| CELEX | 52018AE5144 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 23 janvier 2019 |
| 10.5.2019 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 159/28 |
Avis du Comité économique et social européen sur «Le rôle des groupes consultatifs internes dans le suivi de la mise en œuvre des accords de libre-échange
(avis exploratoire demandé par le Parlement européen)
(2019/C 159/04)
Rapporteur: Alberto MAZZOLA
| Consultation | Parlement européen, 11.9.2018 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section spécialisée «Relations extérieures» |
| Adoption en section spécialisée | 15.1.2019 |
| Adoption en session plénière | 23.1.2019 |
| Session plénière no | 540 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 152/0/2 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le CESE reconnaît que le commerce contribue au développement économique au sens large et, à cet égard, il est favorable à l’augmentation du nombre d’accords commerciaux mis en place par l’Union européenne. Cependant, les accords de libre-échange (ALE) sont aussi l’objet d’un vif débat concernant leur contribution au développement social et à la protection de l’environnement, leurs avantages et leurs inconvénients ainsi que la répartition de ces derniers entre les pays et les différents acteurs concernés. Le CESE tient à souligner ce point. |
| 1.2. | L’Union est aujourd’hui en présence d’une aspiration croissante à un dialogue constructif avec la société civile au sujet du commerce. Le renforcement des processus relevant de la société civile constitue l’un des principaux succès obtenus grâce à la participation des parties prenantes dans le cadre des groupes consultatifs internes (GCI). |
| 1.3. | Le CESE estime que la participation de la société civile est indispensable dans tout type d’accords. D’une part, elle répond à une exigence de contrôle et constitue une force de proposition et de légitimation de questions qui touchent toutes les composantes de la société. De l’autre, il s’agit d’un élément essentiel pour concrétiser les aspirations stratégiques que possèdent tous les accords à l’heure actuelle, et qui ne peuvent pas se développer uniquement sur la base des relations entre les institutions et les gouvernements. Le CESE estime que cette participation à tout type d’accords doit se faire par l’intermédiaire d’un organe de participation de la société civile unique et commun aux deux parties à l’accord. Selon le CESE, les GCI devraient être dotés d’un caractère de conseil, consultatif, être institutionnalisés, habilités à couvrir tous les domaines de l’accord, présenter une composition équilibrée entre les trois secteurs, être représentatifs, responsables, et jouer un rôle indépendant dans le suivi et l’évaluation des accords conclus par l’Union européenne. Toutes ces caractéristiques sont essentielles pour le renforcement de la société civile, sa visibilité et sa capacité à élaborer des propositions structurées qui puissent effectivement influencer la prise de décision. |
| 1.4. | Les GCI devraient, entres autres, insister tout particulièrement sur le respect par les parties des normes fondamentales du travail et des conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT), ainsi que des accords multilatéraux sur l’environnement. |
| 1.5. | Le CESE réitère sa recommandation de donner mandat aux GCI de surveiller l’incidence de tous les chapitres des accords commerciaux sur les droits de l’homme, les droits du travailleur et les droits environnementaux, et souligne que les intérêts des consommateurs devraient également être couverts (1). |
| 1.6. | Le CESE escompte que l’extension de la surveillance exercée par les GCI à l’intégralité de l’accord, c’est-à-dire à tous ses aspects, y compris ceux qui ne présentent pas de lien avec le développement durable, mais tout en continuant de porter une attention toute particulière à cette question, puisse compléter les efforts déployés par la Commission européenne pour promouvoir une meilleure mise en œuvre des futurs ALE conclus par l’Union, et il apporte son soutien à une telle démarche d’extension. Il est attendu des GCI qu’ils exercent une influence positive pour ce qui est de sensibiliser des pans plus larges de la société civile aux avantages d’un commerce libre, fondé sur des règles, durable et inclusif, tout en remédiant aux carences observées. En outre, ils peuvent fournir des informations factuelles et contribuer à une approche objective des accords commerciaux. |
| 1.7. | Selon toute vraisemblance, un élargissement des compétences des GCI à tous les aspects de l’accord facilitera l’acceptation par les pays partenaires d’un suivi par la société civile et accélérera la mise en place de ces groupes. |
| 1.8. | Il est particulièrement important de fonder le dialogue avec les pays tiers sur le respect et la compréhension mutuels. Le CESE considère qu’il est extrêmement important d’organiser des réunions de GCI conjointes avec le pays partenaire. Dans tous les futurs accords pour lesquels cette disposition serait applicable, le CESE préconise de ne pas se limiter à la mise en place d’un GCI distinct pour chaque partie, et de créer une structure inter-GCI, qui constituerait un organe mixte de la société civile établi en commun avec les pays partenaires (2). Dans les cas où d’autres mécanismes permettant de relayer le point de vue de la société civile sont déjà en place, il serait essentiel de les conserver car l’instauration de liens de confiance et de conditions de travail propices est un processus qui s’inscrit dans la durée, sur plusieurs années. |
| 1.9. | Le CESE estime que l’importance des GCI tient aussi à leur composition, et en particulier à la représentativité et à la compétence de leurs membres, qu’il convient de garantir par un mécanisme de sélection amélioré en consultation avec le CESE, comme en d’autres occasions où un tel dispositif s’est révélé fructueux; il conviendrait de garantir en leur sein une représentation équilibrée des intérêts de la société civile ainsi qu’un degré d’expertise suffisant en interne. Les GCI devraient être en mesure d’associer et de consulter des parties prenantes externes. |
| 1.10. | Le CESE recommande que les GCI se réunissent au moins deux fois par an au niveau de l’Union et que des réunions inter-GCI formelles aient lieux deux fois par an dans un cadre institutionnel, en recourant également à la vidéoconférence mais au moins une fois par an en présence des membres. |
| 1.11. | Le CESE recommande d’organiser chaque année, à Bruxelles, une conférence réunissant tous les membres des GCI au niveau de l’Union, qui leur permettrait de mettre en commun les expériences acquises dans chacun de ces groupes. |
| 1.12. | Les GCI devraient également avoir la possibilité d’organiser une audition tous les ans. La coopération avec les organes institutionnels nationaux de représentation de la société civile, c’est-à-dire les homologues du CESE au niveau national, offrirait un levier supplémentaire pour élargir le dialogue en dehors de Bruxelles et s’adresser à un plus vaste public, au-delà de la configuration actuelle qui privilégie les organisations établies à Bruxelles. |
| 1.13. | La mise en place de plusieurs organes dans le cadre d’un même accord crée de la confusion chez les partenaires commerciaux de l’Union européenne (3) et impose une charge à la fois aux pays tiers et au CESE. Le CESE demande à l’Union européenne de prévoir des mécanismes consultatifs mixtes qui seraient compétents pour tous les volets des futurs accords d’association, à commencer par les accords renégociés avec le Chili et le Mexique, et à l’avenir avec le Mercosur. |
| 1.14. | Un mécanisme de rapport devrait être prévu car il permettrait aux organisations de la société civile siégeant au sein des futurs GCI de signaler des problèmes dans la mise en œuvre ou de présenter des propositions d’amélioration. Le CESE recommande en outre que les présidents des GCI aient le droit de présenter le point de vue de leurs groupes aux comités «Commerce et développement durable», qui devraient être tenus de répondre dans un délai raisonnable aux questions et aux recommandations formulées par les GCI. Le CESE se félicite de l’engagement pris par la Commission européenne en faveur d’un mécanisme de plainte structuré, transparent et assorti de délais pour la mise en œuvre des chapitres sur le commerce et le développement durable à l’avenir. |
| 1.15. | Avant l’institution des organes de la société civile, le CESE consacre un effort substantiel aux préparatifs nécessaires à la mise en place des GCI ou des comités consultatifs, bien en amont de l’entrée en vigueur de l’accord. Les efforts consentis par le CESE devraient être reconnus et soutenus par le Parlement européen et le Conseil, en particulier dans le cadre de leur compétence budgétaire, et par la Commission. |
| 1.16. | Pour assurer la visibilité des GCI, le CESE recommande de définir une stratégie de communication prévoyant notamment le recours à des sites web, à une plateforme informatique pour les échanges ainsi qu’aux médias sociaux. |
| 1.17. | Un soutien financier devrait être fourni aux fins de la mise en œuvre des futurs accords, en particulier par les gouvernements partenaires. Le CESE estime que le texte des accords devrait prévoir explicitement un engagement de financement adéquat et de soutien politique et logistique des organes de la société civile prévus, y compris par les gouvernements de l’autre partie. |
| 1.18. | Le CESE a la conviction qu’il apporte une contribution très précieuse et qu’il doit impérativement continuer de siéger dans tous les GCI. |
| 1.19. | Grâce à ses règles et méthodes de travail et par l’intermédiaire de ses membres, le CESE assure un fonctionnement structuré et organisé des GCI qui contribue à repérer les parties prenantes dans le pays partenaire, à définir les priorités, à animer les réunions, à établir des rapports à l’intention des institutions de l’Union et de la société civile et à garantir les responsabilités. |
| 1.20. | Il est prévu que le coût lié à la présence du CESE au sein des GCI double au cours des trois prochaines années, et qu’il soit multiplié par trois afin de couvrir les ALE actuellement en cours de négociation. Les GCI représenteront donc un défi pour le CESE sur le plan des ressources financières et humaines. Le CESE demande aux autorités budgétaires de prévoir une enveloppe supplémentaire correspondant aux dépenses courantes prévues par la Commission afin d’aider les groupes consultatifs internes à assumer du point de vue quantitatif et qualitatif les travaux qui sont attendus d’eux. |
| 1.21. | Le CESE suggère d’envisager les critères suivants pour instituer un GCI et déterminer le nombre de ses membres: le volume annuel total du commerce extérieur de l’Union européenne; les investissements de l’Union européenne dans le ou les pays partenaires; l’importance de l’accord du point de vue géopolitique et stratégique; les considérations pertinentes en matière de durabilité. |
| 1.22. | Au niveau de l’Union européenne, les GCI font essentiellement rapport à la Commission européenne, et il serait important qu’à l’avenir ils puissent également rendre compte au Parlement et au Conseil. Le CESE préconise un dialogue régulier et structuré entre les GCI de l’Union européenne, la Commission, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le Parlement européen et les États membres de l’Union. Concernant le Parlement européen, un mécanisme de consultation régulière et structurée pourrait être envisagé. |
2. Contexte
| 2.1. | Conformément à l’article 304, premier alinéa, deuxième phrase, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le président du Parlement européen a saisi le CESE pour qu’il émette un avis sur le fonctionnement des groupes consultatifs internes (4), faisant observer que «plusieurs éléments doivent être analysés et débattus plus en profondeur, par exemple les ressources nécessaires pour permettre aux GCI de remplir efficacement leurs missions, les moyens de surmonter les problèmes organisationnels et logistiques actuellement rencontrés par les organes de la société civile et les moyens d’améliorer les interactions entre les GCI et les comités «Commerce et développement durable», ainsi que tout autre aspect susceptible d’apporter des changements positifs à la situation actuelle». |
| 2.2. | Les groupes consultatifs internes sont l’une des principales réussites obtenues grâce à l’inclusion dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne de chapitres consacrés au commerce et au développement durable. Leur mise en place n’est pas justifiée uniquement par la politique commerciale de l’Union, mais aussi, de manière plus générale, par la ferme volonté politique manifestée par l’Union européenne, depuis la déclaration de Rio+20 en 2012, d’intégrer le développement durable dans toutes ses politiques et stratégies. La stratégie intitulée «Le commerce pour tous», que la Commission européenne a adoptée en 2015, avait en outre pour objectif de renforcer la transparence et l’ouverture de la politique commerciale de l’Union, notamment par l’intermédiaire d’un dialogue approfondi avec la société civile. |
| 2.3. | Le 26 février 2018, la Commission européenne a présenté un document informel (5) dans lequel elle propose «un ensemble de 15 mesures concrètes et réalisables en vue de remanier les chapitres sur le commerce et le développement durable», notamment «un élargissement du périmètre matériel des compétences consultatives des GCI pour y inclure la mise en œuvre de l’intégralité de l’accord dans le cadre des futurs ALE». Il est indiqué dans ce document officieux que «cette approche sera appliquée pour la première fois dans les ALE à conclure avec le Mexique et le Mercosur, après quoi elle sera intégrée dans la pratique ordinaire des négociations conduites par la Commission». |
| 2.4. | Les accords UE-Mexique et UE-Mercosur sont des accords d’association, qui prévoient donc également un volet politique et un autre portant sur la coopération, négociés par le SEAE. L’Union a proposé d’adopter une approche «gigogne», les GCI et les forums de la société civile devant intervenir au niveau de l’accord d’association dans sa globalité mais aussi dans le cadre de son volet commercial. À l’inverse, les ALE à part entière, comme ceux à conclure avec l’Indonésie, l’Australie ou la Nouvelle-Zélande, feraient l’objet d’une approche plus simple portant sur l’intégralité de l’accord. Au cours des échanges avec la Commission, il a été souligné que la rédaction des dispositions relatives à la société civile sera laissée ouverte, et que ses acteurs seraient libres d’apporter leur contribution concernant toute question, y compris celles qui ne présentent pas de lien avec le développement durable. |
| 2.5. | Le CESE a déjà adopté plusieurs (6) avis sur le commerce et le développement durable, dans lesquels il a instamment demandé d’en renforcer le mécanisme de suivi et formulé des recommandations pour améliorer le fonctionnement des GCI. Dans son avis sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne», le CESE a spécifiquement recommandé de donner mandat aux GCI de surveiller l’incidence de tous les chapitres des accords commerciaux sur les droits de l’homme, les droits du travailleur et les droits environnementaux, et d’élargir le champ de ce mandat aux intérêts des consommateurs ainsi qu’aux retombées sociales et économiques. Le CESE se félicite également du fait qu’un rapport sur la mise en œuvre des accords de libre-échange sera dorénavant publié chaque année. |
| 2.6. | L’accord de partenariat économique (APE) UE-Cariforum et l’accord de libre-échange UE-Corée, entrés en vigueur respectivement en 2014 et 2011, ont été les premiers à prévoir la mise en place d’un organe consultatif de la société civile chargé de surveiller la mise en œuvre du chapitre de l’accord consacré au commerce et au développement durable. Cette approche a été retenue dans tous les accords suivants de l’Union, y compris ceux conclus avec l’Amérique centrale, la Colombie, le Pérou et l’Équateur, la Géorgie, la Moldavie, l’Ukraine et le Canada. À ce jour, huit GCI, incluant 27 membres du CESE, sont actifs, il est prévu d’en créer cinq autres d’ici 2021, et dix autres encore pourraient voir le jour à l’avenir, sous réserve de la conclusion des négociations déjà entamées concernant de nouveaux ALE, par exemple avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou de la révision d’accords existants. |
| 2.7. | Dans le cadre des accords en vigueur, les GCI assurent une représentation équilibrée des intérêts de la société civile par l’intermédiaire des trois catégories au sein desquelles ils sont organisés: les employeurs, les syndicats et les groupes d’activités diverses, notamment les organisations de défense de l’environnement et des consommateurs, ainsi que d’autres parties prenantes concernées. Les membres des GCI sont des représentants des principales organisations économiques et sociales européennes, ainsi que des organisations de défense de l’environnement, des consommateurs, des agriculteurs et d’autres intérêts du tiers secteur. La composition des GCI prévoit l’attribution de sièges permanents au CESE. |
3. Observations générales
| 3.1. | Le CESE reconnaît que le commerce contribue à la croissance et au développement économiques au sens large et, à cet égard, il est favorable à l’augmentation du nombre d’accords commerciaux mis en place par l’Union européenne. Cependant, les accords de libre-échange (ALE) sont aussi l’objet d’un vif débat concernant leur contribution au développement social et à la protection de l’environnement, leurs avantages et leurs inconvénients ainsi que la répartition de ces derniers entre les pays et les différents acteurs concernés. L’Union est aujourd’hui en présence d’une aspiration croissante à un dialogue constructif avec la société civile au sujet des ALE. Les mécanismes actuels de l’Union relatifs aux accords incluent notamment les GCI, les comités consultatifs mixtes et les plateformes de la société civile, les forums de la société civile et les forums de la société civile mixtes. Du fait de leur architecture complexe, faire de ces mécanismes de consultation des structures efficaces et en assurer le bon fonctionnement représente à certains égards un défi (7). Parmi les autres mécanismes permettant d’échanger avec la société civile au sujet de la politique commerciale de l’Union figurent notamment les consultations publiques et les plateformes telles que le dialogue de la société civile, ainsi que le groupe d’experts sur les accords commerciaux de l’Union européenne (établi à la demande de la direction générale du commerce). |
| 3.2. | Le traité de Lisbonne a renforcé et confirmé la fonction et la composition du CESE en tant que représentant institutionnel de la société civile organisée. Le CESE a été créé pour être l’instrument, en partenariat avec les autres institutions, de la démocratie participative et du dialogue avec les citoyens au niveau européen. Du point de vue institutionnel, les opinions de la société civile européenne concernant la politique commerciale de l’Union sont relayées par le CESE dans ses avis, mais aussi par d’autres moyens. Eu égard à son mandat, le CESE demande à être consulté lors de la phase de négociation des accords d’association, de partenariat économique et de libre-échange conclus par l’Union européenne. |
| 3.3. | En tant que membre permanent des GCI, le CESE assure le secrétariat de tous les GCI existants, et il possède une vaste connaissance directe des avantages et de l’incidence d’un suivi exercé par la société civile sur la mise en œuvre des chapitres relatifs au commerce et au développement durable. Certains des enseignements qui ont été tirés des travaux menés par les GCI existants s’appliqueront mutatis mutandis lorsque leur compétence sera élargie aux autres chapitres des accords. Dans le même temps, le CESE juge important de formuler des observations supplémentaires et souhaite émettre les présentes recommandations concernant l’importance, l’efficacité, l’efficience, la composition, les méthodes de travail, la durée du mandat ainsi que les aspects administratifs et budgétaires des GCI. |
L’importance des GCI
| 3.4. | Le CESE soutient le concept de développement durable dans ses trois dimensions, économique, sociale et environnementale, qui sont étroitement liées et se renforcent mutuellement. Il est clair que le commerce international ne peut se dérouler que moyennant la prise en compte du développement durable, de la protection de l’environnement et de la protection sociale des travailleurs, des citoyens et des consommateurs. Les accords doivent inclure des dispositions visant à instaurer des conditions de concurrence équitables et loyales sous tous ces aspects. |
| 3.5. | De manière générale, la participation des représentants de la société civile a contribué à améliorer les résultats sous la forme de retombées positives des accords commerciaux sur le plan économique, social et environnemental. La valeur ajoutée de leur participation au suivi des ALE de l’Union européenne revêt une importance cruciale, comme l’ont démontré les progrès concrets qui ont été réalisés dans le cadre de l’accord avec la Corée (8). Il importe de garder à l’esprit que le dialogue institutionnalisé avec la société civile est une caractéristique saillante du mode de fonctionnement et des méthodes de travail de l’Union; nous devons toutefois reconnaître que cette approche n’est pas toujours pleinement partagée par nos partenaires. Le CESE est d’avis que les GCI devraient continuer d’assumer un rôle de conseil, consultatif, responsable et indépendant, dans le suivi et l’évaluation des accords conclus par l’Union européenne. La participation de la société civile apporte aussi une contribution essentielle à l’importance stratégique de ces accords, qui dépasse aujourd’hui largement le seul cadre des avantages liés au commerce. |
| 3.6. | Le fait de renforcer les processus relevant de la société civile et de donner des moyens d’action à des organisations de la société civile qui ne sont que faiblement reconnues par leurs propres gouvernements, voire pas du tout, constitue l’un des principaux succès obtenus grâce à la participation des parties prenantes dans le cadre de structures telles que les GCI. Ce point est d’autant plus vrai pour les pays partenaires qui ont une vision différente de celle de l’Union européenne concernant le rôle de la société civile et pour ceux dont les pratiques en matière de consultation de la société civile sont moins développées. À plusieurs occasions, en particulier dans les cas où le partenaire commercial était un pays en développement, la création d’un GCI a permis de donner des moyens d’action aux parties prenantes dépositaires d’une expertise décisive et de s’appliquer à résoudre les problèmes en partant de la base, grâce au dialogue, à la coopération et au renforcement des capacités (9). |
| 3.7. | L’approche «coopérative»des organisations de la société civile peut apporter une contribution importante sur le plan des politiques afin d’assurer un suivi novateur, efficace et fructueux de la mise en œuvre des clauses contenues dans les accords de libre-échange, et ce même en l’absence de dispositions exécutoires. Dans ce cas, le rôle des organisations de la société civile, dans le contexte du commerce, est de soutenir une approche souple et pragmatique du développement durable, qui soit adaptée aux conditions spécifiques rencontrées dans les pays où le GCI est mis en place. Les travaux conjoints des GCI qui sont organisés dans ce contexte, entre les pays partenaires et l’Union, peuvent jouer un rôle important à la fois pour inventorier les problèmes et pour proposer des politiques publiques en vue de les surmonter. |
| 3.8. | Les GCI devraient, entres autres, insister tout particulièrement sur la ratification et le respect par les parties des normes fondamentales du travail et des conventions fondamentales de l’OIT, ainsi que des accords multilatéraux sur l’environnement. La mise en œuvre et l’application d’actes législatifs concrets et essentiels, par exemple sur la liberté d’association, la négociation collective, le dialogue social, la protection sociale, la santé et la sécurité ou encore l’inspection du travail, devraient bénéficier de l’attention toute particulière des GCI. |
| 3.9. | La participation de la société civile dans le cadre des GCI contribue à maintenir et améliorer la protection des consommateurs, à prendre en compte les retombées environnementales et à assurer le plein respect des objectifs de durabilité, ainsi qu’à examiner les possibilités qui s’offrent aux petites et moyennes entreprises. Les GCI peuvent aussi déceler de possibles conséquences sociales dommageables pour l’égalité des chances entre les femmes et les hommes et pour les droits des personnes handicapées et des autres minorités, ainsi que pour l’égalité d’accès aux services d’intérêt général. Les organisations de consommateurs ont exprimé leur soutien aux accords de libre-échange conclus par l’Union européenne et demandent que la protection dont bénéficient les consommateurs continue de leur être garantie après la libéralisation des marchés. Ces acteurs ont proposé d’inclure un chapitre «Consommateurs»dans les futurs accords de l’Union. Le champ d’application élargi du suivi effectué par les GCI permettrait aux associations de consommateurs de surveiller plus étroitement la mise en œuvre du chapitre consacré à la question des consommateurs. |
| 3.10. | Les GCI pourraient aider à définir des priorités parmi les questions liées à la mise en œuvre. Comme la Commission européenne l’a montré dans son «Rapport sur les obstacles au commerce et à l’investissement», le protectionnisme sous ses diverses formes continue de gagner du terrain, ce qui a des conséquences dommageables pour les parties prenantes de l’Union européenne. Si des infractions aux dispositions ou leur mise en œuvre imparfaite sont constatées, les acteurs économiques trouveront dans les GCI des canaux supplémentaires à leur disposition pour signaler les problèmes rencontrés sur le terrain, et il conviendrait de prévoir la possibilité pour les GCI de signaler d’éventuels liens entre les taux d’utilisation des préférences dans les ALE et les obstacles au commerce recensés dans la base de données sur l’accès aux marchés. Comme l’a montré un récent rapport (10), la non-utilisation des tarifs préférentiels des ALE peut être fréquente et difficile à mesurer, en particulier pour les petites et moyennes entreprises. Le CESE souhaite au même titre rappeler le lien essentiel qui rattache la dimension économique et la manière dont les tarifs sont mis en œuvre à la promotion et à la protection de l’emploi. |
L’élargissement du champ d’intervention des GCI
| 3.11. | Compte tenu de ces avantages procurés par la participation de la société civile, le CESE escompte que l’extension de la surveillance exercée par les GCI à l’intégralité de l’accord, c’est-à-dire à tous ses aspects, y compris ceux qui ne présentent pas de lien avec le développement durable, mais tout en continuant de porter une attention toute particulière à cette question, puisse compléter les efforts déployés par la Commission européenne pour promouvoir une meilleure mise en œuvre des ALE conclus par l’Union. Il est attendu des GCI qu’ils exercent une influence positive pour ce qui est de sensibiliser des pans plus larges de la société civile aux avantages d’un commerce libre, fondé sur des règles, durable et inclusif, tout en remédiant aux carences observées. Le suivi de la mise en œuvre des ALE est crucial pour mettre en évidence aussi bien les avantages que les accords procurent que les effets négatifs qui en découlent pour les entreprises, les travailleurs, les consommateurs et les citoyens en général. En outre, ils peuvent fournir des informations factuelles et contribuer à une approche objective des accords commerciaux. |
| 3.12. | Selon toute vraisemblance, un élargissement des compétences des GCI aux aspects commerciaux de l’accord facilitera l’acceptation par les pays partenaires d’un suivi par la société civile et accélérera la mise en place de ces groupes (11). Les GCI doivent être en position (grâce à leur composition, à leur méthode de travail, etc.) de traiter convenablement la diversité des problèmes soulevés par tous les chapitres des ALE et être en mesure de dialoguer avec les secteurs appropriés de la société civile. Le CESE estime que l’extension de la surveillance à l’intégralité de l’accord nécessitera de définir des priorités afin que les efforts déployés portent sur les domaines dans lesquels ils sont les plus nécessaires, en maintenant une représentation équilibrée de tous les intérêts en présence dans le programme de travail du GCI. |
| 3.13. | Néanmoins, le CESE regrette que l’extension du mandat ne se soit pas accompagnée d’un nouveau renforcement du mécanisme de suivi au regard de l’applicabilité effective des engagements pris dans les chapitres en matière de commerce et de développement durable, que le CESE juge d’une importance cruciale, et du rôle important que jouent les GCI pour faire en sorte que les violations de ces engagements soient détectées et traitées efficacement. |
4. Les questions spécifiques à aborder
Les GCI dans les pays partenaires
| 4.1. | Il est particulièrement important de fonder le dialogue avec les pays tiers sur le respect et la compréhension mutuels. Plusieurs gouvernements sont très réticents à négocier un chapitre sur le commerce et le développement durable, et à mettre en place un mécanisme de suivi par la société civile. Dans de nombreux pays, la participation de la société civile au suivi de la mise en œuvre du commerce et du développement durable est souvent organisée selon des modalités différentes de celles appliquées par l’Union européenne. Par exemple, le Canada met actuellement en place deux GCI, l’un pour l’environnement et l’autre pour le travail. L’établissement de GCI est un processus progressif qui exige des efforts de la part de l’Union européenne dans le but d’aider ses partenaires à associer la société civile. Le CESE considère qu’il est extrêmement important d’établir des structures de GCI conjointes avec le pays partenaire. Dans tous les futurs accords, le CESE préconise de ne pas se limiter à la mise en place d’un GCI distinct pour chaque partie, et de créer une structure inter-GCI, qui constituerait un organe mixte de la société civile établi en commun avec les pays partenaires (12). Toutefois, dans les cas où d’autres mécanismes permettant de relayer le point de vue de la société civile sont déjà en place, par exemple dans l’accord d’association UE-Chili, il serait essentiel de les conserver car l’instauration de liens de confiance et de conditions de travail propices est un processus qui s’inscrit dans la durée, sur plusieurs années. |
| 4.2. | Les principales carences, dont une partie a été inventoriée dans de précédents avis du CESE, sont les déséquilibres dans la composition, les retards importants, le manque de soutien politique et financier de la part des gouvernements partenaires et l’exclusion des organisations les plus représentatives dans un pays donné, qui demeurent des obstacles évidents à la mise en place d’un interlocuteur approprié. Le fait de privilégier des organisations nationales plutôt que des structures existantes de la société civile régionale qui sont représentatives et équilibrées, comme dans le cas de l’Amérique centrale et du Mercosur, est préjudiciable pour la capacité de la société civile à mener des travaux conjoints au niveau de la région, et pour la cohésion régionale elle-même. |
| 4.3. | Il est nécessaire que l’Union européenne insiste, avec diplomatie mais fermeté, auprès des pays partenaires, sur la nécessité de respecter l’engagement de créer des GCI équilibrés et représentatifs; à cette fin, une coordination devrait être établie entre la Commission, le SEAE, le Parlement européen et ses divers organes constituants, et le CESE. |
La composition et la représentativité
| 4.4. | L’importance des GCI tient aussi à leur composition, et en particulier à la représentativité et à la compétence de leurs membres, qui sont des aspects essentiels qu’il convient de conserver à l’avenir et qui doivent être encouragés plus avant dans les pays tiers. Ces éléments doivent être garantis lors du processus de sélection. Le CESE escompte être consulté concernant l’amélioration de ce processus de sélection. Il convient de garantir une représentation équilibrée des intérêts de la société civile au sein des GCI. L’objectif est de veiller à ce qu’aucun acteur individuel ni aucune catégorie de parties prenantes ne domine les débats ou fixe l’ordre du jour, lequel devrait inclure des éléments proposés par chacune des catégories. |
Efficience et efficacité: les défis sur le plan logistique et organisationnel
| 4.5. | Le nombre restreint de leurs membres (généralement pas plus de six par catégorie) et leur mode de fonctionnement garantissent l’efficience et l’efficacité des GCI. Le CESE recommande que les GCI se réunissent au moins deux fois par an au niveau de l’Union et que des réunions inter-GCI, à formaliser dans le texte des futurs accords, leur permettent de se réunir deux fois par an (l’une d’elles devra se dérouler en présence des membres, mais l’autre pourrait se tenir par vidéoconférence pour des raisons logistiques et budgétaires). Le CESE invite instamment les négociateurs à tirer les leçons des expériences acquises dans le cadre des autres accords de libre-échange au titre desquels ont été créés des groupes consultatifs internes, un pour chaque partie, sans toutefois que soit prévue la possibilité d’un dialogue conjoint formel dans le cadre de ces accords. Les limites évidentes de ce modèle ont été démontrées. Le CESE demande que les réunions inter-GCI dans le cadre des accords existants soient formellement reconnues par les parties auxdits accords. Les réunions inter-GCI permettent aux organisations de la société civile qui participent régulièrement à leurs exercices respectifs de suivi interne d’échanger leurs points de vue sur les questions de mise en œuvre. La définition de résultats à atteindre et d’un programme de travail commun permet aux membres des GCI d’évaluer les progrès accomplis, de préparer des recommandations conjointes et d’en faire rapport aux institutions et à la société civile au sens large, offrant un gage de transparence, de responsabilité et de continuité. |
| 4.6. | Une meilleure coordination des GCI assurera un suivi de meilleure qualité par la société civile. Compte tenu des vastes connaissances acquises dans le cadre de chaque GCI, le CESE recommande d’organiser chaque année, à Bruxelles, une conférence réunissant tous les membres des GCI au niveau de l’Union, qui leur permettrait de mettre en commun les expériences acquises dans chacun de ces groupes. |
| 4.7. | La composition des futurs GCI devrait refléter la diversité des thèmes qui seront inclus dans le programme de travail. Cette exigence requiert la participation d’organisations disposant de l’expertise technique nécessaire pour traiter l’ensemble des aspects abordés dans les accords commerciaux et des intérêts directement en jeu. Pour que le suivi par les GCI couvre convenablement tous les aspects des ALE, les GCI doivent posséder en interne une expertise appropriée et être en mesure dans le même temps d’élargir la participation et de consulter des parties prenantes externes. Les GCI devraient également avoir la possibilité d’organiser une audition tous les ans. La coopération avec les organes institutionnels nationaux de représentation de la société civile, c’est-à-dire les homologues du CESE au niveau national, offrira un levier supplémentaire pour élargir le dialogue en dehors de Bruxelles et s’adresser à un plus vaste public, au-delà de la configuration actuelle qui privilégie les organisations établies à Bruxelles. |
| 4.8. | La mise en place de plusieurs organes dans le cadre d’un même accord crée de la confusion chez les partenaires commerciaux de l’Union européenne (13) et impose une charge à la fois aux pays tiers et au CESE. Il est inutile et inefficace de prévoir une double représentation de la société civile, l’une dans le cadre général de l’accord d’association et l’autre pour le chapitre «Commerce et développement durable». Par exemple, dans le cas des accords d’association avec la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine, deux organes distincts sont établis: le volet politique de l’accord prévoit une plateforme de la société civile, compétente pour toutes les questions relevant de l’accord, tandis que son volet commercial prévoit un GCI. Le CESE demande à l’Union européenne de prévoir des mécanismes consultatifs mixtes qui seraient compétents pour tous les volets des futurs accords d’association, à commencer par les accords renégociés avec le Chili et le Mexique, et à l’avenir avec le Mercosur. |
| 4.9. | Il a été constaté que certaines infractions aux dispositions qui avaient été signalées par un GCI par le passé n’ont pas été traitées rapidement. Un mécanisme de rapport devrait être prévu car il permettrait aux organisations de la société civile siégeant au sein des futurs GCI de signaler des problèmes dans la mise en œuvre ou de présenter des propositions d’amélioration. Le CESE recommande en outre que les présidents des GCI aient le droit de présenter le point de vue de leurs groupes aux comités «Commerce et développement durable», qui devraient être tenus de répondre dans un délai raisonnable aux questions et aux recommandations formulées par les GCI. Le CESE se félicite de l’engagement pris par la Commission européenne en faveur d’un mécanisme de plainte structuré, transparent et assorti de délais pour la mise en œuvre des chapitres sur le commerce et le développement durable à l’avenir. L’approche qui sera retenue par la suite devrait également s’inspirer d’un engagement de même nature. |
Une transparence accrue et une stratégie de communication
| 4.10. | Avant l’institution des organes de la société civile, le CESE consacre un effort substantiel aux préparatifs nécessaires à la mise en place des GCI ou des comités consultatifs, bien en amont de la mise en œuvre de l’accord. Ce fut tout particulièrement le cas pour l’Amérique centrale, le Canada, le Japon, le Chili, le Mercosur ou l’Ukraine, où le CESE a pris contact avec les organisations et les gouvernements partenaires afin de les sensibiliser à la nécessité de préparer nos futurs travaux en commun. Les efforts consentis par le CESE devraient être soutenus par le Parlement européen, la direction générale du commerce et le SEAE, de manière à informer les organisations de la société civile dans les pays partenaires sur la nécessité d’établir ces organes de la société civile afin qu’ils puissent être opérationnels dans les meilleurs délais après l’entrée en vigueur de l’accord. |
| 4.11. | Une fois les GCI créés et afin d’assurer leur visibilité, le CESE recommande de mener une campagne de communication et de mettre régulièrement à jour la page web qui lui sera consacrée en y faisant figurer les documents relatifs aux réunions, y compris les ordres du jour et les procès-verbaux. Une plateforme informatique pour faciliter les échanges entre les GCI de l’Union européenne et ceux des pays partenaires pourrait être mise en place à cette fin. Il conviendrait également de recourir aux médias sociaux. |
Les ressources nécessaires
| 4.12. | Jusqu’à présent, ce sont à la fois le CESE et la Commission européenne qui ont fourni le financement et les ressources humaines pour faciliter le fonctionnement des GCI. En 2018, la Commission a dégagé un budget de 3 millions d’EUR pour trois ans. Un prestataire externe sera chargé de l’organisation logistique des réunions des GCI. |
| 4.13. | Un soutien financier supplémentaire devrait être fourni aux fins de la mise en œuvre des futurs accords, en particulier par les gouvernements partenaires. Les institutions de l’Union européenne devraient évoquer cette question de façon constante avec les gouvernements des pays partenaires pour rechercher ensemble des solutions durables à plus long terme. Le CESE estime que le texte des accords devrait prévoir explicitement un engagement de financement adéquat et de soutien politique et logistique des organes de la société civile prévus, y compris par les gouvernements de l’autre partie. |
5. Le CESE et les GCI
| 5.1. | À la demande de la Commission européenne, le CESE assiste les GCI par l’intermédiaire de ses membres et de son secrétariat. Le CESE considère qu’il apporte une contribution précieuse et souhaite continuer de siéger dans tous les GCI. Il recommande de définir la composition des GCI pour un mandat de cinq ans, afin d’en assurer la stabilité et la continuité. Toutefois, la composition de la présidence devrait faire l’objet d’une rotation tous les deux ans et demi. |
| 5.2. | Le CESE assure un fonctionnement structuré et organisé des GCI qui contribue à repérer les parties prenantes dans le pays partenaire, à définir les priorités, à animer les réunions, à établir des rapports à l’intention des institutions de l’Union et de la société civile et à garantir les responsabilités. Pour ces raisons, le CESE est le mieux placé pour présider les GCI, et il propose par conséquent d’inclure dans les futurs ALE des dispositions prévoyant que ce soit lui qui préside le GCI européen. |
| 5.3. | Il est prévu que le coût lié à la présence du CESE au sein des GCI double au cours des trois prochaines années, et qu’il soit multiplié par trois afin de couvrir les ALE actuellement en cours de négociation. Il est attendu aussi que la présence du CESE au sein des GCI requière la participation de 50 membres supplémentaires de son assemblée. |
| 5.4. | Les GCI représenteront donc un défi pour le CESE sur le plan des ressources financières et humaines. D’après les estimations, compte tenu de l’ensemble des GCI actuellement en place et à venir, le coût annuel pourrait atteindre 24 % de l’actuel budget de la section «Relations extérieures»consacré aux membres. |
| 5.5. | Sur le plan des ressources humaines, le secrétariat de la section «Relations extérieures»devra aussi être renforcé, tout comme son budget consacré aux missions. Sur la base de l’accord entre le CESE et la Commission européenne (DG Commerce), la section spécialisée «Relations extérieures»(REX) du CESE offre des services de secrétariat aux GCI de l’Union européenne qui ont été mis en place et sert de lien avec les GCI des pays partenaires sur des questions relatives aux réunions communes annuelles et à la coopération dans l’intervalle entre celles-ci. |
| 5.6. | Le CESE souhaite attirer tout particulièrement l’attention sur le travail de secrétariat réalisé par les fonctionnaires du CESE, qui facilite les travaux des GCI dans des domaines qui vont au-delà des aspects purement organisationnels. Le GCI bénéficie de la longue expérience du personnel du CESE dans les activités d’appui aux consultations de la société civile, tant au sein de l’Union européenne qu’avec des pays ou régions tiers (le secrétariat de la section REX gère actuellement dix-sept organes communs avec des pays tiers). Le secrétariat:
Ce travail implique cependant un effort accru sur le plan économique mais aussi humain. |
| 5.7. | Le CESE est reconnaissant au Parlement européen, qui a demandé une augmentation du budget consacré aux membres et au personnel en 2017 et en 2018, et il espère que ce soutien pourra être renouvelé à l’avenir. Le CESE demande aux autorités budgétaires de prévoir une enveloppe supplémentaire correspondant aux dépenses courantes prévues par la Commission afin d’aider les groupes consultatifs internes à assumer du point de vue quantitatif et qualitatif les travaux qui sont attendus d’eux. |
| 5.8. | Les ressources limitées imposent de fixer, lors de la mise en place initiale du GCI, le niveau de participation du CESE à un GCI normal à trois membres, ou à six membres dans certains cas exceptionnels uniquement, par exemple:
Il conviendrait d’envisager des critères similaires pour déterminer l’opportunité de créer ou non un GCI. L’Union européenne est partie à des accords commerciaux avec 69 pays et régions dans le monde. Tous ne nécessitent pas la création d’un GCI. |
Le CESE et les institutions de l’Union européenne
| 5.9. | Les GCI jouent un rôle différent vis-à-vis de l’Union et vis-à-vis du pays partenaire. Au niveau de l’Union européenne, les GCI font essentiellement rapport à la Commission européenne, et il serait important qu’à l’avenir ils puissent également rendre compte au Parlement et au Conseil. Concernant le Parlement européen, les rapports sont actuellement établis sur une base ad hoc et informelle, à la demande soit de la commission INTA, soit de l’une des délégations du Parlement chargées des relations avec les pays tiers. Un mécanisme de consultation régulière et structurée pourrait être envisagé. |
Bruxelles, le 23 janvier 2019.
Le président
du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Avis du CESE sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne»(JO C 227 du 28.6.2018, p. 27).
(2) Avis du CESE sur le thème «Vers un accord d’association UE-Mercosur», chapitre 6 (JO C 283 du 10.8.2018, p. 9).
(3) Avis du CESE sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne»(JO C 227 du 28.6.2018, p. 27).
(4) Lettre de M. Antonio Tajani, président du Parlement européen, à M. Luca Jahier, président du Comité économique et social européen, 11 octobre 2018.
(5) Le document informel des services de la Commission intitulé «Analyse et perspectives d’amélioration de la mise en œuvre et de l’application des chapitres relatifs au commerce et au développement durable dans les accords de libre-échange de l’Union européenne»a dressé le bilan du débat tenu en consultation avec les États membres de l’Union européenne, le Parlement européen et la société civile; http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/february/tradoc_156618.pdf.
(6) Avis du CESE sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne»(JO C 227 du 28.6.2018, p. 27); avis du CESE sur le thème «Vers un accord d’association UE-Mercosur»(JO C 283 du 10.8.2018, p. 9); avis du CESE sur l’«Accord de libre-échange entre l’Union européenne et la Corée — Chapitre consacré au commerce et au développement durable»(JO C 81 du 2.3.2018, p. 201).
(7) Raisonnement développé plus avant au paragraphe 4.8.
(8) Voir la consultation formelle organisée en 2018 par la direction générale du commerce avec le gouvernement coréen sur la situation des droits syndicaux en Corée et la non-ratification par ce pays de certaines conventions de l’OIT, ratification réclamée à plusieurs reprises par le GCI de l’Union européenne pour la Corée.
(9) Damien Raess, page 13.
(10) Rapport de la Cnuced et du Conseil national du commerce de la Suède.
(11) Par exemple, parmi les problèmes rencontrés en 2018 dans la mise en œuvre de l’ALE avec la Corée figuraient la ratification et la mise en œuvre des conventions de l’OIT, les exportations de bœuf vers la Corée, la rémunération de droits de propriété intellectuelle, le cadre réglementaire, l’accès au marché pour les produits électroniques, les voitures et les machines, ou encore l’amélioration des procédures douanières. D’autres ALE se heurteront évidemment à des problèmes qui leur seront propres.
(12) Avis du CESE sur le thème «Vers un accord d’association UE-Mercosur», chapitre 6 (JO C 283 du 10.8.2018, p. 9).
(13) Avis du CESE sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne»(JO C 227 du 28.6.2018, p. 27).
Avis institutionnel — 52019AB0046
30/12/2019
Résolution législative du Parlement européen du 18 décembre 2019 sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et la République de Gambie et du protocole de mise en œuvre dudit accord de partenariat (08974/2019 — C9-0106/2019– 2019/0076(NLE))
18/12/2019
P9_TA(2019)0097 PAC: discipline financière à partir de l’exercice 2021 et flexibilité entre piliers pour l’année civile 2020 ***I Résolution législative du Parlement européen du 18 décembre 2019 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 1306/2013 en ce qui concerne la discipline financière à partir de l’exercice 2021 et le règlement (UE) n° 1307/2013 en ce qui concerne la flexibilité entre piliers pour l’année civile 2020 (COM(2019)0580 — C9-0163/2019 — 2019/0253(COD)) P9_TC1-COD(2019)0253 Position du Parlement européen arrêtée en première lecture le 18 décembre 2019 en vue de l’adoption du règlement (UE) 2020/… du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 1306/2013 en ce qui concerne la discipline financière à partir de l’exercice 2021 et le règlement (UE) n° 1307/2013 en ce qui concerne la flexibilité entre piliers pour l’année civile 2020
18/12/2019
Résolution législative du Parlement européen du 17 décembre 2019 sur le projet de décision du Conseil relative à l’adhésion des Îles Salomon à l’accord de partenariat intérimaire entre la Communauté européenne, d’une part, et les États du Pacifique, d’autre part (09405/2019 — C9-0010/2019 — 2019/0099(NLE))
17/12/2019