RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relatif à la mise en œuvre du code des douanes de l’Union et à l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués en vertu de l’article 284 du code

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.1.2018

COM(2018) 39 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à la mise en œuvre du code des douanes de l’Union et à l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués en vertu de l’article 284 du code

1.INTRODUCTION

Le 9 octobre 2013, l’Union européenne (UE) a adopté le code des douanes de l’Union (ci-après le «CDU»). Règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union 1 . Le code des douanes de l’Union est entré en vigueur le 30 octobre 2013, bien que la plupart de ses dispositions de fond aient pris effet le 1er mai 2016.

Le CDU définit un cadre juridique concernant les règles et régimes douaniers sur le territoire douanier de l’Union qui est adapté aux réalités actuelles des échanges, telles que l’intégration mondiale des systèmes de production et de livraison, le commerce électronique et les outils de communication modernes. Il a pour but de faciliter les mouvements de marchandises qui entrent dans l’Union, en sortent ou y transitent, afin de renforcer la compétitivité des entreprises européennes, tout en améliorant la protection des intérêts financiers et économiques de l’Union et des États membres, ainsi que la sûreté et la sécurité des consommateurs de l’Union. Pour parvenir à ces objectifs, le CDU vise notamment à achever le passage des douanes à un environnement sans support papier, intégré et entièrement électronique. Le CDU établit des règles et des exigences communes en matière de données pour les déclarations, notifications, demandes et décisions douanières préalables à l’entrée et à la sortie, ce qui suppose la mise à niveau ou la création de dix-sept systèmes électroniques.

Si les dispositions législatives du CDU sont désormais en vigueur, les dix-sept systèmes électroniques sont mis en œuvre progressivement. Par conséquent, le CDU prévoit également une période de transition, jusqu’à la fin de l’année 2020, au cours de laquelle les systèmes sur support papier ou électroniques existants pourront continuer à être utilisés afin de traiter les aspects douaniers pour lesquels les nouveaux systèmes électroniques ne sont pas encore disponibles. Une période de transition s’applique également aux autorisations (par exemple, pour le traitement en tant qu’opérateur économique agréé ou pour avoir recours aux «régimes particuliers») délivrées au titre de la précédente législation-cadre dans le domaine douanier, le code des douanes communautaire, qui peuvent continuer à s’appliquer jusqu’en avril 2019 au plus tard.

Bien que le CDU soit encore en phase de transition, la Commission européenne a élaboré le présent rapport afin de faire le bilan de l’état d’avancement de la mise en œuvre des dispositions législatives et de la mise en place des systèmes électroniques. Le présent rapport répond à une demande du Parlement européen formulée dans une résolution du 19 janvier 2017 2 et à l’invitation du Conseil dans ses conclusions sur le suivi du code des douanes de l’Union du 29 septembre 2016 3 .

En outre, par le présent rapport, la Commission rend compte au Parlement européen et au Conseil, conformément à leur demande, de l’usage qu’elle a fait de la délégation de pouvoir pour adopter des actes délégués conférée par l’article 284 du CDU.

La Commission a élaboré le présent rapport sur la base des discussions menées avec les États membres et les entreprises de l’UE sur des questions relatives à la mise en œuvre du CDU, d’une part, et de sa propre analyse, d’autre part.

2.CONTEXTE

a.Structure juridique

Le CDU s’est substitué au code des douanes communautaire (ci-après le «CDC») de 1992, qui fut la première tentative de consolider la réglementation douanière de l’UE. Même s’il s’agissait à l’époque d’une grande avancée qui allait faciliter les échanges pour les entreprises, les procédures et les pratiques au titre du CDC dépendaient de l’utilisation de documents sur support papier, ce qui n’était pas adapté à un environnement économique électronique plus moderne. En outre, les responsabilités croissantes des autorités douanières dans des domaines dépassant la perception des droits et taxes (comme les questions liées à la sécurité et à la sûreté, aux mouvements illégaux d’argent liquide et aux marchandises de contrefaçon) nécessitaient des dispositions législatives permettant une organisation plus efficace des contrôles douaniers.

La Commission a ainsi réalisé une analyse d’impact exhaustive afin de déterminer l’approche adaptée pour répondre aux défis douaniers de demain 4 . Se fondant sur les résultats de cette analyse d’impact, la Commission a présenté une proposition de code des douanes modernisé (ci-après le «CDM») de l’UE et une décision relative aux douanes électroniques à la fin de l’année 2005. Néanmoins, pour diverses raisons, mais notamment parce que le traité de Lisbonne 5 avait introduit une nouvelle architecture juridique avec de nouvelles règles et procédures concernant l’adoption des dispositions d’exécution accompagnant les règlements principaux, la Commission a été contrainte de procéder à la «refonte» du CDM avant sa date d’application prévue.

Le 20 février 2012, la Commission a donc proposé le CDU comme refonte du CDM, en y incluant des articles habilitant la Commission à adopter des règles le complétant ou le mettant en œuvre, pour aligner la législation douanière de l’UE sur les exigences du traité de Lisbonne.

Bien que le CDU soit entré en vigueur le 30 octobre 2013, seule les compétences conférées à la Commission ont pris effet à cette date, tandis que les autres dispositions du code sont devenues applicables à partir du 1er mai 2016. Dans l’intervalle, la Commission a fait usage des compétences qui lui ont été conférées pour adopter les actes juridiques suivants qui, avec le code, constituent le paquet législatif relatif au CDU:

I.l’«acte délégué» du CDU 6 , qui complète certains éléments non essentiels du code;

II.l’«acte d’exécution» du CDU 7 , qui définit des règles de procédures uniformes pour la mise en œuvre du CDU;

III.l’«acte délégué transitoire» du CDU 8 , qui établit des solutions de remplacement pour l’échange et le stockage d’informations douanières tant que les systèmes électroniques prévus par le CDU ne sont pas opérationnels; et

IV.le «programme de travail» du CDU 9 , qui a pris la forme d’une décision d’exécution de la Commission arrêtant la planification des systèmes informatiques.

En outre, à la suite d’un dialogue continu avec les représentants du secteur commercial, le Parlement européen et les États membres qui a permis de recenser certains problèmes techniques, la Commission, conjointement avec le Parlement européen et le Conseil, a agi rapidement pour résoudre ces problèmes en apportant les modifications suivantes au paquet législatif avant même l’entrée en vigueur des nouvelles règles:

V.deux modifications de l’acte délégué du CDU:

ol’acte délégué transitoire a modifié l’acte délégué pour garantir une transition sans heurts du CDC au CDU le 1er mai 2016 10 . Il est apparu que certaines dispositions de l’acte délégué ne pouvaient pas s’appliquer tant que les systèmes informatiques n’étaient pas entièrement opérationnels. Par conséquent, certaines mesures transitoires étaient nécessaires, non seulement dans le CDU mais aussi dans l’acte délégué, afin de permettre la poursuite de l’utilisation de systèmes sur support papier ou alternatifs jusqu’à ce que les systèmes informatiques soient opérationnels;

oune rectification a été apportée à deux dispositions 11 de l’acte délégué du CDU qui omettaient par erreur une disposition de facilitation du CDC. Cette rectification garantit le maintien d’une présomption de déclaration pour admission temporaire, ou pour réexportation, dans le cas du trafic touristique et de certaines marchandises spécifiques telles que les palettes, les conteneurs et les navires et avions traversant le territoire douanier. Pour les avions franchissant les frontières de l’Union en particulier, l’obligation de procéder à des déclarations orales ou écrites aurait eu une grave incidence sur le trafic frontalier et touristique;

VI.une rectification technique de l’annexe 12 de l’acte délégué transitoire du CDU 12 , qui définit les formulaires à utiliser pour les demandes et les autorisations.

Enfin, en avril 2016, la Commission a eu recours au pouvoir qui lui est conféré par l’article 50 du CDU pour adopter une décision d’exécution de la Commission 13 établissant les modalités d’établissement des critères et normes communs en matière de risque pour l’analyse de risque en matière de sécurité et de sûreté, aux fins de l’application harmonisée de certains contrôles douaniers au titre du code des douanes de l’Union.

b.Objectifs et contenu législatif

Le CDU, conformément aux besoins de notre époque, vise à apporter davantage de sécurité juridique et d’uniformité au bénéfice tant des entreprises que des administrations douanières, à simplifier les règles et les procédures, à permettre des transactions douanières plus efficaces et à parvenir à l’automatisation complète de l’ensemble des procédures et processus douaniers. Dans le même temps, le CDU a pour objet de mieux sauvegarder les intérêts financiers et économiques de l’Union et des États membres. Il vise en outre à tenir compte de l’évolution des politiques et de la législation dans d’autres domaines qui pourraient avoir une incidence sur la législation douanière, en ce qui concerne par exemple la sûreté et la sécurité des importations. Parmi les modifications législatives les plus importantes apportées par le CDU, conformément aux objectifs susmentionnés, figurent les suivantes:

·Aucune limitation du droit d’un représentant en douane de fournir ses services dans un État membre différent de son lieu d’établissement, de sorte à garantir des conditions de concurrence égales pour les opérateurs économiques au sein de l’Union douanière.

·Des règles harmonisées en matière de prise de décisions par les États membres, notamment en ce qui concerne la délivrance d’autorisations par les autorités douanières. L’objectif est de servir les intérêts des opérateurs économiques en améliorant la prévisibilité, en facilitant les procédures de demandes et en introduisant des règles améliorées et renforcées quant au droit des opérateurs économiques d’être entendus avant l’adoption d’une décision désavantageuse pour eux.

·Nouvelles simplifications des processus de dédouanement. Certains des critères relatifs aux opérateurs économiques agréés (OEA) peuvent être utilisés pour déterminer si des opérateurs économiques autres que les OEA peuvent bénéficier de certaines simplifications, alors que d’autres simplifications ne sont disponibles que pour les OEA:

Øles simplifications pour lesquelles une partie ou la totalité des critères OEA s’appliquent concernent notamment: i) le représentant en douane souhaitant proposer ses services dans un État membre autre que celui dans lequel il est établi; ii) la réduction des garanties globales en ce qui concerne les droits de douane; iii) l’autorisation de présenter les marchandises dans un lieu différent du bureau de douane compétent; iv) l’autorisation du dépôt de déclarations en douane sous forme d’une «inscription dans les écritures du déclarant»; v) l’autorisation pour des simplifications en matière de transit; vi) l’autorisation d’exploiter une installation de stockage temporaire; vii) l’autorisation de recourir à des régimes particuliers (entrepôt douanier, destination particulière, admission temporaire et perfectionnement actif et passif);

Øles avantages uniquement destinés aux OEA (en compensation du fait que les opérateurs économiques souhaitant obtenir le statut d’OEA doivent désormais répondre à des critères supplémentaires): i) la réduction totale ou partielle de la garantie à fournir afin de bénéficier d’un report de paiement des droits; ii) le dédouanement centralisé, permettant aux opérateurs de déposer des déclarations en douane et de payer des droits de façon centralisée depuis leur lieu d’établissement, plutôt que dans d’autres États membres où les marchandises sont présentées en douane; iii) la dispense de l’obligation de présenter les marchandises au titre de la simplification de l’inscription dans les écritures du déclarant; iv) l’«autoévaluation», permettant aux opérateurs économiques fiables de calculer le montant des droits exigibles et de réaliser certains contrôles pour le compte des autorités douanières; et v) la permission de déplacer des marchandises vers un autre État membre alors qu’elles sont encore placées en dépôt temporaire (à savoir avant qu’elles ne soient placées sous un régime douanier).

·Normalisation des règles applicables aux décisions douanières contraignantes en matière de tarif douanier et d’origine: i) la validité d’une décision en matière de renseignements tarifaires contraignants (RTC) est réduite de six à trois ans, conformément à la limite applicable aux renseignements en matière d’origine; et ii) la décision en matière de RTC est désormais contraignante pour le titulaire, c’est-à-dire que celui-ci doit informer les autorités douanières du fait qu’il est titulaire d’une décision en matière de RTC pour les marchandises déclarées, afin d’éviter les demandes multiples de RTC (BTI shopping).

·Introduction de garanties obligatoires pour tous les régimes douaniers, afin de préserver les ressources propres et les intérêts financiers de l’Union, associées à la disponibilité de réductions pour les opérateurs économiques très fiables et de dispenses pour les OEA.

·Nouvelles règles en matière de sûreté et de sécurité nécessitant de multiples dépôts à l’entrée, à savoir non seulement par le transporteur mais aussi par le transitaire voire le destinataire, de façon à aligner ces modalités sur les normes internationales (par exemple, le cadre de normes visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial de l’OMD).

·Assouplissement des règles relatives au dépôt temporaire, y compris la prolongation de la période de dépôt à 90 jours (contre 20 à 45 jours précédemment, selon que les marchandises étaient acheminées ou non par voie maritime), permettant aux marchandises de circuler sous le régime du dépôt temporaire entre des installations sans être placées sous le régime du transit.

·Fusion des régimes douaniers du «perfectionnement actif», de la «transformation sous douane» et de la destruction. En outre, le titulaire d’une autorisation de recourir à un régime douanier a désormais davantage de temps pour décider ou non de réexporter les marchandises finales, de les détruire ou de les mettre en libre pratique.

c.Systèmes électroniques

Dans le cadre du CDU, l’échange d’informations entre les opérateurs économiques et les autorités douanières ainsi qu’entre les autorités douanières doit, d’ici à 2020, reposer entièrement sur des techniques de traitement électronique des données. Cette évolution est perçue comme une avancée de premier plan pour faciliter le commerce légitime, réduire la charge administrative et garantir l’application d’exigences harmonisées au sein de l’UE. Pour parvenir à cet objectif, dix-sept systèmes électroniques sont en cours de mise à niveau ou de conception conformément au calendrier défini dans le programme de travail du CDU. Ces systèmes peuvent être répartis en deux catégories: i) quatorze systèmes transeuropéens à concevoir ou mettre à niveau par la Commission en coopération avec les États membres, y compris des systèmes centraux et des systèmes présentant une composante nationale à mettre en œuvre par les États membres, et ii) trois systèmes nationaux à concevoir ou mettre à niveau par les États membres.

Les quatorze systèmes transeuropéens (y compris ceux présentant des composantes nationales) sont les suivants:

1.système des exportateurs enregistrés - REX (nouveau): vise à rendre accessibles des informations à jour concernant aussi bien les exportateurs enregistrés établis dans les pays bénéficiaires du SPG (pays bénéficiant du système de préférences généralisées de l’Union, qui offre un accès préférentiel au marché de l’UE) que les opérateurs de l’Union européenne exportant vers les pays bénéficiaires du SPG et certains autres pays;

2.renseignements tarifaires contraignants – RTC (mise à niveau): vise à aligner sur le CDU la base de données contenant l’ensemble des renseignements tarifaires contraignants délivrés par les autorités douanières des États membres;

3.système de décisions douanières (CDS) (nouveau): vise à harmoniser au sein de l’Union les processus régissant les décisions douanières relatives à l’application de la législation douanière, en facilitant les consultations pendant la durée du processus de prise de décision ainsi que la gestion de la procédure relative aux autorisations;

4.gestion uniforme des utilisateurs et signature numérique – UUM&DS ou «Portail destiné aux opérateurs de l’Union»: vise à donner aux opérateurs un accès direct et harmonisé au niveau de l’Union à différents systèmes douaniers électroniques, comme le prévoit le CDU;

5.opérateurs économiques agréés – OEA (mise à niveau): vise à améliorer les procédures administratives et opérationnelles liées aux demandes et aux agréments relatifs aux OEA en tenant compte des modifications du CDU;

6.système d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques – EORI (mise à niveau): vise à effectuer une mise à niveau mineure du système existant qui permet d’enregistrer et d’identifier les opérateurs économiques de l’Union ainsi que les personnes des pays tiers impliqués dans les affaires douanières au sein de l’Union;

7.tarif douanier commun et surveillance — Surveillance (mise à niveau): vise à mettre à niveau, ainsi qu’à aligner sur les exigences du CDU, la base de données existante qui enregistre et centralise toutes les données commerciales de l’Union (importations et exportations) fournies quotidiennement par les autorités douanières nationales;

8.preuve du caractère UE PoUS (nouveau): permettra de stocker, gérer et consulter l’ensemble des déclarations fournies par les opérateurs pour prouver le caractère UE de leurs marchandises;

9.nouveau système de transit informatisé — NSTI/NCTS (mise à niveau): alignement du système de transit existant sur les nouvelles exigences du CDU, à savoir l’enregistrement d’incidents «au cours du transport», alignement des échanges d’informations sur les exigences du CDU en matière de données ainsi que mise à niveau et conception d’interfaces avec d’autres systèmes;

10.système automatisé d’exportation – SAE (mise à niveau du système transeuropéen existant et des systèmes nationaux d’exportation existants): a pour objet de mettre en œuvre les exigences du CDU en matière d’exportation et de sortie de marchandises;

11.échange standard d’informations pour les régimes particuliers – INF (nouveau): un nouveau système destiné à soutenir et à rationaliser les procédures de gestion des données et le traitement électronique des données en ce qui concerne les régimes particuliers;

12.dédouanement centralisé des importations - CCI (nouveau): vise à coordonner entre les bureaux de douane concernés le traitement des déclarations en douane et l’autorisation de mainlevée des marchandises afin que les opérateurs économiques puissent centraliser leurs activités avec les autorités douanières;

13.gestion des garanties – GUM (nouveau): vise à permettre une attribution et une gestion en temps réel au sein de l’Union des garanties douanières globales que déposent les opérateurs économiques en cas de risque de non-paiement des droits;

14.système de contrôle des importations – SCI (mise à niveau): vise à renforcer la sûreté et la sécurité de la chaîne d’approvisionnement en améliorant la qualité des données, les fichiers de données ainsi que la disponibilité et le partage des données en ce qui concerne les informations figurant dans les déclarations sommaires d’entrée et les informations connexes relatives aux risques et aux contrôles.

Les trois systèmes que doivent concevoir, ou mettre à niveau, les États membres sont les suivants:

1.harmonisation et facilitation des régimes particuliers – SP: les systèmes nationaux devront mettre en œuvre toutes les modifications requises par le CDU en matière d’entreposage douanier, de destination particulière, d’admission temporaire, de perfectionnement actif et de perfectionnement passif;

2.notification de l’arrivée, notification de la présentation et dépôt temporaire - NA, PN, TS: définit l’automatisation des procédures au niveau national pour la notification de l’arrivée des moyens de transport, la présentation des marchandises et la déclaration de dépôt temporaire décrites dans le CDU, et soutient une harmonisation en la matière dans tous les États membres en ce qui concerne l’échange de données entre les opérateurs et les services douaniers;

3.systèmes nationaux d’importation – NIS: vise à mettre en œuvre toutes les exigences en matière de procédures et de données découlant du CDU qui concernent les importations.

3.EXAMEN

a.État d’avancement de la mise en œuvre du paquet législatif du CDU

Le paquet relatif au CDU a été mis en œuvre dans les délais, le 1er mai 2016. Jusqu’à présent, la Commission n’a pas recensé de problèmes majeurs dans son application, même s’il est évident qu’aussi bien les avantages que l’incidence du CDU n’apparaîtront clairement que lorsque l’ensemble des systèmes informatiques connexes auront été déployés.

Depuis l’entrée en vigueur du CDU, la Commission continue à rencontrer régulièrement les États membres et les représentants du secteur commercial afin de repérer et de résoudre les problèmes liés à la législation, d’apporter son aide en vue de l’interprétation de cette législation et d’examiner le champ d’application de nouvelles simplifications des processus. Ce processus de consultation est conforme aux engagements pris par la Commission dans sa communication «Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance» 14 . À chaque instant, la Commission a apporté une attention particulièrement poussée au besoin de délais réalistes ainsi qu’aux coûts et à l’incidence générale des modifications pour les douanes et le commerce.

En outre, les États membres et les représentants du secteur commercial ont collaboré avec la Commission sur plusieurs documents d’orientation qui traitent de l’application pratique des nouvelles règles.

La Commission a mis en place plusieurs groupes de projet 15 dans le cadre du programme Douane 2020, impliquant tant les États membres que les représentants du secteur commercial, afin d’analyser certaines situations concrètes de la vie des entreprises:

·un groupe de projet sur les simplifications, chargé de développer les avantages de l’autoévaluation, de l’inscription dans les écritures du déclarant et du dédouanement centralisé;

·un groupe de projet sur les importations de faible valeur, chargé d’analyser la méthode la plus appropriée pour garantir des conditions de concurrence égales entre les opérateurs postaux et les services de courrier rapide, étant donné l’augmentation des ventes sur internet et l’obligation qui en résulte pour les douanes d’assurer des contrôles adaptés et de protéger les citoyens et les intérêts financiers de l’UE sans entraver le commerce légitime;

·un groupe de projet sur le transit, chargé de travailler à l’utilisation d’un document électronique de transport en tant que déclaration de transit pour le transport aérien ou le transport maritime;

·un groupe de projet sur les garanties, chargé d’analyser la manière dont les conditions requises pour bénéficier d’une réduction totale ou partielle du niveau de garantie globale pourraient mieux tenir compte de la réalité économique.

En outre, une phase d’essai pilote en collaboration avec les opérateurs et les États membres est en cours, comme le prévoit le CDU, pour tester de nouvelles méthodes et trouver des moyens plus efficaces de relever les défis tels que ceux que posent l’augmentation des ventes sur internet, le manque de disponibilité des données et le besoin d’approches fondées sur des systèmes.

Ce processus de dialogue régulier avec les parties prenantes a donné lieu à plusieurs modifications supplémentaires et ajouts au paquet juridique du CDU depuis le 1er mai 2016, décrits ci-dessous:

I.une modification de l’article 136 du CDU relatif aux marchandises qui ont temporairement quitté le territoire douanier de l’Union par voie maritime ou aérienne. Cette modification 16 était nécessaire pour garantir une surveillance douanière appropriée dans le cas de certaines marchandises introduites sur le territoire de l’Union via un port mais continuant leur voyage sur un porte-conteneurs vers un second port de l’Union et n’étant déchargées que dans ce second port. À la suite de cette modification, les marchandises doivent également être présentées aux autorités douanières dans ce second port;

II.une modification de l’acte d’exécution du CDU 17 , destinée à mieux adapter la législation aux besoins des autorités et des opérateurs et de mieux garantir l’application efficace et uniforme des règles. Les modifications les plus importantes, apportées à la demande des représentants du secteur commercial, peuvent être résumées comme suit:

oles règles régissant les déclarations à long terme des fournisseurs ont été clarifiées et simplifiées. Les représentants du secteur commercial se sont particulièrement félicités du rétablissement de la possibilité pour les opérateurs de fournir à tout moment de l’année une déclaration unique couvrant la totalité de l’année civile;

ole délai accordé aux exportateurs pour se voir attribuer un numéro d’exportateur enregistré (REX) a été prolongé (permettant aux exportateurs de certifier eux-mêmes l’origine des marchandises) aux fins de l’accord commercial entre l’UE et le Canada (AECG); et

oles règles déterminant le bureau de douane de sortie en cas d’exportations suivies par le transit de marchandises soumises à accise ont été améliorées;

III.l’adoption d’un acte d’exécution 18 établissant des dispositions techniques aux fins de la conception, du fonctionnement et de l’exploitation des systèmes électroniques pour l’échange d’informations ainsi que le stockage de ces informations, conformément au code des douanes de l’Union. Cet acte définit les règles régissant le système de décisions douanières et le système de gestion uniforme des utilisateurs et de signature numérique (voir section b ci-dessous).

IV.Il est probable que l’acte délégué, ainsi que l’acte d’exécution, devront à nouveau être modifiés en 2018 pour traiter notamment les points suivants:

oune nouvelle définition de l’exportateur à l’article 1er, point 19), de l’acte délégué, aux termes de laquelle l’exportateur devra toujours être établi sur le territoire de l’UE, la condition que l’exportateur soit titulaire du contrat de vente étant cependant assouplie. Les représentants du secteur commercial font valoir que la définition actuelle ne reflète pas de manière appropriée les modèles commerciaux existants, par exemple lorsque le vendeur est établi en dehors de l’UE;

oune modification des articles 114 et 134 de l’acte délégué du CDU pour introduire des assouplissements des formalités douanières applicables aux transactions entre un territoire fiscal spécial et le territoire dont il dépend (à savoir pour les transactions au sein d’un même État membre);

ola prolongation au-delà d’un jour du délai visé à l’article 115 de l’acte délégué du CDU pour déclarer les marchandises en dépôt dans un lieu autre qu’une installation de stockage temporaire. Cette modification aurait pour objet de garantir que le délai soit davantage gérable, tant pour les opérateurs que pour les autorités douanières, tout en restant court afin d’éviter les abus;

ola modification d’une disposition existante exigeant une version imprimée du journal de pêche, y compris les informations commerciales confidentielles, à présenter aux autorités douanières des pays tiers afin que ces autorités puissent certifier que les produits de la pêche maritime transbordés et transportés à travers leur pays ou territoire n’ont pas été manipulés. L’industrie de la pêche a alerté la Commission sur le problème de devoir divulguer des informations commerciales confidentielles concernant le lieu de capture des poissons; la modification garantirait ainsi qu’il n’y ait pas d’échange d’informations confidentielles appartenant à des navires de l’Union;

ola modification de l’acte délégué afin de rétablir une disposition qui existait dans le cadre du CDC. Les représentants du secteur commercial ont fait remarquer que le paquet relatif au CDU ne contient aucune disposition permettant spécifiquement au titulaire d’autorisations avec destination particulière de stocker dans un seul réservoir des produits énergétiques classés sous différentes sous-positions. Pour des raisons liées aux caractéristiques techniques de ces produits, cette restriction rend impossible dans la pratique l’utilisation de telles autorisations avec destination particulière;

ola modification du cadre réglementaire applicable aux voitures louées en dehors de l’UE par des résidents de l’UE. À l’heure actuelle, lorsque ces voitures sont immatriculées en dehors de l’UE, elles sont soumises à un droit à l’importation dès lors qu’elles entrent sur le territoire douanier de l’Union (sauf lorsqu’un résident de l’UE utilise une voiture louée pour retourner à son lieu de résidence). Cette disposition est considérée comme trop restrictive dans le cas des résidents de l’UE louant des voitures pour de courtes durées. L’acte délégué pourrait donc être modifié afin de remédier à ce problème;

ola modification des règles d’origine afin qu’un traitement tarifaire préférentiel puisse être accordé aux produits transformés ayant été obtenus à partir de produits importés qui eux-mêmes remplissaient les conditions pour bénéficier d’un traitement tarifaire préférentiel dans le cadre du régime du perfectionnement actif. Cette modification soumettrait les opérateurs économiques concernés à un traitement tarifaire équivalent à celui dont ils bénéficiaient, dans le cadre du régime douanier intitulé «régime de transformation sous douane», lorsque le CDC s’appliquait;

ocertaines modifications techniques afin de mieux adapter à la situation des exportateurs les règles relatives à l’enregistrement pour le système électronique REX.

Outre ces modifications de nature générale du paquet relatif au CDU, la Commission, comme elle l’a fait dans le cadre du CDC, a également eu recours à plusieurs reprises, à des fins spécifiques ou techniques, aux pouvoirs qui lui sont conférés par CDU pour adopter des actes d’exécution, par exemple pour le classement tarifaire des marchandises et pour des dérogations temporaires aux règles d’origine préférentielle.

b.État d’avancement de la mise en œuvre du programme de travail du CDU

Le premier délai pour la mise en service de certains des dix-sept systèmes informatiques énumérés dans le programme de travail du CDU était fixé à 2017, et ce délai a été respecté:

·le 1er janvier 2017, la Commission a lancé le système des exportateurs enregistrés (REX). Cette nouvelle base de données contient les données relatives aux exportateurs enregistrés dans les pays bénéficiaires du système de préférences généralisées de l’UE ainsi que celles relatives à certains opérateurs enregistrés dans l’UE, y compris dans le contexte de l’accord de libre-échange avec le Canada. Elle permet à un opérateur économique de vérifier si un fournisseur est enregistré comme étant autorisé à établir des attestations d’origine et permettra également aux autorités douanières de l’UE de valider les numéros REX indiqués dans les déclarations douanières par rapport à la base de données centrale. Environ 20 000 exportateurs ont été enregistrés au sein de l’UE et environ 11 000 ont été enregistrés dans les pays bénéficiaires du SPG appliquant déjà le système. Les commentaires reçus des opérateurs économiques, des autorités douanières de l’UE et des autorités compétentes des pays bénéficiaires du SPG ont été très positifs, aucune plainte n’ayant été reçue jusqu’à présent;

·en octobre 2017, la Commission a lancé conjointement le système de décisions douanières et le système de gestion uniforme des utilisateurs et de signature numérique (UUM&DS). Le système de décisions douanières constitue une avancée majeure dans l’harmonisation de la manière dont sont gérées les autorisations douanières dans les 28 États membres. Le système présente des composantes communes (portail destiné aux opérateurs de l’Union, système central de gestion des décisions douanières et services d’informations sur les clients) et des composantes nationales (portail destiné aux opérateurs de l’État membre et système national de gestion des décisions douanières). Il permet le traitement de vingt-deux types d’autorisations douanières telles que celles pour les déclarations simplifiées, le dédouanement centralisé, le perfectionnement actif et passif, les garanties globales, le report de paiement et plusieurs autres. L’opérateur économique peut introduire les demandes d’autorisation par l’intermédiaire de l’UUM&DS, qui lui donne accès au système de décisions;

·la première phase du système des renseignements tarifaires contraignants (RTC) a été achevée en octobre 2017, qui était la date cible pour l’achèvement de cette phase.

La plupart des autres systèmes électroniques sont également en voie d’être achevés d’ici aux dates fixées dans le programme de travail. Il est en effet prévu que près de quatre-vingts pour cent du travail de la Commission sur les systèmes transeuropéens sera terminé d’ici à 2020.

Néanmoins, il est également apparu que tous les systèmes ne pourront pas être entièrement achevés dans le délai fixé, à avoir d’ici à 2020. Ce délai a toujours été ambitieux, étant donné la complexité de la tâche et le coût de l’introduction de nouveaux systèmes informatiques au sein de l’Union. Lorsque le délai a été fixé, on pensait que les règles complétant et mettant en œuvre le CDU (l’acte délégué, l’acte d’exécution et l’acte délégué transitoire) seraient adoptées très rapidement après l’adoption du CDU en 2013, afin que leurs dispositions puissent être prises en compte dans l’élaboration des systèmes informatiques. Toutefois, les discussions relatives à ces dispositions ont duré bien plus longtemps que prévu, et les actes n’ont été adoptés sous leur forme finale qu’à la fin de 2015/au début de 2016. Cela a en retour entraîné un retard dans l’élaboration des spécifications fonctionnelles des systèmes électroniques traitant les déclarations et les notifications, qui sont fondées sur les exigences en matière de données prévues aux annexes B des actes délégués et d’exécution du CDU. La complexité de ces systèmes n’est vraiment apparue que lorsque ces spécifications techniques ont été achevées.

En outre, l’harmonisation des exigences en matière de données (à savoir les données demandées aux opérateurs par les autorités douanières des États membres) s’est avérée être l’une des principales difficultés de l’élaboration des systèmes informatiques. L’harmonisation des données est essentielle pour l’interopérabilité des différents systèmes électroniques ainsi que pour l’application harmonisée des règles juridiques. Cette harmonisation est également primordiale pour garantir l’alignement avec les modèles de données internationaux tels que ceux de l’Organisation mondiale des douanes et donc pour garantir la création de liens avec les systèmes informatiques de pays tiers et faciliter les échanges. Cependant, ce travail implique un investissement bien plus lourd que prévu en termes de temps et de moyens financiers, lié à la reprogrammation complète de certains des systèmes électroniques existants.

Une autre difficulté résulte du fait que, les systèmes électroniques étant étroitement liés entre eux, il est important de les mettre en œuvre dans le bon ordre (séquençage) afin de garantir le respect des interdépendances et l’introduction structurée et cohérente des modifications pour les administrations et les opérateurs.

La mise à niveau du système de contrôle à l’importation (SCI) présente des difficultés spécifiques. Ce système a été conçu en réponse aux préoccupations en matière de sécurité nées à la suite des attentats du 11 septembre et dans le cadre des normes relatives au commerce international préconisées par l’Organisation mondiale des douanes. Il exige des transporteurs qu’ils envoient un certain nombre d’éléments d’information par voie électronique au bureau de douane de première entrée de l’UE avant que la marchandise ne rentre sur le territoire et, dans la plupart des cas, avant même que la marchandise ne quitte le pays d’exportation. L’objectif, dans le cadre du CDU, est d’améliorer le SCI existant. Le «SCI2» introduirait par exemple un registre européen centralisé afin de permettre la collecte d’informations anticipées de haute qualité et en temps réel sur les marchandises, permettrait le dépôt multiple (c’est-à-dire pour que non seulement un transporteur mais aussi un importateur, un destinataire ou toute autre personne concernée puissent fournir les données nécessaires relatives aux marchandises entrant dans l’union douanière), fournirait une interface opérateurs harmonisée pour permettre aux opérateurs économiques de déposer des informations anticipées sur les marchandises selon une procédure standard et harmonisée et offrirait des outils pour aider les autorités douanières à analyser les volumes importants d’informations stockées dans le registre à des fins de gestion des risques. Néanmoins, il apparaît désormais clairement que le travail que représente le SCI est bien plus important que prévu, notamment du fait des exigences élevées en matière de sécurité des données dans le registre central, des coûts opérationnels élevés, du besoin mentionné ci-dessus d’harmoniser les exigences en matière de données et du besoin de davantage de fonctionnalités partagées au niveau de l’UE afin de réduire la nécessité d’investissements parallèles coûteux au niveau national.

c.Prochaines étapes

La Commission poursuivra le processus de discussion régulière avec les États membres et les entreprises afin de garantir que le CDU facilite les échanges. La simplification de la législation et des régimes douaniers introduite par le CDU a déjà une incidence positive et une grande partie des opérateurs économiques s’en félicite. Certains considèrent néanmoins que le CDU ne facilite pas suffisamment les échanges. Ils font remarquer que le statut d’OEA est désormais obligatoire pour bénéficier de certaines simplifications, ce qui désavantagera les petites entreprises qui ne sont pas capables d’investir dans l’obtention de ce statut, alors même que ce sont les entreprises qui avaient demandé certains avantages spéciaux pour les OEA en contrepartie de l’investissement et des efforts consentis par les opérateurs économiques concernés pour obtenir l’autorisation d’OEA. De nombreux représentants du secteur commercial soulignent également qu’il faudra trop de temps pour que les avantages du CDU se concrétisent entièrement du fait des longues périodes de transition autorisées pour la coexistence des systèmes basés sur des documents papier dans certains États membres, bien que d’autres souhaitent des périodes de transition plus longues pour l’achèvement de l’ensemble des nouvelles exigences en matière électronique. En outre, certains représentants du secteur commercial attirent l’attention sur des différences persistantes entre les États membres dans l’interprétation des règles.

La Commission continuera également de travailler en étroite consultation avec les parties prenantes pour recenser les erreurs et les anomalies techniques du paquet législatif. Les actes juridiques relatifs au CDU représentent plus de 2 000 pages, et il est par conséquent inévitable que des rectifications du paquet législatif continuent de s’avérer nécessaires. Le précédent CDC et ses modalités d’application ont nécessité plusieurs modifications.

Pour les autorités douanières, la protection des revenus et la garantie de la sûreté et de la sécurité constituent une fonction essentielle. Par conséquent, les efforts doivent également se poursuivre afin de garantir un juste équilibre entre les contrôles et la facilitation des échanges ainsi qu’un traitement rapide de tout problème en la matière. Ce travail impliquera un dialogue intensif continu avec le Parlement européen, la Cour des comptes européenne et les services de la Commission responsables de la protection des ressources propres de l’UE et de la lutte contre la fraude.

En ce qui concerne les systèmes électroniques relatifs au CDU, la Commission estime qu’il est nécessaire de prolonger le délai pour certains systèmes afin d’assurer la bonne mise en œuvre des autres systèmes avant la date cible de 2020. Les États membres et les entreprises ont besoin de calendriers réalistes et de sécurité juridique quant aux modalités d’échange et de stockage des informations douanières et il leur faut en moyenne deux ans pour prendre les dispositions nécessaires pour chaque système électronique. S’il apparaît probable que certains systèmes ne pourront pas être mis en œuvre d’ici à cette date, cela doit être clarifié avant 2018, et il conviendra d’apporter de la sécurité quant aux règles juridiques qui s’appliqueront en l’absence de tels systèmes.

Par conséquent, la Commission propose ce qui suit:

i) la Commission réalisera une évaluation intermédiaire du CDU avant la fin 2021, ainsi qu’un bilan de qualité global dès que l’ensemble des systèmes électroniques auront été mis en œuvre. Ce bilan de qualité lui permettra de décider à plus long terme s’il est nécessaire d’apporter des modifications stratégiques majeures afin que le CDU reste adapté à ses objectifs dans un environnement de commerce mondial et qu’il continue à garantir un juste équilibre entre la facilitation des échanges et les contrôles;

ii) avant ce bilan de qualité, la Commission pourrait toujours présenter des propositions pour toute rectification ou modification technique du paquet juridique relatif au CDU qui se révélerait nécessaire pour garantir le bon fonctionnement continu du cadre législatif;

iii) la Commission envisagera la présentation d’une proposition législative début 2018 concernant la prorogation du délai pour continuer à utiliser les dispositions transitoires pour le nombre limité de systèmes électroniques ne pouvant pas être entièrement mis en œuvre avant le délai de 2020. Cette proposition sera suivie d’une décision d’exécution de la Commission avec mise à jour correspondante du programme de travail. Pour l’instant, les systèmes pour lesquels les travaux devront probablement se prolonger au-delà de 2020 sont les suivants:

-la mise à niveau du système de contrôle à l’importation (SCI), du nouveau système de transit informatisé (NSTI) et du système automatisé d’exportation (SAE), ainsi que la composante «exportation» du système relatif aux régimes particuliers, et

-l’introduction des systèmes de dédouanement centralisé des importations, de preuve du caractère UE (PoUS) et de gestion des garanties (GUM).

La Commission a consulté les États membres au sujet des systèmes électroniques nécessitant davantage de travail et a élaboré ce calendrier provisoire sur la base des réponses reçues des États membres. Elle a également consulté les représentants du secteur commercial lors des réunions régulières du groupe de contact avec les opérateurs économiques, qui réunit des représentants de diverses associations professionnelles.

4.EXERCICE DU POUVOIR D’ADOPTER DES ACTES DÉLÉGUÉS

Au titre de l’article 284 du CDU, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués en conformité avec la procédure définie à l’article 290 TFUE, afin de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels du règlement CDU, pour une période de cinq ans à compter du 30 octobre 2013. L’article 284, paragraphe 2, dispose que la Commission élabore un rapport pour le Parlement européen et le Conseil relatif à l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués. La Commission doit élaborer ce rapport au plus tard neuf mois avant la fin de la période de cinq ans, à savoir avant le 30 janvier 2018.

Le CDU habilite la Commission à adopter des actes délégués au titre des dispositions suivantes: articles 2, 7, 10, 20, 24, 31, 36, 40, 62, 65, 75, 88, 99, 106, 115, 122, 126, 131, 142, 151, 156, 160, 164, 168, 175, 180, 183, 186, 196, 206, 212, 216, 221, 224, 231, 235, 253, 265 et 279.

En novembre 2017, la Commission avait exercé quatre fois son pouvoir d’adopter des actes délégués (voir section 2.a):

a)pour adopter l’acte délégué du CDU 19 . Le tableau en annexe établit le lien entre les dispositions de l’acte délégué du CDU et les pouvoirs conférés à la Commission par le code;

b)pour adopter l’acte délégué transitoire du CDU 20 , sur la base des pouvoirs conférés par l’article 279 du code;

c)pour corriger les articles 136 et 141 de l’acte délégué du CDU 21 , sur la base des pouvoirs conférés par l’article 160 du code; et

d)pour corriger l’annexe 12 de l’acte délégué transitoire du CDU 22 , sur la base des pouvoirs conférés par l’article 279 du code.

Lors de la préparation des actes délégués, la Commission a consulté toutes les parties concernées pertinentes, notamment les experts des États membres et les opérateurs économiques du secteur commercial, de la logistique et des affaires. Les experts des États membres et les milieux économiques ont discuté et soutenu les dispositions de ces actes délégués.

Tout au long de la procédure et du processus décisionnel, la Commission a veillé à ce que les documents pertinents soient transmis simultanément, en temps utile et de façon appropriée, au Parlement européen et au Conseil. Le Parlement européen et le Conseil ne se sont opposés à l’adoption d’aucun de ces actes.

Afin de garantir l’adaptation constante de la législation douanière de l’UE aux exigences techniques et aux progrès technologiques de l’activité douanière, la Commission est d’avis que le pouvoir d’adopter des actes délégués qui lui est conféré par le CDU doit être prorogé pour une nouvelle période de cinq ans, conformément à l’article 284, paragraphe 2, du CDU.

5.CONCLUSION

Par le présent rapport, la Commission se conforme i) à la demande du Parlement européen concernant un rapport relatif à la mise en œuvre du CDU, et ii) à son obligation de rendre compte au Parlement européen et au Conseil quant à l’utilisation qu’elle a faite des pouvoirs qui lui ont été délégués par l’article 284, paragraphe 2, du règlement CDU.

En ce qui concerne la mise en œuvre du CDU, la Commission considère comme une grande réussite le fait que le CDU, qui a introduit des modifications d’une telle ampleur, n’ait pas donné lieu à des problèmes juridiques majeurs au cours des dix-huit premiers mois de sa mise en œuvre. Le processus de consultation régulière avec les États membres et les représentants du secteur commercial a permis de résoudre rapidement chacune des erreurs techniques constatées depuis l’adoption du code en 2013. Parallèlement, il est évident que l’incidence du CDU devra être étudiée de manière exhaustive à l’avenir afin de déterminer si le CDU est parvenu aux objectifs pour lesquels il a été conçu ou si des ajustements stratégiques sont nécessaires. La Commission propose par conséquent:

·de procéder, d’ici à 2021, à une évaluation intermédiaire du cadre juridique du CDU et des systèmes électroniques qui auront été mis en œuvre à cette date;

·de réaliser un bilan de qualité plus exhaustif lorsque tous les systèmes électroniques auront été mis en œuvre;

·de continuer à proposer les rectifications ou les modifications techniques du paquet juridique relatif au CDU nécessaires pour garantir le bon fonctionnement continu du cadre législatif;

·d’étudier la possibilité de présenter une proposition législative début 2018 pour modifier le CDU, afin de prolonger jusqu’en 2025 au plus tard la période au cours de laquelle les dispositions transitoires peuvent être utilisées dans le cadre des formalités douanières gérées par les systèmes informatiques ne pouvant pas être entièrement mis en œuvre d’ici à 2020;

·de mettre à jour le programme de travail relatif au CDU par la voie d’une décision d’exécution de la Commission.

En ce qui concerne le recours au pouvoir d’adopter des actes délégués conféré par l’article 284, paragraphe 2, du CDU, la Commission considère qu’elle a exercé ces pouvoirs de façon active et appropriée. Parallèlement, la Commission estime que cette délégation de pouvoir doit être prorogée afin de lui permettre de proposer toutes mesures complémentaires nécessaires pour adapter la législation douanière aux progrès techniques et technologiques, ainsi qu’à la dynamique des échanges.

La Commission invite le Parlement européen et le Conseil à prendre acte du présent rapport.

Annexe

(1)

JO L 269 du 10.10.2013, p. 1. Un rectificatif (JO L 287 du 29.10.2013, p. 90) a corrigé une erreur typographique dans le texte du 10 octobre, qui indiquait comme date d’application le 1er juin 2016. Le texte adopté par le Parlement européen et le Conseil fixait la date d’application au 1er mai 2016.

(2)

Résolution du Parlement européen du 19 janvier 2017 sur les défis à relever dans le cadre de la mise en œuvre du code des douanes de l’Union et réponse de la Commission - 2016/3024 (RSP)

(3)

Conclusions du Conseil sur le suivi du code des douanes de l’Union (JO C 357 du 29.9.2016, p. 2).

(4)

SEC(2005) 1543.

(5)

JO C 306 du 17.12.2007, p. 1.

(6)

Règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission du 28 juillet 2015 complétant le règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil au sujet des modalités de certaines dispositions du code des douanes de l’Union (JO L 343 du 29.12.2015, p. 1).

(7)

Règlement d’exécution (UE) 2015/2447 de la Commission du 24 novembre 2015 établissant les modalités d’application de certaines dispositions du règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union (JO L 343 du 29.12.2015, p. 558).

(8)

Règlement délégué (UE) 2016/341 de la Commission du 17 décembre 2015 complétant le règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les règles transitoires pour certaines dispositions du code des douanes de l’Union lorsque les systèmes informatiques concernés ne sont pas encore opérationnels et modifiant le règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission (JO L 69 du 15.3.2016, p. 1).

(9)

Décision d’exécution (UE) 2016/578 de la Commission du 11 avril 2016 établissant le programme de travail portant sur la conception et le déploiement des systèmes électroniques prévus dans le code des douanes de l’Union (JO L 99 du 15.4.2016, p. 6), remplaçant la version précédente du programme de travail défini dans la décision d’exécution (UE) 2014/255 de la Commission du 29 avril 2014 (JO L 134 du 7.5.2014, p. 46).

(10)

L’acte délégué transitoire a modifié les articles 2, 3, 104, 106, 112, 113, 128, 138, 141, 144, 146, 181 et 184 de l’acte délégué du CDU et a ajouté les articles 122 bis, 124, 124 bis, 126, 126 bis et 129 bis à 129 quinquies.

(11)

Le règlement délégué (UE) 2016/651 de la Commission du 5 avril 2016 (JO L 111 du 27.4.2016, p. 1) a corrigé les articles 136 et 141 de l’acte délégué du CDU.

(12)

Règlement délégué (UE) 2016/698 de la Commission du 8 avril 2016 rectifiant l’acte délégué transitoire.

(13)

Décision d’exécution de la Commission C 2016/2422 du 27 avril 2016 concernant l’établissement de critères de risque communs pour l’analyse de risque en matière de sécurité et de sûreté.

(14)

COM(2016) 0813 final.

(15)

Voir registre des groupes d’experts de la Commission sur http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=search.result&page=1

(16)

Règlement (UE) 2016/2339 du Parlement Européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (UE) nº 952/2013 établissant le code des douanes de l’Union en ce qui concerne les marchandises qui ont temporairement quitté le territoire douanier de l’Union par voie maritime ou aérienne (JO L 354 du 23.12.2016, p. 32).

(17)

Règlement d’exécution (UE) 2017/989 de la Commission du 8 juin 2017 rectifiant et modifiant le règlement d’exécution (UE) 2015/2447 établissant les modalités d’application de certaines dispositions du règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union (JO L 149 du 13.6.2017, p. 19).

(18)

Règlement d’exécution (UE) 2017/2089 de la Commission du 14 novembre 2017 établissant des dispositions techniques aux fins de la conception, du fonctionnement et de l’exploitation des systèmes électroniques pour l’échange d’informations ainsi que le stockage de ces informations, conformément au code des douanes de l’Union.

(19)

Voir note de bas de page 6.

(20)

Voir note de bas de page 8.

(21)

Voir note de bas de page 11.

(22)

Voir note de bas de page 12.