RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur l’application de la directive 94/80/CE fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.1.2018

COM(2018) 44 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur l’application de la directive 94/80/CE fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales

1. Introduction

L’avenir de l’Europe repose sur la capacité de ses citoyens à défendre les valeurs communes qui les lient: la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux. La tenue d’élections libres et régulières représente l’expression fondamentale de la démocratie et les élections dans l’UE doivent observer les normes démocratiques les plus élevées. Comme l’a déclaré le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, à l’occasion de son discours sur l’état de l’Union en septembre 2017 1 , le moment est venu de bâtir une Europe plus unie, plus forte, plus démocratique d’ici à 2025.

Les autorités locales ou municipales constituent le niveau de gouvernance le plus proche des citoyens européens et occupent une place essentielle dans la vie politique européenne qui touche directement ces derniers. Participer démocratiquement à des élections municipales témoigne d’une implication plus large dans la communauté locale. Une telle participation va également de pair avec une meilleure intégration dans la société, un sentiment d’appartenance et un engagement démocratique plus vaste. Toutefois, les citoyens européens ayant exercé leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (les «citoyens mobiles de l’UE») risquent de se sentir étrangers à la culture politique locale lorsqu’ils changent de pays de résidence.

1.1.Droit de vote aux élections municipales

La citoyenneté européenne donne à chaque citoyen de l’Union le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes, qu’il possède ou non la nationalité du pays de l’UE dans lequel il réside et selon les mêmes conditions que celles s’appliquant aux ressortissants de ce pays. Ce droit est consacré par l’article 22, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 2 . Les modalités de l’exercice de ce droit sont établies par la directive 94/80/CE du Conseil (la «directive») 3 .

Il existe toutefois deux restrictions. Tout d’abord, un État membre peut décider que seuls ses propres ressortissants sont éligibles à la fonction de chef de l’exécutif d’une collectivité locale de base 4 . Ensuite, si l’électorat est constitué à plus de 20 % de ressortissants étrangers, un État membre est en droit de subordonner la participation aux élections municipales à une période de résidence supplémentaire.

1.2.Contenu du rapport

Dans ce troisième rapport 5 , qui fait suite au rapport de 2017 sur la citoyenneté de l’Union, la Commission dresse le bilan de la mesure dans laquelle, depuis 2012, les citoyens de l’Union ont exercé leur droit de vote aux élections municipales dans leur État membre de résidence.

Le rapport repose en grande partie sur les données fournies directement par les États membres en réponse à un questionnaire envoyé aux autorités nationales concernées. Le questionnaire visait à rassembler des informations concernant la taille de l’électorat constitué de citoyens mobiles de l’UE dans chaque État membre ainsi que leur représentation sur les listes électorales pour les élections municipales dans leur État membre de résidence. Les informations demandées concernaient également le taux de participation électorale de ces citoyens lors des élections municipales les plus récentes ainsi que les mesures prises pour encourager leur participation au vote. D’autres données de la Commission sont venues s’associer à ces informations et les compléter. Certaines données n’étaient pas toujours disponibles étant donné que les registres des électeurs et de la population nationaux et municipaux possèdent chacun leurs propres caractéristiques.

2. Connaissance et participation

Depuis la consécration de la libre circulation dans les traités, il est devenu beaucoup plus simple de vivre, de travailler, d’étudier et de voyager au sein de l’Union européenne. L’Allemagne, le Royaume-Uni, la France, l’Espagne et l’Italie sont les pays qui accueillent le plus grand nombre de citoyens mobiles de l’UE en valeur absolue. C’est au Luxembourg, à Chypre, en Irlande, en Belgique et en Autriche que la part des citoyens mobiles de l’UE dans la population totale est la plus grande.

Graphique 1: Population de citoyens mobiles de l’UE en âge de voter (15 ans et plus) par État membre au 1.1.2016 6

Données d’Eurostat pour 2016 relatives à la population par classe d’âge, sexe et nationalité [migr_pop1ctz], extraites le 31.10.2017.

Nombre de ces citoyens mobiles de l’UE résident dans des centres urbains, mais également en dehors des grandes villes, où les possibilités d’emploi constituent un critère déterminant 7 . Les principaux pays de nationalité des citoyens mobiles sont très divers et varient d’un pays à l’autre et d’un lieu à l’autre. Dans certaines zones comme les zones frontalières, seulement une ou un petit nombre de nationalités sont représentées; dans d’autres endroits, la situation est plus complexe.

Les citoyens de l’Union exercent leur droit de résider dans d’autres États membres, notamment pour travailler. Ils se déplacent également pour étudier, prendre leur retraite ou rejoindre des membres de leur famille. De nombreux citoyens mobiles de l’UE ne prennent pas la nationalité de l’État membre qui les accueille 8 , mais ils sont susceptibles d’y investir une grande partie de leur vie et de leurs ressources.

1.3.Connaissance du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales

Les résultats des dernières enquêtes Eurobaromètre indiquent que l’expression «citoyen de l’Union européenne» est familière à 87 % des citoyens européens 9 . En moyenne, 54 % savent qu’ils disposent du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre dans lequel ils résident. Une baisse considérable a été enregistrée par rapport à 2012 10 et ce dans tous les États membres (à l’exception de la Croatie, pour laquelle aucune donnée n’est disponible pour l’année 2012). La connaissance de ce droit est aujourd’hui nettement supérieure à ce qu’elle était en 2007 (où elle se situait à son niveau le plus bas, soit 37 %), mais elle a décliné dans plus de la moitié des États membres depuis 2010.

Graphique 2: Connaissance des droits électoraux de l’UE parmi les citoyens, 2007-2015

Un citoyen de l’UE vivant en/à/au/aux [NOTRE PAYS] a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales — Vrai

Source: Eurobaromètre Flash 430 – Citoyenneté de l’Union européenne – mars 2016.

1.4.Participation aux élections municipales

Sur plus de 16 millions de citoyens mobiles de l’UE en 2016, près de 14 millions étaient en âge de voter et jouissaient du droit de vote. Ils représentaient 3,25 % de l’électorat.

Le nombre de citoyens mobiles de l’UE en âge de voter a considérablement augmenté dans de nombreux États membres depuis le rapport de 2012. Depuis 2014 11 , la plupart des États membres ont connu une augmentation de ce groupe de population et le nombre total est en hausse de 11,1 % (passant de 12,6 à près de 14 millions) 12 .

Pour participer aux élections municipales, un citoyen doit être inscrit sur la liste électorale. Toutefois, il semble que seul un petit nombre de citoyens mobiles ont exercé leurs droits électoraux lors des élections municipales dans leur pays de résidence ces dernières années; même si les chiffres correspondant au taux de participation aux élections municipales n’étaient disponibles que pour le petit groupe d’États qui collectent ces données, les faibles taux d’inscription électorale dans les États ayant fourni des données donnent à penser que tel est le cas 13 . Il est difficile de tirer d’autres conclusions au vu du nombre réduit d’États membres ayant pu fournir des données. Les graphiques 3 et 4 tentent de donner une image la plus fidèle possible des inscriptions en se fondant sur les données d’Eurostat et les réponses au questionnaire.

Les formalités d’inscription des citoyens mobiles de l’UE sur les listes électorales varient 14 . Sur le portail de la Commission L’Europe est à vous, les citoyens mobiles peuvent trouver des informations aisément accessibles sur les formalités électorales dans leur État membre de résidence.

Dans les États membres où l’inscription sur les listes électorales n’est pas automatique, les données recueillies indiquent que seulement 18,5 % des citoyens mobiles de l’UE qui étaient résidents ont demandé à y être inscrits. Dans ceux qui ont recours à l’inscription d’office, le pourcentage de citoyens mobiles de l’UE sur les listes électorales est plus de deux fois supérieur (51,2 %). Certains États membres pratiquant l’inscription d’office obligent les citoyens mobiles à faire enregistrer leur résidence, d’autres pas. Par conséquent, dans les États membres où un tel enregistrement n’est pas obligatoire, le nombre de citoyens mobiles de l’UE inscrits sur les listes électorales sera différent du nombre de citoyens mobiles de l’UE résidents.

Graphique 3: Pourcentage de citoyens mobiles de l’UE inscrits sur les listes électorales dans le cadre des élections municipales (les États membres en blanc n’inscrivent pas les citoyens d’office)

Sur la base des données d’Eurostat pour 2016 relatives à la population par classe d’âge, sexe et nationalité [migr_pop1ctz], extraites le 31.10.2017, et des données fournies par les États membres.

Graphique 4: Pourcentage de citoyens mobiles de l’UE inscrits sur les listes électorales dans le cadre des élections municipales (les États membres en blanc n’inscrivent pas les citoyens d’office – données des États membres uniquement)

Sur la base des données des États membres uniquement (seules des données d’inscription ont été fournies pour le Portugal).

Très peu de données sont disponibles concernant le nombre de citoyens de l’UE se présentant en tant que candidats à des élections dans un État membre dont ils n’ont pas la nationalité. Vingt États membres ont précisé que ces données n’étaient pas collectées ou étaient difficiles à obtenir.

L’Espagne est le pays qui a communiqué le plus grand nombre de citoyens de l’UE ressortissants étrangers se présentant aux élections en tant que candidats: 1 913 citoyens mobiles de l’UE y ont exercé leur droit d’éligibilité.

Graphique 5: Citoyens mobiles de l’UE s’étant présentés comme candidats et ayant été élus dans leur État de résidence

Sur la base des données fournies par les États membres (aucune donnée n’est disponible concernant les candidats élus en Espagne).

Les plus forts pourcentages de citoyens mobiles de l’UE élus par rapport à ceux qui se sont présentés comme candidats aux élections sont observés à Malte (22,2 %) et en Suède (20,8 %). En moyenne, 15,5 % des citoyens de l’UE qui exercent leur droit d’éligibilité aux élections municipales dans leur État membre d’accueil sont élus.

3. Mise en œuvre de la directive

1.5.État de la transposition

Sept États membres ont adopté une nouvelle législation de transposition depuis le dernier rapport 15 . Le niveau de transposition de la directive dans tous les États membres semble satisfaisant dans l’ensemble. Presque tous les problèmes liés à la transposition de la directive ont été résolus avec succès, bien que certains soucis de transposition incorrecte ou incomplète, qui risqueraient de représenter un obstacle au plein exercice des droits électoraux, fassent encore l’objet de discussions avec certains États membres.

Définitions et principes communs

Les États membres ont effectivement transposé les définitions des termes de l’article 2 16 de la directive. Différentes pratiques ont été adoptées au niveau national, principalement concernant la définition du terme «liste électorale». La législation de certains États membres prévoit une liste distincte (Chypre) ou une partie de la liste (Bulgarie, Pologne, France, Italie, République tchèque et Roumanie) destinée aux citoyens mobiles de l’UE.

Bénéficiaires du droit de vote

Certains États membres avaient mal transposé l’article 3 de la directive et exigeaient que les citoyens mobiles de l’UE résident de façon permanente dans le pays depuis cinq ans pour exercer leur droit de vote ou d’éligibilité aux élections municipales. Depuis lors, tous les États membres ont modifié leur législation nationale et supprimé ces exigences 17 . Dans un État membre, les citoyens mobiles de l’UE sans résidence fixe ne pouvaient pas être inscrits afin d’exercer leur droit de vote, alors que les ressortissants de cet État membre en avaient le droit. La législation nationale a été modifiée et la question résolue.

Conditions de résidence

L’article 4 de la directive prévoit que lorsque les ressortissants d’un État membre doivent résider depuis une période minimale sur le territoire de cet État pour être électeurs ou éligibles, ils sont réputés remplir cette condition s’ils ont résidé dans d’autres États membres pendant une durée équivalente. La Commission étudie toujours la façon dont cette disposition est mise en œuvre par un État membre.

Exclusions spécifiques

La directive autorise les États membres à déchoir un citoyen de son droit d’éligibilité aux élections municipales si, par l’effet d’une décision individuelle, il a été déchu de son droit d’éligibilité en vertu du droit de son État membre d’origine.

Incompatibilité de mandats

Les personnes exerçant leur droit d’éligibilité sont soumises aux conditions d’incompatibilité qui s’appliquent aux ressortissants de l’État membre de résidence. Cette disposition semble avoir été correctement transposée dans l’ensemble des États membres.

Conditions générales applicables à l’exercice du droit de vote

L’article 7 indique que les citoyens de l’Union peuvent exercer leur droit de vote aux élections municipales dans leur État membre de résidence s’ils le demandent. La plupart des États membres adoptent un système avantageux d’inscription d’office sur la liste électorale 18 .

Inscription sur la liste électorale

La directive impose certaines obligations aux États membres afin de faciliter l’inscription des citoyens mobiles de l’UE sur les listes électorales.

Les États membres doivent notamment prendre les mesures nécessaires pour permettre à l’électeur d’être inscrit sur la liste électorale en temps utile avant le scrutin. Par ailleurs, les ressortissants étrangers demandant une inscription sur la liste électorale devraient uniquement être obligés d’apporter les mêmes preuves qu’un électeur national. Toutefois, les États membres peuvent exiger que les citoyens n’ayant pas la nationalité du pays présentent un document d’identité en cours de validité ainsi qu’une déclaration formelle précisant leur nationalité et leurs adresses dans l’État membre de résidence.

Preuves à fournir pour l’exercice du droit d’éligibilité

Les citoyens de l’UE éligibles devraient uniquement être obligés d’apporter les mêmes preuves qu’un candidat national. Les États membres peuvent réclamer un certain nombre de documents facultatifs en plus d’une déclaration formelle précisant la nationalité et l’adresse dans l’État membre de résidence.

Une législation nationale exigeant la présentation d’une attestation de l’État membre d’origine certifiant que le citoyen n’a pas été déchu du droit d’éligibilité ne serait pas conforme à la directive. Une telle attestation peut uniquement être demandée si l’authenticité de la déclaration est remise en cause. Autrement, cela imposerait aux citoyens mobiles de l’UE une charge supplémentaire. Demander le numéro de référence d’un certificat de résidence serait également contraire à la directive. La Commission a entamé une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre qui a imposé ces exigences supplémentaires, à la suite de laquelle la législation nationale a été modifiée et mise en conformité avec la directive.

Exigences d’information applicables aux États membres

La directive oblige l’État membre de résidence à informer les citoyens mobiles de l’UE «en temps utile et dans les formes appropriées» des conditions et modalités d’exercice de leurs droits électoraux aux élections municipales. Les Pays-Bas, en tant que membre du groupe d’experts de la Commission sur les questions électorales, ont proposé un formulaire multilingue permettant de faciliter l’échange d’informations. Les experts des autres États membres examinent actuellement le formulaire.

Plus précisément, les citoyens mobiles ont le droit d’être informés de la suite réservée à leur demande d’inscription sur la liste électorale ou à leur candidature. En cas de rejet d’une demande d’inscription sur la liste électorale ou d’une candidature par l’État membre de résidence, la directive prévoit que les citoyens mobiles bénéficient des mêmes recours que les ressortissants de l’État membre.

Tous les États membres ont communiqué des mesures et des initiatives institutionnelles visant à informer les citoyens de leurs droits électoraux, mettant par conséquent en œuvre ces dispositions de la directive.

Possibilité de dispositions dérogatoires si elles sont justifiées par une situation spécifique à un État membre

L’article 12 de la directive autorise l’introduction de dérogations au principe d’égalité de traitement lorsque des problèmes spécifiques à un État membre les justifient. Un État membre dans lequel la proportion de citoyens mobiles de l’UE en âge de voter dépasse 20 % de l’ensemble des électeurs peut exiger une période minimale de résidence, tant des électeurs que des candidats. Il peut également prendre des mesures visant la modification de la composition des listes de candidats, en vue de faciliter l’intégration des ressortissants étrangers et d’éviter une polarisation entre des listes de candidats ayant la nationalité du pays et des listes de candidats ne l’ayant pas.

Le Luxembourg est le seul État membre à appliquer cette dérogation. Il n’octroie le droit de vote aux citoyens mobiles de l’UE que s’ils ont eu leur domicile légal et ont résidé sur son territoire pendant les cinq années précédant l’inscription. Le Luxembourg exige également que les citoyens mobiles de l’UE aient résidé sur son territoire pendant au moins cinq ans avant de pouvoir exercer leur droit d’éligibilité. Conformément à la procédure indiquée dans la directive, le Luxembourg a fait part à la Commission de son souhait de continuer à appliquer cette dérogation. Selon les données communiquées par les autorités luxembourgeoises, 159 485 citoyens de l’Union en âge de voter n’ayant pas la nationalité luxembourgeoise résident au Luxembourg. Le nombre total de citoyens de l’Union en âge de voter y résidant est de 481 358. Il en résulte que les premiers représentent 33,1 % des seconds, soit une proportion supérieure au seuil de 20 % fixé par la directive. Aussi l’octroi d’une dérogation au Luxembourg reste-t-il justifié.

1.6.Accès à certaines fonctions réservé aux citoyens ayant la nationalité de l’État membre

La directive donne aux États membres la possibilité de réserver à leurs propres ressortissants un certain nombre de fonctions de l’administration locale, à savoir celles de chef, d’adjoint ou de suppléant ou encore de membre du collège directeur de l’exécutif d’une collectivité locale de base. Cette possibilité s’applique qu’un ressortissant de l’État membre soit élu pour exercer ces fonctions pendant toute la durée du mandat ou pour les exercer à titre provisoire et intérimaire.

Lors de la publication du dernier rapport, en 2012, 14 États membres 19 ne réservaient aucune fonction de l’administration locale à leurs propres ressortissants et trois États membres 20 leur réservaient seulement la fonction de chef de l’administration locale. Six États membres leur réservaient l’ensemble des fonctions d’un niveau supérieur à celui de membre de l’exécutif 21 et deux États membres avaient adopté toutes les restrictions autorisées 22 . À la suite de ce rapport, la Hongrie et la Roumanie ont communiqué à la Commission une modification de leur législation d’exécution prévoyant le retrait des restrictions antérieures.

La Commission a évalué les réactions des citoyens à cet égard. Elle les a interrogés pour connaître leur opinion au moyen d’une enquête Eurobaromètre et d’une consultation publique menées en 2015 23 . Les chiffres de l’enquête Eurobaromètre indiquent que les avis se répartissent de façon homogène quant à la question de savoir s’il convient d’octroyer aux citoyens mobiles de l’UE le droit d’éligibilité à certaines fonctions liées à l’exécutif dans leur pays: 47 % y sont favorables et 48 % y sont opposés.

Graphique 6: Fonctions pouvant être occupées par des citoyens de l’UE au sein des collectivités locales de base

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