COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.5.2018
COM(2018) 262 final
EXAMEN ANNUEL PAR LA COMMISSION
des rapports annuels d'activité des États membres en matière de crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011
| CELEX | 52018DC0262 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 4 mai 2018 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.5.2018
COM(2018) 262 final
EXAMEN ANNUEL PAR LA COMMISSION
des rapports annuels d'activité des États membres en matière de crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011
EXAMEN ANNUEL PAR LA COMMISSION
des rapports annuels d'activité des États membres en matière de crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011
1. Introduction
Le règlement (UE) nº 1233/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 relatif à l'application de certaines lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public et abrogeant les décisions du Conseil 2001/76/CE et 2001/77/CE 1 prévoit, à son annexe I, que chaque État membre mette à la disposition de la Commission un rapport annuel d'activité dans le but d'accroître la transparence au niveau de l'Union. La Commission rédige, à l'intention du Parlement européen, un examen annuel fondé sur ces informations.
Le présent examen annuel couvre l'année civile 2015. Le champ d'application de cet exercice comprend les actions de crédit à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011, c'estàdire les transactions à «moyen et long terme» avec une période de remboursement de 2 ans ou plus. Cet examen ne couvre ni les opérations de crédit à l'exportation à court terme 2 ni les actions menées par certains organismes de crédit à l'exportation (OCE) en dehors du cadre des crédits à l'exportation (comme l'assurance des investissements). Il convient également de noter que, pour certains États membres, la fonction d'organisme de crédit à l'exportation est exercée par une compagnie d'assurance agissant dans le cadre d'un mandat public. Dans de tels cas, la gestion du programme public de crédit à l'exportation est rigoureusement séparée des autres actions du secteur privé (ces dernières ne font évidemment pas l'objet du présent examen).
La Commission a pris note de la résolution adoptée le 2 juillet 2013 par le Parlement européen en ce qui concerne le premier exercice de rapport dans le cadre du règlement (UE) nº 1233/2011 3 et a attiré l'attention particulière des États membres sur les recommandations formulées dans cette résolution – dont la recommandation adressée au groupe de travail du Conseil sur les crédits à l'exportation et à la Commission de consulter le Service européen pour l'action extérieure en vue du perfectionnement de la méthode d'établissements des rapports.
2. Rapports annuels d'activité reçus pour l'année civile 2015
Les rapports annuels d'activité ont été reçus des États membres suivants: Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie et Suède.
Les sept États membres restants (Chypre, Estonie, Grèce, Irlande, Lettonie, Lituanie et Malte) ne possédaient pas de programmes actifs de crédit à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011 au cours de l'exercice visé.
3. Analyse des rapports annuels d'activité
a) Informations générales et financières
Le cadre réglementaire applicable [règlement (UE) nº°1233/2011] établit les dispositions générales applicables aux opérations et aux programmes de crédit à l'exportation. Bien que la plupart des gouvernements européens aient mis en place un OCE, le champ d'application et la nature des programmes de crédit à l'exportation, ainsi que les structures organisationnelles des OCE, diffèrent d'un État membre à l'autre.
Dans certains États membres, l'OCE est un ministère ou une administration publique. Dans d'autres, c'est une compagnie d'assurance qui remplit cette fonction dans le cadre d'un mandat public et sous le contrôle de l'État. Il n'est pas rare que des États membres accordant différents types d'aides au crédit d'exportation aient plus d'un OCE (par exemple un organisme fournissant une aide officielle sous la forme d'une garantie ou d'une assurance de «garantie pure» et un second qui propose un soutien en matière de taux d'intérêt). En 2015, vingt et un États membres de l'UE menaient des programmes de crédit à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011. Ces programmes étaient gérés par un nombre total de vingtneuf organismes et ministères différents.
D'une manière générale, les États membres ont élargi leur panoplie de programmes de crédit à l'exportation au cours des dernières années. La forme la plus fréquente d'aide au crédit à l'exportation accordée par un OCE européen reste la «garantie pure» (en d'autres termes, l'opération d'exportation concernée est, en fait, financée par un crédit obtenu auprès d'une banque commerciale et couvert par une garantie ou assurance de l'OCE). Les vingt et un États membres qui accordaient des crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011 au cours de la période examinée proposaient tous ce type de soutien. Quinze États membres proposaient également d'autres formes de soutien relevant du règlement (UE) nº 1233/2011 et de l'arrangement de l'OCDE sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public 4 , comme le crédit ou financement direct (dans le cadre duquel le financement est assuré directement par l'OCE et non par une banque commerciale) 5 , le refinancement 6 ou des mécanismes de soutien de taux d'intérêt 7 . Plusieurs rapports annuels d'activité mentionnent aussi explicitement le financement de projets 8 ou des aides liées 9 .
Globalement, on constate un degré de conformité accru ces dernières années, car l'arrangement de l'OCDE sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public en est venu à englober un large éventail de questions. Néanmoins, il est nécessaire de ne pas perdre de vue les différences mentionnées ciaprès, car elles rendent plus difficile la réalisation d'une véritable comparaison offrant une vue d'ensemble. Premièrement, dans le cadre des formes générales de crédit à l'exportation évoquées au paragraphe précédent, les États membres ont mis en place une large gamme de programmes de crédit à l'exportation. En outre, bien qu'un produit particulier puisse être commun à plusieurs OCE, les termes et conditions s'y rattachant ne le sont pas nécessairement. Deuxièmement, il va de soi que l'incidence d'un programme de crédit à l'exportation dépend aussi des caractéristiques de l'économie nationale et des capacités du secteur financier privé.
Ces réserves étant faites, le tableau cidessous, qui fait état de l'exposition globale aux risques nominaux au 31 décembre 2015, donne au moins une idée générale de l'ampleur des principaux systèmes de crédits à l'exportation de type «garantie pure» 10 .
| Soutien public sous la forme d'une «garantie pure» en 2015 (en milliards d'euros) Classement dans l'UE selon l'exposition globale aux risques nominaux | |
| Allemagne | 92,4 |
| France | 75 |
| Suède | 38,9 |
| Italie | 24,6 |
| Pays-Bas | 20,2 |
Comme indiqué précédemment, les OCE européens sont actifs dans de nombreux domaines sortant du cadre de l'obligation de faire rapport prévue par le règlement (UE) nº 1233/2011. Celui-ci concerne essentiellement les activités de crédit à l'exportation à moyen et à long terme (conformément à la définition de l'arrangement de l'OCDE sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public). Néanmoins, de nombreux OCE européens proposent également des produits tels que des crédits à l'exportation à court terme, des garanties de lettre de crédit, des garanties contre le risque de fabrication ou encore des produits d'assurance d'investissements. Il convient également de tenir compte du fait que plusieurs États membres ont mis en place des produits de crédit à l'exportation spécifiques à des secteurs particuliers comme, par exemple, la construction d'aéronefs et les chantiers navals. Il est utile de garder cet élément à l'esprit pour évaluer le rôle économique général joué par les OCE.
Des informations détaillées figurent dans les sections II et IV du modèle de rapport utilisé pour les rapports d'activité annuels, ainsi que dans les rapports annuels généraux que plusieurs États membres mentionnent explicitement.
Globalement, les rapports d'activité annuels fournissent des informations financières pertinentes relatives aux programmes de crédit à l'exportation en 2015. Il convient toutefois de souligner que, conformément au règlement (UE) nº 1233/2011, ce rapport est rédigé dans le respect du cadre législatif national de l'État membre concerné. C'est la raison pour laquelle il existe de légères différences dans la présentation. Cela dit, la Commission ne formule aucune observation particulière sur les aspects financiers des rapports d'activité annuels 11 .
b) Prise en compte des «risques environnementaux, qui peuvent entraîner d'autres risques pertinents»
Le paragraphe 2 de l'annexe I du règlement (UE) nº 1233/2011 dispose: «Les États membres indiquent, dans le rapport annuel d'activité, de quelle manière leurs OCE, dans leurs actions de crédit à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, prennent en compte les risques environnementaux, qui peuvent entraîner d'autres risques pertinents.»
Les risques environnementaux bénéficient une attention croissante de la part des États membres et jouent un rôle important dans la décision d'accorder ou non une aide au crédit à l'exportation. Par conséquent, les États membres ont mis en place des processus internes d'évaluation des risques en question. Si les risques concernés sont jugés inacceptables ou disproportionnés, aucune garantie n'est octroyée. Si les risques sont jugés acceptables, le crédit à l'exportation est habituellement soumis et conditionné à certaines mesures d'atténuation et au respect de certaines normes. Les rapports de la Belgique, du Danemark, de l'Espagne, de la Hongrie, de l'Italie, du Luxembourg, de la Pologne, du Portugal, de la Roumanie, de la Slovénie et de la Suède font explicitement référence à une couverture conditionnelle de ce type.
En ce qui concerne les États membres possédant plusieurs OCE, certains ont instauré une coopération et une coordination entre les différents organismes afin d'évaluer les risques environnementaux. Habituellement, si plusieurs organismes sont impliqués dans la transaction, notamment si celleci fait l'objet non seulement d'une garantie de crédit à l'exportation mais également d'un soutien de taux d'intérêt, un organisme est spécifiquement désigné pour s'assurer que la transaction est conforme aux exigences de la recommandation de l'OCDE sur le devoir de diligence environnementale et sociale. On peut trouver des exemples de cette coopération entre organismes en Italie et en République tchèque.
12 13 14 15 L'annexe I, paragraphe 2, mentionne à la fois les risques environnementaux et les «autres risques pertinents», auxquels les États membres ont donné une interprétation large. En effet, plusieurs États membres font aussi explicitement référence aux impacts sociaux, tels que les droits de l'homme, les normes fondamentales du droit du travail et la lutte contre la corruption. Ces risques sont de plus en plus souvent évalués par des experts spécialisés au sein de chaque OCE.
16 De nombreux États membres font référence, en particulier, aux procédures contenues dans la recommandation du Conseil de l'OCDE sur des approches communes pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public et le devoir de diligence environnementale et sociale (les «Approches communes»), qui est désormais reconnue et considérée comme ayant force normative, y compris par les pays n'appartenant pas à l'OCDE. La Bulgarie, par exemple, applique la recommandation de l'OCDE sur la corruption. Bien qu'elle n'ait pas mis en œuvre la recommandation de l'OCDE sur des approches communes concernant l'environnement, ni les aspects relatifs aux droits de l'homme, elle reste «ouverte» à l'intégration de ces recommandations.
17 18 19 20 Toutefois, de nombreux États membres ont récemment commencé à aller audelà des approches communes et à s'aligner sur d'autres normes internationales, comme les politiques de sauvegarde de la Banque mondiale, les principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme et la déclaration de l'Organisation internationale du travail relative aux principes et droits fondamentaux au travail. L'inclusion d'initiatives relatives aux changements climatiques dans ce contexte est une autre évolution récente. Enfin, certains États membres ont également souligné leur engagement permanent pour l'amélioration et le développement des règles existantes. La Finlande, par exemple, a fait état de sa participation à des groupes de travail interOCE ainsi qu'à une coopération internationale élargie.
En général, les États membres ont donc donné une interprétation large des risques environnementaux et des risques connexes. Les transactions sont évaluées non seulement au regard de leurs répercussions environnementales, mais aussi en tenant compte de nombreuses autres considérations. Les États membres ont démontré qu'ils ont intégré dans leurs politiques de crédit à l'exportation non seulement les approches communes, mais aussi, de plus en plus, d'autres normes internationales, et se montrent prêts à continuer sur cette voie.
c) Autres informations contenues dans les rapports annuels d'activité
Outre les informations déjà évoquées aux points 3 a) et 3 b) cidessus, les vingt et un rapports annuels d'activité indiquent également que les États membres ont mis en place des politiques en matière de crédits à l'exportation se rapportant plus généralement à l'environnement, à la lutte contre la corruption et aux pratiques de financement durable pour les pays à faible revenu. Les trois recommandations pertinentes de l'OCDE 21 jouent un rôle important mais non exclusif. Même les États membres n'appartenant pas à l'OCDE appliquent ces instruments ou entendent, en principe, le faire. Il est toutefois évident que les principes et lignes directrices de l'OCDE en matière de financement soutenable ne peuvent pas être appliqués par les fournisseurs de crédits à l'exportation qui ne prêtent pas à des pays à faible revenu.
De nombreux États membres indiquent notamment que les «approches communes» sont appliquées audelà du champ d'application défini par l'OCDE 22 . Dans plusieurs cas, les OCE concernés ont mis eux-mêmes en place des instruments pertinents. Une politique de responsabilité sociale des entreprises 23 en est un exemple; celleci suppose habituellement non seulement des efforts internes, mais aussi un dialogue rapproché avec les clients de l'OCE 24 .
Comme dans les rapports précédents, de nombreux États membres insistent sur l'importance particulière accordée aux droits de l'homme. Presque tous les rapports continuent de se faire l'écho du soutien que recueille le développement d'une dimension des droits de l'homme dans le cadre des nouvelles approches communes. Dans certains cas, ce thème est associé directement à celui des droits du travail 25 . Certains membres font également référence à d'autres normes internationales telles que les principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme 26 et les normes de performance de la Société financière internationale 27 .
En général, les politiques des États membres en matière d'OCE tendent à converger. Les politiques de lutte contre la corruption en sont un exemple. De nombreux États membres non seulement demandent aux parties concernées de signer une déclaration anticorruption, mais encouragent également les banques et les exportateurs à concevoir leurs propres politiques anticorruption. En plus de se conformer aux approches communes, certains États membres ont mis en œuvre leurs propres instruments de lutte contre les potsdevin et la corruption, sous forme, par exemple, de charte de conduite éthique 28 ou de dispositifs d'alerte 29 . Les politiques de lutte contre le blanchiment d'argent sont également de plus en plus souvent citées comme des priorités 30 .
De la même façon, de nombreux États membres ont rapporté une adhésion stricte aux exigences de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international sur les pratiques de financement durable pour les pays à faible revenu, témoignant ainsi de l'effet de convergence.
Les États membres sont également attentifs à veiller à ce que le fonctionnement des OCE soit aussi transparent que possible, tout en respectant la confidentialité dont doivent pouvoir être entourées les transactions commerciales. Certains États membres ont accordé une attention toute particulière à cette question dans leur rapport annuel d'activité pour 2015 31 . Les États membres s'efforcent aussi de faciliter le dialogue avec les parties prenantes et la société civile, de contribuer au développement durable et d'encourager le respect des principes directeurs de l'OCDE pour les entreprises multinationales.
Il est donc évident que les approches communes de l'OCDE ont été complètement intégrées dans les politiques de crédit à l'exportation des États membres. En outre, comme le montre l'éventail des considérations présentées cidessus, les approches communes tendent à devenir une norme minimale. Dans de nombreux domaines, les États membres appliquent leurs propres politiques afin de garantir que l'aide au crédit à l'exportation ne soit disponible que pour les transactions respectant une série stricte de normes allant des normes environnementales aux normes sociales.
d) Conformité des OCE aux objectifs et obligations de l'Union
Dans le but d'accroître la transparence au niveau de l'UE, les États membres transmettent à la Commission un rapport annuel d'activité faisant état, conformément à leur cadre législatif national, de certaines informations financières et opérationnelles sur leurs activités de crédit à l'exportation, y compris des informations sur la manière dont les risques environnementaux sont pris en compte.
L'annexe I, paragraphe 3, dispose que «[l]a Commission rédige, à l'intention du Parlement européen, un examen annuel fondé sur ces informations, y compris une évaluation quant à la conformité des OCE aux objectifs et obligations de l'Union».
L'article 3 du traité sur l'Union européenne (TUE) énumère les objectifs généraux de l'Union et son article 21 les principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union.
En ce qui concerne la politique commerciale commune de l'UE, il est fait référence aux principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union à l'article 206 et à l'article 207, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
La Commission européenne constate, sur la base des informations fournies, que les États membres menant des actions de crédit à l'exportation au sens du règlement (UE) nº 1233/2011 ont mis en place des politiques destinées à accompagner la gestion de leurs programmes de crédit à l'exportation, lesquelles sont conformes aux objectifs de l'UE. Les recommandations politiques relatives aux crédits à l'exportation formulées par l'OCDE – seule organisation internationale à avoir élaboré des règles spécialisées dans ce domaine – sont couramment appliquées, mais les activités des États membres vont clairement audelà.
Comme indiqué dans les précédents examens annuels, en réponse à une recommandation formulée dans la résolution susmentionnée du Parlement européen de juillet 2013 en ce qui concerne les orientations pour les rapports futurs, la Commission a publié une recommandation en vue d'utiliser notamment les travaux des institutions internationales de contrôle (y compris des Nations unies) à titre d'orientation lors de la poursuite de l'élaboration des politiques. Les rapports des États membres utilisent déjà ces instruments internationaux de référence à différents degrés et la Commission recommande de poursuivre les travaux dans ce sens. Il serait également essentiel de maintenir le dialogue avec le Service européen pour l'action extérieure en ce qui concerne les politiques relatives aux droits de l'homme.
Le Parlement européen a demandé à la Commission de préciser si les États membres étaient en conformité avec les objectifs et obligations de l'Union; la Commission européenne a effectué son examen annuel conformément à l'annexe I, sur la base des rapports annuels d'activité soumis par les États membres, et, au vu des informations y figurant, elle estime que les OCE sont en conformité avec les articles 3 et 21 du TUE. Il se peut évidemment que les institutions européennes souhaitent se fixer des objectifs politiques plus ambitieux. La Commission est prête à faciliter et à promouvoir un dialogue interinstitutionnel pertinent à cet égard, mais elle doit, dans cette attente, effectuer son évaluation conformément à l'annexe I, paragraphe 3.
En ce qui concerne le respect des obligations internationales et des obligations au titre du droit européen de la concurrence, il n'y a eu aucun litige au niveau de l'OMC impliquant des programmes européens de crédits à l'exportation au cours de la période considérée. En 2015, la Commission européenne n'a reçu aucune plainte concernant d'éventuelles infractions au droit de l'UE impliquant les organismes de crédit à l'exportation.
Notification préalable d'une concentration (Affaire M.9176 — Magna/Getrag Ford Transmissions Slovakia) — Cas susceptible d'être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
27/12/2018
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.9208 — WorleyParsons/Jacobs ECR) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
27/12/2018
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9225 — MML Capital Partners/Macquarie Group/Peggy Holdco) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
21/12/2018
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9122 — TCCC/Costa) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
21/12/2018