RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL en vertu de l'article 27 du statut des fonctionnaires de l'Union européenne et de l'article 12 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne (Équilibre géographique)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 15.6.2018

COM(2018) 377 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

en vertu de l'article 27 du statut des fonctionnaires de l'Union européenne et de l'article 12 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne (Équilibre géographique)

Section 1 – Contexte et principes généraux

1.Base juridique

Le présent rapport traite du niveau de représentation des ressortissants de chaque État membre parmi le personnel des institutions auxquelles s'applique le statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut»). Il est présenté en vertu de l'article 27, troisième alinéa, du statut et de l’article 12, paragraphe 1, quatrième alinéa, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (RAA). Sauf disposition contraire, toute référence à l’article 27 du statut vaut également référence à l’article 12 du RAA.

En règle générale, toute discrimination exercée en raison de la nationalité est interdite par les traités, la Charte des droits fondamentaux et le statut 1 . Parallèlement, le statut impose que les institutions de l’UE recrutent leurs fonctionnaires sur une base géographique la plus large possible (article 27 du statut) 2 . L'équilibre entre ces deux éléments permet d’ores et déjà aux institutions de tenir compte de la nationalité, même pour pourvoir des postes déterminés, «au cas où les titres des différents candidats sont sensiblement équivalents» 3 .

Avec la réforme du statut en 2013, qui y a inscrit le principe de l'égalité des citoyens de l'Union, les colégislateurs ont instauré une nouvelle base juridique qui permet à chaque institution d'adopter des mesures appropriées si les nationalités parmi les fonctionnaires présentent un déséquilibre important qui ne se justifie pas par des critères objectifs. L’objectif de cette modification était de prévoir les moyens juridiques nécessaires pour faire face à des situations de déséquilibre important, qui seraient contraires au principe même d'égalité des citoyens de l’Union.

2.Portée du rapport

L’article 27 du statut prévoit que la Commission rende compte au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre dudit article. Aux fins de ce rapport, les définitions suivantes s’appliquent:

Institutions: les institutions concernées sont celles auxquelles s'applique le statut. La Commission a demandé la contribution de toutes les institutions et agences décentralisées. Une section spécifique est consacrée aux institutions et agences participantes.

Membres du personnel: la base juridique couvre les fonctionnaires (article 27 du statut) et les agents temporaires (article 12 du RAA). Ces deux catégories de personnel sont examinées ensemble.

Groupe de fonctions: la base juridique n’impose pas d'opérer une distinction par groupe de fonctions. Cependant, vu l’objectif sous-jacent au rapport, l’analyse concernant la Commission portera sur le groupe de fonctions AD.

Section 2 – Commission européenne

1.Méthode

1.1. Contexte

Avant l’entrée en vigueur de l’article 27 du statut dans son libellé actuel, la question de l’équilibre géographique était principalement abordée lors des élargissements de l’Union à de nouveaux États membres. Dans chaque cas, l’objectif était d’atteindre, dans un laps de temps limité, un niveau de représentation adéquat des ressortissants des nouveaux États membres en tenant compte de l’importance relative de l’élargissement par rapport à la situation existante.

La Commission a adopté plusieurs communications établissant la méthode à appliquer pour définir l’objectif à atteindre, que ce soit sous la forme de «taux de référence» avant 2003 4 ou d’«objectifs indicatifs de recrutement» depuis 2003 5 . La Commission a fait régulièrement rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de recrutement et a, au besoin, adopté des mesures correctives.

Une synthèse détaillée de l’évolution des «taux de référence» applicables avant 2003 figure à l’annexe 2, ainsi qu’un tableau indiquant les objectifs de recrutement adoptés depuis 2003.

La méthode appliquée pour fixer les taux de référence et les objectifs indicatifs de recrutement en 2003 devait être transitoire, la dernière phase de transition se terminant en 2018 à la suite de l’élargissement à la Croatie. Aussi les conditions sont-elles à présent réunies pour définir les «taux de référence» pour les États membres sur la base d’une méthode unique.

1.2. Niveau de représentation des nationalités

1.2.1. Nationalité

Conformément à l’article 28, point a), du statut, un fonctionnaire ne peut être nommé qu’à la condition d’être ressortissant d’un État membre de l’Union, sauf dérogation accordée par l'autorité investie du pouvoir de nomination.

Dès lors, chaque fonctionnaire est tenu de déclarer au moins une nationalité au moment de sa nomination. Cette nationalité est encodée dans le système d’information en tant que «première nationalité» et demeure constante, à moins qu’un changement ne soit demandé par le fonctionnaire.

La «première nationalité» sert de base pour l’établissement du présent rapport.

Les fonctionnaires peuvent 6 déclarer d'autres nationalités soit au moment de leur nomination, soit en cours de carrière. Toute nationalité qui s'ajoute à la «première nationalité» est encodée dans le système d'information en tant que «deuxième nationalité», «troisième nationalité», etc.

Au 1.1.2018, 1041 fonctionnaires et agents temporaires avaient déclaré plus d'une nationalité. Une synthèse détaillée des premières et deuxièmes nationalités figure à l’annexe 7 quinquies.

1.2.2. Taux de référence

1.2.2.1. Royaume-Uni

Étant donné la notification par le Royaume-Uni au Conseil, le 29 mars 2017, de son intention de se retirer de l’Union, aucun taux de référence n’est défini pour le Royaume-Uni. De fait, l’analyse réalisée dans le présent rapport servira de base pour de futures mesures. Par conséquent, tout en reconnaissant entièrement que le Royaume-Uni est un État membre au moment de l’adoption du présent rapport, il ne semble pas approprié à ce stade de fixer un taux de référence pour la future représentation des ressortissants du Royaume-Uni.

Afin de tenir pleinement compte du fait que le Royaume-Uni reste un État membre jusqu’au jour où il quittera l’Union, et afin d'aborder la question sans préjuger de l’issue des négociations en cours, il est proposé de recalculer tout chiffre pertinent sans y inclure les valeurs pour le Royaume-Uni. Le rapport offre une vue détaillée de la présence actuelle des ressortissants du Royaume-Uni parmi le personnel AD de la Commission (voir annexe 7 quater). Les ressortissants du Royaume-Uni occupent de façon prépondérante des grades supérieurs au grade AD9. La moitié d’entre eux étaient âgés de plus de 50,5 ans au 1.1.2017.

La Commission a pris note du fait qu’un certain nombre de ressortissants du Royaume-Uni parmi son personnel ont demandé un changement de leur première nationalité ou pourraient le faire.

Ces changements sont de nature exceptionnelle et méritent donc un traitement particulier.

Par conséquent, aux fins de la représentation équilibrée du personnel de la Commission, notamment au niveau de l’encadrement intermédiaire et supérieur, les membres du personnel du Royaume-Uni qui déclarent un changement de nationalité après le 29 mars 2017 seront considérés comme ayant gardé la nationalité britannique comme première nationalité 7 .

1.2.2.2. Définition des taux de référence pour les 27 autres États membres

Il y a lieu de définir une méthode pour harmoniser les pondérations des États membres. L'indicateur adopté en 2003 afin de définir des objectifs indicatifs de recrutement se fonde sur des critères objectifs, permet un équilibre juste entre la nécessité de refléter la composition de la population de l’UE et le besoin d'assurer une représentation minimale des petits États membres, et il est facile à appliquer 8 .

Les services de la Commission utilisent de facto cet indicateur depuis 2003 lorsqu’ils réalisent des analyses de la situation sur le plan de l'équilibre géographique, et il est proposé de conserver ce même indicateur, sans le Royaume-Uni, aux fins du présent rapport. L'indicateur sera régulièrement actualisé afin de rendre compte de l'évolution de ses composantes.

Les taux de référence sont actuellement les suivants (calcul à l’annexe 5):

1.2.3. Définition d'une «présence minimale» pour chaque nationalité

Les dispositions légales applicables concernant l’équilibre géographique reflètent deux exigences fondamentales. Premièrement, les procédures de sélection et de recrutement devraient être conçues de façon à éviter toute partialité fondée sur la nationalité. Deuxièmement, une représentation géographique équilibrée au sein du personnel est nécessaire pour que la Commission réponde à l’un de ses objectifs fondamentaux, à savoir être proche des citoyens et refléter la diversité des États membres.

Par conséquent, la Commission considère

-qu'un niveau minimal de présence (au sein du personnel de la Commission) devrait être défini et garanti pour chaque nationalité de l’UE;

-que des écarts limités par rapport aux taux de référence seront tolérés non seulement parce qu’ils ne sont pas présumés mettre en péril l'équilibre géographique, mais aussi parce qu’ils sont nécessaires pour prévenir le risque d’inefficacité.

En pratique, la Commission considère qu'il existe un déséquilibre important si la part des ressortissants de l'un ou de plusieurs États membres parmi son personnel est inférieure à 80 % du taux de référence pertinent.

1.3. Champ d'application

1.3.1. Groupe de fonctions

Afin d'assurer la proportionnalité des mesures, le présent rapport sera consacré uniquement au groupe de fonctions AD. L'article 27 du statut s’applique à tous les membres du personnel quel que soit leur groupe de fonctions, mais une marge plus large est tolérée pour les groupes de fonctions AST et AST-SC. En effet, l’exigence de refléter la diversité de nationalités de l’Union européenne est plus stricte pour les fonctionnaires chargés de fonctions de direction, de conception, d'étude, de fonctions linguistiques ou scientifiques (les AD) que pour ceux chargés de fonctions d'exécution et de nature technique (les AST) ou de tâches de bureau et de secrétariat (les AST-SC).

En outre, les fonctions d’exécution et les fonctions de nature technique, de bureau et de secrétariat sont généralement exercées par du personnel recruté localement et sont souvent moins attrayantes pour les expatriés.

Pour cette raison, la présente analyse et toute mesure au titre de l’article 27, deuxième alinéa, du statut sont limitées au groupe de fonctions AD.

1.3.2. Fonctions occupées

Le présent rapport n’examine que la répartition du personnel occupant des fonctions hors encadrement. À la Commission, la répartition des nationalités parmi le personnel d’encadrement fait l'objet de règles et pratiques distinctes, ainsi que d'un suivi spécifique 9 .

1.3.3. Services linguistiques

L'objectif d'une représentation équilibrée du personnel ne peut pas être poursuivi de la même manière au sein des services linguistiques que des autres services.

En raison de la nature et des objectifs spécifiques des services linguistiques, la politique du personnel y suit une logique propre. Premièrement, le nombre requis de membres du personnel maîtrisant la langue cible est fixé à l'avance et il est indépendant de la taille de l’État membre correspondant. Deuxièmement, si les recrutements dans les services linguistiques ne sont pas dictés par la nationalité, mais par les compétences linguistiques, il existe néanmoins une forte corrélation entre ces deux éléments. Troisièmement, un certain nombre de langues sont les langues officielles de plusieurs États membres. Par conséquent, en fonction de la langue en question, la répartition par nationalité du personnel des services linguistiques suit un schéma qui n’est pas comparable à celui utilisé pour les services autres que linguistiques.

Il n’est ni pertinent ni souhaitable d'appliquer les «taux de référence» décrits à la section 1.2 ci-dessus aux services linguistiques. Le tableau figurant à l'annexe 6 montre la répartition de tout le personnel AD hors encadrement dans les services linguistiques de la Commission (à savoir la DGT et le SCIC). Ce tableau montre que la majorité des grands États membres, ainsi que les États membres qui «partagent» leur(s) langue(s) officielle(s) avec d'autres États membres, sont sous-représentés. Les déséquilibres sont d'autant plus évidents si l’on examine séparément les catégories AD5-AD8 et AD9-AD12, mais il est clair qu’un recrutement ciblé, sur cette base, pour les nationalités en question ne répondrait à aucune exigence opérationnelle.

Par conséquent, étant donné les contraintes objectives inhérentes à la politique de personnel des services linguistiques, la Commission exclut ces services du champ de l’évaluation de l’équilibre géographique.

1.3.4. Grades

L'article 27 du statut est le premier article du chapitre du statut consacré au recrutement. En application de l’article 31 du statut, les fonctionnaires du groupe de fonctions AD sont recrutés uniquement aux grades AD 5 à AD 8 et, le cas échéant, aux grades AD 9, AD 10, AD 11 ou, exceptionnellement, AD 12. Étant donné cette distinction, le rapport examine séparément les fourchettes

-AD9-AD12 (pour lesquels le nombre de nominations ne peut pas excéder 20 % du nombre total des nominations dans le groupe de fonctions AD pour une année donnée) et

-AD5-AD8 (qui sont les grades les plus habituels de nomination).

Il convient également de faire observer que les grades AD13-AD14 ne sont, en règle générale, pas des grades de recrutement (et sont dès lors exclus du champ de l'analyse) et que, de surcroît, depuis l’entrée en vigueur de la révision de 2014 du statut, ils sont réservés aux fonctions d’encadrement ou de conseil. Le volume de personnel hors encadrement dans cette fourchette de grades est un héritage du passé, et il s’agit pour l’essentiel de ressortissants des États membres ayant adhéré avant 2004; ce volume diminuera considérablement au fil du temps, étant donné que sa ventilation par âge laisse supposer que la grande majorité du personnel concerné partira à la retraite au cours des dix à quinze prochaines années. Ainsi, un certain nombre de nationalités des États membres d’avant 2004 seront plus touchées par les départs à la retraite à venir.

2. Constatations et analyse

2.1. Situation au 1er janvier 2017

2.1.1. Fourchette des grades AD9-AD12

L’annexe 7ter donne une vue d’ensemble de la situation au 1er janvier 2017. Les principales conclusions sont qu’à cette date,

-quatorze nationalités sont fortement sous-représentées: tous les États membres ayant adhéré à partir de 2004 et le Luxembourg.

-En chiffres absolus, les déficits les plus importants concernent les Polonais (160 personnes) et les Roumains (155).

-En chiffres relatifs, les déficits les plus importants concernent les Croates (qui atteignent 5 % de leur taux de référence), les Bulgares (8 %) et les Roumains (13 %).

La sous-représentation dans la fourchette des grades AD9-AD12 des ressortissants des États membres ayant adhéré à partir de 2004 était dans une certaine mesure prévisible, étant donné qu’aucun concours n’avait été organisé à ces grades dans le cadre spécifique des mesures dérogatoires pour l’élargissement (sauf pour les postes d’encadrement). L’objectif était de pourvoir progressivement tous les grades, en partant des grades les plus bas. C’est la raison pour laquelle tous les États membres ayant adhéré à partir de 2004 sont concernés.

L’évolution de la situation correspond à ce qui était prévu. Toutes les nationalités de l’élargissement de 2004 ont à présent atteint entre 50 % et 70 % de leur objectif. En ce qui concerne les nationalités des élargissements de 2007 et de 2013, il est encore trop tôt 10 pour en voir une présence notable à ces grades. En revanche, leur niveau de représentation dans la fourchette des grades AD5-AD8 (respectivement de plus de 200 % et de 140 % de l’objectif, voir annexe 7a) donne une assurance raisonnable du fait que le processus est en bonne voie. La Commission continuera à suivre de près l’évolution de leur niveau de représentation à ces grades afin de vérifier que celle-ci suive toujours la tendance actuelle.

Seule l’importante sous-représentation des ressortissants luxembourgeois dans cette fourchette de grades ne paraît pas justifiée. Toutefois, il convient également de mentionner que cette sous-représentation peut être liée aux effectifs réduits qui sont en jeu: avec seulement quatre ressortissants de plus aux grades concernés, le Luxembourg ne figurerait pas parmi les nationalités sous-représentées.

2.1.2. Fourchette des grades AD5-AD8

La fourchette des grades AD5-AD8 mérite une attention particulière dans une perspective dynamique. En effet, conformément aux exigences du statut, il s’agit de la fourchette de grades où doivent s’opérer au moins 80 % des nominations. Le niveau de représentation des nationalités à l’intérieur de cette fourchette de grades déterminera celui des nationalités dans la fourchette des grades AD9-AD12 d'ici une décennie. C’est donc dans ces effectifs que le personnel d’encadrement (et, plus particulièrement, le personnel d’encadrement intermédiaire) sera choisi au cours de la même période. Une représentation équilibrée dans la fourchette des grades AD5-AD8 aujourd’hui constitue une condition préalable à une représentation équilibrée des nationalités aux grades supérieurs à plus long terme.

L’annexe 7bis donne une vue d’ensemble de la situation au 1er janvier 2017. Les principales constatations sont qu’à cette date,

-dix nationalités (les dix États membres ayant adhéré avant 2004 11 ) sont nettement sous-représentées: le Danemark, l’Allemagne, l’Irlande, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Autriche, le Portugal, la Finlande et la Suède.

-En chiffres absolus, les déficits les plus importants concernent les Allemands (près de 230 personnes) et les Français (près de 140).

-En chiffres relatifs, les déficits les plus importants concernent les Luxembourgeois (aucun Luxembourgeois), les Suédois et les Danois (qui n’ont atteint que 30 % environ de leur taux de référence).

La sous-représentation de la majorité des nationalités de l’UE-14 12 dans la fourchette des grades AD5-AD8 peut s’expliquer, du moins en partie, par les procédures de recrutement appliquées à partir de 2004. Cela tient au fait que la majorité des postes réservés au recrutement de ressortissants des États membres d’après 2004 se situaient dans la fourchette des grades AD5-AD8. La concentration des recrutements, pour les fonctionnaires des nouveaux États membres, dans les grades de base a, de manière quasi automatique, abouti à une sous-représentation des ressortissants des États membres d’avant 2004.

Seules quatre nationalités de l’UE-14 sont suffisamment représentées dans la fourchette des grades AD5-AD8: deux se situent juste au-dessous de leur taux de référence (les nationalités espagnole et italienne) et deux ont atteint leur taux de référence (les nationalités belge et grecque).

Cette situation appelle des mesures ciblées appropriées visant à accroître le niveau de représentation des nationalités qui, autrement, risqueraient d’être confrontées à un «fossé générationnel».

Toutefois, il reste à voir si de telles mesures seraient suffisantes pour assurer une représentation équilibrée de toutes les nationalités à long terme. Deux éléments peuvent être mis en avant à cet égard.

2.2. Raisons sous-tendant la sous-représentation dans la fourchette des grades AD5-AD8

2.2.1. Lauréats disponibles sur les listes de réserve d’EPSO

Le fait que quatre nationalités de l’UE-14 soient suffisamment représentées en dépit des procédures de recrutement de ces douze dernières années semble indiquer qu’il existe d’autres raisons au déficit de certaines nationalités. Un élément d’explication est donné par la ventilation des lauréats des concours EPSO.

Les tableaux figurant aux annexes 8 bis et 8 ter montrent que la disponibilité des lauréats depuis 2010 n’a pas toujours correspondu aux taux de référence. La situation est particulièrement frappante dans le cas des concours de spécialistes AD où 23 nationalités sur 27 sont insuffisamment représentées par rapport à leur taux de référence. Seules quatre nationalités atteignent leur taux de référence: les nationalités belge, grecque, italienne et espagnole 13 , c’est-à-dire les quatre nationalités de l’UE-14 suffisamment représentées dans la fourchette des grades AD5-AD8, comme indiqué à la section 2.1.2 ci-dessus.

Dans ce contexte, il importe de signaler que le manque de lauréats pour certaines nationalités n’est pas lié au mérite, mais plutôt à une participation aux concours plus faible que prévu. En effet, les données figurant aux annexes 8 bis et 8 ter montrent également que, dans un grand nombre de cas où une sous-représentation importante est observée, les ressortissants des États membres concernés présentent un taux de participation relatif bien plus bas et un taux de réussite relatif bien plus élevé (voir, par exemple, les Pays-Bas, la France ou l’Allemagne au concours généraliste).

La question de la ventilation par nationalité des listes d’EPSO est également susceptible d’avoir une influence sur l’équilibre géographique futur si aucune mesure n’est prise. En effet, si les tendances observées ces huit dernières années se confirment à l’avenir, les déséquilibres actuels ne seront pas susceptibles d’être résorbés «naturellement», voire certaines nationalités risquent d’être sous-représentées au cours des générations à venir 14 : les Tchèques, les Danois, les Estoniens, les Irlandais, les Chypriotes, les Lettons, les Lituaniens, les Luxembourgeois, les Polonais et les Slovènes.

2.2.2. La question de l’attrait

Un second aspect concerne la capacité de la Commission d’attirer un nombre suffisant de candidats hautement qualifiés en provenance de tous les États membres. Le nombre de participants aux concours AD5 par million d’habitants au cours des huit dernières années (voir annexe 8 bis) révèle des écarts considérables d’un État membre à l’autre. Les ressortissants de trois États membres (l’Allemagne, la France et les Pays-Bas) présentent un niveau de participation inférieur à la moitié de la moyenne de l’UE.

EPSO a déjà essayé d’encourager les ressortissants des États membres «déficitaires» à participer aux concours AD. Toutefois, ces efforts ne semblent pas avoir, jusqu’à présent, produit les résultats escomptés, ainsi que le montre la ventilation des candidats au dernier concours AD, toujours en cours (voir l’annexe 8 quater). La participation des ressortissants allemands et français continue de se situer à un niveau inférieur à la moitié du taux moyen. La participation néerlandaise a progressé, mais celle des Suédois et des Polonais a considérablement reculé.

Ces constatations mettent en évidence le défi de renforcer l’attrait de la Commission, alors que le «paquet» proposé (c’est-à-dire la combinaison de la rémunération, de la couverture sociale, des droits à pension, de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, etc.) peut être perçu comme s’étant détérioré en termes relatifs au fil du temps.

3. Conclusion

Quatre enseignements peuvent être tirés de l’analyse exposée ci-dessus.

En premier lieu, la situation de la fourchette des grades AD5-AD8 et celle de la fourchette des grades AD9-AD12 diffèrent considérablement l’une de l’autre. Dans les deux cas, on constate des sous-représentations importantes, mais ni les États membres concernés, ni la dynamique ne sont les mêmes.

Deuxièmement, bien qu’il existe un lien clair entre les déséquilibres observés et les procédures de recrutement de ces dix à quinze dernières années, il semble également qu’une source importante de déséquilibre réside dans la composition des listes d'EPSO. Or, ce déséquilibre ne semble pas tenir à des raisons objectives, et notamment pas au mérite.

Troisièmement, les déséquilibres dans les listes d’EPSO sont susceptibles de générer de nouveaux déséquilibres à l’avenir.

Quatrièmement, les tentatives visant, par des actions de communication, à encourager la participation aux concours d’EPSO dans leur forme actuelle n’ont pas permis d’accroître suffisamment les niveaux de participation des ressortissants des États membres concernés.

Parallèlement, une attention constante devrait être accordée au renforcement de l’attrait des institutions européennes en tant qu’employeurs.

Dans ce contexte, la Commission s’emploie à recenser les mesures susceptibles de servir l’objectif de corriger les tendances décrites ci-dessus, dans le plein respect du cadre juridique en vigueur. Elle envisage ensuite d’élaborer des dispositions générales d’exécution pour donner effet à l’article 27, deuxième alinéa, du statut, en vue de les adopter conformément à l’article 110. Ces dispositions devraient viser à mieux aligner la répartition par nationalité des lauréats disponibles sur les listes de réserve, afin de veiller à ce que le personnel de la Commission reflète de manière adéquate la répartition par nationalité des citoyens de l’Union.

Section 3 – Autres institutions de l’Union
auxquelles le statut s’applique

1.Introduction

En vertu de l’article 27 du statut, la Commission est tenue de rendre compte au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre du deuxième alinéa dudit article. À cette fin, la Commission a recueilli les informations pertinentes auprès des institutions concernées.

Les contributions des différentes institutions sont résumées dans les tableaux figurant aux annexes 9 et 12, tandis que les données chiffrées pertinentes figurent aux annexes 10, 11, 13 et 14.

Le rapport résume les contributions des différentes institutions, sans les commenter.

2. Institutions et organismes assimilés à des institutions en vertu de l’article 1er ter du statut (Institutions)

La Commission a reçu des contributions de la part de toutes les institutions concernées.

À l’exception du service européen pour l’action extérieure (SEAE), aucune de ces institutions n’a adopté formellement de définition d’équilibre géographique, de déséquilibre géographique ou de déséquilibre géographique important. La plupart d’entre elles suivent néanmoins la représentation géographique de leur personnel et la comparent soit à la population de l’État membre concerné, soit à l’indicateur composite mis au point par la Commission pour les pays ayant adhéré à partir de 2004 (la moyenne de la part dans la population, la pondération des membres du Parlement européen et pré-Lisbonne au sein du Conseil).

Ce suivi est destiné à refléter les besoins et les contraintes de l’institution concernée.

La plupart des institutions font face à des déséquilibres géographiques dans la composition de leur personnel; dans certains cas, le déséquilibre est considéré comme important. Cependant, toutes les institutions ont estimé que les déséquilibres (importants) observés étaient justifiés par des raisons objectives. Les justifications invoquées le plus souvent ont été l’effet dit du «siège» 15 , la composition des listes d’EPSO, la capacité d’attirer du personnel de certains États membres et la taille relative des services linguistiques.

Dans la mesure où tous les déséquilibres sont considérés comme objectivement justifiés, aucune institution n’a pris l’initiative d’adopter des dispositions générales d’exécution pour donner effet à l’article 27, deuxième alinéa, du statut.

De même, aucune institution ne prévoyant de déséquilibre important à l’avenir (du moins, pas dans le groupe de fonctions AD), aucune d’entre elles n’élabore actuellement de dispositions générales d’exécution.

3. Agences décentralisées

La Commission a reçu les contributions de 19 agences décentralisées.

Les agences sont, en moyenne, de plus petite taille que les institutions visées au chapitre précédent. Elles sont souvent établies dans d’autres États membres, plus précisément dans des villes qui sont éloignées des principaux sièges des grandes institutions de l’Union. Elles sont spécialisées dans un domaine d’activités donné. Elles peuvent présenter des différences importantes entre elles, tant en ce qui concerne leur taille, le champ de leurs activités et leur lieu d’implantation. C’est la raison pour laquelle ni la Commission ni les agences elles-mêmes n’ont jugé opportun d’adopter une approche commune sur la question de l’équilibre géographique.

Il ressort du tableau figurant à l’annexe 12 qu’il n’existe pas de définition uniforme de ce que l’équilibre géographique devrait être. Néanmoins, compte tenu de leurs contraintes respectives, la majorité des agences ont considéré qu’elles ne présentaient pas de déséquilibre géographique important. Aussi n’envisagent-elles pas d’adopter de dispositions générales d’exécution pour donner effet à l’article 27 du statut.

Deux agences ont toutefois constaté des déséquilibres importants. Dans les deux cas, les agences estiment que le déséquilibre est dû à plusieurs facteurs, notamment au coefficient correcteur applicable et à la difficulté pour les conjoints de trouver un emploi sur le marché local.
Une agence a constaté un déséquilibre croissant aux dépens des ressortissants de l’État membre d’accueil. Cette agence envisage d’arrêter des DGE donnant effet à l’article 27 du statut si ce déséquilibre s’accentue encore.

ANNEXE 1: Base juridique

Article 9 du traité sur l’Union européenne:
«Dans toutes ses activités, l'Union respecte le principe de l'égalité de ses citoyens».

Article 18 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE):
«Dans le domaine d'application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu'ils prévoient, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité»

[…]»

Article 21 de la Charte des droits fondamentaux - Non-discrimination:

1.Est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

2.«Dans le domaine d'application des traités et sans préjudice de leurs dispositions particulières, toute discrimination exercée en raison de la nationalité est interdite»

Il y a lieu de mentionner les principes généraux d’autonomie institutionnelle et de coopération loyale inscrits dans le droit constitutionnel de l’Union.

Le statut contient des prescriptions et des interdictions guidant la prise de décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination. Selon un principe général, les décisions de l’autorité investie du pouvoir de nomination ne devraient être fondées que sur l’intérêt du service et les mérites individuels. En fonction du domaine concerné, le statut prévoit aussi une «liste noire» de critères que l’autorité investie du pouvoir de nomination ne peut pas utiliser. La référence à la nationalité n’est explicitement interdite que lorsqu’il s’agit de pourvoir des postes individuels:

Selon la règle générale (applicable à l’ensemble du statut): l’article premier quinquies du statut interdit «toute discrimination, telle qu'une discrimination fondée sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle». 16 ;

Recrutement: l’article 27 exige que les fonctionnaires soient «recrutés sur une base géographique la plus large possible parmi les ressortissants des États membres de l'Union».
Bien qu'il ne soit pas expressément fait mention de la nationalité, l’expression «base géographique la plus large possible» est interprétée comme équivalant à la nationalité;

Pourvoi de postes individuels: l’article 7 prévoit que «l’autorité investie du pouvoir de nomination affecte, par voie de nomination ou de mutation, dans le seul intérêt du service et sans considération de nationalité, chaque fonctionnaire à un emploi [...]; aux termes de l’article 27, «Aucun emploi ne peut être réservé aux ressortissants d'un État membre déterminé».
La jurisprudence a confirmé que ces dispositions interdisent de réserver certains postes à certaines nationalités mais elle ne s’oppose pas à ce que les institutions adoptent des mesures afin de maintenir un équilibre général (en tenant compte notamment de la nationalité pour pourvoir certains postes «au cas où les titres des différents candidats sont sensiblement équivalents» 17 ).

À l’occasion de la révision du statut en 2014, une référence spécifique à la nationalité a été insérée en ce qui concerne le recrutement. En effet:

selon le considérant 2 du règlement n° 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil 18 , «il est [...] nécessaire de garantir un cadre pour attirer, recruter et conserver un personnel hautement qualifié et multilingue, sélectionné sur la base géographique la plus large possible parmi les citoyens des États membres». En outre, conformément au considérant 5 dudit règlement, «la valeur de la fonction publique européenne réside [...] dans sa diversité culturelle [et] linguistique, que seul un équilibre approprié entre les nationalités des fonctionnaires peut garantir».

L’article 27 du statut, tel que modifié, dispose que «le principe de l'égalité des citoyens de l'Union permet à chaque institution d'adopter des mesures appropriées si elle constate un déséquilibre important entre nationalités parmi les fonctionnaires, qui ne se justifie pas par des critères objectifs.»

L’idée qui sous-tend ces dispositions (modifiées) est que le «paquet» proposé aux candidats potentiels ainsi que les procédures de sélection et de recrutement sont conçus de manière telle qu’en l’absence d’une justification objective, la répartition des candidats, des lauréats et du personnel recruté des institutions (et partant des fonctionnaires en activité) devrait globalement refléter la répartition par nationalité des citoyens de l’Union. En l’absence de justification objective, tout écart significatif constaté devrait dès lors être considéré comme une violation du principe de l’égalité entre les citoyens, ce qui justifierait l’application de mesures correctives appropriées.

Le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne et notamment l’article 12, contient des dispositions similaires applicables aux agents temporaires.

Aux fins de la mise en œuvre de l’article 27 du statut tel que modifié, chaque institution devrait normalement:

-interpréter la notion d’«équilibre» entre nationalités,

-interpréter la notion de déséquilibre «important»,

-superviser la situation factuelle en vue de «constater» l’équilibre entre nationalités,

-le cas échéant, recenser les «raisons» de ce déséquilibre important et déterminer si elles en constituent une «justification objective»,

-s’il y a lieu, identifier et/ou adopter «des mesures correctives appropriées».

L’article 27 du statut prévoit également qu’à l'issue d'une période de trois ans commençant le 1er janvier 2014, la Commission rend compte au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre du deuxième alinéa dudit article.

ANNEXE 2: Taux de référence pour les États membres de l’UE-15 19

Annexe 1

Équilibre géographique lors des précédents élargissements

Chiffres de l’annexe 1bis

·Point de départ (1958): l’équilibre géographique est basé sur les chiffres négociés
Avec six États membres, le principe directeur était l’égalité entre les principaux États membres et l’ensemble des petits États membres. Les objectifs théoriques fixés étaient de 25 % pour la France, l’Allemagne, l’Italie et le Benelux. Des valeurs de référence non officielles ont été appliquées de manière souple, et limitées aux grades A les plus élevés.

·Premier élargissement (1973): l’équilibre géographique reste basé sur des chiffres négociés
Pour le processus d’élargissement de 1973, il a été considéré que la part du Royaume-Uni devait être la même que celle des trois plus grands États membres (18 % après réajustement), tandis que le Danemark, l’Irlande et la Norvège devaient avoir ensemble une part égale à 10 %. La décision de la Norvège de ne pas adhérer n’a donné lieu à aucun réajustement spécifique bien qu’il ait été estimé que la part combinée du Danemark et de l’Irlande devait se situer autour de 7 à 8 %.

·Deuxième élargissement (1981): l’équilibre géographique est basé sur une combinaison de chiffres négociés et de critères objectifs (population et chiffres du PIB)
Lors de l’adhésion de la Grèce, le principe d’une représentation égale des plus grands États membres et d’une surreprésentation des plus petits États a été maintenu. Néanmoins, même si le document «fresco» [COM(78)190], suggérait que la Grèce devait plutôt occuper la même position que la Belgique et les Pays-Bas, la part de la Grèce a finalement été fixée à 4,5 %, sous le chiffre de 8,1% alloué à la Belgique et aux Pays-Bas. Pour la première fois les chiffres de la population et du PIB ont été fournis pour illustrer cette approche.

·Troisième élargissement (1986): l’équilibre géographique reste basé sur une combinaison de chiffres négociés et de critères objectifs (chiffres de la population et du PIB).

Au moment de l’adhésion des pays ibériques en 1986, les valeurs de référence non officielles, qui n’existaient que pour les grades A1 à A3, étaient atteintes. Sans qu'il soit fait explicitement référence à certains critères, la part de l’Espagne a été fixée à la valeur moyenne entre celle des Pays-Bas et celle d’un grand pays, tandis que celle du Portugal a été fixée au même niveau que celle de la Grèce.

·Quatrième élargissement (1995): l’équilibre géographique reste basé sur une combinaison de chiffres négociés et de critères objectifs (chiffres de la population et du PIB).

La communication SEC 94/844 de la Commission du 17 mai 1994 a fixé les valeurs de référence applicables aux trois nouveaux États membres et a souligné la méthodologie adoptée. L’équilibre géographique a été adapté sur la base de comparaisons entre les situations relatives des nouveaux États membres concernant leur population et les données économiques et sociales au sein de l’Union élargie. Les caractéristiques de la Finlande étaient comparables à celles du Danemark et l’objectif fixé visait à recruter un nombre de ressortissants finlandais égal au nombre de ressortissants danois en service. Les caractéristiques de l’Autriche et de la Suède étant une fois et demie plus importantes que celles du Danemark, les objectifs de recrutement ont été fixés proportionnellement. L’annexe 1ter illustre cette approche

·Résumé: les trois grands principes appliqués jusqu’à présent:
il ressort de ce qui précède que l'interprétation que donne la Commission à l’équilibre géographique combine trois critères:

*l’équilibre géographique a très tôt constitué une préoccupation, notamment pour les grades A les plus élevés;

*l’équilibre géographique a toujours été fondé sur une double règle de:
a) représentation égale des quatre (à l’origine trois) plus grands États membres;
b) surreprésentation des plus petits États membres afin d’assurer une représentation minimum.

*L’élargissement n’a jamais conduit à une modification du poids relatif des anciens États membres. Par conséquent,
a) en ce qui concerne les anciens États membres, tous les poids relatifs sont demeurés identiques après les différents élargissements (par exemple, le poids de la Belgique est resté le même que celui des Pays-Bas et représentait 45 % de celui de l’Allemagne après les élargissements de 1981, de 1986 et de 1995);
b) les nouveaux États membres se sont vu attribuer un poids par référence aux anciens États membres avec lesquels ils présentaient le plus de similitudes (par exemple, le Portugal a reçu le même poids que la Grèce; le poids de l’Espagne a été fixé entre celui des Pays-Bas et de la France, et ainsi de suite).

Annexe 1bis:

Annexe 1 ter:

ANNEXE 3: Méthodologie appliquée pour le calcul des valeurs de référence et des objectifs de recrutement des nouveaux États membres

Approche

À l’occasion de l’élargissement de 2004, la Commission a adopté la communication du 14 février 2003 concernant le recrutement des fonctionnaires de la Commission issus des nouveaux États membres 20 (ci-après «communication de 2003»). Selon cette communication, compte tenu de la nature de l’élargissement de 2004, l’application des critères utilisés lors des élargissements précédents ne saurait aboutir à un résultat juste et équilibré. Cette constatation était d’autant plus vraie que le poids des nouveaux États membres concernés était susceptible d’évoluer considérablement à la hausse au cours des 10 années suivantes.

Eu égard à cette considération, la Commission a mis au point une méthode applicable aux nouveaux États membres, y compris pour les élargissements à venir 21 . En adoptant cette méthode, la Commission a décidé que «les valeurs de référence et les objectifs indicatifs de recrutement serviraient de base aux mesures de recrutement dans les nouveaux États membres, et ce uniquement pendant la période transitoire »

La communication proposait une action en trois temps:

a)premièrement, la détermination du nombre de postes prévus pour l’ensemble des nouveaux États membres,

b)deuxièmement, le calcul, pour chaque nouvel État membre, d’une valeur de référence, c’est-à-dire de la part indicative des postes prévus pour cet État membre exprimée en pourcentage du nombre total de postes prévus pour le nouvel État membre,

c)troisièmement le calcul de l’objectif de recrutement pour chaque nouvel État membre, soit a x b.

Détermination du nombre de postes qui devraient être prévus pour l’ensemble des nouveaux États membres

Ce nombre est déterminé en trois étapes successives:

D’abord, le poids de tous les nouveaux États membres par rapport à la part globale des anciens États membres est calculé en fonction de trois critères: la population, les sièges au Parlement européen et la pondération des voix au Conseil (la moyenne mathématique de ces trois éléments est retenue).

Ensuite son poids (pourcentage) est appliqué au nombre de postes du tableau des effectifs après l’élargissement.

Enfin, le nombre de postes à réserver aux nouveaux États membres est fixé aux deux tiers de ce chiffre.

Le tableau suivant résume les calculs effectués pour les élargissements de 2004 22 , 2007 23 et 2013 24 .

(1) les chiffres ne coïncident pas d'une colonne à l’autre parce que pour les élargissements de l’UE-10 la Commission a utilisé les données de 2001, pour l’UE-2, celles de 2005 et pour la Croatie, celles de 2011.

Calcul de la valeur de référence par État membre

La méthode de calcul est la même que pour le poids de la part globale des nouveaux États membres, hormis le fait que les nouveaux États membres ne sont pas comparés aux anciens États membres mais uniquement entre eux.

Application pratique de la méthodologie

(1): UE-10 confondus: 21,6% - UE-15 confondus: 78,4%
(2): UE-2 confondus: 6,5 % - UE-25 confondus: 93,5%
(3): Croatie 1,5 % - UE-27 confondus: 98,5%

ANNEXE 4: Évolution de la population des États membres (sauf UK)

ANNEXE 5: Proposition pour les nouveaux taux de référence: application de la méthode arithmétique

Annexe 6: Répartition du personnel AD hors encadrement affecté à la DGT ou au SCIC au 1.1.2017

Annexe 7 bis: Répartition du personnel AD5-AD8 affecté à d’autres services que la DGT ou le SCIC au 1.1.2017

Annexe 7 ter: Répartition du personnel AD9-AD12 hors encadrement affecté à d’autres services que la DGT ou le SCIC au 1.1.2017

Annexe 7 quater: Personnel britannique AD hors encadrement au 1.1.2017

Répartition par grade

Répartition par âge

Annexe 7 quinquies : Doubles nationalités détenues par les fonctionnaires et agents temporaires de la Commission au 1.1.2018