RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l'évaluation et la mise en œuvre des programmes d’assistance de l'UE au déclassement d’installations nucléaires en Bulgarie, en Slovaquie et en Lituanie

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 13.6.2018

COM(2018) 468 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur l'évaluation et la mise en œuvre des programmes d’assistance de l'UE au déclassement d’installations nucléaires en Bulgarie, en Slovaquie et en Lituanie

{SWD(2018) 344 final}

1Introduction

Lors de leur adhésion à l’Union européenne, la Bulgarie, la Slovaquie et la Lituanie se sont engagées à arrêter définitivement huit réacteurs nucléaires avant la fin de leur durée de vie prévue:

·la centrale nucléaire de Kozloduy en Bulgarie (tranches 1 à 4),

·la centrale nucléaire de Bohunice V1 en Slovaquie (deux tranches), et

·la centrale nucléaire d’Ignalina en Lituanie (deux tranches).

L’Union s’est quant à elle engagée à fournir une aide financière pour le déclassement sûr des réacteurs concernés.

Deux règlements du Conseil 1 , 2 ont été adoptés le 13 décembre 2013 pour soutenir ces programmes de déclassement au titre du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 et prolonger ainsi l’aide apportée au cours des périodes précédentes.

Le présent rapport propose un résumé des conclusions de l’évaluation à mi-parcours des programmes d’assistance de l’UE au déclassement d’installations nucléaires (ci-après les «programmes») en Bulgarie, en Slovaquie et en Lituanie; il examine également les progrès accomplis en 2017 et au cours des années précédentes. Le présent document répond aux exigences en matière d’établissement de rapports visées aux articles 6 et 9 des règlements susmentionnés.

Au cours du CFP 2014-2020, la Commission a publié trois rapports sur le sujet 3 , 4 , 5 . Conformément à la feuille de route relative à l’évaluation à mi-parcours 6 , le présent rapport analyse et présente les points suivants:

·la mesure dans laquelle les programmes Kozloduy, Bohunice et Ignalina ont rempli leurs objectifs sur le plan des résultats et des incidences;

·l’efficacité de l’utilisation des ressources; et

·la valeur ajoutée européenne.

Comme le prévoit l’article 9 des deux règlements, l’évaluation vise également à déterminer s’il s’avère nécessaire de modifier les objectifs spécifiques et les procédures de mise en œuvre 7 décrits respectivement à l’article 2, paragraphe 2, et à l’article 7.

Il convient de noter que les règlements actuels limitent le champ d’application des programmes aux seules activités de déclassement; les mesures d’atténuation dans le secteur de l’énergie, qui bénéficiaient d’une aide lors des périodes précédentes, en sont désormais exclues. L’abandon du financement d’un ensemble complexe de projets énergétiques et de projets de déclassement au profit d’un effort unique et ciblé en faveur de programmes de déclassement s’appuyant sur des plans de déclassement détaillés et approuvés constitue en effet un prérequis essentiel pour une efficacité et une efficience accrues.

2Objectifs

Les deux règlements ont pour objectif général d’aider les États membres concernés à parvenir en toute sécurité à l’achèvement du déclassement, et ce dans le respect des normes de sûreté les plus élevées.

Dans le cas des trois centrales nucléaires susmentionnées, le champ d’application, le budget et la planification des programmes ont été clairement définis, avec des dates d’achèvement prévues au-delà du terme de la période de financement actuelle. Le stockage du combustible usé et des déchets radioactifs dans un dépôt en formation géologique profonde ne fait pas partie des programmes et doit être traité par chacun des États membres dans son programme national pour la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, ainsi qu’il est requis par la directive 8 , 9 pertinente.

Les règlements définissent également les objectifs spécifiques suivants:

Pour les trois programmes

·démantèlement des salles des turbines et des bâtiments auxiliaires;

·gestion sûre des déchets résultant du déclassement, conformément à des plans de gestion des déchets détaillés.

Pour les programmes Kozloduy et Bohunice

·démantèlement des éléments et équipements de grande taille dans les bâtiments des réacteurs.

Pour le programme Ignalina

·déchargement du combustible du cœur du réacteur de la tranche 2 et des piscines de combustible des tranches 1 et 2 dans l’installation de stockage à sec du combustible usé;

·entretien sûr des tranches du réacteur.

Les procédures de mise en œuvre7 établissent le scénario de base pour chaque programme de déclassement jusqu’à leur achèvement respectif et fixent des cibles précises pour chaque objectif spécifique.

3Outils

La Commission a principalement basé son évaluation à mi-parcours sur les éléments suivants:

(1)une étude externe 10 menée en 2017, laquelle comprenait une recherche documentaire approfondie, des entretiens avec des acteurs ciblés, des visites sur le terrain, une analyse de la consultation publique ainsi qu’une consultation supplémentaire ciblée, un exercice d’évaluation comparative avec des instruments comparables et l’intervention d’un groupe d’experts;

(2)une étude externe 11 menée en 2016, qui comprenait une évaluation des estimations du coût global des programmes, une évaluation globale des risques, une analyse des financements nationaux et des autres sources ainsi qu’une analyse de la solidité du budget des États;

(3)une vérification thématique des procédures de passation de marchés, effectuée par un prestataire externe;

(4)l’évaluation interne des résultats des activités de suivi périodique menées par la Commission et de la documentation fournie par les parties prenantes;

(5)le rapport spécial 12 de la Cour des comptes européenne.

4Évaluation de la pertinence, de la cohérence, de l’efficacité, de l’efficience et de la valeur ajoutée européenne

Le présent rapport évalue si les programmes sont en voie de remplir les objectifs fixés et contient des recommandations sur la manière d’améliorer leur mise en œuvre. Il s’accompagne d’un document de travail des services de la Commission qui présente des informations et une analyse factuelles.

Les opérateurs du déclassement sont tous pleinement engagés dans les activités de déclassement. C’est en Slovaquie que le programme est le plus avancé, et les activités de démantèlement et de décontamination sont en cours dans le bâtiment du réacteur sur le site de Bohunice. Le démantèlement et la décontamination ont bien progressé dans les bâtiments auxiliaires sur les sites de Kozloduy et d’Ignalina. En outre, en Lituanie, le projet d’une importance cruciale en matière de sûreté qui vise à retirer le combustible usé du réacteur RBMK (semblable à celui utilisé à Tchernobyl) est aujourd’hui en bonne voie. Le déchargement du combustible du cœur du réacteur de la tranche 2 est arrivé à son terme le 25 février 2018 (soit 15 mois avant la date prévue).

D’une manière générale, les programmes sont en voie d’atteindre les objectifs spécifiques fixés par les règlements avec les fonds alloués au titre du CFP actuel. L’ensemble des activités de suivi a mis en évidence une nette tendance vers une efficience accrue, comme l’ont confirmé des experts indépendants. Dans certains domaines, des mesures supplémentaires d’atténuation et un suivi étroit s’imposent en raison d’un risque de dépassement des délais.

L’évaluation a été réalisée à l’aune de cinq critères principaux: la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience et la valeur ajoutée européenne.

Pertinence

(1)En ce qui concerne le CFP 2014-2020, les objectifs généraux et spécifiques des programmes demeurent tout à fait pertinents pour répondre aux besoins définis lors de l’élaboration du CFP (à savoir l’avancement du déclassement au-delà du point de non-retour et l’amélioration de la sûreté).

Cohérence

(2)Les règlements sont cohérents avec les politiques de l’Union qui visent à garantir le niveau de sûreté nucléaire le plus élevé possible. La base juridique des programmes est conçue pour être en conformité totale avec l’acquis du traité Euratom, en particulier dans le domaine de la sûreté nucléaire 13 , 14 et de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs8, sans préjudice du caractère exceptionnel des financements européens résultant des événements historiques spécifiques qui sous-tendent les programmes. L’aide apportée par l’Union a permis de garantir le déploiement de stratégies de démantèlement immédiat, de réduire plus rapidement le niveau de risque radiologique, et d’éviter que les générations futures supportent des charges excessives, tout en couvrant en partie les passifs des États membres.

(3)En satisfaisant aux conditions ex ante, les États membres ont défini le champ d’application des programmes. La gestion à long terme du combustible usé et des déchets radioactifs de haute activité a par conséquent été explicitement exclue des programmes et demeure sous la responsabilité financière des États membres, conformément à la directive 2011/70/Euratom du Conseil.

(4)Les programmes sont également cohérents avec les politiques de l’Union dans des domaines tels que la protection environnementale et sociale.

Efficacité

(5)À ce jour, des progrès ont été réalisés dans le cadre des trois programmes et des questions de longue date héritées du cadre financier précédent ont finalement été résolues. Des infrastructures essentielles à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs sont soit devenues opérationnelles, soit entrées dans leur phase finale de mise en service, donnant ainsi un nouvel élan aux activités de déclassement.

(6)Sur les trois sites, le démantèlement et la décontamination des salles des turbines et des bâtiments auxiliaires ont bien avancé. Les opérateurs du déclassement ont réussi à recenser et à éliminer les blocages dans les processus.

(7)Des progrès ont été accomplis en matière de démantèlement et de décontamination dans les bâtiments des réacteurs sur les trois sites, en respectant les échéances et les calendriers respectifs des programmes.

(8)Les principaux produits issus des programmes de déclassement sont des matériaux voués au réemploi ou au recyclage ainsi que des déchets radioactifs conditionnés destinés à être stockés provisoirement (dans une installation d’entreposage des déchets) ou définitivement. Pour les trois programmes, cette production n’a, à ce jour, pas atteint les niveaux escomptés, et ce pour plusieurs raisons: i) des incertitudes inhérentes à la caractérisation des centrales qui ont entraîné une surestimation des valeurs cibles; ii) un apport plus faible en déchets provenant d’activités de démantèlement vers les installations de gestion des déchets; et iii) des défis techniques liés à des flux de déchets spécifiques hérités du passé. D’une manière générale, les processus de gestion des déchets ont néanmoins démontré qu’ils offraient une capacité de production suffisante dans le respect des normes de sûreté les plus élevées.

Efficience

(9)Dès le commencement du CFP actuel, les trois États membres ont établi des plans de déclassement détaillés afin de remplir les conditions ex ante. Les estimations du coût global des programmes y ont par conséquent été incluses après avoir été actualisées au regard de questions qui s’étaient posées précédemment. En 2016, la Commission a terminé l’évaluation des nouveaux plans et a conclu que ces derniers étaient complets, pertinents et exhaustifs, et que les estimations du coût global étaient correctes dans l’ensemble, comme le suggèrent les résultats d’une étude indépendante11, sous réserve que le niveau des imprévus soit porté à 16 %. Les limites du champ d’application du soutien apporté par l’Union ainsi que les coûts de référence ont donc été clairement définis dans le but de contrôler le rapport coût/efficacité.

(10)L’analyse montre que les programmes ont généralement été mis en œuvre selon un bon rapport coût/efficacité dans le cadre financier actuel et que le processus d’élaboration des programmes a atteint un niveau de maturité bien plus élevé.

(11)L’évaluation comparative des activités de déclassement sur le plan financier demeure un défi mondial. Ce facteur limitant est mis en évidence par les difficultés rencontrées pour comparer les trois programmes entre eux et avec d’autres programmes de déclassement, malgré l’utilisation de plus en plus répandue de l’International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations (structure internationale pour l’estimation des coûts du déclassement des installations nucléaires) 15 .

(12)L’analyse a également permis de recenser les principaux facteurs ayant une incidence sur le rapport coût/efficacité:

·La gouvernance en place depuis 2014 a conduit les programmes vers une efficience accrue, et des modifications organisationnelles ont eu un effet positif sur le rapport coût/efficacité.

·Il semble que l’augmentation du niveau des contributions nationales ait favorisé une obligation redditionnelle accrue dans les États membres et incité ces derniers à privilégier davantage leurs propres intérêts économiques. Il n’a toutefois pas été prouvé qu’une part plus élevée de contributions nationales au niveau des projets individuels correspondrait à une amélioration des performances.

·Le respect des délais dans la mise en œuvre est essentiel pour un bon rapport coût/efficacité. L’élimination des blocages hérités du cadre financier précédent et, quand cela était possible, le rattrapage des retards accumulés, ont favorisé l’amélioration du rapport coût/efficacité (voir, par exemple, la résolution des litiges contractuels de longue date à Ignalina). En outre, grâce à la méthodologie de gestion de la valeur acquise 16 et à l’ensemble des indicateurs clés de performance, les parties prenantes des programmes disposent d’instruments leur permettant d’anticiper l’incidence des retards, dans la perspective d’atténuer ou d’éviter l’effet négatif de ceux-ci sur les coûts (voir, par exemple, l’encadré sur le programme Bohunice).

·Le coût de la main-d’œuvre est une composante substantielle des coûts de déclassement intrinsèquement associée aux facteurs temporels. Dans les cas où la main-d’œuvre est principalement issue du personnel des opérateurs du déclassement, les retards encourus peuvent avoir des répercussions sur les coûts, notamment lorsqu’ils ont une incidence sur le chemin critique, et donc sur la date d’achèvement du programme. Pour atténuer ce risque, les stratégies d’externalisation offrent une souplesse suffisante pour faire coïncider les besoins et les efforts. La mise en œuvre de telles stratégies est bien avancée à Bohunice et progresse à Ignalina, où un plan structuré de type «faire ou faire faire» a été établi en 2017.

·D’un autre côté, le déploiement du personnel des centrales (qui était employé pendant la période d’exploitation des réacteurs) constitue une bonne pratique de gestion des connaissances dans la mesure où cela garantit le transfert de l’expérience pertinente afin de réduire la durée de la mise en œuvre. Une telle pratique entraîne cependant un risque de sureffectif du personnel pouvant limiter la souplesse en matière d’organisation, particulièrement lorsqu’aucune autre perspective n’est possible.

·Certains défis techniques demeurent inhérents au processus de déclassement, et le marché du déclassement est encore en phase de développement. Dans certains cas, cela a été la source de difficultés pour les prestataires.

·Des hausses de coûts en rapport avec des modifications de la législation ont été constatées, et les retards ont augmenté au cours des processus d’approbation réglementaire dans les trois pays. Les décisions ayant trait à la sûreté dans le secteur nucléaire doivent être prises indépendamment de certains facteurs économiques; il convient donc que les opérateurs du déclassement collaborent avec les régulateurs afin d’anticiper de telles évolutions dans le domaine réglementaire et de prendre suffisamment en considération les processus réglementaires lors de la planification des projets. Bien que certaines bonnes pratiques aient été observées en Lituanie et en Slovaquie, cette question a eu des répercussions sur le programme Kozloduy.

·Compte tenu du fait que, sur les quelque 90 réacteurs définitivement mis à l’arrêt en Europe, seuls trois ont été entièrement déclassés, il a fallu dans un premier temps que les programmes gagnent en efficience principalement par un processus d’apprentissage par la pratique. À cet égard, le partage de connaissances entre les trois programmes a été un outil essentiel à l’amélioration de l’efficience au cours du CFP actuel. La Commission n’a eu de cesse d’encourager les parties prenantes à partager les bonnes pratiques, notamment entre la Slovaquie et la Bulgarie en raison des similitudes de leurs centrales (réacteurs VVER).

Valeur ajoutée européenne

(13)La valeur ajoutée des programmes, telle qu’on la conçoit traditionnellement, diminue naturellement à mesure que la mise en œuvre progresse. D’entrée de jeu, la valeur ajoutée des programmes a été établie en relation avec la sûreté nucléaire et l’atténuation financière.

·Au-delà de 2020, les besoins estimés en matière de financement en Bulgarie et en Slovaquie ne compromettent pas l’achèvement des programmes dans les délais prévus.

·En Lituanie, le déficit de financement au-delà de 2020 a également diminué grâce à la participation accrue de l’État, mais demeure relativement important (1,331 milliard d’EUR).

·Bien que les économies des trois États membres soient manifestement capables d’absorber les besoins en matière de financement grâce aux ressources financières nationales, une telle situation aurait des conséquences plus significatives pour la Lituanie (entre 0,3 % et 0,5 % du budget annuel de l’État).

·Les programmes ont contribué à une baisse considérable du niveau de risque et de danger radiologiques pour le grand public. Les risques les plus importants en matière de sûreté nucléaire ont été éliminés en Slovaquie et en Bulgarie. En Lituanie, l’évacuation du combustible usé présent dans les bâtiments des réacteurs est en cours; d’ici la fin de ce processus (dont l’achèvement est prévu pour 2022 au plus tard, mais dont le financement est assuré au titre du CFP actuel), l’ampleur du risque radiologique résiduel aura été considérablement réduite et correspondra principalement au graphite irradié du cœur des réacteurs.

(14)Le secteur de l’énergie nucléaire de l’Union entre résolument dans une nouvelle phase caractérisée par l’accroissement des activités concernant la fin du cycle de vie. Seule une poignée de programmes de déclassement ont pourtant progressé de manière significative, comme c’est le cas pour ceux de Kozloduy, d’Ignalina et de Bohunice. Il apparaît donc que l’industrie du déclassement n’a pas encore atteint sa pleine maturité. Dans ce contexte, l’aide accordée par l’Union aux programmes de déclassement en Bulgarie, en Slovaquie et en Lituanie a apporté une valeur ajoutée à l’ensemble de l’industrie européenne du déclassement sur le plan des connaissances et de l’expertise. Les aspects des programmes relatifs au partage et à la capitalisation des connaissances constituent donc la base permettant de garantir le maintien d’une valeur ajoutée européenne, améliorant ainsi la sûreté nucléaire. Ce processus pourrait être exploité de manière plus poussée en ce qui concerne la gestion du graphite irradié, qui représente un défi technique mondial 17 .