RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL concernant la mise en oeuvre de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 27.6.2018

COM(2018) 492 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant la mise en oeuvre de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit

1.Introduction

La directive 2014/61/UE relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit 1 («la directive sur la réduction du coût du haut débit», ci-après dénommée la «directive») vise à faciliter et à encourager le déploiement des réseaux de communications électroniques à haut débit en réduisant les coûts grâce à un ensemble de mesures harmonisées.

La directive devait être transposée dans la législation des États membres au plus tard au 1er janvier 2016, pour devenir applicable dans tous les États membres à partir du 1er juillet 2016.

L’article 12 de la directive impose à la Commission de présenter au plus tard le 1er juillet 2018 un rapport concernant la mise en œuvre de ladite directive, contenant un résumé de l’incidence des mesures et une évaluation des progrès accomplis sur la voie de la réalisation de ses objectifs, y compris en ce qui concerne la question de savoir si, et selon quelles modalités, la directive pourrait contribuer davantage à la réalisation d’objectifs en matière de haut débit plus ambitieux que ceux énoncés dans la stratégie numérique.

La Commission a examiné la mise en œuvre de la directive en s’appuyant sur:

·une étude externe sur la mise en œuvre et le suivi des mesures prévues par la directive 2 ;

·un rapport de l’ORECE sur la mise en œuvre de la directive 3 ;

·l’indice et le rapport relatifs à l’économie et à la société numériques pour 2018 – chapitres sur les télécommunications;

·d’autres sources de données, telles que des missions d’enquête dans les États membres et une analyse des législations nationales réalisée par la Commission.

Ce rapport a été rédigé moins de deux ans après la date prévue pour l'entrée en vigueur des législations nationales transposant la directive, alors qu'on constate des retards importants dans de nombreux États membres. Par conséquent, les éléments à partir desquels ont été évalués l’incidence des mesures de la directive et les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de ses objectifs étaient relativement limités. Le rapport vise néanmoins à établir un scénario de référence qui pourra servir de base à une évaluation future.

2.Champ d’application et principales dispositions de la directive

Champ d’application de la directive

De façon à développer au maximum les synergies entre les réseaux, la directive concerne non seulement les opérateurs de réseaux de communications électroniques, mais aussi d’autres entreprises fournissant des infrastructures physiques susceptibles d’accueillir des éléments de réseaux de communications électroniques, telles que les infrastructures d’électricité, de gaz, d’alimentation en eau, d’assainissement, de chauffage et de services de transport 4 .

Le champ d’application de la directive couvre les «réseaux de communications électroniques à haut débit», c’est-à-dire les réseaux capables de fournir un accès au haut débit à une vitesse supérieure ou égale à 30 Mbit/s 5 .

Par ailleurs, la directive s’applique uniquement à l’«infrastructure physique» 6 , définie comme «tout élément d’un réseau qui est destiné à accueillir d’autres éléments d’un réseau sans devenir lui-même un élément actif du réseau».

Principales dispositions

La directive s’articule autour de quatre piliers et d’exigences supplémentaires relatives à la mise en place de points d’information uniques et d’organismes de règlement des litiges. Ces exigences, de même que celles qui concernent l'établissement de sanctions, s’appliquent à tous les piliers.

La directive prévoit une harmonisation minimale, les États membres pouvant donc aller au-delà des exigences minimales de la directive pour mieux atteindre les objectifs qu'elle fixe. Toutefois, si les États membres décident de prendre de telles mesures, ils doivent veiller à leur conformité avec le droit de l’Union, notamment avec le cadre réglementaire applicable aux communications électroniques.

Pilier 1: accès aux infrastructures physiques existantes et transparence

Dans le cadre du premier pilier, tous les opérateurs de réseaux (entreprises de réseaux de communications électroniques, d’énergie, etc.) sont tenus de donner accès à leur infrastructure physique (par exemple, gaines, trous de visite, boîtiers, poteaux), selon des modalités et des conditions équitables et raisonnables, aux opérateurs ayant l’intention de déployer des réseaux à haut débit. L’accès peut être refusé sur la base de critères objectifs, transparents et proportionnés.

Pilier 2: coordination des travaux de génie civil et transparence

Le deuxième pilier permet à tout opérateur de réseau de coordonner des travaux de génie civil avec des fournisseurs de communications électroniques. En outre, les opérateurs de réseaux effectuant des travaux de génie civil entièrement ou partiellement financés par des fonds publics sont tenus de faire droit à toute demande raisonnable de coordination des travaux de génie civil.

Pilier 3: procédure de délivrance des autorisations

Dans le cadre du troisième pilier, les États membres veillent à ce que toutes les informations pertinentes concernant les conditions et les procédures applicables à la délivrance des autorisations relatives aux travaux de génie civil nécessaires en vue du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit soient disponibles par l’intermédiaire du point d’information unique et que les décisions relatives aux autorisations soient prises, en principe, dans un délai de quatre mois.

Pilier 4: infrastructure physique à l’intérieur des immeubles

Le quatrième pilier prévoit que tous les immeubles neufs et les immeubles faisant l’objet d’une rénovation de grande ampleur soient équipés d’une infrastructure physique, telle que des fourreaux, pouvant accueillir des réseaux à haut débit, et d’un point d’accès facilement accessible dans le cas des immeubles collectifs. Les fournisseurs de réseaux de communications publics doivent avoir accès au point d’accès et à l’infrastructure physique à l’intérieur des immeubles selon des modalités et dans des conditions équitables et non discriminatoires, lorsque la duplication est techniquement impossible ou n’est pas économiquement viable.

Autres dispositions

Enfin, les États membres doivent désigner un ou plusieurs organismes chargés de fournir les informations sur les infrastructures physiques, les travaux de génie civil et les autorisations, et un ou plusieurs organismes indépendants chargés de régler les litiges entre les opérateurs de réseaux concernant l’accès aux infrastructures, l’accès aux informations et les demandes de coordination de travaux de génie civil.

3.Contribution aux objectifs de la société du gigabit

Les objectifs stratégiques de l’UE pour une société du gigabit à l’horizon 2025 7 se fondent sur les besoins prévisibles en matière de connectivité de la société numérique européenne dans les années à venir.

L’accès à une connexion aux réseaux à très haute capacité est nécessaire pour l’informatique en nuage, de nombreuses utilisations simultanées, et d’autres applications avancées et liées à la maison intelligente, ainsi que dans un certain nombre de secteurs pour les usages professionnels, souvent en combinaison avec un accès mobile (par exemple, industrie manufacturière, soins de santé, énergie, services de première intervention).

Ces nouvelles applications s'accompagneront de nouvelles exigences, non seulement en ce qui concerne l'augmentation de la vitesse, mais aussi la bande passante en liaison montante, la résilience et les paramètres d’erreur ou de latence. Le déploiement de tels réseaux à haute capacité de qualité, qui devraient reposer principalement sur la fibre optique, nécessitera des investissements supplémentaires importants.

En favorisant l’extension de la couverture par les infrastructures en fibre optique, la directive pourrait contribuer à la disponibilité universelle du débit 100 Mbit/s pouvant évoluer vers un débit en gigabit.

De même, le partage des infrastructures et la coordination des travaux de génie civil peuvent contribuer au déploiement d’un réseau principal et de connexions à haute capacité pour les pôles d’activité socioéconomique tels que les petites et moyennes entreprises, les établissements scolaires ou les hôpitaux, même dans les régions isolées ou sous-équipées 8 .

Compte tenu de leur rôle dans la collecte («backhaul») des cellules 5G, les réseaux en fibre optique sont de plus en plus incontournables pour atteindre les objectifs 5G dans ce domaine à l’horizon 2025.

L’accès aux infrastructures physiques existantes au titre de la directive peut permettre à la concurrence entre infrastructures en fibre optique de s’exercer, conduisant à une amélioration de la qualité du haut débit et à un choix élargi pour les consommateurs et les entreprises, y compris dans les zones plus densément peuplées. La directive pourrait donc également favoriser l’investissement dans la fibre optique en faveur des cellules denses, contribuant à la couverture 5G dans tous les centres urbains, ainsi que sur les axes de transport, et stimulant le développement d’applications sans fil 5G, notamment dans le secteur des voitures connectées et de la conduite automatisée.

La directive pourrait également jouer un rôle important dans le domaine de l’internet des objets (IdO) puisqu’elle vise à susciter une collaboration entre les bénéficiaires potentiels de l’IdO, tels que les systèmes de transport ou les secteurs de l’énergie et de l’eau, et les opérateurs de télécommunications susceptibles de fournir une connectivité.

Cela pourrait dès lors stimuler le développement d’applications dans les domaines de la ville intelligente, des réseaux d’électricité, compteurs et systèmes de transport intelligents, ouvrant la voie aux innovations futures.

4.Transposition et mise en œuvre de la directive

En vertu de l’article 13, les États membres étaient tenus d’adopter et de publier les dispositions nationales transposant la directive au plus tard le 1er janvier 2016 et de les appliquer à partir du 1er juillet 2016.

Après l’adoption de la directive, la Commission a organisé plusieurs événements destinés aux États membres et aux parties intéressées et a eu de nombreux contacts avec les autorités nationales afin de sensibiliser et d’apporter des orientations sur les exigences en matière de transposition.

Tous les États membres, à l’exception de l’Italie, ont néanmoins tardé à adopter les dispositions de transposition, ce qui a amené la Commission à envoyer des lettres de mise en demeure aux 27 autres États membres le 23 mars 2016. La Commission a ensuite adressé des avis motivés à 19 États membres le 30 septembre 2016, les priant instamment d’adopter des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit. Entre-temps, tous les États membres à l’exception de la Belgique ont notifié la transposition complète de la directive dans leur droit national.

Compte tenu du fait que la directive porte sur des compétences intersectorielles, que non seulement elle impose des obligations au secteur des télécommunications mais concerne aussi les entreprises de réseaux, la législation du secteur de la construction, le droit administratif, etc., la transposition s’est souvent avérée complexe et a requis l’adaptation de différentes dispositions (y compris aux niveaux régional et local) dans les États membres.

La directive s’étant appuyée sur les bonnes pratiques en vigueur dans certains États membres pour les généraliser au niveau de l’UE, de nombreux États membres possédaient déjà une législation nationale pertinente qui, dans certains cas ou à certains égards, allait bien au-delà des exigences de la directive.

La directive offre aux États membres un certain nombre de possibilités les d’exempter certaines infrastructures ou certains immeubles de ses obligations (par exemple, les obligations de transparence), si ces dérogations sont dûment motivées.

Seuls quelques États membres ont largement fait usage de ces dérogations. La plupart d’entre eux soit n’y ont pas eu recours, soit les ont conditionnées à des législations dérivées qui n’ont pas encore été adoptées.

La directive comporte également plusieurs dispositions facultatives dont la transposition est laissée à l’appréciation des États membres. On trouvera ci-dessous un aperçu de la façon dont les États membres ont fait usage de ces dispositions facultatives:

·plusieurs États membres, tels que l’Allemagne, la Bulgarie, Chypre, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, le Luxembourg et la Slovénie ont instauré un droit réciproque prévoyant que l’accès aux infrastructures des opérateurs de réseaux de communications électroniques peut être sollicité pour l’installation d’infrastructures autres que des réseaux de télécommunication (article 3, paragraphe 1);

·l’obligation d’exiger des organismes du secteur public qu’ils mettent à disposition des informations minimales sur les infrastructures physiques existantes par l’intermédiaire du point d’information unique, s’ils détiennent de tels éléments d’information provenant des opérateurs de réseaux sous forme électronique et du fait de leurs missions, existe par exemple en Autriche, en Bulgarie, à Chypre, en Finlande, en Grèce, en Lituanie, en Pologne, au Portugal, en République tchèque et en Slovaquie (article 4, paragraphe 2);

·des règles de répartition des coûts liés à la coordination des travaux de génie civil ont été instaurées, par exemple, en Autriche, en France et au Portugal (article 5, paragraphe 2);

·le dépôt par voie électronique de demandes d’autorisation par l’intermédiaire du point d’information unique est possible en Bulgarie, à Chypre, au Danemark, en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, au Luxembourg et à Malte (article 7, paragraphe 2);

·l’Italie et le Portugal ont introduit des labels «adapté au haut débit» et l’Allemagne et l’Espagne envisagent de faire de même. La France s’est dotée d’une norme pour l’attribution du statut de zone fibrée (article 8, paragraphe 3).

La directive prévoit que les États membres désignent un ou plusieurs organismes indépendants de règlement des litiges et un ou plusieurs organismes chargés de constituer un point d’information unique.

Les missions de l’organisme de règlement des litiges ont été assignées, en tout ou partie, à l'autorité réglementaire nationale (ARN) responsable du règlement des litiges au titre du cadre réglementaire des communications électroniques dans la plupart des États membres, et à d’autres organismes dans deux États membres seulement.

Les missions du point d’information unique ont été assignées, en tout ou partie, à l’ARN dans 14 États membres. Dans dix États membres, d’autres organismes ont été chargés d’assurer la fonction de point d’information unique, un ministère dans la plupart des cas.

Figure 1 – Missions prévues au titre de la directive assignées aux ARN dans l’UE

Source: ORECE

5.Incidence et progrès accomplis

Le présent rapport ayant été rédigé moins de deux ans après la date limite d’application de la directive et la plupart des États membres ayant tardé à transposer la directive, son application dans la pratique n’a commencé que récemment et l’expérience reste jusqu’ici limitée.

Néanmoins, les données des États membres qui appliquaient auparavant des dispositions analogues à celles de la directive, et celles des entreprises engagées dans une collaboration intersectorielle confirment qu’il pourrait y avoir des avantages significatifs, y compris l’extension du haut débit de grande capacité aux zones sous-équipées, si d'autres États membres suivaient la même voie 9 .

Les réponses à l’enquête réalisée pour l’étude sur laquelle s’appuie le présent rapport montrent que les opérateurs de communications électroniques estiment que l’accès aux infrastructures physiques (y compris à l’intérieur des immeubles) et les informations les concernant se sont améliorés depuis l’application de la directive. Toutefois, des améliorations restent possibles et les opérateurs citent notamment les progrès limités réalisés en ce qui concerne le soutien à la coordination des travaux de génie civil, la simplification du processus de demande d’autorisations relatives aux travaux de génie civil ou la facilitation de l’accès aux immeubles pour y installer les infrastructures.

Figure 2: satisfaction des opérateurs de communications électroniques concernant la facilité d’accès aux infrastructures existantes et les possibilités de déploiement – comparée aux changements perçus concernant la facilité d’accès et de déploiement depuis l’application de la directive

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