COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Premier rapport bisannuel sur les progrès réalisés dans le développement de l'union douanière de l'UE et de sa gouvernance

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 5.7.2018

COM(2018) 524 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Premier rapport bisannuel sur les progrès réalisés dans le développement de l'union douanière de l'UE et de sa gouvernance

1.INTRODUCTION

Il y a un peu plus d'un an, la Commission a lancé un débat 1 portant sur cinq scénarios possibles de la façon dont l'Union européenne (l'UE) pourrait évoluer au fil des années pour relever les nombreux défis auxquels elle est confrontée, qui vont de la mondialisation à l'incidence des nouvelles technologies sur la société, en passant par les problèmes de sécurité et la montée du populisme. La Commission estime que l'union douanière 2 , qui fête son 50e anniversaire cette année, joue un rôle important face à ces défis et, par conséquent, que la poursuite de son développement est indispensable.

L'union douanière est l'une des premières réalisations de l'UE et peut être considérée comme l'une de ses principales réussites. Elle a permis à l'UE non seulement de supprimer les frontières intérieures, mais aussi de rivaliser avec le reste du monde. Le marché unique de l'UE, qui permet à toute entreprise établie dans l'UE de vendre ses marchandises et d'investir dans toute l'UE sans frontières intérieures, ne pourrait pas exister sans l'environnement exempt de droits de douane mis en place par l'union douanière et le rôle que joue cette dernière dans la surveillance des importations et exportations. À l'échelle internationale, l'UE est aujourd'hui le bloc commercial le plus important au monde et détient une part de 15 % du commerce mondial 3 ; elle occupe donc une position beaucoup plus forte dans les négociations commerciales avec les pays tiers que ne l'aurait un État membre seul.

L'union douanière a considérablement évolué au cours des cinquante dernières années et les autorités douanières accomplissent avec succès une grande variété de tâches aux frontières. En agissant ensemble, les autorités douanières des États membres s'emploient à faciliter le commerce et à réduire les formalités administratives, à percevoir des recettes pour les budgets nationaux et celui de l'UE 4 et à protéger la population contre les menaces terroristes, sanitaires, environnementales et autres. Compte tenu de ce vaste mandat, les douanes sont désormais effectivement la principale autorité responsable du contrôle des marchandises aux frontières extérieures de l'UE.

Cependant, les défis à relever restent nombreux. Les nouvelles tendances et technologies telles que le passage au numérique, la connectivité, l'internet des objets, l'analyse des données, l'intelligence artificielle et la technologie de la chaîne de blocs, présentent à la fois des opportunités et des menaces. De nouveaux modèles économiques tels que le commerce électronique et l'optimisation de la chaîne d'approvisionnement, font leur apparition et doivent être facilités. Dans le même temps, les finances publiques sont sous pression, les volumes du commerce mondial augmentent 5 , la fraude et la contrebande sont une préoccupation qui ne cesse de croître et 6 7 il existe des menaces transnationales persistantes en termes de criminalité et de sécurité. Les stratégies adoptées dans d'autres domaines d'action influent sur les tâches douanières et les amplifient. Des ressources et des financements sont nécessaires, en particulier pour développer et maintenir les systèmes électroniques qui sont maintenant essentiels au fonctionnement de l'union douanière. Dans l'intervalle, il est nécessaire de se pencher en priorité sur les nombreuses implications douanières du retrait du Royaume-Uni de l'UE. Tout cela met les autorités douanières de l'UE sous une pression croissante.

Ces dernières années, des appels ont été lancés en faveur d'une approche plus unifiée de l'union douanière et d'une gestion globale plus efficace et plus cohérente afin de relever ces défis. Le Parlement européen 8 a mis en évidence le risque que les différents systèmes électroniques douaniers des États membres puissent créer une fragmentation, des charges administratives supplémentaires et des retards qui entravent la circulation transfrontière des marchandises. La Cour des comptes européenne 9 a déclaré que la mise en œuvre inefficace des procédures d'importation ainsi que les insuffisances du cadre juridique portaient atteinte aux intérêts financiers de l'UE. Le Comité économique et social européen 10 a fait valoir, notamment, que l'application efficace de la législation douanière exigeait des efforts pour minimiser la possibilité d'interprétations divergentes par les administrations des États membres.

Dans sa communication de 2016 sur le développement de l'union douanière de l'UE et sa gouvernance (ci-après la «communication sur la gouvernance») 11 , la Commission a proposé des solutions pour relever ces défis, notamment une application plus cohérente et plus uniforme des règles douanières communes dans le cadre de structures politiques et opérationnelles renforcées fondées sur le partenariat; une meilleure coopération des douanes avec d'autres autorités chargées de la gestion des frontières et de la sécurité; et une stratégie à long terme plus complète pour le développement et la maintenance des systèmes électroniques douaniers. En mars 2017, le Conseil de l'Union européenne a accueilli favorablement 12 la communication sur la gouvernance et a invité la Commission à fournir une mise à jour dans un rapport bisannuel, en particulier dans certains domaines que le Conseil a identifiés comme nécessitant une attention particulière.

Dans ce contexte, la présente communication passe en revue le fonctionnement de l'union douanière à ce jour et recense les questions prioritaires à venir. La communication devrait servir à renforcer le dialogue avec toutes les parties prenantes, y compris les citoyens, les entreprises, les États membres, le Parlement européen et d'autres institutions européennes, dont la contribution au succès continu de l'union douanière est indispensable.

2.CONTEXTE

Rôle des douanes

Le monde a changé de façon spectaculaire au cours des cinquante années d'existence de l'union douanière, de même que le rôle des autorités douanières des États membres. Au cours de cette période, en plus de continuer à protéger les intérêts financiers de l'UE et de ses États membres, les autorités douanières ont assumé avec un succès considérable la responsabilité de la mise en œuvre des aspects frontaliers de plusieurs autres politiques communes de l'UE. Toutes les marchandises qui entrent dans l'UE ou en sortent sont soumises à la surveillance douanière et peuvent faire l'objet de contrôles douaniers.

En particulier, les douanes ont occupé un poste de première ligne dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. À la suite de l'attaque de 2001 contre le World Trade Center à New York, l'Union européenne a réagi en apportant une modification en matière de sécurité à la législation douanière 13 .Des critères de risque communs dans l'analyse préalable des risques liés au fret et un cadre commun de gestion des risques ont ainsi pu être déployés à l'échelle de l'UE 14 pour aider les douanes à partager les informations sur les risques opérationnels et les résultats, en contribuant à une réponse rapide en cas de crise dans la chaîne d'approvisionnement. En outre, les douanes contrôlent les mouvements à l'entrée et à la sortie de l'UE d'importantes quantités d'espèces transportées par des voyageurs individuels, ce qui fait partie intégrante des actions de l'UE pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, et coopèrent étroitement avec d'autres autorités frontalières et de sécurité pour lutter contre ces menaces.

Cadre juridique

La législation douanière est adoptée au niveau de l'UE, mais sa mise en œuvre relève de la responsabilité des États membres par l'intermédiaire de leurs administrations douanières nationales. Depuis 2016, le code des douanes de l'Union fournit un cadre juridique actualisé et complet pour les règles et procédures douanières applicables sur le territoire douanier de l'UE, adapté aux réalités commerciales modernes et aux normes mondiales afin d'aider les entreprises de l'Union dans leurs activités internationales. Des progrès importants ont été accomplis pour que toutes les procédures douanières deviennent entièrement électroniques, conformément à ce nouveau code 18 . Dans le cadre de leur rôle de mise en œuvre des aspects frontaliers d'autres politiques communes de l'UE, les douanes appliquent également plus de 60 législations non douanières. En outre, la législation et les outils non législatifs permettent aux autorités douanières de l'UE de coopérer les unes avec les autres pour lutter contre les risques financiers et de sécurité, et des accords de coopération internationale ont été conclus avec de nombreux pays tiers.

Systèmes électroniques

La Commission et les États membres collaborent depuis 2008 aux fins du développement et de l'exploitation de systèmes électroniques pour servir de base aux opérations douanières 19 .Ces systèmes couvrent les différentes procédures douanières, notamment les déclarations en douane, la circulation des marchandises, y compris le transit à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE, ainsi que les flux d'informations entre les administrations et avec la Commission 20 .Ils comprennent également quelques bases de données communes, notamment sur les tarifs douaniers. Si le développement de dix-sept systèmes électroniques 21 pour gérer les procédures définies dans le code des douanes de l'Union constitue une avancée majeure dans la stratégie des douanes électroniques, il représente une étape essentielle pour que les administrations douanières puissent mener à bien leurs tâches tout en facilitant les flux commerciaux.

Facilitation du commerce

La mission des autorités douanières 22 repose sur un principe général simple, à savoir que les douanes doivent trouver un équilibre entre leurs contrôles douaniers et la facilitation du commerce légitime, afin de permettre à l'UE de prospérer et de développer la compétitivité des entreprises. Le code des douanes de l'Union vise à atteindre cet équilibre en simplifiant les règles et les procédures tout en introduisant des éléments tels que des garanties obligatoires et des règles de sûreté et de sécurité renforcées.

Le statut d'«opérateur économique agréé» est un instrument important pour les contrôles douaniers et la facilitation des échanges qui a été introduit dans le cadre de la modification en matière de sécurité 23 .Les opérateurs économiques agréés bénéficient de certains avantages (par exemple, moins de contrôles aux frontières, déclarations facilitées, évaluation du risque réduite, etc.) en échange d'une coopération étroite avec les autorités douanières pour assurer la sécurité de la chaîne d'approvisionnement. Les entreprises souhaitant bénéficier de ce statut doivent se soumettre à une procédure de certification stricte, prévue par la législation de l'UE, et doivent être disposées à prendre des mesures supplémentaires afin de démontrer en permanence aux autorités douanières qu'elles peuvent pleinement remplir leurs obligations et contribuer activement à la sûreté et à la sécurité des chaînes d'approvisionnement internationales. Le code des douanes de l'Union a renforcé les avantages conférés par le statut tout en exigeant de la part des opérateurs économiques agréés de se conformer à des conditions strictes supplémentaires. On dénombrait près de 16 000 de ces opérateurs à la fin de 2016 et leur participation dans la chaîne d'approvisionnement était de l'ordre de 77 % la même année.

Des mesures sont constamment prises pour renforcer davantage la gestion globale du statut et assurer une approche uniforme au sein de l'union douanière. Toutefois, ce statut ne peut être crédible et efficace que si les États membres prennent des mesures pour assurer un contrôle efficace, en particulier en prenant des mesures rapides en cas de détection de difficultés ou de non-respect des règles. Dans ce contexte, les États membres échangent en permanence des informations sur les risques spécifiques associés à toutes les étapes de la procédure liée au statut d'opérateur économique agréé.

3.EXAMEN DES OPÉRATIONS DE L'UNION DOUANIÈRE DANS LES DOMAINES PRIORITAIRES

Malgré les nombreuses réalisations au cours des cinquante dernières années, la Commission convient avec le Parlement européen, la Cour des comptes et le Conseil qu'il reste encore beaucoup à faire pour que l'union douanière puisse continuer à relever les défis qui l'attendent. Le présent chapitre rend compte des évolutions intervenues ces dernières années dans l'amélioration du fonctionnement de l'union douanière, comme cela est proposé par la Commission dans sa communication sur la gouvernance et approuvé par le Conseil dans ses conclusions de mars 2017.Le chapitre se concentre sur les domaines prioritaires recensés par le Conseil dans ces conclusions. Il fait également référence aux travaux en cours afin de continuer à avancer dans chacun des domaines spécifiques examinés.

I.Mise en œuvre du code des douanes de l'Union

La mise en œuvre intégrale d'un cadre juridique moderne et efficace est essentielle pour que l'union douanière fonctionne correctement. La Commission a récemment présenté un rapport 24 sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du code des douanes de l'Union qui est appliqué depuis le 1er mai 2016.Les dispositions législatives fonctionnent bien, des discussions ayant régulièrement lieu avec les opérateurs économiques et les États membres pour résoudre tout problème d'interprétation ou d'application. En outre, la Commission a déployé en 2016 quinze modules d'apprentissage en ligne portant sur le code pour soutenir l'introduction et la mise en œuvre uniforme de cette législation. Les documents d'orientation expliquant les aspects pratiques de l'application des règles jouent également un rôle important dans la mise en œuvre correcte du code. Les États membres et les représentants des opérateurs économiques ont collaboré avec la Commission pour achever toutes les lignes directrices nécessaires, et poursuivent leur collaboration pour mettre à jour ces documents en fonction des besoins.

La plupart des travaux de mise à niveau ou de création de systèmes électroniques (dix-sept au total) prévus par le code des douanes de l'Union seront achevés d'ici 2020.Cependant, certains systèmes seront déployés plus progressivement jusqu'en 2025 25 et dépendront du financement dans le cadre de la prochaine génération de programmes de financement des douanes de l'Union. La mise en place de tous les systèmes électroniques est essentielle pour permettre aux administrations douanières de gérer les risques financiers et de sécurité tout en facilitant le commerce.

La réévaluation d'un grand nombre des autorisations accordées au titre du cadre juridique douanier précédent, à savoir le code des douanes communautaire, qui doit être achevée en mai 2019, est une tâche importante qui incombe aux administrations douanières des États membres. Les autorisations sont accordées à des opérateurs économiques à différentes fins, principalement pour leur permettre d'appliquer un régime douanier simplifié ou moins contraignant. Un bon exemple en est le statut d'opérateur économique agréé. Étant donné que les conditions d'octroi des autorisations sont susceptibles d'avoir changé en vertu du code des douanes de l'Union et sont devenues plus strictes et plus uniformes dans certains cas, les autorisations existantes doivent être réévaluées pour que l'application stricte des nouvelles règles soit garantie.

II.Développer une stratégie globale à moyen et long terme pour les systèmes informatiques douaniers

Comme la Commission l'a indiqué dans sa communication sur la gouvernance, le coût de la maintenance de systèmes électroniques douaniers de plus en plus complexes au niveau de l'UE au cours des années à venir sera important et il faut trouver des solutions sur la façon de gérer cet aspect. En outre, il existe des problèmes à plus long terme concernant la manière d'éviter la duplication des efforts et des ressources dans le cadre de la mise à jour des anciens systèmes électroniques dans chacun des États membres. Dans le même temps, les systèmes électroniques sont indispensables pour le fonctionnement efficace et modernisé de l'union douanière.

Depuis lors, les États membres et la Commission se sont engagés dans de vastes discussions pour essayer de parvenir à une approche plus efficace, plus rentable et plus rationnelle de la gestion des systèmes électroniques. Des progrès ont été réalisés pour déterminer des solutions potentielles, en ce qui concerne la stratégie numérique, les possibilités d'approches interopérables intersectorielles, ainsi que les implications des innovations technologiques dans les années à venir.

III.Améliorer la gouvernance de l'union douanière

Le Conseil et la Commission conviennent de la nécessité d'une politique globale à long terme et d'une vision de gestion opérationnelle partagée pour l'union douanière. Cela permettra de prendre les décisions nécessaires de manière inclusive et partenariale entre les diverses politiques avec les différentes parties prenantes, en tenant compte des besoins de chacun.

L'un des groupes à utiliser dans le cadre de cette gestion partagée de l'union douanière est le groupe consultatif des directeurs généraux des douanes de la Commission (le groupe de politique douanière).La participation du groupe de politique douanière à la révision des dates de mise en œuvre des systèmes électroniques prévus par le code des douanes de l'Union est un exemple récent de la manière dont un partenariat renforcé entre la Commission et les États membres peut contribuer à une gestion efficace des priorités douanières. La Commission propose de conférer à ce groupe un rôle mieux défini et plus spécifique en ce qui concerne les travaux sur l'union douanière.

IV.Poursuivre le développement des performances de l'union douanière

Le suivi continu des politiques, l'analyse et l'évaluation des incidences possibles sont des éléments essentiels de la gouvernance de l'union douanière. À cette fin, la Commission s'est attelée à l'élaboration de l'outil relatif aux performances de l'union douanière pour aider à orienter la formulation des politiques et la prise de décisions stratégiques. Cet outil devrait permettre une évaluation systématique des performances de l'union douanière par rapport à ses objectifs stratégiques en termes d'efficience, d'efficacité et d'uniformité en analysant les principales tendances et en recensant ainsi les domaines à améliorer. Il s'agit d'un outil indispensable pour faire connaître les réalisations de l'union douanière et sa valeur ajoutée parmi les principales parties prenantes et le grand public.

L'outil relatif aux performances de l'union douanière évalue le fonctionnement de l'union douanière sur la base d'indicateurs de performance clés dans divers domaines tels que la protection des intérêts financiers, la sûreté et la sécurité des citoyens européens et l'évaluation de l'importance des douanes dans la contribution à la croissance et à la compétitivité de l'UE. Bien que les performances de l'union douanière aient déjà prouvé leur valeur, elles doivent être améliorées afin de renforcer l'élaboration de politiques fondées sur les données, notamment en établissant des indicateurs de performance clés et en améliorant l'utilisation du système de valeurs de référence ainsi que de méthodes et d'outils d'analyse modernes. Dans le cadre ce travail, il est essentiel de développer des synergies entre les autorités douanières, la Commission, les autres autorités chargées de la gestion des frontières et les organisations internationales, afin de permettre la réutilisation des sources de données et d'éviter d'éventuelles duplications.

V.Guichet unique

La Commission mène des travaux sur un guichet unique des douanes de l'UE qui permettrait à un opérateur économique de transmettre les données requises à des fins réglementaires très diverses (vétérinaires, sanitaires, environnementaux, etc.) dans un format normalisé à plusieurs destinataires et par l'intermédiaire de points d'accès harmonisés. Un guichet unique des douanes de l'UE pourrait apporter des bénéfices multiples, profitant à la fois aux milieux commerciaux et aux autorités de régulation. C'est un domaine complexe où des précautions sont nécessaires pour éviter les doublons et les coûts inutiles. À la lumière de ce qui précède, la Commission et les États membres ont convenu de mettre en œuvre le guichet unique des douanes selon une approche progressive. La première phase consiste à fournir des outils pour relier les systèmes de certificats de l'UE aux systèmes nationaux afin de permettre l'acceptation automatique par les autorités douanières des États membres des certificats électroniques délivrés par d'autres autorités, pour lesquelles une base de données est établie au niveau européen. Une prochaine phase pourrait viser à fournir un cadre pour soutenir la mise en place d'un environnement intégré et cohérent pour les services fournis par le guichet unique des douanes dans l'UE.

VI.Améliorations de la coopération douanière et fiscale

Il est primordial d'améliorer la coopération entre les autorités douanières et fiscales, notamment parce que les douanes veillent à l'application correcte de la TVA et des droits d'accise sur les importations de marchandises. Les bénéfices de la coopération, notamment un meilleur équilibre entre les contrôles et la facilitation du commerce, l'élimination des asymétries entre les règles, la lutte contre la fraude et des administrations simplifiées ont été soulignés à maintes reprises par le Conseil, le Parlement européen, la Cour des comptes européenne et la Commission. L'année dernière, d'importants progrès ont été réalisés à cet égard.

Les États membres ont convenu en décembre 2017 28 de fournir des règles de TVA plus simples et plus efficaces aux entreprises qui vendent des marchandises en ligne aux consommateurs, et de supprimer l'exonération de la TVA en vigueur pour les importations de petits envois en provenance de pays tiers qui entraînent une concurrence déloyale et des distorsions au détriment des entreprises de l'UE. Des discussions sont en cours avec les autorités douanières et fiscales, car les douanes auront des responsabilités importantes dans la gestion de l'application de la TVA aux importations conformément aux nouvelles règles.

En novembre 2017, la Commission a adopté une proposition 29 visant à rendre le système de TVA plus résistant à la fraude et à lutter contre la fraude à la TVA à grande échelle. La proposition vise à améliorer la coopération entre les autorités douanières et fiscales en ce qui concerne la perception de la TVA sur les importations en provenance de pays tiers afin de prévenir l'utilisation abusive de la mesure de facilitation du commerce désignée par le régime 42.Cette proposition répond aux faiblesses révélées par la Cour des comptes européenne et aux enquêtes menées par l'Office européen de lutte antifraude concernant la mise en œuvre de ce régime douanier.

Des négociations sont en cours au Conseil et un accord sur cette initiative est un élément important du programme en matière de douanes pour les années à venir. Les mesures législatives devraient s'accompagner d'un engagement concret des autorités fiscales et douanières des États membres à mettre en place les voies de coopération nécessaires.

De plus, le futur Parquet européen 30 sera habilité à enquêter et à engager des poursuites concernant la fraude à l'échelle de l'UE et d'autres infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, y compris la fraude douanière et la fraude grave à la TVA. La directive PIF 31 adoptée le 5 juillet 2017 harmonise les définitions, les sanctions et les délais de prescription pour les mêmes infractions.

VII.Maintenir la participation des opérateurs économiques dans la législation douanière de l'UE

Les opérateurs économiques continuent de jouer un rôle essentiel en aidant à faire en sorte que les procédures et règles douanières soient applicables et qu'elles équilibrent de manière appropriée les exigences des opérateurs économiques légitimes au moyen de contrôles efficaces. La Commission a poursuivi le développement du mécanisme visant à renforcer la contribution des opérateurs économiques à différentes étapes des procédures en revoyant le mandat du principal organe consultatif - le groupe de contact avec les opérateurs économiques. Outre la plate-forme principale, la Commission encourage également les discussions conjointes entre les douanes et les opérateurs économiques aux différentes étapes de l'élaboration et de la mise en œuvre de la législation.

VIII.Intégration accrue des opérations et meilleure gestion entre les autorités douanières

La Commission estime qu'une coopération opérationnelle plus étroite entre les autorités douanières nationales est d'une importance capitale. En particulier, du point de vue du cadre commun de gestion des risques de l'UE pour les contrôles douaniers, une attention particulière doit être accordée aux capacités organisationnelles facilitant la collaboration afin d'obtenir le meilleur rendement possible des investissements dans de nouvelles données et règles et de nouveaux systèmes.

Alors que la mise en œuvre de la législation douanière relève de la responsabilité de chaque État membre, une mise en œuvre uniforme est une tâche et une préoccupation de l'union douanière dans son ensemble. Le programme Douane 2020 fournit le cadre organisationnel, méthodologique et budgétaire de la coopération entre les autorités douanières nationales afin de permettre une intégration plus poussée au niveau opérationnel. La valeur ajoutée est la plus présente dans le domaine des systèmes électroniques, où le programme permet le développement et le fonctionnement des systèmes transeuropéens. Le programme a également une valeur ajoutée significative en termes d'activités de coopération telles que les groupes de projet, dont bon nombre ont obtenu des résultats précieux pour l'union douanière 34 .

Une nouveauté dans le cadre du programme Douane 2020 réside dans les équipes d'experts, qui sont conçues pour obtenir des résultats grâce à une collaboration plus intensive entre un nombre limité de pays sur une question particulière. Plusieurs équipes d'experts mises en place en 2016 ont généré des résultats prometteurs en 2017, tels que la mise en commun de l'expertise des laboratoires douaniers nationaux, l'équipement pour analyser des échantillons et partager des résultats et l'équipe CELBET - voir le tableau ci-dessous. Malgré ces résultats prometteurs, certaines équipes d'experts n'ont pas été pleinement exploitées. D'après une enquête réalisée durant l'été 2017, cette situation pourrait notamment s'expliquer par la lourdeur des charges administratives liées à la mise en place et à la gestion des équipes d'experts.

Le fonctionnement de l'union douanière et la poursuite de l'intégration des autorités douanières nationales qui la mettent en œuvre restent entièrement dépendants du programme Douane. Compte tenu des défis auxquels le monde, l'Union européenne et l'union douanière sont confrontés, il est essentiel que ce programme soit maintenu après 2020.

4.QUESTIONS PRIORITAIRES À L'AVENIR

L'union douanière ne peut pas être statique. Les marchés, le commerce et les technologies sont dynamiques et l'union douanière doit soutenir cette évolution. Pour ce faire, les administrations douanières des États membres doivent non seulement progresser dans les domaines décrits dans le chapitre précédent, mais aussi envisager des stratégies pour le développement futur, de nouvelles approches et des méthodes de travail différentes, compte tenu des pressions exercées par des ressources plus limitées et la possibilité de plus grandes responsabilités à l'avenir. Dans cet esprit, la Commission présente la liste suivante de questions prioritaires à examiner prochainement dans les forums de politique douanière:

a) Gérer le Brexit. Le retrait du Royaume-Uni de l'Union et de son union douanière et le nouveau statut de pays tiers qui en résultera auront une incidence considérable sur l'ensemble des procédures douanières. Assurer un retrait ordonné et mettre en œuvre des changements tels que des modifications des procédures douanières aura une incidence sur les ressources de la Commission et des États membres, notamment en raison des incertitudes considérables liées au retrait lui-même. La Commission coopère étroitement avec les États membres pour examiner les procédures et régimes douaniers afin de déterminer les aspects juridiques, informatiques et autres qui doivent être traités dans le contexte du retrait. Il est clair que ces mesures nécessiteront des ajustements des systèmes informatiques douaniers, ce qui pourrait entraîner des coûts supplémentaires et une demande accrue de ressources et de coopération entre les États membres et la Commission, ainsi qu'entre les États membres eux-mêmes. De même, des ajustements sont nécessaires du côté des opérateurs économiques. Dans un premier temps, un avis sur les conséquences du retrait du Royaume-Uni dans le domaine des douanes et des aspects pertinents de la fiscalité indirecte (TVA et droits d'accise) a été publié pour informer les parties prenantes.

b) Renforcer les contrôles et lutter contre la fraude. Étant donné que la fraude aux droits de douane et à la TVA doit être compensée par des contributions plus élevées des États membres au budget de l'UE et donc supportée in fine par les contribuables de l'UE, il est essentiel que les États membres étudient les possibilités d'amélioration de l'efficacité des contrôles. Afin de garantir une approche commune de la gestion des risques financiers en matière douanière dans l'ensemble de l'Union, la Commission a récemment adopté une décision sur les normes et critères communs en matière de risque financier 37 .Compte tenu du volume de l'activité transfrontière, la lutte contre la fraude doit inclure des moyens nouveaux et différents de contrôler les marchandises, par exemple en optimisant l'utilisation des systèmes informatiques pour mieux cibler les opérations risquées et en s'appuyant davantage sur les opérateurs économiques de confiance et leurs données, sans négliger les méthodes de contrôle éprouvées et fiables dans les situations où elles sont appropriées.

c) Utiliser davantage le suivi de la législation douanière de l'UE. Une mise en œuvre uniforme de la législation douanière par les États membres est essentielle, car les fraudeurs peuvent exploiter les faiblesses d'une frontière extérieure pour créer des problèmes qui toucheront l'ensemble de l'union douanière. La Commission devrait assurer le suivi de la mise en œuvre des règles douanières communes par les États membres et, si nécessaire, prendre des mesures pour assurer le respect de ces règles. Bien que les procédures d'infraction soient un outil important à cette fin, elles doivent être considérées comme un dernier recours. C'est pourquoi la Commission entreprend également des activités de coopération et de renforcement des capacités entre les États membres, notamment le suivi par les pairs, en vue de promouvoir les meilleures pratiques et de mieux faire connaître les règles douanières. La politique actuelle de la Commission en matière de suivi de l'union douanière est en cours de révision, afin de parvenir à une meilleure compréhension du processus de la part de toutes les parties et à une meilleure utilisation des ressources.

d) Améliorer l'efficacité des administrations douanières. Une coopération accrue entre les services opérationnels sur le terrain, notamment entre les administrations fiscales et les administrations douanières, pourrait permettre d'utiliser plus efficacement les ressources limitées. Les enseignements tirés des projets actuels dans le cadre de Douane 2020 indiquent que la coopération entre les États membres et la Commission dans ce domaine apporte une valeur ajoutée élevée et doit donc être poursuivie, par exemple, afin d'explorer de nouvelles techniques d'analyse des données, de tester des méthodes de travail collaboratives et de recenser les besoins éventuels en matière de capacités pour aider les États membres à cibler les risques transnationaux dans leur travail de dédouanement et de contrôle a posteriori.

e) Exploiter l'innovation. La nouvelle réalité numérique avec les nouveaux modèles économiques, les méthodes de travail, l'automatisation, la fragmentation et les changements dans la chaîne de valeur qui l'accompagnent influe sur la compétitivité de l'UE, l'équité qu'elle vise à atteindre et sa sûreté et sa sécurité. Il est essentiel de rester en phase avec l'évolution des technologies, notamment l'analyse des données et la future approche de la chaîne de blocs, et de les exploiter, comme cela a déjà été discuté à plusieurs reprises avec les États membres. La coopération intersectorielle et l'interopérabilité sont des exigences clés qui sous-tendent toutes les évolutions technologiques. De nouvelles normes européennes et internationales peuvent également être nécessaires.

f) Optimiser les systèmes électroniques douaniers et leur utilisation. Une coopération accrue entre les États membres dans le domaine des systèmes électroniques est essentielle pour réduire les coûts globaux et éliminer la duplication des coûts dans le développement, la maintenance et l'exploitation des systèmes. Il existe déjà une forte demande des États membres en faveur d'une plus grande centralisation des systèmes et de solutions de collaboration, comme indiqué dans le rapport de la Commission sur la stratégie informatique pour les douanes. 38 Sur la base de ce rapport, la Commission s'engagera activement à court terme dans l'analyse des différentes alternatives dans ce domaine.

g) Faire face au commerce électronique. Les défis du commerce électronique pour les douanes sont désormais bien connus. Les douanes doivent aujourd'hui faire face à une augmentation phénoménale du volume de marchandises achetées en ligne en dehors de l'UE en termes de contrôles et de perception des droits applicables. En particulier, le volume des marchandises de faible valeur importées dans l'UE augmente chaque année de 10 à 15 %. Bien qu'elle applique des contrôles efficaces pour lutter contre la fraude en tant que priorité et qu'elle perçoive les droits applicables à ces marchandises à l'importation, la douane doit en parallèle soutenir et faciliter le développement de cette forme de commerce qui apporte de grands avantages aux entreprises et aux citoyens. La Commission a activement aidé les opérateurs économiques à se préparer à la fourniture électronique des informations préalables à l'arrivée à des fins de sécurité et de sûreté d'ici à 2020, conformément au code des douanes de l'Union.

h) Mettre à profit l'union douanière pour améliorer la sécurité de l'UE. L'action visant à améliorer la sécurité de l'UE implique une réflexion sur la manière dont les politiques communes dans les domaines de la police, de la gestion des frontières et des douanes peuvent être mises en œuvre pour mieux fonctionner ensemble afin de soutenir la lutte contre la grande criminalité, la criminalité organisée et le terrorisme, et notamment d'améliorer la protection aux frontières extérieures de l'UE. Les domaines de coopération pratique au niveau opérationnel avec les garde-frontières et l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes devraient également être davantage explorés. En tant que principale autorité chargée de la surveillance de la circulation des marchandises qui franchissent les frontières extérieures, dotée d'une responsabilité particulière en matière d'analyse préalable des risques liés au fret, la douane est un partenaire clé des autorités chargées de la sécurité et des services répressifs dans la lutte contre les menaces transnationales.

i) Continuer à œuvrer en faveur des relations internationales. En 2017, les importations en provenance des pays tiers vers l'Union ont atteint 1 879 milliards d'EUR et les exportations de l'UE vers les pays tiers ont atteint 1 859 milliards d'EUR 39 . Le volume de ce commerce extérieur ne cesse de croître. Cela nécessite une coopération permanente et croissante entre l'UE et les pays tiers pour améliorer le respect de la réglementation douanière et, dans le même temps, faciliter les échanges de l'UE avec le monde extérieur. Cette approche doit s'accompagner d'efforts visant à renforcer les chaînes d'approvisionnement au niveau international, au sein du forum de l'Organisation mondiale des douanes, en consolidant davantage le statut d'opérateur économique agréé. La poursuite du développement de la reconnaissance mutuelle des programmes d'opérateurs économiques agréés avec les pays partenaires, tels qu'ils existent déjà avec les États-Unis, la Chine, le Japon, la Suisse et la Norvège, est également essentielle pour encourager une généralisation du statut d'opérateur économique agréé.

5.CONCLUSIONS

L'union douanière est à la croisée des chemins. Nous disposons d'un nouveau cadre juridique, de nouvelles méthodes de travail et de nouveaux outils informatiques. Ceux-ci doivent converger dans les prochaines années en une mise en œuvre cohérente qui encourage le respect des règles et cible les domaines à risque, tout en couvrant d'autres domaines d'action, notamment la sécurité, afin de renforcer les politiques communes de l'UE.

Le développement de l'union douanière est un processus dynamique et, au cours des dernières années, nous avons fait des progrès dans de nombreux domaines liés à une meilleure gestion de l'union douanière. Le travail dans ces domaines doit continuer. Cependant, parallèlement, la Commission estime que les douanes de l'UE doivent examiner de nouvelles questions prioritaires afin de faire face aux défis à venir. Les questions prioritaires sont les suivantes:

·Gérer le Brexit

·Renforcer les contrôles et lutter contre la fraude

·Utiliser davantage le suivi de la législation douanière de l'UE

·Améliorer l'efficacité des administrations douanières

·Exploiter l'innovation

·Optimiser les systèmes électroniques douaniers et leur utilisation

·Faire face aux défis du commerce électronique

·Mettre à profit l'union douanière pour améliorer la sécurité de l'UE

·Continuer à œuvrer en faveur des relations internationales

La Commission invite le Parlement européen et le Conseil à approuver le présent rapport et attend avec intérêt de s'engager activement auprès de ces institutions en ce qui concerne le suivi.

(1)

COM(2017) 2025.

(2)

L'union douanière est composée des 28 États membres de l'Union européenne, de certains territoires du Royaume-Uni qui ne font pas partie de l'Union européenne et de Monaco.

(3)

La valeur statistique totale des échanges commerciaux de l'UE-28 était de 3 500 milliards d'EUR en 2016, soit de 9,5 milliards d'EUR par jour (source: Eurostat).

(4)

Les droits de douane représentent 14 % du budget total de l'UE - 20 milliards d'EUR en 2016 sur 25 milliards d'EUR de droits perçus.

(5)

Le commerce mondial a commencé à reprendre de manière vigoureuse et régulière au second semestre 2016, affichant une croissance annuelle des échanges de 4,5 % en 2017, contre seulement 1,5 % en 2016 - État prévisionnel pour le printemps 2018, note n° 1:document de synthèse (direction générale des affaires économiques et financières, Commission européenne).

(6)

Le rapport du Conseil concernant l'état d'avancement de la lutte contre la fraude aux droits d'accise (11760/17 du 8 septembre 2017) indique que «selon des estimations prudentes, la contrebande de produits du tabac coûte chaque année plus de 10 200 millions d'EUR en termes de pertes de recettes publiques ».Parallèlement, les points de passage des frontières douanières de l'Union européenne manquent cruellement d'équipements et de systèmes de contrôle.

(7)

Les chiffres provenant d'études réalisées par Europol et l'Office de la propriété intellectuelle de l'Union européenne montrent que les produits contrefaits et piratés représentent jusqu'à 5 % de l'ensemble des importations dans l'Union européenne, leur valeur pouvant atteindre jusqu'à 85 milliards d'EUR. Les marques les plus touchées par les atteintes à la propriété intellectuelle sont principalement enregistrées dans l'Union européenne (Rapport de situation2017 sur la contrefaçon et le piratage au sein de l'Union européenne, Europol et l'Office de l'Union européenne pour la propriété intellectuelle, juin 2017).

(8)

Résolution sur les défis à relever dans le cadre de la mise en œuvre du code des douanes de l'UE - 2016/3024.

(9)

Rapport spécial n° 19/2017 de la Cour des comptes européenne.

(10)

INT/814.

(11)

COM(2016) 813 final.

(12)

Conclusions du Conseil sur le développement de l'union douanière de l'UE et de sa gouvernance (document 7585/1/17 REV 1).

(13)

Le code des douanes communautaire, désormais remplacé par le code des douanes de l'Union. Le code des douanes de l'Union permet d'effectuer des contrôles fondés sur les risques pour diverses menaces (y compris les risques pour la sécurité, la sûreté et la protection de l'environnement, de la santé et des consommateurs) et soutient la contribution des douanes à la détection et à la prévention des infractions graves et du terrorisme en ce qui concerne la circulation des marchandises, qu'il y ait ou non une infraction «douanière».

(14)

Le cadre commun de gestion des risques a doté les douanes de nouveaux outils communs, notamment un système de gestion des risques douaniers, pour partager les informations et les résultats relatifs aux risques opérationnels, les aider à détecter la criminalité transnationale hautement mobile et à y répondre, et favoriser une réponse rapide en cas de crise dans la chaîne d'approvisionnement. Sur la base de l'expérience acquise avec le système de gestion des risques douaniers, la stratégie et le plan d'action de l'Union européenne pour la gestion des risques douaniers, approuvés par le Conseil en décembre 2014, prévoient un programme complet de renforcement de la gestion des risques dans sept domaines.

(15)

https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/facts_figures_fr.pdf

(16)

«Protection des intérêts financiers de l’Union européenne - Lutte contre la fraude, Rapport annuel 2016», SWD (2017) 266 final du21.7.2017.

(17)

Document de travail des services de la Commission - Analyse d'impact - accompagnant le document: Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles d'argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005, SWD(2016) 470 final.

(18)

Rapport sur la mise en œuvre du code des douanes de l'Union - COM(2018) 39 final

(19)

Décision n° 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce (JO L 23 du 26.1.2008, p. 21).

(20)

Il comprend notamment une interface avec le système d'information antifraude (AFIS), un ensemble d'applications qui permettent aux autorités douanières des États membres de détecter et de combattre la fraude douanière.

(21)

Décision d'exécution (UE) 2016/578 de la Commission du 11 avril 2016 établissant le programme de travail portant sur la conception et le déploiement des systèmes électroniques prévus dans le code des douanes de l'Union.

(22)

Article 3 du CDU.

(23)

La notion d'opérateur économique agréé (OEA), introduite par le cadre de normes SAFE de l'Organisation mondiale des douanes (OMD) en 2005 et internationalement reconnue comme un instrument efficace de sécurité de la chaîne d'approvisionnement qui vise à faciliter le commerce international, est de plus en plus utilisée comme référence pour établir des programmes d’opérateurs de confiance dans d'autres domaines, en particulier la sûreté de l'aviation civile, la sécurité maritime, le contrôle des exportations de biens à double usage et la fiscalité.

(24)

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif à la mise en œuvre du code des douanes de l'Union et à l'exercice du pouvoir d'adopter des actes délégués en vertu de l'article 284 du code - COM(2018) 39 final

(25)

COM(2018) 85 final, 2 mars 2018.

(26)

COM(2018) 178 final.

(27)

Référence à indiquer en cas d'achèvement avant l'adoption du rapport.

(28)

http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/12/05/vat-on-electronic-commerce-new-rules-adopted/

(29)

COM(2017) 706 final.

(30)

Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil, JO L 283 du 31.10.2017, p. 1.

(31)

Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (JO L 198 du 28.7.2017, p. 29).

(32)

Directive (UE) 2017/2455 du 5 décembre 2017.

(33)

https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/customs-trade-consultations_fr

(34)

- analyses du trafic, des menaces et des ressources aux frontières terrestres extérieures,

- création de réseaux d'experts, par exemple pour le transport aérien, maritime et terrestre, qui partagent les bonnes pratiques et examinent les questions opérationnelles et technologiques sous-tendant l'analyse des risques,

- un prototype de service partagé permettant le ciblage par la douane des conteneurs maritimes,

- le programme de réforme du système de contrôle à l’importation, qui fournit une nouvelle plate-forme pour la coopération entre les douanes et d'autres services répressifs dans l'analyse préalable des risques liés au fret, visant à améliorer la qualité des données déclarées et à permettre un partage en temps réel des données déclarées et des informations relatives aux risques (y compris les résultats des contrôles).

(35)

Dans le rapport du projet CELBET du 26.9.2017 sur le module de travail 3.1 «Inventaire des équipements de contrôle et de détection actuellement déployés», les résultats de la sous-tâche 3.2.1, «Analyse des lacunes pour chaque point de passage frontalier (PPF)», ont été présentés. La conclusion était (p. 15 du rapport):«La principale conclusion de l'inventaire [des 174 points de passage frontaliers terrestres de la frontière extérieure de l'UE] indique que la situation en matière d'équipements et d'infrastructure n'est pas idéale. L'aspect le plus inquiétant de l'analyse est que 53 % des PPF ne disposent pas de systèmes automatisés de reconnaissance du numéro de plaque minéralogique/de conteneur (ANPRS) qui constitueraient une base solide et un outil efficace de gestion des risques. De plus, 46 % des PPF manquent de scanners pour l'inspection des camions et des wagons et de leur cargaison, et même les outils de contrôle manuel ne sont pas disponibles dans 51 % des points de passage frontaliers.»

(36)

Estonie (coordinateur), Finlande, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Hongrie, Roumanie, Bulgarie, Grèce et Croatie.

(37)

Référence à indiquer en cas d'achèvement avant l'adoption du rapport.

(38)

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la stratégie informatique pour les douanes - COM(2018) 178 final

(39)

Performances de l'union douanière - Rapport annuel 2016