RAPPORT DE LA COMMISSION Le contrôle de l'application du droit de l'Union européenne Rapport annuel 2017

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 12.7.2018

COM(2018) 540 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Le contrôle de l'application du droit de l'Union européenne
Rapport annuel 2017

{SWD(2018) 377 final}
{SWD(2018) 378 final}
{SWD(2018) 379 final}

Avant-propos

L’application des règles est essentielle à la bonne mise en œuvre des politiques de l’UE

1. Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement

2. Un marché unique numérique connecté

3. Une union de l’énergie résiliente, dotée d'une politique clairvoyante en matière de changement climatique

4. Un marché intérieur plus approfondi et plus équitable, doté d’une base industrielle
renforcée

5. Une Union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable

6. Un espace de justice et de droits fondamentaux basé sur la confiance mutuelle

7. Vers une nouvelle politique migratoire

Avant-propos

C’est l’un de mes augustes prédécesseurs, Walter Hallstein, qui a déclaré que l’Union européenne était en son cœur une communauté de droit. Ces mots m’ont incité à entreprendre des études juridiques et ont ensuite façonné ma carrière en politique. Et à mes yeux, ces mots sont plus vrais aujourd’hui que jamais. Le droit reste notre meilleur outil afin de lutter pour l’équité, de défendre nos libertés et de répondre aux attentes de nos citoyens.

C’est la raison pour laquelle, lorsque j’ai pris mes fonctions en novembre 2014, j’ai promis d’adopter une approche plus ciblée de l’activité politique et législative dès le départ. Nous nous efforçons à présent de faire en sorte que nos propositions s’appuient sur des données solides et sur la consultation publique. Cette méthode de travail, qui est au centre du programme pour une meilleure réglementation, vise à ce que chaque mesure présente dans le corpus législatif de l’Union soit adaptée au but poursuivi et aussi facile que possible à mettre en œuvre et à appliquer.

Cependant, toute règle, aussi soigneusement rédigée et préparée soit-elle, ne peut être efficace que si elle est correctement mise en pratique. C’est pour cette raison que la Commission attache autant d'importance à la bonne application des lois qu'à leur conception. La clé de la mise en œuvre efficace du droit de l’Union est la coopération et la communication entre la Commission et les États membres. Voilà pourquoi j’ai toujours privilégié le dialogue dans les questions de mise en application. Et c’est aussi pourquoi nous continuerons de soutenir les États membres dans la mise en œuvre du droit de l’Union.

Parallèlement, nous devons prendre des mesures énergiques contre les infractions graves au droit de l'Union. C’est dans cet esprit que, en 2016, nous avons fixé des priorités claires dans nos travaux sur les cas d’infraction et les plaintes. Depuis, nos efforts visant à assurer le respect des règles sont axés sur les violations les plus graves du droit de l'Union lorsqu’une action à l’échelle européenne peut apporter une réelle valeur ajoutée. Notre rôle est, d’une part, d’assister les États membres dans la mise en œuvre du droit de l’Union et, d’autre part, de poursuivre avec fermeté les violations graves lorsqu’elles sont commises. Les deux rôles vont de pair.

Le présent rapport sur l’application du droit de l'Union en 2017 porte sur la première année de cette approche nouvelle et plus ciblée. Les premiers résultats montrent que celle-ci porte déjà ses fruits.

La libre circulation des travailleurs est l’une des plus importantes réalisations de l’UE, mais les Européens n’ont pas toujours l’impression qu'elle se fait de façon équitable. Pour cette raison, nous avons mis en place en 2014, avec entrée en vigueur en 2016, des règles sur la mise en application de la directive concernant le détachement des travailleurs qui dotent les autorités nationales d’outils supplémentaires pour contribuer à lutter contre l’abus, la fraude et le travail non déclaré. En 2017, la Commission a utilisé ses compétences d’exécution pour faire en sorte que les États membres appliquent ces règles correctement et efficacement. Nous avons également utilisé nos outils en matière d’infractions dans le domaine de la protection des consommateurs. Cela fait une différence tangible dans la vie des gens, par exemple en assurant que les touristes qui partent en voyage organisé soient remboursés si l’organisateur de leur voyage fait faillite.

Les mesures prises pour faire respecter les règles font également une différence dans le monde en ligne. Un nombre croissant de citoyens se préoccupent de plus en plus de la protection de leurs données personnelles. C’est la raison pour laquelle nous avons introduit de nouvelles règles qui ont à présent établi une nouvelle norme mondiale en matière de protection de la vie privée des citoyens. Tout au long de l’année 2017, nous avons œuvré en coopération étroite avec les États membres afin de préparer le terrain pour l’entrée en application de ces règles en mai 2018. Cela illustre la valeur que nous attachons au soutien apporté aux États membres afin que ceux-ci se conforment au droit de l’Union aussi tôt que possible.

Nous avons adopté la même approche en ce qui concerne les règles qui assurent notre sécurité et protègent l’argent des contribuables. La Commission actuelle a renforcé la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme afin que les États membres travaillent mieux ensemble pour arrêter la criminalité transfrontière de cette nature. Nous avons soutenu ces efforts tout au long de l’année 2017, en agissant avec détermination pour faire en sorte que la nouvelle législation de l’Union contre le blanchiment d’argent soit correctement transposée dans les législations nationales.

Ces exemples montrent comment les lois peuvent faire une différence et comment une mise en œuvre correcte peut garantir que cette différence soit ressentie dans la vie quotidienne des Européens. Être une communauté de droit, voilà ce que cela veut dire.

Jean-Claude Juncker

Président de la Commission européenne

L’application des règles est essentielle à la bonne mise en œuvre des politiques de l’UE

L’Union européenne ne peut mener à bien ses politiques que si les États membres appliquent et mettent en œuvre le droit de l'Union correctement et sans retard injustifié. La Commission utilise un large éventail d’outils, y compris les procédures d’infraction, pour s’assurer que les objectifs des politiques de l’UE sont effectivement atteints sur le terrain.

Une approche plus stratégique du contrôle de l’application des règles de l’UE

Dans sa communication Le droit de l'UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats , la Commission a annoncé une nouvelle approche de sa politique en matière d’infractions. En priorité, la Commission s’attaquera aux problèmes pour lesquels les mesures prises pour faire respecter les règles peuvent réellement changer la donne et apporter une réelle valeur ajoutée aux particuliers et aux entreprises.

Par exemple, le marché unique de l’UE offre des possibilités considérables aux entreprises européennes ainsi qu’un plus grand choix et des prix moins élevés aux consommateurs. Il permet aux citoyens de voyager, de vivre, de travailler ou d’étudier là où ils le souhaitent. Mais ces avantages ne se matérialisent pas quand les États membres n’appliquent pas ou ne mettent pas en œuvre les règles du marché unique, ou si celles-ci ne peuvent pas produire tous leurs effets en raison d'autres obstacles.

Conformément à la répartition des attributions entre les institutions européennes, c’est à la Commission européenne qu’il incombe d’initier le processus législatif. Le Conseil et le Parlement européen se prononcent sur les propositions de la Commission. Les États membres sont chargés d’appliquer et de mettre en œuvre le droit de l'Union correctement et dans les délais dans l’ordre juridique national et d’en assurer le respect. La Commission ferme ce cercle: lorsque ses propositions sont adoptées et intégrées dans le droit de l'Union, elle contrôle si les États membres appliquent ce droit correctement et prend des mesures si tel n’est pas le cas.

Dans le cadre de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» , les trois institutions ont convenu de doter les citoyens d’une législation de l’UE ouverte, claire et accessible, qui puisse être mise en œuvre efficacement. La Commission travaille en coopération avec les États membres afin que tel soit le cas. Elle le fait en élaborant des plans de mise en œuvre pour aider les États membres à mettre en œuvre le droit de l'Union. Lors de l’élaboration des propositions de directives, la Commission examine avec les États membres si des «documents explicatifs» - documents décrivant comment une directive donnée a été transposée en droit national - sont nécessaires. Ce dialogue se poursuit tout au long des procédures législatives et aux stades ultérieurs de la transposition, de la mise en œuvre et de l’application du droit de l'Union.

Dès son adoption, les États membres doivent mettre en œuvre et appliquer la législation de l’UE de manière efficace et dans les délais afin qu’elle produise les avantages attendus pour les citoyens.

La nouvelle politique de la Commission en matière de contrôle de l’application de la législation sous-tend la réalisation des objectifs stratégiques de l’UE. La Commission doit donc agir fermement et rapidement lorsque des infractions font obstacle à la réalisation des objectifs stratégiques de l’UE.

La Commission a établi des priorités claires qui guideront ses actions pour poursuivre les infractions présumées au droit de l'Union. Conformément à ces priorités et à son engagement de contrôler de manière plus stratégique l’application du droit de l'Union, la Commission a clôturé certains dossiers lorsque cela semblait approprié d’un point de vue stratégique.

Afin d’assurer le respect des règles en temps opportun là où cela est important, la Commission a adapté sa politique relative à l’utilisation du mécanisme EU Pilot. Dans le cadre de ce mécanisme, la Commission fait part de ses préoccupations concernant des infractions éventuelles aux États membres de manière informelle avant d’engager des procédures formelles. EU Pilot ne constitue plus le mécanisme par défaut pour dialoguer avec les États membres au sujet d’infractions présumées au droit de l'Union. Au lieu de cela, la Commission lancera normalement des procédures d’infraction sans recourir au mécanisme EU Pilot. Cela explique la diminution considérable du nombre de nouvelles procédures EU Pilot lancées par la Commission en 2017.

Étant donné le degré de priorité élevé qu’elle accorde aux cas dans lesquels les États membres ont omis de communiquer leurs mesures nationales de transposition de directives, la Commission a renforcé son régime de sanctions prévu dans ces situations. Lorsque de tels cas d’infraction sont soumis à la Cour de justice, la Commission demandera systématiquement à la Cour de condamner au versement d’une somme forfaitaire combinée à une astreinte. La Commission appliquera cette politique aux procédures d’infraction qui ont été lancées avant la publication de la communication Le droit de l'UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats du 19 janvier 2017.. Étant donné la courte période écoulée depuis lors, la Commission n’a porté aucun cas devant la Cour dans le cadre du nouveau régime de sanctions en 2017.

La Commission continue d’accorder une grande importance à l’aide apportée par les citoyens, les entreprises et d’autres parties prenantes dans le signalement des infractions au droit de l'Union. Parallèlement, il est tout aussi important que le public comprenne la nature de la procédure d’infraction et exprime ses attentes en conséquence. L’objectif premier de la procédure d’infraction est d’assurer le respect du droit de l'Union par l’État membre et non pas de prévoir un recours ou une réparation individuels. Certaines catégories de cas peuvent souvent être traitées de manière satisfaisante par d’autres mécanismes plus appropriés à l’échelle de l’UE ou à l’échelle nationale, tels que SOLVIT, les tribunaux nationaux ou les médiateurs nationaux. La communication Le droit de l'UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats a ouvert la voie en prenant un engagement en faveur d’un renforcement de la coopération avec le réseau européen des médiateurs dans le but de promouvoir une bonne administration dans l’application du droit de l'Union à l’échelle nationale.

En 2017, la Commission s’est appuyée sur cet engagement. Avec le Médiateur européen et le réseau européen des médiateurs, elle a organisé un atelier pour accroître les échanges d’informations sur les enquêtes en cours sur des infractions au droit de l'Union ainsi que sur les mécanismes de recours à la disposition des citoyens.

Les parlements nationaux jouent un rôle essentiel dans la transposition de la législation de l’UE dans l’ordre juridique national. Par conséquent, la Commission ne peut que se féliciter de leur intérêt accru pour les questions relatives à la transposition, à l’application et au respect effectif du droit de l'Union. En plus de ses échanges réguliers avec les parlements nationaux sur les propositions législatives, la Commission a renforcé ce dialogue en y incluant des questions spécifiques liées au respect des règles. En 2017, elle a utilisé cette occasion pour clarifier sa nouvelle stratégie en matière de contrôle de l’application de la législation lors de ses échanges avec les parlements nationaux allemand et tchèque.

1.Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement

La première priorité de la Commission Juncker est de stimuler les investissements créateurs d’emplois et de renforcer la compétitivité de l’Europe. Toutefois, les efforts déployés pour instaurer un environnement réglementaire propice aux entreprises et à la création d’emplois sont compromis si les États membres ne mettent pas en œuvre les règles de l’UE correctement et en temps opportun.

Garantir des conditions de travail équitables dans toute l’UE

La libre circulation des travailleurs au sein du marché unique va de pair avec la garantie d’un niveau de protection au travail similaire dans l’ensemble de l’UE. La directive sur le temps de travail fixe des exigences minimales de santé et de sécurité pour l’organisation du temps de travail. De longues heures de travail et un repos insuffisant (en particulier sur des périodes prolongées) peuvent avoir des effets dommageables sur la santé des travailleurs (tels que des taux d’accidents et d’erreurs plus élevés, un stress et une fatigue accrus, des risques pour la santé à court et à long terme).

En avril 2017, la Commission a présenté une « communication interprétative » relative à la directive sur le temps de travail et un rapport sur sa mise en œuvre. Ces instruments visent à clarifier la législation applicable. Ce faisant, l’objectif de la communication consiste essentiellement à aider les autorités nationales, les praticiens du droit et les partenaires sociaux à interpréter la directive.

L’application inégale de la directive sur le temps de travail dans l’ensemble des États membres a laissé des catégories de travailleurs sans la protection qu’elle offre. Dans le secteur public, les forces armées et les services de la protection civile, comme le personnel pénitentiaire et les pompiers, n’ont pas toujours profité des avantages de la directive. Dans le secteur privé, dans certains États membres, les travailleurs domestiques n’ont pas non plus toujours bénéficié de leurs droits en application de cette directive. Le droit au congé payé annuel - un des principaux éléments de la directive - n’a pas toujours été intégré correctement en droit national.

Au cours des 20 dernières années, les mesures prises par la Commission pour assurer le respect des règles ont permis de remédier à de telles lacunes. En outre, plus de 50 arrêts et ordonnances de la Cour de justice de l’Union européenne ont interprété les dispositions de la directive sur le temps de travail. L’effet de ces interprétations est considérable: elles sont utilisées par les tribunaux nationaux dans l’interprétation du droit national et sont par conséquent imposées aux employeurs.

La législation de l’UE sur la santé et la sécurité au travail (SST) établit des normes élevées de protection des travailleurs contre les risques pour la santé et la sécurité au travail. Elle contribue à prévenir les maladies et accidents professionnels, ce qui aide à améliorer la vie des personnes. En 2017, les mesures prises par la Commission pour assurer le respect des règles dans ce domaine ont incité des États membres à mettre en vigueur une législation nationale afin d’assurer la conformité avec le droit de l’Union, en particulier avec la directive sur l’exposition des travailleurs aux champs électromagnétiques .

Application de la réglementation environnementale

En 2017, la Commission a intenté des actions en justice pour remédier à la mise en œuvre inadéquate de la législation environnementale.

L’amélioration de la qualité de l’air reste un défi de taille. En dépit de l’obligation pour les États membres de garantir une bonne qualité de l’air pour la population, la qualité de l’air pose un problème dans de nombreux endroits depuis plusieurs années maintenant. Chaque année, la mauvaise qualité de l’air cause davantage de décès que les accidents de la circulation.

Les États membres doivent également disposer de systèmes adéquats pour collecter et traiter les eaux urbaines résiduaires, car l'eau non traitée fait peser des risques sur la santé humaine, sur les eaux intérieures et sur le milieu marin.

La Commission a activement poursuivi les procédures d’infraction en 2017 contre les États membres qui n’avaient pas mis en œuvre la révision de la directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement dans leur législation nationale. Cette directive simplifie les règles d’évaluation des effets potentiels des projets sur l’environnement.

Parallèlement, la Commission a collaboré étroitement avec les autorités nationales et d’autres parties prenantes pour contribuer au respect des règles et résoudre les problèmes à un stade précoce. Les rapports par pays concernant l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale publiés en février 2017 ont donné la toute première vue d’ensemble complète de la manière dont les États membres appliquent les politiques et la législation environnementales de l’UE sur le terrain. Sur la base de ces rapports, la Commission a engagé des dialogues par pays avec les États membres. En outre, la Commission a mis en place un outil d'échange entre pairs pour faciliter le partage d’expertise entre les autorités publiques nationales, régionales et locales chargées de la mise en œuvre du droit et des politiques de l’Union en matière environnementale.

Application des règles dans le domaine de l’agriculture

La politique agricole commune et l’application des règles connexes de l’UE soutiennent le revenu agricole et contribuent à ce que l’agriculture devienne plus respectueuse de l’environnement. Ces actions contribuent également à renforcer la compétitivité du secteur et l’utilisation efficace des ressources et, plus généralement, à favoriser la vie dans les zones rurales.

En 2017, les mesures prises par la Commission pour assurer le respect de la réglementation dans le domaine de l’agriculture se sont concentrées sur le contrôle de la mise en œuvre par les États membres de la réforme des paiements directs . La Commission a engagé des dialogues bilatéraux avec les États membres qui utilisaient de manière incorrecte l’aide financière au titre du mécanisme de soutien couplé facultatif afin de soutenir des types d’agriculture ou des secteurs éprouvant des difficultés autres que le risque d’abandon ou le déclin de la production.

Les difficultés rencontrées en pratique ont montré que la réglementation applicable devait être clarifiée. La Commission a par conséquent adopté un règlement, en décembre 2017, qui a adapté les conditions dans lesquelles les États membres peuvent octroyer un soutien financier aux agriculteurs via le mécanisme de soutien couplé facultatif.

Les caséines, une substance présente dans le lait, ont des utilisations très diverses dans l’industrie. Elles sont utilisées dans de nombreux secteurs comme agent liant, sont un ingrédient important du fromage et sont utilisées comme additif alimentaire. Les règles d’étiquetage applicables aux caséines et aux caséinates facilitent la libre circulation de ces produits pour les exploitants du secteur alimentaire.

Application des règles dans le domaine des affaires maritimes et de la pêche

Afin d’aider l’Europe à réaliser la transition vers une économie plus «circulaire» qui utilise les ressources naturelles de manière plus durable, il est nécessaire de gérer les ressources halieutiques de manière durable. Cela est également nécessaire pour garantir les emplois et la croissance à long terme dans le secteur de la pêche. En 2017, la stratégie de contrôle de la Commission s’est donc concentrée sur les domaines du contrôle et de la conservation des pêcheries qui sont essentiels à la création d’une économie circulaire.

Si les États membres ne prennent pas des mesures immédiates et efficaces pour prévenir la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, il est plus difficile pour l’UE de combattre ces pratiques à travers le monde.

Les systèmes nationaux de surveillance des pêches doivent prévoir des sanctions dissuasives en cas d’infraction grave aux règles de la politique commune de la pêche de l’UE. La Commission a pris des mesures pour remédier aux lacunes systémiques qui entravent la détection des activités de pêche illégale, qui nuisent à la durabilité.

Dans le cadre de la politique commune de la pêche, les navires de pêche de l’UE bénéficient de l’égalité d’accès aux eaux et aux ressources dans l’ensemble de l’UE. Les États membres doivent garantir que les navires battant pavillon d’autres États membres peuvent accéder librement aux eaux relevant de leur juridiction afin d’y pêcher.

La concurrence pour l’utilisation de l’espace dans nos eaux - entre les équipements servant à la production d’énergie renouvelable, l’aquaculture et d’autres utilisations - met en évidence la nécessité de gérer nos mers de manière plus cohérente. La planification de l'espace maritime opère sur une base transfrontière et transsectorielle pour que toutes les activités humaines en mer soient menées de manière efficace, sûre et durable. La Commission a pris des mesures en 2017 pour veiller à ce que le cadre commun de l’UE pour la planification de l’espace maritime soit transposé dans la législation nationale des États membres dans les délais.

Application des règles de la politique régionale

Les Fonds structurels et d’investissement européens soutiennent les investissements dans des domaines clés générateurs de croissance dans l’ensemble de l’UE. Afin de veiller à une utilisation aussi efficace que possible des fonds, les États membres doivent satisfaire à certaines conditions préalables . La Commission vérifie que celles-ci sont remplies. Les investissements dans les États membres doivent respecter la même législation et les mêmes normes de l’UE qui s’appliquent dans divers secteurs, tels que ceux de l’environnement, de l’emploi ou de la recherche.

En 2017, l’action de la Commission s’est concentrée sur l’application des conditions préalables dans les domaines des marchés publics, des aides d’État, des plans généraux pour les investissements dans les transports et dans le secteur de l’eau et des déchets.

Lutter contre la fraude au budget de l’UE

En 2017, la Commission a continué d’assurer le suivi des affaires qui ont entraîné une perte de revenu pour le budget de l’UE.

L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a publié un rapport concernant une importante affaire de fraude douanière en 2017. Il s’agit de groupes internationaux de criminels organisés qui repéraient les ports de l’UE où les contrôles étaient les plus faibles afin de pouvoir déclarer impunément des valeurs faussement sous-évaluées pour les textiles et chaussures importés de Chine. Étant donné que les droits de douane et la taxe sur la valeur ajoutée sont calculés sur la base de la valeur des biens importés, les fraudeurs peuvent ainsi bénéficier illégalement de contrôles insuffisants en payant beaucoup moins que ce qui est légalement dû. L’enquête de l’OLAF a révélé que la plus grande plateforme de ce trafic illégal se trouvait au Royaume-Uni. Les marchandises étant principalement destinés aux marchés d’autres États membres, notamment la France, l’Espagne, l’Allemagne et l’Italie, ces agissements ont considérablement porté atteinte aux recettes liées à la taxe sur la valeur ajoutée à percevoir par ces États membres. En 2017, les inspections menées par la Commission ont confirmé les conclusions de l’enquête de l’OLAF et l’existence d’une fraude continue au Royaume-Uni entre 2011 et 2017. La Commission a de nouveau demandé aux autorités britanniques de mettre en œuvre des mesures correctrices définitives afin d’empêcher l’importation de textiles et de chaussures fortement sous-évalués en provenance de Chine. Ces mesures avaient déjà été mises en œuvre par d’autres États membres à la suite des recommandations de la Commission à tous les États membres, y compris le Royaume-Uni. La Commission a pris des mesures appropriées pour protéger les intérêts financiers de l’Union et a demandé au Royaume-Uni de prendre les mesures nécessaires pour mettre à disposition tous les montants dus au budget de l’UE.

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2.Un marché unique numérique connecté

La stratégie pour un marché unique numérique vise à supprimer les obstacles en ligne qui empêchent les Européens de profiter de certaines offres de biens et services.

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