RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL 29e rapport annuel sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et la lutte contre la fraude (2017

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 3.9.2018

COM(2018) 553 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

29e rapport annuel sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et la lutte contre la fraude (2017

{SWD(2018) 381 final}
{SWD(2018) 382 final}
{SWD(2018) 383 final}
{SWD(2018) 384 final}
{SWD(2018) 385 final}
{SWD(2018) 386 final}

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

29e rapport annuel sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et la lutte contre la fraude (2017)

Synthèse

1. Introduction

2. Harmonisation et renforcement de la lutte contre la fraude dans l’UE: politiques, mesures et résultats antifraude transversaux

2.1. Nouveau contexte juridique: actes législatifs adoptés par les institutions de l’UE

2.1.1. Directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal

2.1.2. Règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen

2.2. Construire l’avenir: initiatives législatives et stratégiques des institutions européennes

2.2.1. Évaluation du règlement (UE, Euratom) nº 883/2013

2.2.2. Lutte contre la corruption dans l’UE

2.2.3. Proposition visant à réviser le règlement financier et certaines règles financières sectorielles (omnibus)

2.2.4. Coopération internationale

2.2.5. Stratégie antifraude de la Commission

2.2.6. Mise en œuvre du programme Hercule

2.3. Jurisprudence de la CJUE

2.3.1. Délais de prescription: affaires Alytaus et Glencore

2.3.2. TVA: affaire M.A.S.

2.4. Mesures adoptées par les États membres

2.4.1. Synthèse

2.4.1.1. Stratégies nationales antifraude

2.4.1.2. Marchés publics et corruption

2.4.1.3. Autres mesures

2.4.2. Mise en œuvre des recommandations de 2016

2.5. Synthèse des statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées

2.5.1. Irrégularités frauduleuses détectées

2.5.2. Irrégularités non frauduleuses détectées et signalées

2.5.3. Enquêtes de l'OLAF

3. Politiques, mesures et résultats antifraude – Recettes

3.1. Mesures antifraude des institutions de l’UE - Recettes

3.1.1. Assistance administrative mutuelle

3.1.1.1. Mise en œuvre de l’article 43 ter du règlement (CE) nº 515/97

3.1.1.2. Système d’information antifraude (AFIS)

3.1.1.3. Opérations douanières conjointes (ODC)

3.1.2. Dispositions d’assistance mutuelle et de lutte contre la fraude dans les accords internationaux

3.1.3. Lutte contre le commerce illicite des produits du tabac

3.1.4. Lutte contre la fraude à la TVA

3.2. Mesures antifraude des États membres - Recettes

3.3. Statistiques sur les irrégularités et les fraudes détectées - Recettes

3.3.1. Irrégularités frauduleuses détectées

3.3.2. Irrégularités non frauduleuses détectées et signalées

4. Politiques, mesures et résultats antifraude sectoriels – Dépenses

4.1. Politiques antifraude sectorielles des États membres et mesures couvrant plusieurs secteurs de dépenses

4.2. Agriculture – Politiques, mesures et résultats antifraude sectoriels

4.2.1. Agriculture – Mesures antifraude des États membres

4.2.2. Agriculture – Statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées

4.2.2.1. Irrégularités frauduleuses détectées

4.2.2.2. Irrégularités non frauduleuses détectées et signalées

4.3. Politique de cohésion et pêche – Politiques, mesures et résultats antifraude sectoriels

4.3.1. Politique de cohésion et pêche – Mesures antifraude des États membres

4.3.2. Politique de cohésion et pêche – Statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées

4.3.2.1. Irrégularités frauduleuses détectées

4.3.2.2. Irrégularités non frauduleuses détectées et signalées

4.4. Gestion indirecte (préadhésion) – Politiques, mesures et résultats antifraude sectoriels

4.4.1. Gestion indirecte (préadhésion) – Statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées

4.5. Gestion directe – Politiques, mesures et résultats antifraude sectoriels

4.5.1. Gestion directe – Statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées

4.5.1.1. Irrégularités frauduleuses détectées

4.5.1.2. Irrégularités non frauduleuses détectées et signalées

5. Recouvrement et autres mesures préventives et correctrices

6. Coopération avec les États membres

7. Système de détection rapide et d’exclusion

8. Suite donnée à la résolution du Parlement européen sur le rapport annuel 2016

9. Conclusions et recommandations

9.1. Recettes

9.2. Dépenses

9.3. Coopération à tous les niveaux

ANNEXE 1 – Irrégularités signalées comme frauduleuses en 2017

ANNEXE 2 – Irrégularités non signalées comme frauduleuses en 2017

ANNEXE 3 – Liste des documents de travail d'accompagement

Liste des figures

Figure 1: faits marquants sur le plan législatif - 2017

Figure 2: jurisprudence de la CJUE portant sur la protection des intérêts financiers de l'UE (2017)

Figure 3: irrégularités signalées comme frauduleuses en 2017

Figure 4: irrégularités signalées comme frauduleuses et montants correspondants, 2013-2017

Figure 5: irrégularités non signalées comme frauduleuses en 2017

Figure 6: enquêtes en cours fin 2017, réparties par secteur

Figure 7: principaux points stratégiques dans les secteurs de recettes

Figure 8: opérations douanières conjointes en 2017

Figure 9: principaux mécanismes des irrégularités détectées et signalées en 2017

Figure 10: politique agricole - principaux faits et chiffres

Figure 11: mesures de marché les plus touchées par les irrégularités (frauduleuses et non frauduleuses)

Figure 12: politiques en matière de cohésion et de pêche - principaux faits et chiffres

Figure 13: coup de projecteur sur la PP 2007-2013

Figure 14: structure et sous-groupes du COCOLAF

Synthèse

Le présent rapport annuel 2017 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne (ci-après le «rapport PIF») est présenté par la Commission en coopération avec les États membres, conformément à l’article 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Deux réalisations majeures au niveau législatif

En 2017, deux actes législatifs importants ont été adoptés, qui renforceront la convergence vers un niveau efficace et équivalent de protection du budget de l’UE, notamment contre la fraude transfrontière:

·la directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal («directive PIF»);

·le règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

L’adoption de ces deux actes fait suite à plusieurs années de négociation et témoigne de la détermination des institutions européennes et des États membres à lutter contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Initiatives législatives et stratégiques

Ces actes vont nécessiter l’adaptation du cadre dans lequel s'inscrit actuellement la lutte contre la fraude afin de garantir une coordination efficace entre les autorités et organes compétents.

Ces travaux se poursuivront pendant quelques années, en particulier en relation avec l'élaboration du cadre juridique régissant le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

La première étape a été l’évaluation du règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 (mission et compétences de l’OLAF), qui a mis en évidence les résultats obtenus mais aussi un certain nombre de lacunes, et cela dans la perspective de la mise en place du Parquet européen.

En 2017, la Commission a en outre:

·poursuivi son exercice régulier consistant à analyser les évolutions intervenues et à adresser des recommandations spécifiques par pays aux États membres en lien avec la lutte contre la corruption dans le cadre du processus du Semestre européen;

·mis à disposition un budget de 14,95 millions d’EUR dans le cadre du programme Hercule III, qui vise à renforcer les capacités opérationnelles et administratives des États membres;

·négocié avec succès des dispositions antifraude dans les accords internationaux de l’UE; et

·lancé une évaluation de la stratégie antifraude de la Commission en vue de l'actualiser.

Jurisprudence de la CJUE

En 2017, trois arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) se sont ajoutés à la jurisprudence relative à la protection des intérêts financiers de l’UE. Deux de ceux-ci (dans les affaires Alytaus et Glencore) traitaient de questions relatives aux délais de prescription, tandis que le troisième (M.A.S. et M.B.) portait sur la TVA et clarifiait en particulier certains éléments de l’arrêt Taricco.

Principaux points dans les secteurs de recettes

La Commission a adopté une proposition législative visant à rendre le système de TVA de l’UE plus simple et plus étanche à la fraude, et à remédier aux lacunes dans les échanges transfrontières en renforçant les instruments de coopération administrative entre les autorités fiscales et avec d’autres autorités répressives.

Des accords d’assistance mutuelle ont été conclus avec le Mercosur et l’Azerbaïdjan. La clause antifraude a été intégrée avec succès dans l’accord de libre-échange signé avec le Japon.

L’OLAF a coordonné ou soutenu onze opérations douanières conjointes qui ont ciblé efficacement diverses menaces, comme la contrebande de cigarettes, la fraude portant sur les recettes, la contrefaçon, les mouvements illicites d’argent liquide ou les drogues.

En termes financiers, les panneaux solaires importés ont été les produits les plus affectés par la fraude et les irrégularités. Dans de nombreux cas, des irrégularités concernant des panneaux solaires ont été détectées à la suite d’un avis d’assistance mutuelle émis par l’OLAF.

Une procédure d’infraction a été lancée en raison d’une sous-évaluation qui affectait les recettes provenant des ressources propres traditionnelles et liées à la TVA, constatée au Royaume-Uni.

Principaux points dans les secteurs de dépenses

Le règlement «omnibus» encourage la simplification et la clarification des règles financières. En 2017, les dispositions relatives à l’agriculture ont été adoptées, tandis que les projets de modifications pour les autres secteurs de dépenses devraient être adoptés en 2018.

Le comité consultatif pour la coordination de la lutte contre la fraude (COCOLAF) a élaboré des lignes directrices en ce qui concerne les signaux d’alerte et les bonnes pratiques dans le cadre des marchés publics et du signalement des irrégularités.

L’analyse des irrégularités frauduleuses et non frauduleuses détectées et signalées par les autorités nationales a confirmé que les principaux secteurs à risque étaient ceux déjà mis en évidence en 2016.

Elle a aussi mis en avant des méthodes de détection qui ont contribué à recenser et à cibler des cas frauduleux et non frauduleux d'une valeur financière significative. Ces méthodes comprennent l’analyse de risque, les renseignements fournis par les informateurs, les lanceurs d’alerte ou les informations provenant des médias.

La même analyse met également en évidence les résultats positifs obtenus grâce à une coordination plus étroite entre les autorités judiciaires et administratives.

Sur la base de ces constatations, des recommandations spécifiques sont adressées aux autorités nationales afin de structurer et de rendre systématique l’utilisation des informations provenant de ces sources.

Mesures antifraude des États membres

Les États membres ont fait état de l’adoption de 73 mesures majeures visant à protéger les intérêts financiers de l’UE et à lutter contre la fraude. Ces mesures couvrent l’ensemble du cycle de la lutte contre la fraude mais se concentrent en particulier sur la détection et la prévention. Elles portent principalement sur le contrôle des fonds dont la gestion est partagée.

La majorité des États membres a en outre rendu compte du nombre et de la nature des mesures prises pour donner suite aux recommandations de 2016, ce qui peut être considéré comme positif, même si d'autres améliorations sont encore possibles.

Détection et notification des irrégularités frauduleuses ou non frauduleuses portant atteinte au budget de l’UE

En 2017, un nombre total de 15 213 irrégularités frauduleuses ou non a été signalé à la Commission, soit une diminution de 20,8 % par rapport à 2016. Elles portaient sur un montant d’environ 2,58 milliards d’EUR, soit une baisse de 8,6 % par rapport à l’année précédente.

Les 1 146 irrégularités signalées comme frauduleuses portaient sur un montant d’environ 467 millions d’EUR concernant les dépenses ou les recettes.

La détection d’une irrégularité implique que des mesures correctrices ont été prises afin de recouvrer les montants financiers irréguliers en cause, et qu’une procédure pénale a été lancée en cas de soupçon de fraude.

L’annexe 1 montre le nombre d’irrégularités signalées comme frauduleuses détectées par les États membres. Ce nombre est en accord avec les résultats des travaux des États membres en matière de lutte contre la fraude et d’autres activités illicites portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Les chiffres ne doivent pas être interprétés comme une indication du niveau de la fraude sur le territoire des États membres.

1.Introduction

Chaque année, sur la base de l’article 325, paragraphe 5, du TFUE, la Commission, en coopération avec les États membres, présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures adoptées pour combattre la fraude et d’autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

L’Union européenne et les États membres partagent la responsabilité de la protection des intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre la fraude. Les autorités des États membres gèrent environ 74 % des dépenses de l’UE et perçoivent les ressources propres traditionnelles (RPT). La Commission supervise ces deux domaines, définit les normes et contrôle le respect de celles-ci. Pour protéger les intérêts financiers de l’UE avec efficacité, la Commission et les États membres doivent travailler en étroite collaboration.

Le présent rapport évalue cette coopération en vue de son amélioration, et pour ce faire:

·fournit un récapitulatif des mesures adoptées au niveau de l’UE et des États membres pour lutter contre la fraude;

·inclut une analyse des principaux résultats obtenus par les organismes nationaux et européens dans la détection des fraudes et des irrégularités concernant les dépenses et les recettes de l’UE. Cette analyse est réalisée, en particulier, sur la base des irrégularités et des fraudes détectées qui ont été signalées par les États membres conformément aux réglementations sectorielles.

Le rapport est accompagné de six documents de travail des services de la Commission (SWD), énumérés à l'annexe 3 1 .

2.Harmonisation et renforcement de la lutte contre la fraude dans l’UE: politiques, mesures et résultats antifraude transversaux

2.1.Nouveau contexte juridique: actes législatifs adoptés par les institutions de l’UE

Ces dernières années, la Commission a souligné les différences d’approche entre autorités nationales en ce qui concerne la lutte contre la fraude et les irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Des enquêtes menées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ont montré que les cas de fraude transnationaux étaient en augmentation.

Deux actes législatifs importants adoptés en 2017 garantiront la convergence vers un niveau efficace et équivalent de protection du budget de l’UE, notamment contre la fraude transfrontière:

1.la directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (la «directive PIF») 2 ; et

2.le règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen 3 .

L’adoption de ces deux actes fait suite à plusieurs années de négociation et témoigne de la détermination des institutions européennes et des États membres à lutter contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

2.1.1.Directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal

Figure 1: faits marquants sur le plan législatif - 2017

2.1.2.Règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen

2.2.Construire l’avenir: initiatives législatives et stratégiques des institutions européennes

Les nouveaux actes vont nécessiter l’adaptation aux développements les plus récents du cadre dans lequel s'inscrit actuellement la lutte contre la fraude, afin de garantir la coordination nécessaire entre les autorités et organes compétents. Ces travaux se poursuivront au cours des prochaines années, en particulier en relation avec l'élaboration du cadre juridique régissant le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

La section suivante donne un aperçu des principales évolutions relatives aux initiatives stratégiques et législatives de la Commission en 2017.

2.2.1.Évaluation du règlement (UE, Euratom) nº 883/2013

Le règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 6 est la clef de voûte du cadre juridique régissant la mission de l’OLAF, qui consiste à mener des enquêtes administratives concernant la fraude, la corruption et d’autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Le 2 octobre 2017, conformément à l’article 19 du règlement, la Commission a adopté son rapport sur l’évaluation de l’application dudit règlement 7 .

L’évaluation conclut que le règlement a permis à l’OLAF de remplir sa mission et d'obtenir des résultats concrets en apportant de nettes améliorations en ce qui concerne la conduite des enquêtes, la coopération avec des partenaires et les droits des personnes concernées. Dans le même temps, l’évaluation met en lumière certaines lacunes qui ont une incidence sur l’efficacité et l’efficience des enquêtes de l'OLAF. Celles-ci portent, entre autres, sur:

·les outils d’enquête de l'OLAF;

·l’exercice des pouvoirs à l’OLAF;

·les conditions uniformes pour la conduite des enquêtes internes au sein des institutions, organes et organismes de l'UE;

·les divergences dans le suivi des recommandations de l’OLAF;

·les obligations de coopération incombant aux États membres et aux institutions, organes et organismes de l’UE;

·la cohérence globale du cadre juridique applicable aux enquêtes de l'OLAF;

·la possibilité d'accéder aux informations bancaires; et

·la clarté de la mission de l'OLAF dans le domaine de la TVA.

En ce qui concerne la création du Parquet européen (voir la section 2.1) et son incidence sur les travaux de l’OLAF, l’évaluation reconnaît clairement la nécessité de réglementer davantage la relation entre ces deux organes et invite à des adaptations rapides du fonctionnement de l’OLAF afin de veiller à ce que le cadre juridique soit adapté à sa finalité.

La Commission a adopté, le 23 mai 2018, une proposition ciblée visant à modifier le règlement, principalement en raison de la mise en place du Parquet européen, tout en tenant compte des constatations les plus directes de l’évaluation afin d'assurer que l’OLAF demeure un partenaire fort et pleinement opérationnel du Parquet européen.

Le règlement instituant le Parquet européen contient déjà des dispositions régissant la relation entre le Parquet européen et l’OLAF. Elles se fondent sur les principes d’une étroite coopération, d’un échange d’informations, d’une complémentarité et de l’absence de doublons. Ces règles doivent être répercutées et complétées par des modifications à apporter au règlement (UE, Euratom) nº 883/2013, dans le but général de renforcer la lutte contre la fraude au détriment du budget de l’Union au moyen d’une stratégie intégrée, en vertu de laquelle un OLAF fort et pleinement opérationnel mène des enquêtes administratives venant compléter l'approche pénale du Parquet européen.

L’accent est mis sur les domaines où, actuellement, le règlement entraîne des divergences notables dans le fonctionnement de l’OLAF dans les États membres, comme les vérifications et contrôles sur place, l’accès aux informations bancaires et l'assistance offerte par les autorités nationales.

2.2.2.Lutte contre la corruption dans l’UE

En 2017, la lutte contre la corruption était une priorité dans le processus de gouvernance économique du Semestre européen. Plusieurs rapports par pays 8 comprenaient une analyse du paysage juridique, politique et institutionnel de la lutte contre la corruption, notamment les progrès accomplis et les défis restants.

Plusieurs États membres ont aussi reçu des recommandations 9 les invitant à prendre des mesures pour améliorer la transparence, renforcer la prévention des conflits d’intérêts, lutter contre les paiements informels dans les soins de santé ou intensifier les efforts de lutte anticorruption dans les administrations publiques, les instances judiciaires et les marchés publics.

Dans le cadre du programme de l’UE sur le partage des expériences anticorruption, la Commission a organisé des ateliers pour un partage d’expériences en 2017, regroupant une centaine de praticiens et d’experts en matière de lutte contre la corruption, provenant des administrations nationales des États membres, d’organisations internationales, de la société civile, des milieux universitaires et d’autres parties prenantes. Ces ateliers ont facilité l’échange de bonnes pratiques dans les domaines thématiques suivants: indicateurs anticorruption (Bruxelles, mars 2017), conflits d'intérêts et «pantouflage» (Barcelone, juin 2017), et incidence économique de la corruption (Bruxelles, décembre 2017).

Un appel à propositions 10 a été lancé en décembre 2017, pour des projets destinés à prévenir et à combattre la corruption dans les États membres, d’une valeur totale de 2,2 millions d’EUR.

La Commission et l’OLAF ont participé activement à plusieurs forums européens et internationaux de lutte contre la corruption, tels que la convention des Nations unies contre la corruption, l’Organisation de coopération et de développement économiques, le groupe de travail du G20 contre la corruption, les partenaires européens contre la corruption (EPAC)/le réseau européen de points de contact contre la corruption (EACN). L’EACN a adopté la déclaration de Lisbonne en novembre 2017 11 en appelant les décideurs européens à renforcer la lutte contre la corruption.

2.2.3.Proposition visant à réviser le règlement financier et certaines règles financières sectorielles (omnibus)

En 2017, le Parlement européen et le Conseil ont examiné la proposition de la Commission de septembre 2016 12 relative à une révision globale et ambitieuse du règlement financier 13 et aux modifications correspondantes à apporter aux règles financières sectorielles concernant un certain nombre de programmes pluriannuels.

La proposition vise à moderniser et à simplifier les règles financières de l’Union et à renforcer les systèmes existants destinés à protéger le budget de l’UE contre la fraude et les irrégularités financières. Elle renforce notamment les règles sur l’évasion fiscale imposées aux partenaires de l’UE qui sont chargés de l’exécution et précise que l’obligation d’éviter les conflits d’intérêts s’applique à tous les modes d’exécution des fonds de l’UE (y compris au niveau des États membres). La simplification devrait réduire le nombre d’erreurs, mais aussi accroître l’impact des stratégies suivies et les résultats sur le terrain.

Au cours des négociations législatives, à la demande du Parlement, les motifs d’exclusion des bénéficiaires non fiables des financements de l’UE ont été renforcés, notamment en ce qui concerne les sociétés-écrans. Quelques modifications proposées, relatives à la politique agricole, ont été adoptées séparément dans le règlement (UE) 2017/2393 14 , tandis que le nouveau règlement financier et les modifications apportées aux autres règles sectorielles seront adoptés au troisième trimestre 2018.

2.2.4.Coopération internationale

Pour lutter plus efficacement contre la fraude affectant le budget de l’UE au-delà des frontières de l’UE, la Commission a continué à inclure des dispositions antifraude dans les accords conclus avec des pays tiers et dans les modèles de conventions de subvention et de délégation à utiliser avec des institutions financières internationales et d’autres organisations internationales.

En 2017, l’OLAF a organisé deux événements en vue de soutenir les pays tiers:

·son séminaire annuel (qui s’est tenu au Monténégro) pour les autorités partenaires des pays candidats et des candidats potentiels, consacré aux bonnes pratiques en matière de détection et de signalement des fraudes; et

·un atelier consacré à la lutte contre la fraude, auquel ont participé tous les services antifraude et anticorruption de Géorgie, afin de les aider à mettre en œuvre les dispositions antifraude figurant dans l’accord d’association UE-Géorgie.

L’OLAF a également conclu deux dispositifs de coopération administrative avec des autorités partenaires en Tunisie et au Kosovo 15 .

2.2.5.Stratégie antifraude de la Commission

La Commission envisage d’actualiser la stratégie antifraude adoptée le 24 juin 2011 16 , dont l’objectif est d’améliorer la prévention et la détection des fraudes ainsi que les enquêtes s’y rapportant, et de veiller à ce qu’une sanction, un recouvrement et une dissuasion adéquats figurent parmi les priorités de la Commission.

La plupart des actions relevant de cette stratégie sont à présent finalisées ou sont en cours. Les 49 services de la Commission ont introduit des stratégies antifraude sectorielles pour le domaine d’action relevant de leur responsabilité.

En 2017, la Commission a procédé à une évaluation de sa stratégie antifraude visant à apprécier sa mise en œuvre générale. Cette évaluation mesure les progrès accomplis depuis l’adoption de la stratégie en 2011 par rapport à ses objectifs annoncés, en tenant compte de l’évolution de l'action de l’UE dans la lutte contre la fraude, des risques de fraude correspondants ainsi que des nouveaux types de fraude. Les résultats serviront de base pour décider dans quelle mesure la stratégie antifraude doit être mise à jour. L’évaluation couvrira la période qui s'est écoulée depuis l’adoption de la stratégie et portera sur la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence de celle-ci.

2.2.6.Mise en œuvre du programme Hercule

Le programme Hercule III (2014-2020) 17 promeut les activités de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illicite portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. En 2017, quatrième année de sa mise en œuvre, un budget de 14,95 millions d’EUR était disponible 18 pour:

·le financement d’actions visant à renforcer les capacités opérationnelles et techniques des services douaniers et policiers dans les États membres et le soutien informatique (75 % du budget du programme); et

·des activités de formation et des conférences, y compris une formation à la criminalistique numérique pour le personnel employé par les services répressifs des États membres et des pays partenaires (25 % du budget).

Les bénéficiaires de subventions octroyées au titre d'Hercule III ont signalé des succès notables obtenus à l’aide des équipements et des formations financés par le programme 19 , tels que:

·des saisies de cigarettes et de produits du tabac de contrebande et de contrefaçon,

·la détection de nouveaux mécanismes de fraudes et de groupes criminels organisés et

·des opérations et enquêtes portant sur des irrégularités et des faits de corruption affectant les intérêts financiers de l’Union.

2.3.Jurisprudence de la CJUE

En 2017, trois arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) se sont ajoutés à la jurisprudence relative à la protection des intérêts financiers de l’UE. Deux de ceux-ci (dans les affaires Alytaus 20 et Glencore 21 ) traitaient de questions relatives aux délais de prescription, tandis que le troisième (M.A.S. et M.B. 22 ) portait sur la TVA et clarifiait en particulier certains éléments de l’arrêt Taricco.

Figure 2: jurisprudence de la CJUE portant sur la protection des intérêts financiers de l'UE (2017)

2.3.1.Délais de prescription: affaires Alytaus et Glencore

Dans l'arrêt Alytaus, la Cour a clarifié le sens du délai de prescription 23 applicable à une irrégularité commise dans le cadre d’un programme pluriannuel et dans le cas d’une irrégularité «continue ou répétée». Elle a aussi précisé à quel moment intervient la «clôture définitive» d'un programme pluriannuel.

Dans l'arrêt Glencore, la Cour a fourni des clarifications supplémentaires quant à l'interprétation des dispositions visées à l'article 3, paragraphes 1 et 4, du règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil en ce qui concerne le recouvrement des créances.

2.3.2.TVA: affaire M.A.S.

Du fait de l'arrêt M.A.S., les États membres, sous peine de méconnaître les obligations que leur impose l’article 325, paragraphes 1 et 2, du TFUE, doivent veiller à ce que, dans les cas de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union en matière de TVA, des sanctions pénales revêtant un caractère effectif et dissuasif soient adoptées 24 .

2.4.Mesures adoptées par les États membres

2.4.1.Synthèse

La présente synthèse donne un aperçu des tendances et des priorités concernant les mesures antifraude des États membres, mais elle n’est pas exhaustive; les États membres ont été invités à mentionner au maximum trois mesures antifraude, mais certains ont pu en présenter davantage 25 .

En 2017, les États membres ont fait état de 73 mesures 26 visant à protéger les intérêts financiers de l’UE et à lutter contre la fraude. Ces mesures couvraient l’ensemble du cycle de lutte contre la fraude, principalement dans le domaine de la gestion partagée, mais portaient aussi sur la criminalité financière, les douanes et le commerce illicite, les marchés publics, les conflits d’intérêts, les stratégies de lutte contre la fraude et contre la corruption, la criminalité organisée, les services de coordination antifraude (AFCOS), la définition de la fraude et les lanceurs d’alerte. La plupart des mesures concernaient la détection, suivie de la prévention, des enquêtes et des poursuites, du recouvrement et des sanctions.

Ces mesures étaient, en majorité, davantage sectorielles (77 %) que transversales (23 %). Parmi les mesures sectorielles, 15 d’entre elles concernaient les recettes dans les domaines de la fraude fiscale et des douanes. 41 autres mesures concernaient les dépenses et couvraient tous les domaines budgétaires. Les mesures sectorielles seront abordées dans les paragraphes spécifiques consacrés aux différents domaines budgétaires. La présente section porte uniquement sur les mesures transversales.

2.4.1.1.Stratégies nationales antifraude

Fin 2017, dix États membres en tout 27 avaient adopté une stratégie nationale antifraude et l’avaient transmise à la Commission. Cela montre leur compréhension de l’importance d’une approche stratégique pour lutter contre la fraude et les irrégularités. La Commission salue cette évolution et invite les autres États membres à élaborer de telles stratégies.

2.4.1.2.Marchés publics et corruption

Bon nombre des mesures adoptées par les États membres en 2017 en matière de passation de marchés publics ont pour but la lutte contre la corruption et les conflits d'intérêts, ainsi que le renforcement de la transparence. Six États membres 28 ont indiqué avoir pris de telles mesures.

2.4.1.3.Autres mesures

D’autres mesures signalées à caractère transversal concernent principalement la criminalité financière et organisée (Lituanie, Pologne et République tchèque), le réexamen de l’organisation et des compétences d'organismes spécifiques (Grèce et Suède) ou l’amélioration de la coopération entre les agences.

Trois États membres ont signalé avoir pris des mesures relatives aux recettes et aux dépenses dans certains secteurs 29 :

·la Lettonie a lancé une campagne nationale de lutte contre la fraude (#FraudOff!) pour sensibiliser le grand public aux fraudes, complétée par des formations spécifiques destinées aux administrations concernées;

·l’Italie a pris des mesures visant à combiner des initiatives administratives et pénales qui permettent de reconstituer les flux financiers illicites et de saisir les avoirs d’organisations criminelles; et

·la Slovénie a pris des mesures visant à renforcer la détection et le taux d'élucidation des faits délictueux qui causent un préjudice au budget de l’UE.

2.4.2.Mise en œuvre des recommandations de 2016

Dans le rapport PIF 2016, la Commission a formulé quatre recommandations adressées aux États membres, l'une portant sur les recettes et les trois autres sur les dépenses.

Globalement, le suivi des recommandations (voir les graphiques ci-dessous) a montré que des efforts importants et constructifs ont été ou sont actuellement déployés dans la plupart des États membres 30 . La plupart des recommandations ont été dûment prises en considération par la majorité des États membres 31 .

La Commission avait recommandé que les États membres:

Des améliorations sont toutefois encore possibles, comme la mise en œuvre de nouvelles règles sur la sous-évaluation douanière et le refus de la mainlevée des marchandises en cas de doute; un recours plus étendu aux profils de risques à l’échelle de l’UE fondés sur des «prix moyens nets» pourrait être envisagé. Des efforts supplémentaires pourraient être consentis dans le domaine de la passation électronique des marchés publics. Par ailleurs, même si certains États membres fournissent ou organisent des formations et des séminaires sur l’utilisation des systèmes informatiques aux fins du signalement, pour améliorer la qualité des données et l'actualisation des irrégularités déjà signalées, d'autres États membres pourraient intensifier leurs efforts. Enfin, la coopération entre les États membres pourrait être améliorée en ce qui concerne la menace croissante de la fraude transnationale et les programmes de coopération territoriale européenne.

2.5.Synthèse des statistiques concernant les irrégularités et les fraudes détectées 32

En 2017, 15 213 irrégularités au total, frauduleuses ou non, ont été signalées à la Commission, soit une diminution de 20,8 % par rapport à 2016. Elles portaient sur un montant d’environ 2,58 milliards d’EUR, soit une baisse de 8,6 % par rapport à l’année précédente.

La détection d’une irrégularité implique que des mesures correctrices ont été prises afin de recouvrer les montants financiers irréguliers en cause et qu’une procédure pénale a été lancée en cas de soupçon de fraude.

Figure 3: irrégularités signalées comme frauduleuses en 2017

2.5.1.Irrégularités frauduleuses détectées

Le nombre des irrégularités signalées comme frauduleuses (qui inclut les soupçons de fraude et les fraudes établies) et les montants correspondants ne peuvent constituer un indicateur du niveau de fraude affectant le budget de l’UE. Ils indiquent simplement le nombre de cas de fraude potentielle détectés par les États membres et les organes de l’UE.

En 2017, 1 146 irrégularités au total ont été signalées comme frauduleuses (soit 7,5 % de l’ensemble des irrégularités détectées et signalées) 33 , portant sur un montant d'environ 467 millions d’EUR (représentant 18,1 % des montants financiers totaux affectés par des irrégularités) 34 et affectant aussi bien le volet des dépenses que celui des recettes, comme indiqué à la figure 3 .

Le nombre des irrégularités frauduleuses signalées en 2017 a diminué de 19,3 % par rapport à 2016. Les montants financiers en jeu ont, quant à eux, augmenté de 37,5 %. Si l’on examine une période de cinq ans (2013-2017), le nombre a été inférieur de 32 % à celui de 2013, et de 23 % à la moyenne des cinq années. Leur incidence financière fluctue notablement (voir figure 4), étant donné qu’elle peut être fortement influencée par des cas particuliers impliquant des sommes très élevées.

Figure 4: irrégularités signalées comme frauduleuses et montants correspondants, 2013-2017

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