| CELEX | 52018DC0564 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 31 juillet 2018 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 31.7.2018
COM(2018) 564 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
portant sur l'évaluation à mi-parcours du règlement concernant le financement pluriannuel de l’Agence européenne pour la sécurité maritime dans le domaine de la lutte contre la pollution marine causée par les navires et les installations pétrolières et gazières
{SWD(2018) 394 final}
Introduction
Conformément à l'article 7 du règlement (UE) nº 911/2014 1 , la Commission est tenue de soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre du règlement et de procéder à une évaluation à mi-parcours des mesures prises par l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) pour lutter contre la pollution marine causée par les navires et les installations pétrolières et gazières.
Le rapport et son annexe présentent les résultats de l’utilisation de la contribution de l’Union, ainsi qu’une évaluation de la capacité de l’Agence à assumer ses responsabilités de manière efficace et rentable.
Ces résultats seront utiles pour la Commission et le Conseil d’administration de l’AESM afin de discuter de toute réorientation nécessaire en ce qui concerne l’allocation des ressources et les activités dans le cadre de l’exercice de programmation annuelle et pluriannuelle de l’Agence.
Contexte
Par le passé, le milieu marin, les côtes et les citoyens européens ont été touchés par des marées noires de grande ampleur. Des pétroliers tels que le Torrey Canyon (1967), l'Amoco Cadiz (1978), l'Erika (1999) et le Prestige (2002) ont été à l'origine de catastrophes environnementales. L'explosion de Deepwater Horizon (2010) dans le golfe du Mexique a mis en lumière les risques majeurs qui sont également liés aux installations pétrolières et gazières et aux forages exploratoires. La prise de conscience accrue des incidences socio-économiques et environnementales des déversements d'hydrocarbures 2 a favorisé une évolution significative, au fil du temps, des structures de préparation et d'intervention des États membres et de l'industrie.
À la suite de la catastrophe du Prestige, qui a mis en évidence la pénurie de capacités de récupération d'hydrocarbures en mer à l'époque, il a été décidé d'agir au niveau de l'UE en mettant en place une capacité complémentaire pour aider les États côtiers d'Europe à réagir de manière rapide, efficace et efficiente aux déversements d'hydrocarbures. En 2004, l’Agence européenne pour la sécurité maritime a été chargée de fournir cette capacité supplémentaire aux États membres. Elle n’est pas censée remplacer les capacités nationales (que ce soit au niveau national ou au niveau régional), mais fournir les capacités supplémentaires nécessaires en cas d’incident majeur.
À la suite de la catastrophe de Deepwater Horizon impliquant une plateforme de forage en mer, la même logique a été appliquée pour que l'AESM puisse intervenir en cas d'incident majeur, sans pour autant remettre en cause la responsabilité première de l'industrie pétrolière et gazière d'avoir ses propres moyens d'intervention.
Ces dernières années, il n'y a pas eu de catastrophe d'une telle ampleur dans les eaux de l'UE, principalement en raison des progrès réalisés en matière de prévention et de sécurité par les acteurs privés, les administrations maritimes nationales, la réglementation internationale et la politique de l'UE. Le développement et la mise en œuvre effective de l’acquis de l'UE en matière de sécurité maritime, permettant une application uniforme de normes strictes, ont changé la donne en ce qui concerne les déversements potentiels d'hydrocarbures et la pollution marine dans les eaux de l'UE.
Cependant, plusieurs incidents tels que le naufrage du pétrolier Agia Zoni II dans les eaux grecques en septembre 2017 ont illustré l’intérêt de maintenir une capacité d'intervention diversifiée et efficace en cas de marée noire. En outre, des éléments probants montrent la persistance des risques associés au transport du pétrole et aux activités pétrolières et gazières en mer, ainsi que l'augmentation continue du volume du transport maritime et l'expansion des activités de forage exploratoire et d'extraction.
Activités de lutte contre la pollution de l’AESM
Conformément à son règlement fondateur 3 , l’AESM a pour mission:
·de soutenir sur demande, en fournissant des moyens supplémentaires et de manière rentable, les mécanismes de lutte contre la pollution mis en place par les États membres;
·de fournir aux États membres et à la Commission une assistance technique et scientifique en matière de pollution marine causée par les navires et les installations pétrolières et gazières.
Services de lutte contre la pollution par les hydrocarbures
Le réseau de navires dépollueurs de réserve de l’AESM a été constitué et maintenu grâce à des procédures de passation de marchés annuelles appliquées à partir de 2005.Ce service est basé sur l'affrètement à long terme de navires commerciaux qui sont aptes à servir ponctuellement de navires dépollueurs de réserve. Lorsqu'ils ne sont pas tenus d'intervenir en cas de pollution, ils peuvent exercer leurs activités commerciales normales à condition de rester dans une zone qui leur permette d'intervenir dans un délai de 24h en cas d'urgence. Le service complète les ressources et les dispositifs qui ont déjà été mis en place aux niveaux national et régional.
Suite à l'extension de son mandat en 2013 pour lutter contre la pollution provenant des installations pétrolières et gazières, l'Agence a amélioré la capacité d'intervention de sa flotte de navires. Ceci a été fait principalement en ajoutant des capacités de pulvérisation de dispersant sur certains dispositifs dans les zones où cette technique d'intervention est acceptée par les États côtiers ou en améliorant la capacité des navires à faire face à des atmosphères vaporeuses et explosives 4 .L'AESM a mis à disposition des stocks de dispersants et des systèmes d'application de dispersants en mer, qui sont principalement destinés à être utilisés en cas de pollution majeure provenant d'installations pétrolières et gazières, mais peuvent également être utilisés en cas de pollution causée par les navires.
Une autre évolution de la capacité d'intervention de l’Agence a été la mise en œuvre du programme de service d’assistance en matière d'équipement. Ce programme visait à diversifier la boîte à outils de lutte contre la pollution de l'AESM grâce à la fourniture d'équipements autonomes spécialisés. À partir de 2016, deux stocks de ces équipements ont été mis en place dans la mer du Nord et la mer Baltique.
À la fin de 2016, la capacité de lutte contre la pollution par les hydrocarbures de l’AESM comprenait les dispositifs suivants:
·17 navires dépollueurs de réserve entièrement équipés pour la récupération mécanique du pétrole, dont 4 équipés en plus d'une capacité de pulvérisation de dispersant;
·4 stocks de dispersant;
·2 stocks d'équipement du service d'assistance.
La répartition des dispositifs de lutte contre la pollution de l’AESM à la fin de 2016 est indiquée à l'illustration 1.
Illustration 1:Répartition des dispositifs de lutte contre la pollution de l’AESM dans les eaux européennes à la fin de 2016
Source: AESM
CleanSeaNet
En plus des déversements d'hydrocarbures résultant d'accidents, les rejets illégaux d'hydrocarbures (et d'autres substances) dans le milieu marin, qu'ils soient accidentels ou délibérés, sont une source majeure de pollution marine qui est moins visible, mais non moins dommageable. La directive (CE) nº 35/2005 relative à la pollution causée par les navires 5 intègre la détection des déversements, y compris des rejets illégaux en mer, aux missions de l'AESM dans le cadre de la capacité d'intervention de l'Agence. Il en a résulté la mise en place, en 2007, de CleanSeaNet, le service de détection et de suivi par satellite des marées noires.
Lorsqu'un risque de marée noire est identifié dans les eaux nationales, un message d'alerte est envoyé au pays concerné. En cas de déversements correspondant à un niveau d'alerte élevé, le service de soutien maritime de l'AESM peut appeler l'État côtier pour s'assurer que l'alerte a été reçue et pour offrir un soutien supplémentaire. Les points de contact nationaux reçoivent des images analysées en temps quasi réel, moins de 30 minutes après que le satellite a acquis l'image. Le service permet l’identification des pollueurs potentiels en combinant l’image prise par le satellite avec les informations sur le trafic maritime. Après réception des informations enrichies, l'autorité nationale décide quelle est l’action opérationnelle, par exemple envoyer un actif tel qu'un avion pour contrôler la zone et vérifier le déversement, ou demander une inspection du navire au prochain port d'escale.
Activités concernant les substances dangereuses et nocives
En ce qui concerne la pollution chimique provenant des navires, la nécessité d’appréhender les risques liés à ce type de pollution a conduit à des consultations avec les États membres et la Commission et à la décision que l’intervention de l’AESM devrait se concentrer sur la fourniture rapide d’informations spécialisées et de conseils sur les substances chimiques en cas d’urgence à toute partie qui en fait la demande afin d'assister cette dernière dans sa prise de décision.Le principal défi auquel sont confrontés les intervenants en cas de pollution chimique est l'accès aux données sur les cargaisons et aux conseils spécialisés en matière d'intervention d'urgence, y compris une évaluation succincte des risques, car les produits chimiques en vrac sont transportés mais aussi dans des colis et les substances peuvent interagir lorsqu'elles entrent en contact entre elles.
Objectif du règlement (UE) nº 911/2014
Pour soutenir cette série d'actions de lutte contre la pollution marine, la Commission a reconnu que l'Agence devrait être en mesure de prendre des engagements financiers à long terme afin d'offrir un soutien opérationnel adéquat et durable à la Commission et aux États membres, en ayant recours à des services fournis par l'industrie. Par conséquent, en 2005, la Commission a proposé 6 la création d’un cadre financier pluriannuel pour les activités de lutte contre la pollution menées par l’Agence. La première enveloppe financière pour la période 2007-2013 était de 154 millions d’EUR. L'enveloppe pour la période 2014-2020 est de 160,5 millions d'EUR, soit un peu plus de manière à tenir compte de l'extension du mandat qui vise à couvrir les installations pétrolières et gazières.
L’approche pluriannuelle adoptée dans le règlement (UE) nº 911/2014 visait à fournir une sécurité juridique et un cadre stable pour permettre à l'Agence de conclure des contrats pluriannuels avec les acteurs du secteur tant en ce qui concerne les navires dépollueurs de réserve que l’organisation de CleanSeaNet.
Résultats de l’évaluation à mi-parcours
L’analyse effectuée par la Commission et étayée par une étude externe 7 a montré que, conformément à son mandat qui consiste à compléter les capacités des États membres et compte tenu également des ressources du secteur, l’AESM a mis l’accent sur des activités qui complètent les ressources existantes tout en présentant un bon rapport coût-efficacité. Dans le cas spécifique des risques associés aux installations pétrolières et gazières, qui représentent une quantité potentiellement plus importante et un rejet prolongé d'hydrocarbures déversés 8 , l'Agence a su adapter sa capacité d'intervention aux besoins qu'impliquent de tels déversements.
Il convient de souligner que l'analyse a été limitée par la difficulté d'évaluer l'efficacité, l'efficience, la pertinence et la valeur ajoutée d'une capacité qui vise essentiellement à parer une marée noire de grande ampleur et qui, pour cette raison, n'est pas mobilisée en l'absence d'un tel incident majeur.
En ce qui concerne l’évaluation de l’impact socio-économique et écologique de l’action de l’AESM au niveau européen, l’évaluation du montant des dommages écologiques et socio-économiques qui peuvent être évités grâce aux services d’intervention de l’Agence devrait être considérée avec la plus grande prudence, étant donné que des précédents ont montré un écart considérable entre le montant estimé des dommages et les dommages effectivement évalués et compensés 9 .
Services de lutte contre la pollution par les hydrocarbures
Compte tenu de l'importance de l'enveloppe de financement allouée au Réseau de navires dépollueurs de réserve, qui représente la plus grande partie du budget alloué aux moyens de lutte contre la pollution de l'AESM, un effort particulier a été fait pour analyser l'efficacité de cette capacité. Les tentatives d’évaluation du rapport coût/efficacité du modèle actuel de navires affrétés donnent à penser que les activités de lutte contre la pollution par les hydrocarbures de l’AESM sont rentables par rapport aux conséquences économiques qui résulteraient de l'absence de capacité de sa part à gérer adéquatement une marée noire et à l'empêcher d'atteindre le rivage 10 .En outre, il peut être conclu que l'AESM remplit de manière rentable les obligations que lui impose son mandat dans les limites du budget qui lui est alloué à cette fin.Cette conclusion est basée sur le fait que le niveau de service actuellement fourni par l'AESM ne peut pas être reproduit à moindre coût en utilisant un modèle alternatif réalisable tel que décrit dans l'étude externe.
Cette conclusion est étayée par les différentes évaluations des activités de l’AESM dans ce domaine ainsi que par le retour d’information des parties prenantes. La valeur ajoutée (opérationnelle) d’un tel cadre a été confirmée. Les spécifications techniques des services de récupération de pétrole en mer fournies par le Réseau de navires dépollueurs de réserve ont été reconnues comme étant adaptées à leur finalité.
Les tableaux suivants montrent comment la capacité de l'AESM complète les capacités nationales. Conformément à son mandat, l'AESM s'est concentrée sur des actifs qui sont conçus pour réagir à des déversements de grande ampleur et qui représentent un investissement que les États membres n'auraient pas pu réaliser au niveau national.
Tableau 1:Navires dépollueurs des États membres et de l'AESM
| Nombre de navires | Capacité de stockage (m3) | |||
| Capacité de stockage | États membres et pays de l’AELE (EM) | AESM | EM | AESM |
| < 200 m3 | 172 | 0 | 8 861 | 0 |
| 200 m3 - 700 m3 | 56 | 0 | 17 311 | 0 |
| 700 m3 - 1 500 m3 | 23 | 1 | 24 935 | 997 |
| > 1 500 m3 | 19 | 17 | 70 553 | 62 475 |
Conformément à son mandat, l'AESM a affrêté des navires de récupération de pétrole ayant une grande capacité de stockage, ce qui a permis de réduire la fréquence des escales portuaires pour décharger le pétrole récupéré et d’optimiser ainsi les périodes de récupération en mer. En d'autres termes, les 17 navires de l'Agence ont une capacité de stockage presque égale à celle de tous les navires des États membres de capacité comparable.
Tableau 2:Équipement de lutte contre la pollution par les hydrocarbures des États membres et de l’AESM
| Quantité | ||
| États membres | AESM | |
| Systèmes de confinement et récupération | 16 | 12 |
| Barrages anti-déversement | 2 | 2 |
| Barrières anti-incendies | 1 | 8 |
| Pompes rasantes | 12 | 19 |
| Dispersant (tonnes) | ~ 3 500 | 800 |
Il est important de noter que l'étude d'appui à l'évaluation a également montré que la mise en place de services de lutte contre la pollution par les hydrocarbures de l'AESM, qui complètent les ressources nationales et privées, ne semble pas avoir eu une incidence négative sur le niveau de préparation des États membres de l'UE et de l'AELE. Celui-ci est resté stable au cours de la période analysée et semble suivre la même tendance à l'horizon 2020.
CleanSeaNet
En ce qui concerne CleanSeaNet, le service de détection par satellite des marées noires, l'évaluation conclut que c’est un outil adéquat et utile pour les États membres. C'est le meilleur instrument au niveau de l’UE en ce qu'il couvre toutes les eaux marines européennes, et au-delà, et fournit une valeur ajoutée considérable. Il assure une évaluation uniforme et un aperçu des tendances de déversement et garantit l'effet dissuasif du programme de surveillance des déversements. Il est pertinent par rapport aux besoins et aux tendances actuelles compte tenu de la persistance des rejets délibérés ou des déversements accidentels dans les eaux de l'UE. En outre, associé à la mise en œuvre du programme Copernicus d’observation de la Terre, il est cohérent avec un large éventail d’autres politiques de l’UE relatives à la surveillance maritime.
L'utilisation de satellites gérés par l'Agence spatiale européenne a entraîné des réductions de coûts considérables, les licences étant disponibles gratuitement. Au cours de la période 2014-2016, les coûts du service par 1 000 km2 contrôlés ont diminué d’environ 22 %.À partir du deuxième semestre de 2016, l’AESM a commandé proportionnellement plus de produits Sentinel-1 d’observation de la Terre, et ce volume devrait encore augmenter dans les années à venir. En utilisant Sentinel 1-A et 1-B, le service CleanSeaNet peut offrir une couverture par satellite améliorée tout en réduisant les coûts du service.
En ce qui concerne l’impact du service CleanSeaNet en termes d’effet dissuasif, la tendance générale observée au cours de la plus grande partie de la dernière décennie, comme illustré à la figure 2, a été une réduction annuelle du nombre de déversements possibles détectés par million de km2 contrôlé. La nette diminution par an au cours de la période 2008-2010 a coïncidé avec le ralentissement de l’activité économique ainsi qu’une augmentation de la sensibilisation aux questions liées à la pollution maritime et l’amélioration de la fourniture d’installations de réception portuaires à travers le continent, alors que la baisse constatée au cours de la période 2010-2015 est plus progressive.
En 2016, la tendance s’est inversée, avec une augmentation du nombre de déversements possibles détectés. Plusieurs raisons peuvent expliquer pourquoi la tendance s’est inversée en 2016:la mise en place de satellites Sentinel-1, qui a permis d'améliorer les capacités de détection, l'optimisation de la planification de CleanSeaNet et, dans une moindre mesure, l'augmentation du volume du transport maritime qui pourrait s'être traduit par une augmentation du nombre de détections.
Illustration 2:CleanSeaNet 2008 - 2016:tendances en matière de risque de pollution détecté
Source:AESM
Activités concernant les substances dangereuses et nocives
En ce qui concerne les activités liées aux substances nocives et potentiellement dangereuses, qui ne représentent qu’une faible part de l’utilisation de la contribution de l’Union, l’évaluation conclut que, bien qu'elles soient moins connues du public, ces activités, qui portent principalement sur la fourniture d’informations spécialisées pour faire face à une urgence chimique, sont pertinentes et considérées comme utiles par les États membres. En moyenne, ces derniers activent le service d'expert de l’AESM cinq fois par an.
Conclusions
Dans l’ensemble, l'évaluation à mi-parcours conclut que l'AESM a établi et maintient un programme complet de détection, de préparation et d'intervention en matière de pollution conformément à son mandat consistant à compléter les capacités d'intervention des États membres côtiers de l'UE/AELE en cas d'incidents de grande ampleur. Les activités de lutte contre la pollution de l’AESM apportent une valeur ajoutée, restent d’actualité et sont cohérentes avec les stratégies de prévention au niveau de l’Union et les autres politiques de l’UE, telles que la politique en matière de protection civile. Concernant cette dernière, un domaine d'amélioration a été identifié en vue de fournir un soutien renforcé aux États membres en cas d'urgence, à savoir la possibilité de faciliter le financement des coûts de transport des équipements de lutte contre la pollution par le biais du mécanisme de protection civile de l'UE 11 .
Les activités de lutte contre la pollution menées par l'AESM contribuent certainement à une protection de l'environnement marin, des côtes et des citoyens améliorée par rapport à la période qui a précédé la mise en place de ces mesures. Dans le cadre de l'enveloppe financière définie dans le règlement (UE) nº 911/2014, l'Agence a su adapter sa stratégie en exploitant les synergies et en établissant des priorités d'activités afin de tenir compte de l'extension du mandat visant à couvrir les déversements potentiels d'installations pétrolières et gazières.
En dépit de ces résultats positifs, l’AESM lancera un nouvel exercice d’évaluation des risques au cours de la période 2018-2019, conformément aux recommandations formulées par son conseil d’administration. L’Agence collaborera avec les autorités régionales et nationales pour procéder à une sorte de test de résistance des capacités existantes, afin d’identifier toute évolution des besoins à plus long terme en ce qui concerne les options d'interventions. À l'avenir, la dernière révision du mandat de l'AESM 12 visant à promouvoir la coopération en matière de fonctions de garde-côtes entre l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et l'Agence européenne de contrôle des pêches est susceptible d’avoir une incidence sur la mise en œuvre des activités de l’AESM dans le domaine de la lutte contre la pollution. La coopération implique en particulier de chercher des possibilités de partager les actifs. L'AESM a utilisé plusieurs types de navires pour exécuter son mandat. Dans le cadre des opérations multi-missions, l'AESM pourrait fournir des navires polyvalents pouvant servir pour l'exercice des fonctions de garde-côtes, de contrôle des pêches et de lutte contre la pollution par les hydrocarbures, en utilisation partagée entre l'AESM et les autorités compétentes.
Enfin, le règlement (UE) nº 911/2014, qui prévoyait l'allocation de l’enveloppe financière pluriannuelle sur la période 2014-2020 et expire après cette date, s’est avéré un outil utile pour permettre à l’Agence de mettre en œuvre ses activités dans le domaine de la préparation et de la lutte contre la pollution. La nature complexe de certaines de ces activités, associée à la nécessité d’avoir des contrats pluriannuels avec le secteur d'activité, est à l'origine du besoin de sécurité juridique et de perspectives financières à plus long terme. Le règlement a permis à l'Agence de bénéficier d'investissements ponctuels dans le pré-équipement des navires destinés aux services de récupération d'hydrocarbures et de réaliser des économies d'échelle pour les services par satellite.
Toutefois, compte tenu de la maturité des activités et notamment de l'expérience acquise en matière de procédure de passation des marchés pour les contrats pluriannuels, il ne semble pas indispensable, pour assurer la pérennité des services opérationnels, de prévoir un tel règlement financier distinct (ni une ligne budgétaire distincte) au titre du prochain cadre financier pluriannuel (2020-2027).
Le budget nécessaire à la poursuite du financement de ces activités, en tenant compte des contraintes budgétaires actuelles et futures, demeurera partie intégrante de la subvention annuelle de l'Union. La base juridique de l’action est fournie par le mandat global de l’AESM et la portée exacte des activités est définie par les plans d’action associés et le programme de travail de l’Agence. Cela garantit la continuité des mesures de l'AESM destinées à lutter contre la pollution marine causée par les navires et les installations pétrolières et gazières.
À titre d’exemple, selon l’étude publiée en 2003 par la Fundación Barrie de la Maza sur l’impact du déversement d'hydrocarbures du Prestige, les coûts liés aux opérations de nettoyage des côtes se seraient élevés à environ 2,5 milliards d’EUR, dont environ 2,2 milliards dépensés au cours des deux premières années. Les dommages économiques totaux sur dix ans ont été estimés par divers auteurs (associations d'économistes professionnels de Galice) à environ 5 milliards d'EUR.
Par exemple, selon les estimations ressortant de différentes études, les dommages résultant du naufrage de l'Érika se sont élevés à 1 370 millions d’EUR alors que, sur la base des compensations versées, le montant total des dommages et intérêts reconnus est de l’ordre de 322,5 millions d’EUR.
Le coût moyen de récupération de pétrole à terre est de 5 744 EUR/tonne (sur la base des données disponibles sur les coûts historiques), alors que le coût total en cas d'utilisation de navires de récupération en mer de l'AESM est de 287 à 681 EUR/tonne, soit 20 à 8 fois inférieur.
Notification préalable d'une concentration (Affaire M.9176 — Magna/Getrag Ford Transmissions Slovakia) — Cas susceptible d'être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
27/12/2018
Notification préalable d’une concentration (Affaire M.9208 — WorleyParsons/Jacobs ECR) — Cas susceptible d’être traité selon la procédure simplifiée (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
27/12/2018
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9225 — MML Capital Partners/Macquarie Group/Peggy Holdco) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
21/12/2018
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9122 — TCCC/Costa) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)
21/12/2018