COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 17.8.2018
COM(2018) 597 final
RAPPORT DE LA COMMISSION
AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
sur l’application du règlement (CE) nº 1082/2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), tel que modifié par le règlement (UE) nº 1302/2013 en ce qui concerne la clarification, la simplification et l’amélioration de la constitution et du fonctionnement de groupements de ce type
{SWD(2018) 395 final}
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
sur l’application du règlement (CE) nº 1082/2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT), tel que modifié par le règlement (UE) nº 1302/2013 en ce qui concerne la clarification, la simplification et l’amélioration de la constitution et du fonctionnement de groupements de ce type
1. INTRODUCTION
En tant qu’entités juridiques susceptibles de renforcer la sécurité juridique et la stabilité des initiatives de coopération, les groupements européens de coopération territoriale (ci-après les «GECT») ont pour objectif d’améliorer la cohésion au sein de l’Union européenne en facilitant la coopération territoriale et en remédiant aux difficultés pratiques dans ce domaine. Les GECT devraient réduire les difficultés rencontrées par les États membres et, en particulier, les collectivités régionales et locales, dans la mise en œuvre et la gestion d’actions de coopération s'inscrivant dans le cadre de législations et de procédures nationales différentes.
Le règlement (CE) nº 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à un groupement européen de coopération territoriale (ci-après le «règlement GECT») a été adopté sur la base de l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en particulier de son troisième alinéa. Il est entré en vigueur le 1er août 2006 et est pleinement applicable depuis le 1er août 2007. Il a été modifié par le règlement (UE) nº 1302/2013 en ce qui concerne la clarification, la simplification et l’amélioration de la constitution et du fonctionnement de groupements de ce type
Conformément à l’article 17 du règlement GECT, les services de la Commission doivent transmettre au Parlement européen, au Conseil et au Comité des régions un rapport concernant l’application dudit règlement, évaluant, sur la base d’indicateurs, son efficacité, son efficience, sa pertinence, la valeur ajoutée européenne des GECT et les possibilités de simplification.
2. LES GECT DANS LA PRATIQUE
L’activité récente des GECT sur le terrain
Les GECT sont concentrés dans certaines régions, en particulier le long des frontières hongroise, slovaque, française, espagnole et portugaise. Leur couverture territoriale est particulièrement grande en Hongrie. Certains États membres ne prennent part à aucun GECT; ces différences peuvent, dans certains cas, s’expliquer par la présence d’un autre type de structures de coopération.
En 2017, quatre GECT comptaient parmi leurs membres des représentants de pays tiers. Étant donné que le règlement GECT ne faisait pas explicitement mention des GECT ayant une dimension extérieure jusqu’à ce qu’il soit modifié, on ne peut pas s’attendre à une émergence rapide de ce type de GECT.
Les principaux types de GECT sont les suivants:
·GECT transfrontaliers, qui relèvent essentiellement des défis locaux et régionaux;
·GECT transnationaux, sur des territoires beaucoup plus vastes que les zones de coopération transfrontalière;
·GECT réseau, composé de membres qui ne sont pas liés à une région spécifique; et
·GECT à des fins spécifiques, par exemple hôpitaux, parcs naturels, corridors de transport et universités.
Au 31 décembre 2017, on dénombrait, au total, 68 GECT.
Un GECT prend le plus souvent la forme d’une coopération entre deux à vingt collectivités locales, avec des structures de coopération de petites à moyennes dimensions. Le deuxième modèle le plus courant repose sur une coopération transfrontalière faisant intervenir des collectivités régionales.
Les GECT sont essentiellement financés par les cotisations des membres, par des versements des budgets nationaux et régionaux ainsi que par des contributions des fonds de l’Union européenne, en particulier les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), mais aussi par les programmes LIFE, Erasmus+ et Horizon 2020.
En 2017, les GECT ont procédé à des restructurations en raison de l’accroissement du nombre de membres: au total, 21 GECT (31 %) ont fait état d’une modification de leur composition.
À la fin de 2017, des travaux étaient en cours pour créer plus de vingt nouveaux GECT. Il en résultera probablement un élargissement de l’éventail d’applications de l’instrument du GECT.
Motivations et défis liés à la création des GECT
Motivations
L’instrument du GECT a été créé pour faciliter et promouvoir la coopération territoriale en vue de renforcer la cohésion au sein de l’Union européenne. Les GECT sont largement utilisés pour consolider et/ou approfondir la coopération transfrontalière générale (multithématique). Ils sont principalement employés par des organismes locaux et régionaux, mais sont aussi utilisés aux fins de la coopération interrégionale.
Les raisons de la mise en place d’un GECT varient. Un GECT est avant tout créé en tant que structure permanente et visible de coopération territoriale ayant pour but de gérer conjointement des projets, des infrastructures ou des ressources environnementales.
Les GECT contribuent à:
Øconsolider une approche stratégique intégrée;
Østabiliser les structures de coopération et garantir la continuité des actions;
Øaméliorer la transparence et la visibilité de la coopération; et
Øfaciliter la participation aux programmes de l’Union européenne.
Défis
Les défis liés à la création des GECT concernent:
ûle manque d’expérience et de connaissance des autorités chargées de l’approbation des GECT, s’agissant des mesures à prendre;
ûla nécessité de trouver un accord entre les membres des GECT sur le contenu du travail ou les tâches précises à accomplir; et
ûles règles et législations nationales différentes, par exemple en matière de passation de marchés de services et de fiscalité; le règlement GECT prévoit une forme juridique européenne soumise à des modalités nationales de mise en œuvre, de telle sorte que, pour chaque GECT, il est nécessaire de trouver des solutions sur mesure basées sur la législation nationale en vigueur.
Les GECT et la coopération territoriale européenne
L’objectif initial de l’instrument du GECT était de faciliter la coopération territoriale européenne (CTE) tant au niveau des programmes que des projets, ce qui, outre la mise en œuvre de projets spécifiques, comprend une programmation au sens large.
À l’heure actuelle, deux GECT mettent en œuvre des programmes de CTE: le GECT de la Grande Région, qui est l’autorité de gestion du programme de la Grande Région; et le GECT ESPON, qui joue un rôle spécifique, étant donné qu’il est l’unique bénéficiaire du programme ESPON 2014-2020 et qu’il est, en tant que tel, chargé de sa mise en œuvre.
Certains GECT sont chargés de la mise en œuvre de fonds consacrés aux petits projets dans le cadre de programmes spécifiques de coopération territoriale européenne: le GECT RDV et le GECT Via Carpatia gèrent, dans leurs zones géographiques respectives, le fonds consacré aux petits projets au titre du programme Interreg Hongrie-Slovaquie. Deux GECT sont les uniques bénéficiaires de projets de CTE et le GECT GO met en œuvre un investissement territorial intégré (ITI).
En 2017, 33 GECT ont pris part à quelque 83 projets de coopération territoriale européenne en tant que partenaire principal ou partenaire. Les GECT s’investissent également sous d'autres formes dans la coopération territoriale européenne, par exemple à travers le cofinancement ou la facilitation de projets ou de programmes de CTE.
3. ÉVALUATION DE L’APPLICATION DU RÈGLEMENT GECT
Les services de la Commission ont travaillé en étroite coopération avec le Comité des régions (CdR) en vue de collecter les données nécessaires pour évaluer l’application du règlement GECT modifié. Les principales sources de données étaient le rapport de suivi 2017 sur les GECT, du CdR, ainsi qu’une étude commanditée pour évaluer les questions et les indicateurs figurant à l’annexe du futur acte délégué sur les indicateurs de mise en œuvre des GECT.
Les résultats de l’analyse des données collectées ont été débattus et approuvés par le CdR.
3.1. Efficacité du règlement GECT
L’analyse de l’efficacité du règlement GECT, tel que modifié, a consisté à évaluer la mesure dans laquelle l'action de l’Union européenne a atteint ses objectifs. Les principaux objectifs des modifications étaient les suivants:
Øfaciliter la constitution de GECT;
Øclarifier certaines dispositions et
Øpromouvoir un recours accru aux GECT.
Au total, 21 nouveaux GECT ont été créés entre le 21 juin 2014 et décembre 2017. Cette évolution représente un accroissement notable du nombre total de GECT (+44 %) et montre que le rythme auquel les GECT sont créés depuis l’approbation initiale du règlement GECT est constant.
Le nombre de membres des GECT a également augmenté de plus de 30 %, passant de plus de 600 (21 juin 2014) à plus de 800 à la fin de 2017. Le nombre de membres des GECT existants a augmenté de façon beaucoup plus sensible en 2016 et 2017 qu’au cours des années précédentes, prouvant que les modifications apportées au règlement GECT ont facilité l’élargissement des GECT. Le fait que le règlement GECT ait clarifié les règles applicables dans ce domaine a favorisé cette évolution.
Au moins dix GECT ont pris part à la fourniture de services transfrontaliers, soit en assumant un rôle direct de gestion, soit de manière indirecte. Les GECT existants envisagent de fournir une gamme élargie de services ou d’y contribuer (par exemple, systèmes d’alerte en cas de catastrophe naturelle et recyclage transfrontalier des déchets), ce qui prouve que les modifications apportées au règlement GECT sont pertinentes.
De manière générale, les GECT indiquent que l’utilisation de l’instrument procure différents avantages:
üelle apporte un soutien aux structures de gouvernance à plusieurs niveaux, en favorisant les approches ascendantes et transfrontalières qui permettent d’intensifier et/ou d'amplifier la coopération transfrontalière. Le règlement GECT modifié simplifie les modifications de la composition des GECT, soutenant ainsi les ajustements conformes à l’évolution des GECT;
üelle permet aux régions frontalières de renforcer la planification et la mise en œuvre conjointes de stratégies dans différents domaines, en articulant leurs intérêts communs et en partageant une même vision pour la zone frontalière. Depuis que le règlement a été modifié, cette approche inclut une meilleure fourniture de services;
üen tant que bénéficiaires uniques, les GECT ont plus facilement accès aux financements de l’Union européenne, puisque la charge administrative est moins lourde pour les membres des GECT qui introduisent une demande de financement européen à travers ceux-ci, en particulier au cours de la période de programmation 2014-2020 des Fonds ESI. Le caractère transfrontalier ou transnational des GECT facilite en outre la communication de la valeur ajoutée européenne lors d'une demande de financement par l'UE;
ül’identité juridique européenne améliore la visibilité des GECT et leur acceptation par d’autres collectivités publiques compétentes. Ils sont considérés comme un intermédiaire en mesure d’engager de nouvelles actions transfrontalières et, dans certains cas, d’exercer une plus grande influence sur la prise de décisions;
üles GECT offrent un canal de communication fiable et durable qui facilite différentes formes de coopération dans les zones transfrontalières.
Les objectifs – faciliter la constitution des GECT, clarifier certaines dispositions et permettre un recours accru aux GECT – ont été atteints de diverses manières. La plupart des GECT soutiennent la coopération territoriale européenne en mettant en œuvre des projets et des parties de programmes, plutôt qu’en agissant comme autorités de gestion de programmes de CTE. Le règlement GECT a contribué à la clarification et à un usage plus large de l’instrument, en particulier en ce qui concerne la fourniture de services transfrontaliers et l’inclusion de pays tiers.
Par ailleurs, des études confirment que la clarté a été améliorée dans plusieurs domaines, tels que la composition des GECT, la participation de collectivités de pays tiers et la relation entre la convention et les statuts d’un GECT. Le fonctionnement des GECT a été facilité, étant donné que l'accès aux financements de l’Union européenne semble plus aisé et que les modifications de la convention (par exemple, en raison de changements dans la composition) ont été simplifiées.
L’annexe du règlement GECT comprend une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, qui conviennent de déployer des efforts au sein des institutions et avec les États membres afin d'encourager le recours aux GECT. Au niveau européen, la plateforme GECT du CdR a été remaniée, ce qui a permis de considérablement améliorer l’accès aux informations liées aux GECT. Par ailleurs, le CdR participe davantage aux activités de promotion liées aux GECT, notamment aux événements et aux publications.
Le rapport de suivi annuel sur les GECT du CdR indique une intensification des activités menées à l’appui des GECT dans les États membres. Un nombre croissant d’États membres fait la promotion des GECT, adoptant des approches de plus en plus variées. L’efficacité de ces activités se traduit par un élargissement de l’application de l’instrument du GECT, tant du point de vue des thèmes abordés que des zones géographiques couvertes. L’efficacité des activités de promotion des GECT varie fortement, tous les États membres n’étant pas actifs dans ce domaine. Malgré les réalisations accomplies en matière de promotion des GECT, des difficultés d’accès aux financements au titre de la coopération territoriale européenne semblent persister. Cela montre que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour promouvoir les GECT.
3.2. Efficacité du règlement GECT
L’efficacité se mesure au rapport entre les ressources ou les intrants utilisés et les changements ou les résultats engendrés.
Dans le cas des GECT, une comparaison établie entre les GECT et d’autres structures semblables établies en vertu de la législation nationale ou internationale a permis de conclure que, dans la plupart des cas, les coûts de création d’un GECT sont trop limités pour être utilisés comme un indicateur d’efficacité pertinent.
D’autres aspects ont été jugés plus pertinents dans le cadre de la comparaison entre les GECT et d’autres structures établies en vertu de la législation nationale ou internationale:
üla polyvalence des GECT est très appréciée. Une fois créés, les GECT peuvent être utilisés à des fins très diverses. Parmi les missions confiées à un GECT, qui sont souvent formulées de manière large, les domaines de travail effectifs peuvent être aisément adaptés sans pour autant changer fondamentalement les structures du GECT; et
ül’un des avantages uniques et essentiels des GECT est qu’ils sont dotés d’une personnalité juridique, qui les autorise donc à mener des actions dans les pays en question.
3.3. Pertinence du règlement GECT
L’indicateur de pertinence examine la mesure dans laquelle les objectifs et les dispositions du règlement GECT correspondent aux besoins des membres potentiels d’un GECT.
À la suite de la modification du règlement GECT, qui a élargi l’objectif de création d'un GECT et en a élargi le champ d’application dans ledit règlement, on constate qu’un nombre considérable de GECT existants ont recours à des fonds de l’Union autres que ceux de la coopération territoriale européenne pour soutenir leurs objectifs thématiques spécifiques.
Depuis le début de la période de programmation 2014-2020, la participation des GECT à la coopération territoriale européenne est généralement étayée par des liens juridiques plus solides entre le règlement GECT et les règlements relatifs à la politique de cohésion de l’Union européenne, et la participation globale des GECT aux programmes de coopération a augmenté de façon considérable. Près de la moitié des GECT prend désormais part à la mise en œuvre de programmes de CTE, le plus souvent dans le cadre de partenariats dans un ou plusieurs projets.
La modification du règlement GECT n’a, toutefois, pas conduit à la création de nouveaux GECT opérant comme autorités de gestion de programmes de CTE. Par ailleurs, il est très rare que les GECT agissent en tant que bénéficiaire unique d’une opération, peut-être parce que, surtout aux premiers stades de la période de programmation 2014-2020, les programmes de CTE demandaient à être clarifiés, ce qui peut avoir dissuadé de potentiels bénéficiaires uniques de présenter de nouvelles demandes.
Certaines ambiguïtés subsistent. L’article 8, paragraphe 2, du règlement GECT opère une distinction entre le droit applicable aux fins de l’exécution de la convention [point g)], le droit applicable de l’État membre dans lequel opèrent les organes du GECT [point h)] et les dispositions du droit applicable liées aux activités du GECT [point j)]. Il est clair que la convention doit définir le droit applicable concernant ces trois éléments, mais il reste des doutes quant au niveau de détail de la liste des dispositions applicables «directement liées aux activités du GECT». La Commission considère que ces dispositions doivent être étroitement liées aux «missions définies»: les missions d’un GECT établi pour gérer un hôpital sont plus spécifiques que celles d’un GECT créé pour développer son territoire au sens large.
3.4. Valeur ajoutée européenne
L’indicateur de la valeur ajoutée européenne répond à la question de savoir si les GECT ont été créés en raison du règlement GECT. La valeur ajoutée européenne est étroitement liée aux avantages spécifiques recensés pour les GECT. Les avantages d’un GECT, par rapport à des entités juridiques semblables, fournissent des informations qualitatives précieuses permettant d’évaluer la valeur ajoutée européenne du GECT:
Selon la littérature, les avantages sont les suivants:
üen tant qu’entités juridiques, les GECT permettent de prendre plus rapidement des décisions plus efficaces dans des environnements transfrontaliers faisant intervenir plusieurs collectivités;
üles GECT assurent la cohérence, la durabilité et la coordination, favorisent la poursuite d’objectifs communs et stabilisent la coopération dans les zones transfrontalières;
üles GECT sont considérés comme des entités indépendantes de décisions politiques isolées et d'évolutions susceptibles de bloquer l’adoption ou la mise en œuvre de mesures utiles pour des zones de coopération s’étendant au-delà des frontières nationales;
üles GECT confèrent aux zones de coopération un pouvoir de négociation qui les aide à défendre leurs intérêts; et
üles GECT atténuent les effets de barrière causés par les frontières intérieures, favorisant ainsi la cohésion au sein de l’Union européenne et améliorant la visibilité des politiques de l’Union au niveau local.
La valeur ajoutée européenne est confirmée par de nombreux GECT lorsqu’ils soulignent les avantages dont ils ne bénéficieraient pas sans l’instrument du GECT.
3.5. Simplification
L'évaluation du degré de simplification examine si les contraintes et coûts administratifs ont été réduits et si une intervention permet une action plus rapide ou moins complexe. Dans le cas des GECT, cet aspect est particulièrement important pendant la phase de démarrage.
Les indicateurs/conclusions semblent indiquer que les périodes de démarrage ont été plus courtes. Tel est notamment le cas de la phase correspondant au délai entre la soumission du premier projet de convention et l’enregistrement du GECT. Des différences géographiques peuvent résulter du type de GECT constitués et de l’expérience en matière de création de GECT.
Selon les indicateurs, le règlement GECT a conduit à une certaine simplification. Cependant, la nécessité de simplifier la législation relative aux GECT ne découle pas uniquement ni même essentiellement du règlement GECT, mais souvent de la législation nationale des États membres.
La modification a permis de clarifier plusieurs aspects du règlement GECT, concernant en particulier l'emploi de personnel, la distinction et la hiérarchie entre la convention d'un GECT et ses statuts, les différents acteurs composant un GECT et la participation de pays tiers. Les besoins des parties prenantes (potentielles) aux GECT ont, par conséquent, été pris en considération dans ces domaines.
4. PROPOSITIONS D’AMÉLIORATION
Un principe clé, lorsqu’il s’agit d’envisager toute nouvelle modification, consiste à maintenir autant que possible la stabilité de l’instrument du GECT, tout changement ayant tendance à engendrer de nouvelles incertitudes. Dans le cadre actuel, il est possible de faciliter le recours aux GECT en fournissant davantage d’informations, en assurant une meilleure coordination entre les États membres et les autorités chargées de l’approbation des GECT et en renforçant la promotion dans le cadre des outils de financement de l’Union.
Le GECT est un outil encore relativement nouveau et nombreux sont les participants potentiels n’ayant aucune expérience ou connaissance de celui-ci. Par conséquent, un supplément d’informations est nécessaire, en particulier en ce qui concerne les questions juridiques relatives à la conception d’un GECT et à l’élaboration de ses statuts et de sa convention.
La constitution d’un GECT requiert généralement la participation de plusieurs États membres, qui peuvent mettre en œuvre le règlement GECT de différentes façons. Des procédures et prescriptions normalisées peuvent contribuer à renforcer la sécurité juridique tant des partenaires du GECT que des autorités concernées. Par conséquent, les rencontres et les échanges d’informations réguliers entre les autorités chargées de l’approbation des GECT doivent continuer et aider à traiter les questions susmentionnées.
La nécessité d’une meilleure coordination concerne également les contacts entre les membres potentiels des GECT et les autorités chargées de l’approbation des GECT, ainsi qu’entre ces dernières dans différents États membres. En plus des questions administratives, il convient aussi de s'accorder sur le contenu du GECT. Ce processus peut être facilité par un échange d’informations et de bonnes pratiques entre les autorités chargées de l’approbation des GECT, les GECT et le CdR.
Une meilleure communication autour de l’instrument du GECT dans le cadre des programmes de financement de l’Union européenne pourrait promouvoir son utilisation et son accès au financement de l’Union européenne, comme le prévoit l’article 3 de la proposition COM(2018) 374 de la Commission. Cela serait particulièrement important au début de la prochaine période de programmation (après 2020).
De nouveaux instruments proposés, tels que le mécanisme transfrontalier européen (ECBM), qui visent à permettre l’application, sur une base volontaire, des règles d’un État membre dans l’État membre voisin pour un projet spécifique ou des services d’intérêt économique général, faciliteront la tâche des GECT, dont la nature purement institutionnelle ne convient pas pour lever les obstacles juridiques et administratifs. Les GECT peuvent apporter des solutions à d'autres questions mises en exergue dans la communication de la Commission intitulée «Stimuler la croissance et la cohésion des régions frontalières de l’Union européenne», par exemple en facilitant l’accessibilité transfrontalière ou en encourageant la mise en commun des établissements de soins de santé, à l’instar du GECT – Hôpital de Cerdagne.
Les GECT servent souvent de banc d’essai pour surmonter les différences entre États membres en matière d’application du droit de l’Union. En vue d’assurer un suivi, les GECT pourraient servir d’études de cas sur la façon dont ces différences sont abordées.
5. CONCLUSIONS
Le règlement modifié vise à faciliter la constitution et le fonctionnement des GECT et à clarifier certaines dispositions existantes. En plus d'avoir favorisé une augmentation notable du nombre total de GECT (+44 %), il renforce aussi l’efficacité et l’efficience des GECT en tant qu'outil favorisant la coopération en matière de mise en œuvre des politiques de l’Union européenne.
L’analyse réalisée sur la base d’indicateurs se rapportant à l’efficacité, l’efficience et la pertinence montre que les objectifs visés, à savoir faciliter la constitution des GECT, clarifier certaines dispositions et permettre un recours accru à l’instrument du GECT, ont été atteints.
Le règlement GECT contribue à la clarification et à une utilisation plus large de l’instrument du GECT, en particulier pour la fourniture de services transfrontaliers. Il précise également plusieurs aspects, tels que la composition, la participation de collectivités de pays tiers et la relation entre la convention et les statuts d’un GECT. Alors que le nombre de membres de GECT a progressé de plus de 30 % depuis le début de la période de programmation 2014-2020, l’émergence de GECT ayant une dimension extérieure appellera des actions spécifiques de la part des acteurs à tous les niveaux.
De manière générale, les GECT participent davantage à des programmes de coopération, mais seuls quelques-uns d’entre eux mettent en œuvre des projets de CTE en tant que bénéficiaires uniques ou gèrent (des parties d’)un programme.
La valeur ajoutée européenne est confirmée par de nombreux GECT lorsqu’ils soulignent les avantages dont ils ne bénéficieraient pas sans l’instrument du GECT.
Le règlement GECT modifié a entraîné une certaine simplification. Cependant, la nécessité de simplifier la législation relative aux GECT ne se pose pas principalement au niveau de l’Union européenne, mais découle de conditions supplémentaires imposées par les États membres.
L’efficacité des activités visant à promouvoir les GECT varie fortement d’un pays à l’autre. Malgré les efforts de promotion déjà réalisés, plus doit être fait pour renforcer l’efficacité et l’efficience de l’instrument du GECT en tant qu'outil favorisant la coopération en matière de mise en œuvre des politiques de l’Union.
D’après les défis recensés, la sécurité juridique des GECT et des autorités chargées de leur approbation profiterait davantage de procédures et d'exigences normalisées que de nouvelles modifications du règlement GECT. Pour que les GECT soient plus efficaces et obéissent à des modalités plus simples, il convient de renforcer la coordination entre les États membres afin d'améliorer l’interprétation et l’application du règlement, de surmonter les difficultés résultant des différences de mise en œuvre et de coordonner les cadres juridiques nationaux divergents. Une meilleure promotion des GECT dans le contexte des instruments de financement de l’Union européenne, en particulier des programmes de coopération territoriale européenne, favorisera leur accès aux fonds de l’Union.