RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les garanties couvertes par le budget général Situation au 31 décembre 2017

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 5.9.2018

COM(2018) 609 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les garanties couvertes par le budget général


Situation au 31 décembre 2017

{SWD(2018) 397 final}

Table des matières

1.Introduction

2.Opérations garanties par le budget de l’UE et mécanismes de crise de la zone euro non couverts par le budget de l'UE

3.Évolution des opérations garanties

3.1.Opérations gérées directement par la Commission

3.1.1.Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

3.1.2.Mécanisme de soutien des balances des paiements

3.1.3.Prêts d’assistance macrofinancière

3.1.4.Prêts Euratom

3.2.Évolution des opérations de financement extérieures de la BEI

4.Risques couverts par le budget de l'UE

4.1.Définition du risque

4.2.Ventilation du risque total

4.3.Risque annuel couvert par le budget de l'UE

4.3.1.Exposition vis-à-vis des États membres

4.3.2.Exposition de pays tiers

5.Activation et paiement des garanties

5.1.Service de la dette non couvert par le fonds de garantie relatif aux actions extérieures (prêts Euratom aux États membres, MESF et balance des paiements)

5.1.1.Intervention de la trésorerie

5.1.2.Paiements au titre du budget de l'UE

5.2Appels au Fonds de garantie relatif aux actions extérieures et recouvrements (MPE, AMF et prêts Euratom aux pays tiers)

5.2.Évolution du Fonds

6.Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI)

1.Introduction

L’objectif du présent rapport est de rendre compte des risques de crédit auxquels est exposé le budget de l’Union européenne en raison des garanties octroyées dans le cadre des opérations de prêt réalisées directement par l’Union européenne ou indirectement, par l'intermédiaire de la garantie accordée aux projets de financement de la BEI à l'extérieur de l'Union.

Ce rapport est communiqué conformément à l'article 149 du règlement financier 1 , qui impose à la Commission de faire rapport une fois par an au Parlement européen et au Conseil sur les garanties budgétaires de l'UE et les risques correspondants.

Le rapport est structuré de la manière suivante: la section II rappelle les principales caractéristiques des opérations garanties par le budget de l'UE; plusieurs autres mécanismes de gestion des crises, qui ne comportent aucun risque pour le budget de l’UE, y sont également présentés. La section III présente l’évolution des opérations garanties. La section IV met en lumière les principaux risques couverts par le budget de l’UE. La section V décrit l’activation des garanties et l’évolution du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (ci-après le «Fonds») 2 , tandis que la section VI décrit l’évolution du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) 3 .

Un document de travail des services de la Commission complète le présent rapport par une série de tableaux détaillés et de notes explicatives. Il fournit également une analyse macroéconomique des pays qui bénéficient de prêts et/ou de garanties de l’UE, représentant la majeure partie de l’exposition du Fonds.

2.Opérations garanties par le budget de l’UE et mécanismes de crise de la zone euro non couverts par le budget de l'UE

Les risques couverts par le budget de l'Union découlent de toute une gamme d'opérations de prêts et de garanties qui peuvent se diviser en quatre catégories:

2.1 Prêts à finalité macroéconomique accordés par l’Union européenne

Au nombre de ces prêts figurent 1) les prêts d’assistance macrofinancière 4 (AMF) aux pays tiers, 2) les prêts de soutien des balances des paiements 5 , qui visent à aider les États membres hors zone euro confrontés à des difficultés dans leur balance des paiements, et 3) les prêts au titre du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 6 , qui visent à aider tous les États membres connaissant de graves perturbations économiques ou financières ou une menace sérieuse de telles perturbations du fait d'événements exceptionnels échappant à leur contrôle. Ces prêts sont accordés en conjonction avec un concours financier du Fonds monétaire international (FMI).

2.2 Prêts à finalité microéconomique

Cette rubrique couvre les prêts Euratom 7 . Le mécanisme de prêt Euratom peut être utilisé aux fins suivantes:

• [dans les États membres]: investissements dans des centrales nucléaires et des installations industrielles entrant dans le cycle du combustible nucléaire 8 et

• [dans certains pays non membres]: investissements destinés à améliorer la sûreté et l’efficacité des centrales nucléaires existantes ou en cours de construction, ainsi que projets de déclassement 9 .

2.3 Financement par la Banque européenne d’investissement (BEI) d'opérations dans des pays tiers («financement extérieur de la BEI») couvertes par une garantie de l’UE 10 (mandat de prêt extérieur)

Au titre du mandat de prêt extérieur (MPE), l’UE apporte sa garantie budgétaire pour permettre à la BEI de renforcer son activité de prêt à l’appui des politiques de l’Union hors du territoire de cette dernière. Le MPE soutient les activités de la BEI dans les pays en phase de pré-adhésion, dans les pays du voisinage oriental et méridional ainsi qu'en Asie, en Amérique latine et en Afrique du Sud. Au titre du mandat actuel (2014-2020), le budget de l’UE garantit les opérations de la BEI à hauteur de 32,3 milliards d’EUR. Le 14 mars 2018, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, dans le contexte de l'examen à mi-parcours du MPE, la décision (UE) 2018/412 modifiant la décision nº 466/2014/UE, qui augmente considérablement, de 27 milliards d'EUR à 32,3 milliards d’EUR, le plafond maximal du mandat actuel. Cet examen ajoute comme nouvel objectif la résilience économique à long terme des réfugiés, des migrants, des communautés d’accueil et de transit et des communautés d’origine en tant que réponse stratégique visant à remédier aux causes profondes de la migration.

La garantie que l’Union octroie à la BEI couvre les risques de nature souveraine ou politique liés aux opérations de financement qu'elle mène en dehors de l’Union pour soutenir les objectifs de politique extérieure de cette dernière. En outre, la BEI finance à ses propres risques des opérations d'investissement hors Union assorties d'un faible risque (investment grade operations) et des activités relevant de mandats spécifiques, par exemple dans les pays ACP.

Afin de soutenir l’action extérieure de l’Union, et pour permettre à la BEI de financer des investissements en dehors de l’Union sans compromettre sa qualité de crédit, la plupart de ses opérations hors UE bénéficient d'une garantie budgétaire de l'Union.

Fonds de garantie relatif aux actions extérieures

Le financement extérieur de la BEI avec garantie, l'AMF et les prêts Euratom aux pays tiers sont couverts par le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (le «Fonds») depuis 1994, tandis que les prêts de soutien des balances des paiements, les prêts MESF et les prêts Euratom en faveur des États membres sont directement couverts par le budget de l'UE.

Le Fonds couvre les défauts sur les prêts et les garanties de prêts accordés à des pays tiers ou en faveur de projets réalisés dans des pays tiers. Il a été institué:

· pour fournir une «réserve de liquidités» afin de ne pas avoir à recourir au budget de l'UE à chaque défaut ou retard de paiement concernant un prêt garanti; et

· pour créer un instrument de discipline budgétaire en établissant un cadre financier pour le développement d'une politique européenne de garantie des prêts de l’UE et de la BEI à des pays tiers 11 .

Si un pays tiers devient un État membre, les prêts dont il fait l'objet ne sont plus couverts par le Fonds et le risque est alors directement supporté par le budget de l'UE. Le Fonds est alimenté par le budget de l'UE, et la valeur de ses avoirs doit toujours correspondre à un certain pourcentage du montant total de l’encours des prêts et des garanties qu’il couvre. Ce pourcentage, appelé «taux objectif», est fixé actuellement à 9 % 12 . Si les ressources du Fonds sont insuffisantes, le budget de l'UE fournira les fonds nécessaires.

2.4 Financement par la Banque européenne d'investissement et le Fonds européen d'investissement (FEI) d’opérations dans les États membres couvertes par une garantie de l’UE - Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI)

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) est l'élément central du Plan d'investissement pour l'Europe, qui vise à stimuler la croissance économique à long terme et la compétitivité au sein de l’Union européenne.

La garantie de l’Union couvre une partie des opérations de financement et d’investissement signées par la BEI au titre du volet «infrastructures et innovation» et par le FEI au titre du volet «PME», l’autre partie étant réalisée par le Groupe BEI à ses propres risques.

La BEI et le FEI sont chargés d’évaluer et de surveiller les risques de chaque opération et de faire rapport à la Commission et à la Cour des comptes européenne.

Fonds de garantie du Fonds européen pour les investissements stratégiques 13

Conformément à l’article 12 du règlement EFSI 14 , le fonds de garantie de l’EFSI constitue un coussin de liquidités à partir duquel la BEI est payée au cas où il est fait appel à la garantie de l’Union. Conformément à l’accord EFSI conclu entre l’UE et la BEI, les appels sont payés par le fonds de garantie si leur montant excède les fonds qui sont à la disposition de la BEI sur le compte EFSI. Géré par la BEI, ce compte a pour objet de collecter les recettes de l’UE qui proviennent d’opérations de l’EFSI garanties par l’Union ainsi que les montants recouvrés et, dans la mesure où le solde disponible le permet, de payer les appels à la garantie de l’Union.

Le fonds de garantie est alimenté progressivement, compte tenu de l’accroissement de l’exposition de la garantie de l’Union.

Conformément à l’article 12, paragraphe 4, du règlement EFSI, les ressources du fonds de garantie sont gérées directement par la Commission et placées selon le principe de bonne gestion financière, dans le respect des règles prudentielles appropriées.

2.5 Mécanismes de gestion des crises non couverts par le budget de l’UE

Plusieurs autres mécanismes ont été créés en réaction à la crise, mais ils ne présentent pas de risque pour le budget de l'UE. Ils ne sont cités ci-après que dans un souci d’exhaustivité:

- le mécanisme de prêt à la Grèce 15 , qui est financé au moyen de prêts bilatéraux accordés à la Grèce par les autres États membres de la zone euro et administrés de manière centralisée par la Commission;

- le Fonds européen de stabilité financière (FESF) 16 , qui a été créé à titre temporaire par les États membres de la zone euro en juin 2010 pour fournir une aide financière aux États membres de la zone euro dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique. Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES), de nature permanente, est entré en vigueur le 27 septembre 2012. Depuis le 1er juillet 2013, le FESF poursuit ses programmes existants d'aide à la Grèce (conjointement avec le FMI et plusieurs États membres), ainsi que d'aide à l’Irlande et au Portugal (avec le FMI, plusieurs États membres et le MESF/UE) 17 , mais ne s'engage plus dans de nouveaux programmes de financement ou nouvelles conventions de prêt;

- le Mécanisme européen de stabilité (MES) 18 , qui est un élément important de la stratégie globale de l’UE destiné à préserver la stabilité financière de la zone euro en apportant une assistance financière aux États membres de celle-ci qui connaissent ou risquent de connaître des difficultés de financement. Le MES est une organisation intergouvernementale de droit international public, établie à Luxembourg, dont la capacité de prêt effective s'élève à 500 milliards d’EUR.

3.Évolution des opérations garanties

La présente section décrit l’évolution des opérations garanties, d'abord de celles qui sont gérées directement par la Commission, puis de celles gérées par la BEI.

Les tableaux A1, A2 bis, A2 ter et A3 du document de travail fournissent des informations plus détaillées sur ces encours, notamment en ce qui concerne les plafonds, les montants décaissés et les taux de garantie.

3.1.Opérations gérées directement par la Commission

Un soutien financier sous forme de prêts bilatéraux financés sur les marchés des capitaux et garantis par le budget de l’UE est fourni par la Commission à des pays tiers et à des États membres au titre de divers actes juridiques du Conseil ou du Conseil et du Parlement européen, selon les objectifs poursuivis. La Commission et la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, assistée par le service européen pour l’action extérieure (SEAE), veillent à ce que le soutien financier accordé aux pays tiers concorde avec les objectifs généraux de la politique d’action extérieure de l’UE.

Aussi, pour financer les activités de prêt décidées par le Conseil, la Commission est habilitée à emprunter des fonds sur les marchés des capitaux pour le compte de l’Union européenne et de l’Euratom. Chaque prêt est adossé à un emprunt (opérations back-to-back), de sorte que le budget de l’UE n’est soumis à aucun risque de taux d’intérêt ou de change 19 . L’encours des emprunts correspond à l’encours des prêts.

Tableau 1: Opérations de l’UE en 2017 (en millions d’EUR)

Tableau 2: Nouvelles opérations d’emprunt et de prêt (garanties par le budget de l’Union) prévues pour 2018 et 2019 (en millions d’EUR)

3.1.1.Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

Dans ses conclusions des 9 et 10 mai 2010, le Conseil Ecofin a prévu de doter le mécanisme d'une enveloppe de 60 000 millions d’EUR 20 . Les États membres de la zone euro étaient en outre prêts à compléter ces ressources si nécessaire. L’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 407/2010 du Conseil 21 limite l’encours en principal des prêts ou des lignes de crédit pouvant être accordés aux États membres à la marge en crédits de paiement disponible sous le plafond des ressources propres.

Comme suite aux décisions du Conseil d’accorder une assistance financière de l’Union à l’Irlande 22 (22 500 millions d’EUR au maximum) et au Portugal 23 (26 000 millions d’EUR au maximum), les décaissements ont atteint 22 500 millions d’EUR pour l’Irlande et 24 300 millions d’EUR pour le Portugal (les 1 700 millions d’EUR restants n’ayant pas été réclamés par le gouvernement portugais). Le MESF dispose donc encore d'une capacité d'aide de 13 200 millions d'EUR en cas de nécessité.

En avril 2013, l’Eurogroupe/Ecofin a décidé de porter de 12,5 à 19,5 ans au maximum la durée moyenne pondérée des prêts du MESF, ce qui offre aux pays bénéficiaires la possibilité de demander une prolongation de la durée de leurs prêts jusqu'à 2026 (tranche par tranche).

Évolution de la situation au cours de l’année 2017

Irlande

Une demande de l’Irlande visant à prolonger son prêt MESF d'un montant de 3,4 milliards d'EUR, décaissé en mars 2011 et arrivant à échéance le 4 avril 2018, a été reçue le 27 novembre 2017. Ce prêt a été refinancé au cours du premier trimestre 2018 au moyen de deux transactions qui ont pour échéance, l'une avril 2025 (2,4 milliards d’EUR) et l'autre, avril 2033 (1 milliard d’EUR).

Par ailleurs, une autre demande de l’Irlande visant à prolonger son prêt MESF d’un montant de 0,5 milliard d’EUR, versé en octobre 2011 avec une échéance fixée au 4 octobre 2018, devrait être reçue au deuxième trimestre 2018.

Du fait de la prolongation accordée au premier trimestre 2018, la durée moyenne pondérée de l’échéance des prêts du MESF à l’Irlande atteint désormais 16,8 ans.

Portugal

Une demande du Portugal visant à prolonger son prêt MESF d'un montant de 600 millions d'EUR, décaissé en octobre 2011 et arrivant à échéance le 4 octobre 2018, devrait être reçue au deuxième trimestre 2018.

3.1.2.Mécanisme de soutien des balances des paiements

L’UE a réactivé son mécanisme de soutien financier de moyen terme à la balance des paiements, fin 2008 au profit de la Hongrie et plus tard au profit de la Lettonie et de la Roumanie, afin d'aider ces pays à regagner la confiance des marchés; ce soutien s'est traduit par un engagement total de 14 600 millions d’EUR, dont 13 400 millions d’EUR ont été décaissés.

Évolution de la situation au cours de l’année 2017

La Roumanie a remboursé une tranche de son prêt en septembre 2017 (1 150 millions d'EUR). L'encours des prêts de soutien aux balances des paiements a donc diminué en 2017, passant de 4 200 millions d'EUR à 3 050 millions d’EUR.

Au 31 décembre 2017, sur une enveloppe globale de 50 000 millions d'EUR, le mécanisme de soutien des balances des paiements disposait encore d'une capacité d'aide de 46 950 millions d'EUR en cas de nécessité.

3.1.3.Prêts d’assistance macrofinancière

En règle générale, les décisions d’AMF sont prises par le Parlement européen et le Conseil (article 212 du TFUE), mais ce dernier peut adopter seul la décision concernant une proposition de la Commission lorsque la situation dans un pays tiers exige une assistance financière à caractère urgent (article 213 du TFUE). C'est cette procédure qui a été employée pour la deuxième AMF accordée à l’Ukraine, en 2014.

Évolution de la situation au cours de l’année 2017

Géorgie

La deuxième et dernière tranche (13 millions d’EUR) du prêt de 23 millions d'EUR accordé à la Géorgie 24 en vertu de son précédent programme d’assistance macrofinancière (AMF I) a été versée le 18 mai 2017.

Royaume hachémite de Jordanie

Deuxième programme en faveur de la Jordanie (AMF II)

Le protocole d’accord et la convention de prêt du programme Jordanie II ont été signés le 19 septembre 2017. La ratification par les autorités jordaniennes est également intervenue le 19 septembre 2017 et la convention de prêt est entrée en vigueur le 3 octobre 2017. La première tranche de 100 millions d’EUR (sur les 200 millions d’EUR prévus par la décision) du deuxième programme à destination de la Jordanie (AMF II) 25 a été décaissée le 25 octobre 2017.

Tunisie

Premier programme en faveur de la Tunisie (AMF I)

Le montant résiduel de 100 millions d’EUR (sur les 300 millions d’EUR prévus par la décision) du premier programme à destination de la Tunisie (AMF I) 26 a été décaissé le 20 juillet 2017.

Deuxième programme en faveur de la Tunisie (AMF II)

Le protocole d’accord et la convention de prêt du programme Tunisie II ont été signés le 27 avril 2017. La ratification par les autorités tunisiennes est intervenue le 11 août 2017 et la convention de prêt est entrée en vigueur le 8 septembre 2017. La première tranche de 200 millions d’EUR (sur les 500 millions d’EUR prévus par la décision) du deuxième programme à destination de la Tunisie (AMF II) 27 a été décaissée le 25 octobre 2017.

Ukraine

Le 16 mars 2017, la Commission a adopté la décision de verser la deuxième tranche de 600 millions d'EUR en vertu du troisième programme d’assistance macrofinancière en faveur de l’Ukraine (AMF III) 28 . Ledit versement est intervenu le 4 avril 2017. La troisième et dernière tranche (600 millions d'EUR) au titre de ce programme a été annulée.

Le 13 septembre 2017, le Parlement européen et le Conseil ont décidé d’accorder une assistance macrofinancière supplémentaire à la République de Moldavie 29 pour un montant total de 100 millions d’EUR (un maximum de 60 millions d’EUR sous forme de prêts et de 40 millions d'EUR sous forme de dons).

En 2017, la Commission a également adopté une proposition concernant une nouvelle opération AMF d’un montant de 45 millions d’EUR en faveur de la Géorgie (proposition que les colégislateurs n'avaient pas encore adoptée à la fin de l’année).

En ce qui concerne les remboursements effectués par les pays tiers, leur montant s'élève à 58,13 millions d’EUR (Albanie: 1,8 million d’EUR, Bosnie-Herzégovine: 4 millions d’EUR, ancienne République yougoslave de Macédoine: 8 millions d’EUR, Monténégro: 1,10 million d’EUR et Serbie: 43,23 millions d’EUR).

L'encours des prêts AMF a augmenté, passant de 2 946,6 millions d'EUR à 3 901,47 millions d’EUR entre le 31 décembre 2016 et le 31 décembre 2017. Les prêts accordés à l’Ukraine en représentent 72 %.

Évolution de la situation après le 31 décembre 2017 (jusqu'au 30 juin 2018)

Adoption de la décision (UE) 2018/598 du Parlement européen et du Conseil du 18 avril 2018 accordant une nouvelle assistance macrofinancière à la Géorgie 30 .

3.1.4.Prêts Euratom

Les prêts Euratom aux États membres et à certains pays tiers éligibles (soit, actuellement, la Fédération de Russie, l’Arménie et l’Ukraine) sont plafonnés à 4 000 millions d’EUR, dont environ 92 % ont déjà été décaissés. Il reste 326 millions d’EUR sur une enveloppe totale de 4 000 millions d'EUR.

Un prêt de 300 millions d’EUR à l’Ukraine, destiné à la mise à niveau de ses installations nucléaires existantes, a été signé le 7 août 2013, et la convention de garantie a été ratifiée par le Parlement ukrainien le 15 mai 2014. Le prêt sera consenti en étroite collaboration avec la BERD, qui fournit en parallèle un autre prêt de 300 millions d'EUR.

Le 27 mai 2015, la Commission a autorisé, à hauteur de 100 millions d’EUR, des versements au titre du prêt Euratom accordé à Energoatom, sous réserve qu’Energoatom ait utilisé la totalité de la première tranche de 50 millions d’EUR du prêt accordé par la BERD. Ces prêts bénéficient de garanties publiques, qui couvrent l'intégralité de l'encours en fin d'année.

Évolution de la situation au cours de l’année 2017

La première tranche Euratom, d'un montant de 50 millions d'EUR, a été versée en mai 2017.

Évolution de la situation après le 31 décembre 2017

Une deuxième tranche de prêt, d'un montant de 50 millions d'EUR, devrait être versée en juin 2018.

3.2.Évolution des opérations de financement extérieures de la BEI

Évolution de la situation au cours de l’année 2017

Au titre du mandat général de la BEI couvrant la période 2014-2020, le montant total de prêts signés au 31 décembre 2017 atteignait 13 879 millions d’EUR, dont seulement 3 516 millions d'EUR déjà décaissés, soit un encours de 3 185 millions d’EUR (voir le tableau A3 du document de travail). Pour de plus amples informations sur les pays couverts par les mandats de la BEI, voir les tableaux A1, A3 et A4 du document de travail.

En ce qui concerne les précédents mandats extérieurs de la BEI, voir le tableau A3 du document de travail.

Les défauts de paiement (prêts et intérêts) de l'État syrien se sont poursuivis en 2017. La BEI a fait appel au Fonds pour couvrir ces défauts (voir le point 5.1.3. ci-après).

L'encours au 31 décembre 2017 pour chacun des mécanismes visés dans la présente section est indiqué à la section III ci-dessus (tableau 1).

4.Risques couverts par le budget de l'UE

4.1.Définition du risque

Le risque supporté par le budget de l'UE découle du montant de l'encours en principal et intérêts des opérations garanties.

Aux fins du présent rapport, deux méthodes sont employées pour évaluer les risques supportés par le budget de l'UE (soit directement, soit indirectement via le Fonds):

–le «risque total couvert» repose sur le montant total de l’encours en principal des opérations concernées à une date donnée, y compris les intérêts échus 31 ;

–l’approche budgétaire correspondant au «risque annuel supporté par le budget de l'UE» se fonde sur le calcul du montant annuel maximal échu que l’Union européenne devrait payer au cours d’un exercice en cas de défaut sur tous les remboursements de prêts garantis 32 .

4.2.Ventilation du risque total

Jusqu’en 2010, le risque maximal, en termes d'encours total garanti, provenait essentiellement de prêts accordés à des pays tiers. Depuis 2011, la crise financière pèse lourdement sur les finances publiques des États membres, entraînant une augmentation de l’activité de prêt de l’UE afin de faire face aux besoins de financement de la dette souveraine dans les États membres.

La ventilation des risques s'est par conséquent modifiée. Au 31 décembre 2017, 64 % de l’encours total 33 concernait des opérations d’emprunt liées à des prêts en faveur d'États membres, qui sont directement couverts par le budget de l'UE (contre 45 % au 31 décembre 2010).

4.3.Risque annuel couvert par le budget de l'UE

En ce qui concerne l'encours de prêts au 31 décembre 2017 (voir le tableau 1 ci-dessus), le montant maximal que l’Union européenne pourrait avoir à payer en 2018 (directement ou via le Fonds) – dans l'hypothèse d'un défaut sur tous les prêts garantis – s’élève à 9 965 millions d'EUR. Ce montant correspond aux remboursements en principal et en intérêts sur les prêts garantis arrivant à échéance en 2018, en supposant que les prêts en défaut de paiement ne soient pas exigibles par anticipation (pour plus de détails, se reporter au tableau A4 du document de travail).

4.3.1.Exposition vis-à-vis des États membres

En 2018, l'UE supportera un risque annuel lié aux opérations conclues avec des États membres de 7 482,8 millions d’EUR au maximum (75,1 % du risque annuel total). Ce risque concerne:

a) les prêts de la BEI et/ou les prêts Euratom octroyés avant l’adhésion à l’UE;

b) les prêts octroyés au titre du mécanisme de soutien des balances des paiements; et

c) les prêts octroyés au titre du MESF.

Tableau 2: Classement des États membres en fonction du risque annuel supporté par le budget de l'UE en 2018 (en millions d’EUR)

4.3.2.Exposition de pays tiers

En 2018, le Fonds supportera un risque annuel lié à l'exposition aux pays tiers de 2 482,09 millions d’EUR au maximum (24,9 % du risque annuel total). Les risques liés aux pays tiers concernent des prêts de la BEI ainsi que des prêts AMF et Euratom (des détails sont fournis dans le tableau A2 ter du document de travail). Le Fonds couvre des prêts garantis octroyés à des pays tiers avec des échéances allant jusqu’en 2042.

Les dix pays tiers (sur 46) présentant l’encours le plus important sont classés ci-dessous en fonction des remboursements prévus pour 2018. Ils représentent 82 % (2 041,42 millions d'EUR) du risque annuel supporté par le Fonds vis-à-vis de pays tiers pour 2018. La situation économique de ces pays est analysée et commentée au point 3 du document de travail. Le tableau consacré à chaque pays indique aussi la qualité de crédit que lui reconnaissent les agences de notation.

Tableau 3: Classement des 10 pays tiers représentant le risque le plus important pour le budget de l'UE en 2018 (en millions d’EUR)

5.Activation et paiement des garanties

5.1.Service de la dette non couvert par le fonds de garantie relatif aux actions extérieures (prêts Euratom aux États membres, MESF et balance des paiements)

5.1.1.Intervention de la trésorerie

Si un débiteur ne rembourse pas à temps le prêt que l'Union européenne lui a consenti, le budget de l’UE assure, à titre provisoire, le service de la dette aux échéances prévues. La Commission puise dans sa trésorerie pour éviter les retards et les coûts y afférents dans le service des emprunts 34 .

La plupart des dépenses se produisant chaque année au cours du premier trimestre, le remboursement de la dette est structuré pour les mois suivants et le début de chaque mois, lorsque les soldes de trésorerie sont le plus élevés.

5.1.2.Paiements au titre du budget de l'UE

Lorsqu’un ou plusieurs États membres ne remplissent pas leurs obligations légales 35 et que les ressources propres de l’Union sont insuffisantes, la Commission peut utiliser les ressources disponibles du budget de l’Union et privilégier le remboursement des dettes par rapport à d’autres dépenses non obligatoires. Conformément au cadre financier pluriannuel, si cela s’avère insuffisant, la législation de l’UE oblige les États membres à fournir des contributions supplémentaires nécessaires pour rembourser la dette et parvenir à l'équilibre budgétaire, jusqu’à un plafond de 1,20 % du RNB de l’UE. Le cas échéant, cette même législation leur permet de contribuer indépendamment de leur quote-part au budget de l’UE.

Aucun État membre n'ayant fait défaut en 2017, aucun crédit n’a été demandé.

5.2.Appels au Fonds de garantie relatif aux actions extérieures et recouvrements (MPE, AMF et prêts Euratom aux pays tiers)

En cas de retard de paiement du bénéficiaire d’un prêt à un pays tiers accordé ou garanti par l'UE, le Fonds de garantie est appelé à couvrir cette défaillance dans les trois mois suivant la demande.

Les montants appelés par la BEI sont prélevés sur le compte du Fonds de garantie après autorisation des services de la Commission. Lorsque l'UE effectue un paiement au titre de la garantie UE, elle est subrogée dans les droits et les recours de la BEI 36 . Pour les prêts Euratom et AMF, si le retard de paiement atteint les trois mois après la date d’exigibilité, la Commission puise dans le Fonds pour couvrir le défaut de paiement 37 et renflouer sa trésorerie.

Les procédures de recouvrement des sommes subrogées sont menées par la BEI au nom de l’UE 38 .

Prêts de la BEI en faveur de projets en Syrie

Depuis le mois de décembre 2011, la BEI est confrontée à des défauts de l'État syrien sur certains paiements d’intérêts et remboursements de prêts. Les demandes de paiement officielles étant restées infructueuses, la BEI a commencé à faire appel au Fonds de garantie en mai 2012. L’évolution des appels correspondant aux défauts sur les prêts à la Syrie est présentée dans le tableau 4a.

Tableau 4a: Appels au Fonds de garantie pour les prêts en défaut de paiement en Syrie (en millions d'EUR)

Au 31 décembre 2017, l’encours total en principal des prêts garantis en faveur de la Syrie s’élevait à 555 millions d'EUR 40 , l'échéance la plus éloignée étant 2030.

TAV Tunisie S.A. (Aéroport d’Enfidha)

Le 29 juin 2016, la BEI a appelé la garantie de l’UE associée au mandat de prêt extérieur en lien avec un prêt accordé à TAV Tunisie S.A. (aéroport d’Enfidha).

En 2017, la Commission a versé 28,7 millions d’EUR à la BEI en lien avec trois appels pour défaut de paiement sur un prêt à l’aéroport d’Enfidha (Tunisie). Entre septembre 2016 et décembre 2017, la Commission a versé, au total, 33,4 millions d’EUR à la BEI pour 4 appels (payés sur le Fonds). Le dernier versement a été effectué le 15 décembre 2017.

Les appels au Fonds correspondant au prêt en défaut en faveur de l’aéroport TAV Tunisie S.A. (Enfidha) sont présentés dans le tableau 4b.

Tableau 4b: Appel au Fonds de garantie concernant TAV Tunisie S.A. (aéroport d’Enfidha) (en millions d'EUR)

Évolution de la situation après le 31 décembre 2017 (jusqu'au 30 juin 2018)

En février et en mars 2018, un montant total de 10,6 millions d’EUR a été versé en lien avec deux appels effectués à la suite de défauts de paiement de la Syrie (3,2 millions d’EUR et 7,4 millions d’EUR, y compris les pénalités appliquées par la BEI).

Le 15 janvier 2018, 0,14 million d’EUR recouvrés auprès de l’aéroport d’Enfidha ont été crédités au Fonds de garantie. Ce montant a déjà été comptabilisé en tant qu’actif (créance) au bilan au 31 décembre 2017.

5.3.Évolution du Fonds

Conformément au règlement instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures («le règlement instituant le Fonds de garantie») 41 , le Fonds doit atteindre un niveau approprié (montant objectif) fixé à 9 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements découlant de chaque opération, majoré des intérêts échus. Un mécanisme de provisionnement est en place pour garantir que le montant objectif est atteint.

Sur la base de ce mécanisme de provisionnement, le budget de l’UE a versé 240,54 millions d’EUR au Fonds en février 2017, tandis qu’en février 2018, le versement correspondant était de 137,8 millions d’EUR.

Au 31 décembre 2017, les avoirs nets 42 du Fonds se montaient à 2 559,81 millions d'EUR. Le ratio entre ces avoirs nets et l’encours en principal 43 (29 589,28 millions d'EUR), au sens du règlement instituant le Fonds de garantie, était inférieur au montant objectif. En conséquence, le Fonds de garantie sera approvisionné par 103,22 millions d'EUR en 2019 44 .

Un réexamen visant à évaluer les principaux paramètres du Fonds, en particulier le taux objectif, devrait être mené au moment de l'examen à mi-parcours du mandat extérieur de la BEI. Un contractant externe a par conséquent procédé à une évaluation du Fonds de garantie, en tenant compte de son profil de risque et de son efficacité au regard de l'évolution du financement extérieur qu'il couvre et des risques y afférents. Il a rendu son rapport en août 2016, concluant pour l’essentiel qu’un taux objectif de 9 % est toujours considéré comme optimal pour le niveau de risque actuel du portefeuille de prêts, même en cas de nouvelles baisses de la notation des principaux débiteurs. Le taux objectif de 9 % reste donc inchangé.

6.Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) 45

Le fonds de garantie est alimenté progressivement, compte tenu de l’accroissement de l’exposition de la garantie de l’Union.

Conformément à l’article 12, paragraphe 4, du règlement EFSI, les ressources du fonds de garantie sont gérées directement par la Commission et placées selon le principe de bonne gestion financière, dans le respect des règles prudentielles appropriées.

La BEI et le FEI sont chargés d'évaluer et de surveiller les risques de chaque opération couverte par la garantie de l'EFSI. Sur la base de ces informations et d'hypothèses cohérentes et prudentes concernant l'activité future, la Commission veille au caractère adéquat du montant cible et du niveau du fonds de garantie. Conformément à l'article 16, paragraphe 3, du règlement EFSI, la BEI et le FEI ont présenté un rapport à la Commission et à la Cour des comptes européenne en mars 2018.

Conformément à l'article 16, paragraphe 2, du règlement EFSI, le rapport annuel de la BEI au Parlement européen et au Conseil contient des informations spécifiques sur le risque total lié aux opérations de financement et d'investissement réalisées au titre de l'EFSI et sur les appels à la garantie de l'Union.

Évolution de la situation au cours de l’année 2017 46

Au 31 décembre 2017, l'exposition de la garantie de l’Union aux opérations de l’EFSI en cours et décaissées du Groupe BEI se chiffrait à 10 128 millions d’EUR, par rapport à un engagement juridique de 16 milliards d’EUR garanti par l'UE (article 11 du règlement EFSI). La somme de 10 128 millions d’EUR est comptabilisée comme passif éventuel dans l’annexe des états financiers 2017 de l’UE.

En 2017, les opérations de l'EFSI gérées par la BEI au titre du volet «Infrastructures et innovation» ont généré des recettes de 61,0 millions d'EUR pour l'UE. Sur ce montant, une somme de 31,9 millions d'EUR (au 31 décembre 2017) à recouvrer par la Commission auprès de la BEI a été enregistrée dans les états financiers de l'UE pour 2017.

S’agissant des opérations de l’EFSI gérées par le FEI au titre du volet « PME », l’UE a engagé, en 2017, un montant estimé de 12,7 millions d’EUR concernant les frais administratifs du FEI. Ce montant est payable au FEI le 30 juin 2018.

L’actif net du fonds de garantie s’élevait à 3 504 millions d’EUR au 31 décembre 2017. Il se composait du portefeuille d'investissement, réparti comme suit: actifs disponibles à la vente (3 414 millions d'EUR), une vente à terme d'USD avec une valeur actuelle nette positive, classés comme actifs financiers à la juste valeur par le biais de l'excédent et du déficit (6 millions d'EUR), dépôts bancaires à court terme (40 millions d'EUR) et trésorerie et équivalents de trésorerie (44 millions d'EUR).

À la fin de 2017, le montant total des signatures cumulées au titre de l'EFSI s'élevait, pour l'ensemble des 28 États membres, à 37,4 milliards d'EUR: 27,4 milliards d'EUR signés par la BEI (278 opérations) et 10 milliards d'EUR par le FEI (328 opérations). Il s’agit d’une augmentation importante par rapport à l’année 2016, au terme de laquelle le montant total des signatures atteignait 21,3 milliards d’EUR.

À la fin de 2017, l'encours total des expositions décaissées, couvertes par la garantie de l'Union, s'élevait à près de 10,1 milliards d'EUR, contre 4,4 milliards d'EUR en 2016.

L'exposition du budget de l'UE à d'éventuels paiements futurs au titre de la garantie de l'Union s'est élevée, en termes d'opérations signées (décaissées et non décaissées), à 13,5 milliards d'EUR.

Dans le cadre du volet «Infrastructures et innovations», l’encours des expositions décaissées couvertes par la garantie de l’Union était de 9,57 milliards d’EUR, soit 9,36 milliards d’EUR pour les opérations de prêt et 0,21 milliard d’EUR pour les opérations de fonds propres.

Pour de plus amples informations sur la gestion du fonds de garantie EFSI, voir la dernière version du rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes sur la gestion du fonds de garantie du Fonds européen pour les investissements stratégiques 47 , ainsi que le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne.

(1) Règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) nº 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(2) Règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (version codifiée), ci-après le «règlement instituant le Fonds de garantie» (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(3) Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 - le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après le «règlement EFSI»). JO L 169 du 1.7.2015, p. 1.

(4) L’AMF peut aussi prendre la forme d’un don à un pays tiers (non couvert par le présent rapport). Les bases juridiques figurent à l'annexe du tableau A2B du document de travail.

(5) Règlement (CE) nº 332/2002 du Conseil du 18 février 2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres (JO L 53 du 23.2.2002, p. 1).

(6) Règlement (UE) nº 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière (JO L 118 du 12.5.2010, p. 1).

(7) Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom), tel que modifié et complété.

(8) Pour les États membres: Décision 77/270/Euratom du Conseil, du 29 mars 1977, habilitant la Commission à contracter des emprunts Euratom en vue d'une contribution au financement des centrales nucléaires de puissance (JO L 88 du 6.4.1977, p. 9), telle que modifiée et complétée.

(9) Pour certains pays tiers: Décision 94/179/Euratom du Conseil, du 21 mars 1994 (JO L 84 du 29.3.1994), telle que modifiée et complétée.

(10) Les bases juridiques figurent à l'annexe du tableau A3 du document de travail. Voir la note de bas de page nº 6. L’intégralité des bases juridiques figure soit dans l’annexe, soit dans les notes de bas de page.

(11) Bien que les risques extérieurs soient couverts in fine par le budget de l'UE, le Fonds fait office d’instrument de protection du budget de l'UE contre le risque de défaut de paiement. Pour consulter le tout dernier rapport annuel sur le Fonds et sa gestion, voir le document COM(2017) 488 final du 14 septembre 2017 et le document de travail des services de la Commission SWD(2017) 296 du 14 septembre 2017. Le rapport concernant l'année 2017 devrait être consultable en juin 2018 au plus tard à l’adresse http://eur-lex.europa.eu/homepage.html .

(12) Voir le rapport d’ensemble COM(2014) 214 final du 8.4.2014 sur le fonctionnement du Fonds et le taux objectif de provisionnement, de même que le document de travail SWD(2014) 129 qui l’accompagne.

(13) Pour de plus amples informations sur la gestion du Fonds de garantie de l’EFSI, voir le document COM(2017) 326 final du 16.6.2017.

(14) Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 - le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après le «règlement EFSI»). L’accord concernant la gestion de l’EFSI et l’octroi de la garantie de l’Union (ci-après l’«accord EFSI») a été signé par la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement le 22 juillet 2015. Un avenant à cet accord a été signé le 21 juillet 2016.

(15) À propos de ce mécanisme: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/index_en.htm.

(16) À propos du FESF : http://www.efsf.europa.eu.

(17) Les prêts octroyés au titre du MESF/UE sont garantis par le budget de l'UE.

(18) À propos du MES: http://esm.europa.eu .

(19) Le règlement établissant le MESF permet le recours au préfinancement dans la mesure où il autorise la Commission «à emprunter sur les marchés des capitaux ou auprès d’institutions financières au moment le plus opportun entre les décaissements prévus de manière à optimiser le coût des financements et à préserver sa réputation en tant qu’émetteur de l’Union sur ces marchés». Cependant, tout coût de détention des capitaux qui en résulte est supporté par l’emprunteur.

(20) Voir le communiqué de presse sur la réunion extraordinaire du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010 ( http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114324.pdf ).

(21) Règlement (UE) nº 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière (JO L 118 du 12.5.2010, p. 1).

(22) Décision d’exécution 2011/77/UE du Conseil du 7 décembre 2010 sur l’octroi d’une assistance financière de l’Union à l’Irlande (JO L 30 du 4.2.2011, p. 348).

(23) Décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil du 30 mai 2011 sur l’octroi d’une assistance financière de l’Union au Portugal (JO L 159 du 17.6.2011, p. 88). Voir aussi le rectificatif (JO L 178 du 10.7.2012, p. 15).

(24) Décision nº 778/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 août 2013 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie (JO L 218 du 14.8.2013, p. 15).

(25) Décision (UE) 2016/2371 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 portant attribution d’une nouvelle assistance macrofinancière au Royaume hachémite de Jordanie (JO L 352 du 23.12.2016, p. 18).

(26) Décision nº 534/2014/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 accordant une assistance macrofinancière à la République tunisienne (JO L 151 du 21.5.2014, p. 9).

(27) Décision (UE) 2016/1112 du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 2016 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Tunisie (JO L 186 du 9.7.2016, p. 1).

(28) Décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil du 15 avril 2015 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine (JO L 100 du 17.4.2015, p. 1).

(29) Décision (UE) 2017/1565 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2017 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la République de Moldavie (JO L 242 du 20.9.2017, p. 14).

(30) Décision (UE) 2018/598 du Parlement européen et du Conseil du 18 avril 2018 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie (JO L 103 du 23.4.2018, p. 8).

(31) Voir le tableau 1 du présent rapport.

(32) Aux fins de ce calcul, on suppose que les prêts en défaut de paiement ne sont pas exigibles par anticipation, c’est-à-dire que seuls les montants échus sont pris en considération (voir les tableaux 2 et 3 du rapport et le tableau A4 du document de travail).

(33) Voir le tableau 1.

(34) Voir l’article 14 du règlement (UE, Euratom) n° 609/2014 du Conseil du 26 mai 2014 relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles, de la ressource propre fondée sur la TVA et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie (JO L 168 du 7.6.2014, p. 39).

(35) Règlement (UE, Euratom) nº 609/2014 du Conseil du 26 mai 2014 relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles, de la ressource propre fondée sur la TVA et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie (JO L 168 du 7.6.2014, p. 39).

(36) Voir l’article 8, paragraphe 7, de la décision nº 466/2014/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 accordant une garantie de l’Union européenne à la Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d'opérations de financement en faveur de projets menés hors de l'Union.

(37) À l’exception de la Bulgarie et de la Roumanie qui ont bénéficié de prêts Euratom avant de rejoindre l’Union. Les prêts (et garanties de prêts) octroyés à des pays en voie d'adhésion étaient couverts par le Fonds jusqu’à la date d’adhésion. À compter de cette date, les prêts en cours ont cessé d'être des actions extérieures de l’Union et sont de ce fait couverts directement par le budget de l’UE.

(38) Pour de plus amples informations sur les procédures de recouvrement, voir également l’accord de recouvrement signé par l’Union et la Banque européenne d’investissement le 25 juillet 2014, qui établit les modalités et procédures régissant le recouvrement des paiements effectués par l’Union au titre des garanties qu’elle a accordées à la BEI contre les pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets menés en dehors de l’Union européenne.

(39) Les pénalités et les intérêts échus ne sont réclamés par la BEI qu'à la deuxième demande de paiement de chaque prêt et courent de la date du défaut de paiement à la date de paiement par le Fonds de garantie.

(40) Cela inclut la somme de 360,52 millions d'EUR (principal et intérêts) déjà appelée par la BEI.

(41) Règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (version codifiée), ci-après le «règlement instituant le Fonds de garantie» (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(42) Total des actifs du Fonds, déduction faite des charges à payer (BEI et audit).

(43) Y compris les intérêts échus.

(44) En raison de l’utilisation prévue de 55 millions d’EUR de recettes externes affectées, seuls 48,22 millions d’EUR ont été inscrits dans le projet de budget 2019.

(45) Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 - le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après le «règlement EFSI»). JO L 169 du 1.7.2015, p. 1.

(46) Les informations figurant dans cette section sont tirées du rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes sur la gestion du fonds de garantie du Fonds européen pour les investissements stratégiques en 2017 - COM(2018) 345 final du 28.5.2018.

(47) Dernière version - COM(2018) 345 final du 28.5.2018.