RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Aperçu et évaluation des statistiques et des informations relatives aux échanges automatiques dans le domaine de la fiscalité directe

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 17.12.2018

COM(2018) 844 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Aperçu et évaluation des statistiques et des informations relatives aux échanges automatiques dans le domaine de la fiscalité directe

1.INTRODUCTION

Dans un monde marqué par une globalisation croissante, les différences entre les systèmes fiscaux peuvent avoir une incidence négative sur la collecte des recettes fiscales étant donné que les entreprises peuvent transférer leurs bénéfices d’un pays à l’autre et que les contribuables peuvent bénéficier de revenus à l’étranger sans être imposés s’ils n’observent pas la loi dans tous les pays concernés. Cela a conduit au développement de différents mécanismes de coopération entre les autorités fiscales, que l’on qualifie de «coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe».

Au sein de l’UE, la directive 2011/16/UE du Conseil relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal (ci-après la «directive» ou «DCA») est un élément clé de la coopération entre les États membres. En se fondant sur des expériences d’assistance mutuelle depuis 1977, elle soutient les États membres en leur fournissant un nouveau cadre amélioré pour les méthodes de travail communément structurées et les outils informatiques depuis 2013.

Il est très important pour les autorités fiscales d’avoir accès aux informations relatives aux revenus perçus et actifs détenus à l’étranger par les contribuables résidents. L’échange d’informations concernant les contribuables exerçant des activités transfrontalières est de ce fait une composante essentielle de toute coopération administrative efficace et constitue l’une des formes de coopération couvertes par la DCA. L’échange d’informations implique un flux d’informations bilatéral entre les autorités fiscales compétentes de deux pays et concerne des données vraisemblablement pertinentes relatives à une série de taxes et impôts applicables aux personnes physiques et aux personnes morales.

La DCA prévoit trois formes d’échanges d’informations, à savoir: i) l’échange d’informations sur demande (EOIR), qui désigne les demandes d’informations relatives à des personnes ou des transactions spécifiques exprimées par le pays demandeur; ii) l’échange spontané d’informations (SEOI), qui désigne les flux non systématiques d’informations réputées présenter un intérêt pour le pays destinataire; et iii) l’échange automatique d’informations (AEOI), qui désigne l’échange de données fiscales prédéfinies au moyen de formats prédéfinis et à des moments prédéfinis, sans demande préalable d’un autre pays.

Le présent rapport porte sur l’échange automatique d'informations, qui diffère des autres formes d’échange d’informations en raison de son caractère obligatoire et de son champ d’application plus large.

Les États membres ont convenu que l’échange automatique d'informations obligatoire commencerait à la mi-2015 pour les informations fiscales concernant les résidents fiscaux dans d’autres États membres relatives à cinq catégories de revenu et de capital (DCA1). En 2014, les États membres ont convenu d’actualiser la directive afin de mettre en œuvre dans l'UE la norme commune de déclaration élaborée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), introduisant l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (DCA2). En 2015, une autre modification a introduit l’échange automatique d'informations pour les décisions fiscales et les accords préalables en matière de prix de transfert (DCA3). L’échange automatique d'informations a encore été élargi en 2016 et en 2017 1 .

Le présent rapport se fonde sur l’article 8 ter, paragraphe 2, de la directive qui prévoit que la Commission présente, avant le 1er janvier 2019, un rapport qui fournira un aperçu et une évaluation de l’échange automatique d'informations dans le cadre de la DCA1, de la DCA2 et de la DCA3. Il fait état des principales conclusions concernant la mise en œuvre de l’échange automatique d'informations, ses coûts et ses avantages, ainsi que les mesures prises par les États membres afin d’exploiter les informations reçues.

Le rapport a principalement été rédigé sur la base d’informations recueillies auprès des autorités fiscales des États membres au moyen d’une enquête annuelle et de jeux de données statistiques collectés chaque année 2 . Il couvre la période allant de 2015 à la mi-2018 pour la DCA1, et de 2017 à la mi-2018 pour la DCA2 et la DCA3.

Il convient de noter qu’au moment de la rédaction du présent rapport, la Commission procède à une évaluation complète de la DCA 3 couvrant, outre l’échange automatique d'informations, toutes les autres formes de coopération administrative.

2.DCA1

La DCA1 impose aux États membres d’échanger automatiquement les informations disponibles pour cinq catégories de revenu et de capital: les revenus d'emploi, les tantièmes et les jetons de présence, les produits d’assurance sur la vie, les pensions et la propriété et les revenus de biens immobiliers 4 .

Ces informations doivent être transmises au moins une fois par an à l’État membre où réside le contribuable. Les premiers échanges de données ont eu lieu en juin 2015 concernant la période d’imposition 2014. Suivant une approche progressive, les États membres devaient transmettre, à l’horizon 2017, des informations concernant au moins trois catégories de revenu ou de capital sur les cinq catégories décrites à l’article 8, paragraphe 1, de la directive.

Le présent rapport couvre les informations des États membres concernant les années suivantes: 2015, 2016 et 2017.

2.1 Principales caractéristiques des échanges d’informations au titre de la DCA1

Jusqu’en juin 2017, les États membres ont échangé des informations concernant près de 16 millions de contribuables, pour des revenus et capitaux s’élevant à plus de 120 milliards d’EUR. La plupart des informations concernaient les revenus d'emploi et les pensions, qui représentent plus de 80 % des contribuables et 95 % de la valeur totale.

Figure 1. Évolution des échanges au titre de la DCA1 par année considérée

Le volume d’informations échangées s’est amplifié avec le temps, et a doublé entre 2015 et 2016. Les données relatives aux informations échangées lors de la première moitié de l’année 2017 suggèrent que cette tendance à la hausse s’est maintenue. Cette croissance est également confirmée par les rapports de volumes pouvant être extraits du canal d’échange sécurisé utilisé par les États membres pour leurs échanges bilatéraux: la tendance est également positive en 2017 en termes de volumes de données échangés.

Figure 2. Les 10 premiers pays expéditeurs et destinataires – Documents transmis en 2016

La configuration des échanges correspond globalement à celle de la migration intra-UE. Les pays d’émigration sont des destinataires nets d’informations. La Pologne en particulier reçoit des informations concernant 14 fois plus de contribuables (et correspondant à un montant 19 fois plus élevé) que les informations qu’elle transmet. Le contraire se vérifie pour les pays d’immigration nette comme le Luxembourg qui transmet des informations concernant 5 fois plus de contribuables et un montant plus de 30 fois plus élevé que les informations qu’il reçoit. Parmi les destinataires nets, on compte également l’Espagne et le Portugal, tandis que l’Allemagne et le Danemark figurent parmi les expéditeurs nets.

Sans surprise, les grands pays de l’UE tels que la France, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni font partie des principaux expéditeurs et destinataires, bien que leur profil soit quelque peu différent en termes de catégories de revenu. Par exemple, pour ce qui est des contribuables concernés, la France et l’Allemagne sont de loin les plus grands expéditeurs quant aux revenus issus de l’emploi et de la pension, tandis qu’une part importante des informations qu’elles reçoivent concerne les biens immobiliers. La situation est exactement inverse pour l’Italie, l’Espagne et le Portugal: une grande partie des informations que ces pays transmettent concernent les biens immobiliers, tandis que les informations qu’ils reçoivent ont essentiellement trait aux pensions.

Une vue d’ensemble des interactions bilatérales permet d’observer une forte concentration, avec différentes configurations selon que le nombre de contribuables ou la valeur des informations échangées est pris en compte. Pour ce qui est du nombre de contribuables, la France et l’Allemagne sont les principaux pays expéditeurs. L’essentiel des échanges ont lieu le long de deux axes, l’un reliant l’Allemagne et la France à l’Espagne et au Portugal, et l’autre l’Allemagne et l’Italie, avec deux autres flux importants entre la France et l’Italie et les Pays-Bas et la Pologne.

Il en va autrement lorsque l’on envisage la valeur en euros des informations échangées. Les trois flux les plus importants, représentant plus de 9 milliards d’EUR, partent du Luxembourg vers la Belgique, la France et l’Allemagne. S’y ajoute un flux important depuis la France vers le Portugal, le seul flux ayant un rapport évident avec l’échange d’informations en termes de nombre de contribuables.

Figure 3. Principaux flux bilatéraux/Valeur des informations échangées/Année 2016

Disponibilité des informations

En vertu de la DCA1, les États membres sont uniquement tenus de partager les informations disponibles dans leurs bases de données fiscales nationales. Aucune collecte de données autre que celle effectuée par les administrations fiscales à des fins fiscales internes n’est requise.

En 2017, huit États membres disposaient d’informations pour l’ensemble des cinq catégories de revenu et de capital couvertes par la DCA1, tandis que neuf autres disposaient d’informations pour toutes les catégories à l’exception des produits d’assurance sur la vie. Seul un pays, Chypre, ne disposait d’informations que sur l’une des catégories de revenu (pensions). Les dix États restants étaient en mesure d’échanger des informations sur trois catégories de revenu. Cette disponibilité des informations a peu évolué au cours des trois années considérées. Seules la République tchèque, l’Estonie, la Finlande et l’Italie ont augmenté le nombre de catégories de revenu depuis 2015.

Figure 4. Nombre de catégories de la DCA1 pour lesquelles des informations sont disponibles, 2015-2017

Pour les administrations fiscales, les efforts visant à disposer de nouvelles informations pour l’échange automatique d'informations peuvent s’avérer longs et coûteux. L’Irlande, par exemple, a indiqué que la collecte d’informations relatives aux produits d’assurance sur la vie exigerait beaucoup de temps et de ressources, compte tenu de la législation et des systèmes informatiques à mettre en place. Malte a souligné que la collecte d’informations supplémentaires ferait peser une charge importante sur les opérateurs économiques.

Certaines données permettent toutefois de penser que renforcer la disponibilité des informations ne nécessite pas toujours la collecte d’informations supplémentaires. La disponibilité peut être élargie grâce à une amélioration de l’accessibilité des informations existantes. En 2015, la République tchèque a réorganisé ses bases de données fiscales nationales afin de fournir des informations sur les revenus de la propriété et, en 2016, la Finlande a pu commencer à transmettre des informations relatives aux revenus de la propriété en intégrant différentes bases de données existantes.

Disponibilité des éléments d’identification – Numéro d’identification fiscale (NIF)

L’inclusion d’éléments d’identification dans les données transmises est essentielle pour que les États membres puissent associer les informations reçues à leurs bases de données nationales sur les contribuables. Le nom du contribuable et le NIF attribué par le pays destinataire sont considérés comme les éléments d’identification les plus utiles pour la mise en correspondance automatique. L’inclusion systématique d’informations relatives au NIF du contribuable permettrait de contourner plusieurs problèmes liés à l’utilisation du nom pour l’identification, tels que les fautes d’orthographe ou les traductions/translittérations ainsi que les homonymies.

Toutefois, seuls deux pays, l’Irlande et la Lituanie, ont effectivement inclus dans les informations échangées le NIF attribué par le pays destinataire pour tous les contribuables concernés. L’Estonie l’a fait pour près de 60 % des contribuables.

Dans pas moins de 15 cas, les informations transmises ne contenaient pas le NIF attribué par le pays destinataire pour les contribuables au sujet desquels des informations ont été partagées. Ces cas concernant notamment les principaux expéditeurs, dans l’ensemble, seuls 2 % des contribuables au sujet desquels des informations ont été échangées étaient associés à un NIF attribué par le pays destinataire. Par conséquent, l’identification des contribuables est fondée dans la pratique sur des informations concernant leur date de naissance et leur nom en format libre ou structuré.

Figure 5. Part des contribuables/parties pour lesquels le NIF du pays destinataire a été indiqué par l’État membre expéditeur (toutes les années considérées, moyenne pondérée)

Intervalle de temps entre l’exercice fiscal du revenu et la date de transmission

Les États membres ont l’obligation de partager les informations visées par la DCA1 au plus tard six mois après la fin de l’exercice fiscal de l’État membre au cours duquel les informations sont devenues disponibles. En pratique, un délai allant jusqu’à 18 mois à partir de la fin de l’exercice fiscal a parfois été observé.

Dans l’ensemble, depuis le début des échanges d’informations au titre de la DCA1, les informations fiscales ont en moyenne été transmises 12 mois après la fin de l’exercice fiscal auquel elles se réfèrent, mais il existe des différences importantes entre les États membres.

Le temps requis s’est raccourci au fil du temps et il n’existe pas de différence majeure entre les diverses catégories de revenu. La proportion des informations transmises dans les six mois est passée de 31 % pour les données concernant l’exercice fiscal 2014 à 45 % pour celles concernant l’exercice fiscal 2015.

Aucune corrélation n’a été détectée entre le temps nécessaire pour échanger les informations et le type de revenu et de capital, le nombre de documents transmis, le nombre de contribuables ou la valeur globale concernée. En outre, si 10 États membres transmettent toutes les données en même temps, les autres ont tendance à les répartir sur plusieurs mois.

Traitement et utilisation des informations reçues

Pour utiliser les données reçues, il est nécessaire dans un premier temps d’ouvrir le document et de commencer à le traiter. Les États membres ont tendance à ouvrir les documents dans un délai d’un an après réception. En 2017, selon le type de revenu, 23 États membres ont indiqué ouvrir les documents reçus dans un délai d’un an après réception. En 2017, seuls trois États membres (la Bulgarie, Malte et la Slovaquie) semblent n’avoir traité les documents reçus ni l’année de leur réception, ni les années suivantes.

Normalement, la première étape consiste à mettre en correspondance les informations reçues avec le dossier d’un contribuable identifié. Les informations concernant un contribuable non identifié sont plus difficilement utilisables. La mise en correspondance permet de relier les informations reçues d’autres pays aux dossiers des contribuables concernés.

La part des données automatiquement échangées au titre de la DCA1 identifiées et correctement mises en correspondance avec les bases de données nationales varie en fonction du type de revenu et de capital. S'agissant des États membres pour lesquels des résultats étaient disponibles en ce qui concerne les correspondances pour 2017, le taux de correspondance était de quelque 90 % en moyenne pour les revenus d'emploi et les pensions, contre 75 % à 80 % pour les tantièmes et les jetons de présence et la propriété et les revenus de biens immobiliers, et un modeste 59 % pour les produits d’assurance sur la vie. Près de 90 % des mises en correspondance se font de manière automatique ou semi-automatique. La part des mises en correspondance manuelles a reculé au fil du temps.

L’évaluation des risques et la détermination de l’impôt sur le revenu des personnes physiques 5 constituent les deux utilisations les plus fréquentes des informations pour l’ensemble des trois années. La tendance générale semble aller vers une utilisation accrue et plus intensive des informations reçues. Il n’existe pas de différences majeures dans l’utilisation des informations relatives aux différentes catégories de revenu, à l’exception des informations relatives aux produits d’assurance sur la vie, qui sont systématiquement moins utilisées que celles relatives aux autres types de revenus.

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