Proposition de DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 9.3.2018

COM(2018) 127 final

2018/0058(COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine

{SWD(2018) 66 final}

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

·Motivation et objectifs de la proposition

L’Union européenne (UE) a considérablement renforcé son partenariat avec l’Ukraine au cours des dernières années, dépassant la simple coopération bilatérale pour évoluer vers une association politique et une intégration économique progressives. En promouvant un approfondissement des liens politiques, un renforcement des liens économiques et le respect de valeurs communes, l’accord d’association UE-Ukraine, signé en 2014 et prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est le principal outil de rapprochement entre l’Union et l’Ukraine. Certaines parties de l’accord d’association ont été appliquées à titre provisoire à partir du 1er novembre 2014 et celles concernant la zone de libre-échange approfondi et complet à partir du 1er janvier 2016. L’accord est entré en vigueur le 1er septembre 2017, à la suite de sa ratification par l’Ukraine et tous les États membres de l’UE et de sa conclusion par le Conseil de l’UE en juillet 2017.

En dépit d’un retour à la croissance en 2016-2017, après une profonde récession en 20142015, l’économie ukrainienne reste vulnérable aux chocs extérieurs. Cette situation s’explique par la forte dépendance du pays à l’égard des exportations de matières premières, par une reconstitution plus lente que prévu de ses réserves internationales et par une dette extérieure élevée (qui le deviendra encore plus lorsque les obligations de paiement liées à des euro-obligations restructurées reprendront en 2019). Dans ce contexte, l’appui continu des partenaires internationaux de l’Ukraine demeure essentiel.

En mars 2015, le Fonds monétaire international (FMI) a approuvé, en faveur de l’Ukraine, un programme au titre du mécanisme élargi de crédit, d’un montant de quelque 17,5 milliards d’USD, qui prendra fin en mars 2019. L’aide financière du FMI a été complétée par un soutien important de l’UE et de ses États membres, d’un certain nombre de partenaires bilatéraux (tels que les États-Unis, le Japon, le Canada et la Suisse) et d’autres institutions financières internationales comme la Banque mondiale, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque européenne d’investissement (BEI). Cependant, étant donné que la reprise économique reste fragile et qu’un certain nombre de faiblesses subsistent, l’Ukraine fera face à des besoins de financement extérieur supplémentaires en 2018 et au début de 2019, que le FMI estime à 4,5 milliards d’USD (environ 3,8 milliards d’EUR 1 ).

Le 29 novembre 2017, le ministre ukrainien des finances, M. Oleksandr Danyliuk, a adressé au vice-président de la Commission européenne, M. Valdis Dombrovskis une demande officielle d’assistance macrofinancière supplémentaire de l’UE. Cette assistance devrait contribuer à couvrir les besoins de financement extérieur du pays et à soutenir la mise en œuvre de réformes.

Compte tenu de cette demande et de la situation économique en Ukraine, en particulier de l’émergence de besoins de financement extérieur supplémentaires, la Commission européenne soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à accorder une assistance macrofinancière (AMF) supplémentaire à l’Ukraine, sur la base de l’article 212 du TFUE, d’un montant maximal d’1 milliard d’EUR sous la forme de prêts à moyen et long terme en deux tranches.

La nouvelle opération d’AMF proposée permettrait de compléter les trois opérations d’AMF précédentes, d’un montant total de 3,4 milliards d’EUR, qui ont été accordées à l’Ukraine depuis le début de la crise en 2014. Un montant total de 2,8 milliards d’EUR a été décaissé au titre de ces opérations, dont 1,6 milliard d’EUR pour la période 2014-2015 (au titre des AMF I et II) et deux tranches de 600 millions d’EUR chacune en juillet 2015 et en avril 2017 (au titre de l’AMF III). La troisième et dernière tranche de 600 millions d’EUR au titre de l’AMF III, subordonnée à la mise en œuvre des 21 mesures arrêtées d’un commun accord avec les autorités ukrainiennes, n’a pas été versée. Bien que l’Ukraine ait rempli un grand nombre des engagements attachés à cette tranche, quatre mesures, dont deux liées à la lutte contre la corruption, n’avaient pas été mises en œuvre à la date d’expiration, soit en janvier 2018, de la période de mise à disposition de l’assistance. Dans ces circonstances, la Commission n’était pas en mesure de verser la dernière tranche au titre de l’AMF III, qui a été annulée officiellement le 18 janvier 2018.

L’objectif de l’AMF proposée est d’aider l’Ukraine à couvrir une partie de ses besoins de financement extérieur supplémentaires en 2018-2019, en réduisant ses problèmes de balance des paiements et ses difficultés budgétaires à court terme. En outre, l’aide de l’UE encouragerait l’Ukraine à intensifier ses efforts de réforme, grâce à l’adoption, avec les autorités ukrainiennes, d’un protocole d’accord prévoyant un train de mesures adapté pour appuyer l’ajustement économique et les réformes structurelles. La Commission s’efforcera de dégager un large consensus avec les autorités ukrainiennes afin d’assurer l’adhésion de celles-ci et ainsi d’augmenter la probabilité que les conditions auxquelles l’assistance est subordonnée soient bien respectées. Ces conditions devraient corriger les principales faiblesses de l’économie ukrainienne et du système de gouvernance économique, et correspondre aux engagements pris par l’Ukraine dans le contexte de l’accord d’association, ainsi que dans le cadre d’autres instruments d’aide de l’UE et des programmes d’ajustement convenus avec le FMI et la Banque mondiale. L'AMF ne pourra être menée à terme que si de grandes réformes en matière de lutte contre la corruption et de gouvernance sont bien mises en œuvre.

Vu la mise en œuvre incomplète, par l’Ukraine, du programme de mesures lié à l’opération AMF III, qui a entraîné l’annulation de la dernière tranche par la Commission en janvier 2018, il convient de prévoir des conditions spécifiques pour chacune des deux tranches de l’assistance proposée. Plus précisément, il est prévu de prendre en compte les mesures qui n’ont pas été mises en œuvre dans le cadre du programme précédent, de la manière suivante:

·En ce qui concerne la vérification des déclarations de patrimoine des agents publics, la Commission insistera sur la mise en place d’un système de vérification efficace, y compris au moyen d’un logiciel de vérification automatisée donnant un accès direct et automatique aux bases de données et aux registres gérés par l’État. Dans le protocole à convenir avec l’Ukraine dans le cadre de la nouvelle opération d’AMF proposée, la Commission exigera par conséquent que ce système de vérification automatisée soit en place et opérationnel, c'est-à-dire qu’un nombre significatif de déclarations (prioritairement de hauts fonctionnaires) devra être vérifié au moyen de ce système.

·Quant à la vérification des données que les entreprises doivent communiquer sur leurs bénéficiaires effectifs et au contrôle du respect de l’obligation de déclaration des entreprises, il y a lieu de reconnaître que ces mesures n’en sont encore qu’à leurs balbutiements sur le plan international, y compris au sein de l’UE. Des échanges d’experts entre l’Ukraine et l’UE seront organisés, sur demande de l’Ukraine, dans le but de définir les étapes envisageables pour la mise en place en Ukraine d’un mécanisme de vérification. Sur cette base, le protocole pourrait fixer des critères de référence concrets applicables au mécanisme de vérification, en tant que condition à respecter dans le cadre du programme d’AMF.

·L’interdiction des exportations de bois, qui n’est pas compatible avec l’idée de s’abstenir de prendre des mesures commerciales restrictives, reste en vigueur, et une loi l’abrogeant doit encore être examinée par la commission parlementaire compétente en Ukraine. La Commission entamera un dialogue avec les autorités ukrainiennes afin de trouver une solution à ce point épineux en recourant aux instruments commerciaux spécialisés, y compris éventuellement au mécanisme de règlement bilatéral des différends.

·Quant à l’acte législatif créant un registre central des crédits, il a été adopté par le Parlement ukrainien le 6 février 2018 et est entré en vigueur le 4 mars 2018. Cette mesure peut donc être considérée comme exécutée et ne doit pas figurer dans le nouveau protocole.

En outre, le protocole correspondant au nouveau programme comportera également d’autres mesures que l’Ukraine devra mettre en œuvre pour recevoir les deux premiers versements. Il s’agira notamment de mesures dans le domaine de la gestion des finances publiques, ce qui constitue un volet de tous les programmes de mesures liés aux opérations d’AMF. D’une manière plus générale, les conditions à respecter concerneront un nombre restreint de secteurs clés qui présentent un intérêt pour la stabilisation macroéconomique de l’Ukraine.

Comme l’explique plus en détail le document de travail de ses services joint à la présente proposition, au vu notamment de l’évaluation de la situation politique qu’elle a réalisée conjointement avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), la Commission considère que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’AMF proposée sont remplies.

·Contexte général

L’Ukraine a été touchée par une récession particulièrement profonde en 2014 et en 2015, le PIB réel se contractant ces années-là, respectivement, de 6,6 % et 9,8 %. Si elle est la manifestation de faiblesses macroéconomiques et structurelles que l’Ukraine connaissait de longue date, la crise économique a été en grande partie causée par la perte de confiance et la dégradation des capacités de production résultant du conflit provoqué par les actions de déstabilisation menées par la Russie dans l’est du pays. La combinaison d’une réaction politique vigoureuse et d’un vaste ensemble de mesures adopté au niveau international a aidé l’économie à retrouver le chemin de la croissance en 2016 (2,3 %). La reprise s’est poursuivie en 2017, la croissance du PIB atteignant 2,2 % malgré l’impact négatif d’un blocus des marchandises instauré en mars 2017 à l’égard des zones non contrôlées par le gouvernement. Les investissements et la consommation des ménages ont été les principaux moteurs de la croissance en 2017, soutenus par un regain de confiance et une hausse des salaires.

En dépit de la crise économique, ces trois dernières années, l’Ukraine a accompli des progrès notables dans l’assainissement de ses finances publiques. Le déficit budgétaire global (qui tient compte de la dette de la compagnie pétrolière et gazière Naftogaz) a été ramené de 10 % du PIB en 2014 à 2,4 % seulement en 2016 (par rapport à l’objectif de 3,7 % fixé pour 2016 dans le cadre du programme du FMI). L’exécution du budget est restée soutenue en 2017 en raison d’une perception des impôts solide, d’une hausse des paiements de dividendes des entreprises publiques et de certains éléments ponctuels, tels que la confiscation des avoirs gelés de l’ancien président Ianoukovitch (correspondant à 1 % du PIB au total). En conséquence, le déficit public consolidé s’élevait, en 2017, à environ 1,5 % du PIB. Les déficits quasi budgétaires, associés à la recapitalisation d’entreprises et de banques d’État, ont été considérablement réduits, notamment en raison de l’élimination du déficit d’exploitation de Naftogaz. Cet assainissement budgétaire, couplé à une relative stabilité du taux de change depuis 2016, a également contribué à faire baisser la dette publique à un niveau estimé à 76 % du PIB à la fin de 2017 (contre 81 % à la fin de 2016).

Le budget de 2018 prévoit un déficit budgétaire de 2,4 % du PIB (sous le plafond de 2,5 % prévu dans le programme du FMI) et se fonde sur l’hypothèse d’une croissance du PIB réel de 3 % et d’une inflation des prix à la consommation de 9 %. La tendance à la désinflation observée entre le printemps 2015 (60,9 % en avril 2015) et la mi-2016 (6,9 % en juin 2016) s’est progressivement inversée. Depuis lors, la reprise de l’inflation (14,1 % en janvier 2018) a été soutenue par l’augmentation des coûts de production et de la demande (qui résultent notamment de hausses salariales), ainsi que par la montée des prix des denrées alimentaires brutes (en raison du gel ayant endommagé les cultures au début de 2017) et des prix des carburants. Sous l’effet d’une pression inflationniste accrue, la banque centrale a relevé son taux directeur de 4,5 points de pourcentage au total depuis octobre 2017, lequel s’établit à 17 % depuis le 2 mars 2018.

En ce qui concerne le secteur extérieur, le déficit courant de l’Ukraine s’est creusé progressivement (3,5 % du PIB en 2017) à la suite de l’ajustement brutal à la baisse provoqué par la crise économique (de 9 % du PIB en 2013 à 0,3 % en 2015). Cette situation résulte pour l’essentiel du redressement des importations de biens d'équipement (sous l’effet d’un regain de confiance des entreprises) et d’une forte consommation intérieure. L’aggravation du déficit courant a été limitée grâce à la solide reprise des exportations (17 % en glissement annuel en 2017), à la faveur d’une croissance de l’économie mondiale et de conditions propices aux échanges. Les entrées de capitaux privés, autres que des investissements directs étrangers (IDE), ont également augmenté, notamment à la suite du placement par l’État, en septembre 2017, de 3 milliards d’USD d’euro-obligations. Le soutien des partenaires multilatéraux et bilatéraux de l’Ukraine, couplé à l’ajustement des comptes courants et à un retour progressif des flux financiers privés, a aidé l’Ukraine à reconstituer ses réserves internationales à hauteur de 18,6 milliards d’USD fin janvier 2018, en dépit de la faiblesse des IDE.

Bien que la situation économique se soit améliorée depuis 2015, un certain nombre de faiblesses subsistent en raison de la forte dépendance du pays à l’égard des exportations de matières premières, d’une reconstitution plus lente que prévu de ses réserves internationales et de sa dette extérieure élevée. En outre, l’instabilité du climat politique intérieur et la persistance de la menace d’une intensification des tensions dans la partie orientale du pays constituent des risques qui pourraient peser sur la reprise encore timide.

Étant un pays exportateur de matières premières (les produits agricoles et les métaux représentent environ 70 % des exportations de marchandises ukrainiennes), l’Ukraine reste particulièrement vulnérable à une détérioration des conditions des échanges et aux mesures instaurées par la Russie pour restreindre le transit en provenance d’Ukraine. La chute mondiale des prix des matières premières a effectivement été un élément clé dans les crises de la balance des paiements que l’Ukraine a connues en 2009 et 2014-2015.

Le fort endettement extérieur de l’Ukraine constitue une autre source de vulnérabilité. En dépit de l’importante réduction de l’endettement du secteur bancaire et de celui des entreprises depuis la crise de 2014, la dette extérieure brute s’établissait à 117,3 milliards d’USD au 1er octobre 2017 (111 % du PIB), dont 47,5 milliards d’USD d’échéances à court terme (soit 45 % du PIB). Bien que cette dette concerne principalement le secteur privé et ne constitue pas, en tant que telle, un passif réel pour l’État, elle reste en partie liée à des entreprises publiques (parfois garanties par l’État) et s’apparente donc à un passif éventuel pour les autorités. Le volume des éléments de la dette extérieure directement détenus par l’État arrivant à échéance au cours de l’exercice suivant a connu un net recul avec la crise, étant donné que les autorités ont sollicité des prêts à long terme auprès des institutions financières internationales et reprogrammé quelque 15 milliards d’USD de dette obligataire (à la fois détenue directement et garantie) dans le cadre de ce que l’on a appelé l’«opération dette» de novembre 2015. La dette reste toutefois relativement élevée et les obligations de remboursement pour la période 2018-2019 sont considérables.

Les réserves restent en deçà des normes d’adéquation du FMI, en particulier dans ce contexte de fort endettement extérieur. L’Ukraine a réussi à reconstituer ses réserves internationales brutes au cours des trois dernières années, mais le processus a été plus lent que prévu initialement par le FMI. Fortes de 18,6 milliards d’USD à la fin du mois de janvier 2018, les réserves restent en deçà de leur niveau d’avant la crise et du niveau prévu pour la fin de 2017 lors du lancement du programme du FMI (22,3 milliards d’USD). Elles pourraient être soumises à de nouvelles pressions en 2018-2019, le pays étant censé rembourser pour plus de 12 milliards d’USD (intérêts et principal) de la dette extérieure souveraine et quasi-souveraine. Ce pic des remboursements de dettes coïncidera avec les élections présidentielle et législatives en 2019. Dans ce contexte, la poursuite de la reconstitution des réserves internationales de l’Ukraine semble nécessaire, et l’AMF supplémentaire de l’UE pourrait utilement soutenir cet effort, tant directement (par l’intermédiaire de ses décaissements) qu’indirectement (en tant que catalyseur des entrées de capitaux privés et en suscitant la confiance dans la monnaie locale).

Dans ce contexte, l’appui continu du FMI et des partenaires internationaux de l’Ukraine, dont l’UE, demeure essentiel. Depuis le début de la crise, les 17,5 milliards d’USD provenant du programme au titre du mécanisme élargi de crédit en faveur de l’Ukraine, approuvé par le FMI en mars 2015, ont été complétés par un important soutien accordé au pays par des partenaires bilatéraux, dont l’UE. D’autres institutions financières internationales comme la Banque mondiale, la BERD et la BEI ont aussi développé fortement leurs activités pour soutenir la transition économique de l’Ukraine. Toutefois, étant donné que l’économie ukrainienne demeure fragile et confrontée à un certain nombre de faiblesses, le FMI estime que le pays fera face, en 2018 et au début de 2019, à des besoins de financement extérieur supplémentaires de 4,5 milliards d’USD (environ 3,8 milliards d’EUR 2 ). L’AMF proposée couvrirait 26,5 % du déficit de financement supplémentaire total. La Banque mondiale prépare également un nouveau prêt de politique de développement, d’un montant de 800 millions d’USD, pour contribuer à la réduction du déficit de financement. Après la prise compte de la contribution potentielle de la Banque mondiale, l’AMF de l’UE financera 32 % du déficit restant (3,7 milliards d’USD).

·Dispositions en vigueur dans le domaine de la proposition

Une AMF a été accordée à l’Ukraine au titre de quatre décisions distinctes:

–décision du Conseil du 12 juillet 2002 concernant l’attribution d’une aide macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine (2002/639/CE) 3 ;

–décision nº 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 accordant une assistance macrofinancière à l’Ukraine 4 ;

–décision du Conseil du 14 avril 2014 portant attribution d’une assistance macrofinancière à l’Ukraine (2014/215/UE) 5 ;

–décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil du 15 avril 2015 portant attribution d’une assistance macrofinancière à l’Ukraine 6 .

·Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l’Union

L’AMF proposée est conforme à l’engagement pris par l’UE de soutenir la transition économique et politique de l’Ukraine. Elle est également conforme aux principes qui régissent l’utilisation de cet instrument, notamment son caractère exceptionnel, les conditions politiques préalables, la complémentarité, la conditionnalité et la discipline financière.

L’AMF proposée est compatible avec les objectifs de la politique européenne de voisinage (PEV). Elle contribuera à la réalisation des objectifs de stabilité et de développement économiques que l’UE poursuit en Ukraine et, plus largement, à la résilience dans son voisinage oriental. En aidant les autorités à établir un cadre macroéconomique stable et à mettre en œuvre des réformes structurelles ambitieuses, l’opération proposée renforcera la valeur ajoutée de l’engagement global de l’UE en Ukraine et améliorera l’efficacité des autres formes d’assistance financière accordée par l’UE à ce pays, y compris les opérations d’appui budgétaire et les subventions par l’intermédiaire des instruments financiers extérieurs au titre de l’actuel cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020. L’AMF proposée fait également partie intégrante du soutien international global accordé à l’Ukraine et continuera de compléter l’assistance apportée par d’autres donateurs multilatéraux et bilatéraux.

L’Ukraine a des liens économiques importants avec l’UE. Le 1er septembre 2017, l’accord d’association UE-Ukraine est entré en vigueur. Les dispositions relatives à la zone de libre-échange approfondi et complet étaient appliquées à titre provisoire depuis le 1er janvier 2016, date à laquelle l’UE et l’Ukraine ont entamé l’ouverture réciproque de leurs marchés aux biens et aux services. L’UE est le premier partenaire commercial de l’Ukraine et compte pour 40,6 % (en valeur) du total des échanges de ce pays en 2016. Les échanges bilatéraux se sont encore accrus en 2017. Les exportations ukrainiennes à destination de l’UE ont augmenté de 27,3 % en glissement annuel, tandis que les importations en provenance de l’UE ont progressé de 22,1 % (en valeur).

2.ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

·Résumé des mesures proposées

L’Union européenne mettra à la disposition de l’Ukraine une AMF d’un montant global maximal d’1 milliard d’EUR, sous forme de prêts à moyen et long terme, qui contribuera à couvrir les besoins de financement extérieur résiduels du pays en 2018-2019. Il est prévu que l’assistance soit versée en deux tranches. Pour autant que les mesures auxquelles le versement de chaque tranche est subordonné aient été mises en œuvre en temps utile, la première tranche devrait être décaissée au cours du second semestre de 2018, tandis que la seconde pourrait être versée durant le premier semestre de 2019. L’assistance sera gérée par la Commission. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, conformes au règlement financier, sont applicables.

La Commission et les autorités ukrainiennes devront conclure un protocole d’accord établissant les mesures de réforme structurelle liées à l’AMF proposée, y compris l’articulation des différentes mesures et les délais applicables. En outre, comme c’est normalement le cas pour les AMF, les décaissements seront subordonnés, entre autres, à des évaluations satisfaisantes dans le cadre du programme du FMI et à la poursuite du recours par l’Ukraine aux fonds du FMI.

·Base juridique

La base juridique de la présente proposition est l’article 212 du TFUE.

·Principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où l’objectif consistant à rétablir la stabilité macroéconomique de l’Ukraine à court terme ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les seuls États membres, et peut donc être mieux réalisé par l’Union européenne. Cela tient essentiellement aux contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et à la nécessité d’une coordination très étroite entre donateurs pour maximiser l’ampleur et l’efficacité de l’aide.

·Principe de proportionnalité

La proposition respecte le principe de proportionnalité: elle se limite au minimum requis pour atteindre l’objectif de stabilisation macroéconomique à court terme et n’excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.

Selon le constat dressé par la Commission à partir des estimations faites par le FMI dans le cadre de l’accord de confirmation, le montant de l’assistance correspond à 26,5 % environ du déficit de financement supplémentaire estimé pour la période 2018-2019. L’ampleur de cet engagement est justifié par l’importance de l’Ukraine pour la stabilité du voisinage européen, l’association politique et l’intégration économique du pays avec l’UE, comme le montre l’accord d'association entre les deux parties entré en vigueur provisoirement le 1er septembre 2017, et la situation exceptionnellement difficile à laquelle l’Ukraine reste confrontée, notamment du fait du conflit dans sa partie orientale.

·Choix des instruments

Le financement de projets ou une assistance technique ne conviendrait pas pour atteindre les objectifs macroéconomiques visés. L’AMF aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport aux autres instruments de l’UE, de réduire rapidement la contrainte financière extérieure et de contribuer à créer des conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, et des conditions propices aux réformes structurelles. En soutenant la mise en place d’un cadre favorable aux politiques structurelles et macroéconomiques, l’AMF peut renforcer l’efficacité des mesures qui, en Ukraine, bénéficient de financements en vertu d’autres instruments financiers de l’UE plus étroitement ciblés.

3.RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

·Consultation des parties intéressées

Durant la préparation de la présente proposition d’AMF, les services de la Commission ont été en contact régulier avec les autorités ukrainiennes, afin de favoriser l’adhésion de l’Ukraine au programme. En outre, l’AMF étant accordée en tant que partie intégrante du soutien international visant la stabilisation économique de l’Ukraine, la Commission a également consulté les partenaires internationaux de l’Ukraine tels que le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, qui fournissent un appui à ce pays dans le cadre d’importants programmes de financement.

·Obtention et utilisation d’expertise

Une évaluation opérationnelle destinée à vérifier la qualité et la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives du secteur public ukrainien a été effectuée par la Commission avec l’aide d’experts externes et a fait l’objet d'un rapport final en août 2014. Une nouvelle évaluation opérationnelle devrait être effectuée au cours du deuxième trimestre de 2018 afin de tenir compte des évolutions récentes.

·Analyse d’impact

L’assistance macrofinancière de l’UE est un instrument d’aide d’urgence exceptionnelle, visant à répondre à de graves difficultés de balance des paiements de pays tiers. C’est pourquoi la présente proposition d’assistance macrofinancière est exemptée de l’obligation de procéder à une analyse d’impact, conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation [SWD(2015) 111 final], parce qu’il est politiquement impératif de répondre rapidement à la situation d’urgence considérée.

Plus généralement, les propositions d’assistance macrofinancière de la Commission s’appuient sur les enseignements tirés des évaluations ex post d’opérations conduites précédemment dans des pays du voisinage de l’UE. L’AMF et le programme d’ajustement et de réforme économiques qui l’accompagne contribueront à réduire les besoins de financement à court terme de l’Ukraine, tout en soutenant les mesures visant à renforcer la situation budgétaire et extérieure du pays à moyen terme et à jeter les bases d’une croissance durable.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

L’assistance envisagée prendrait la forme de prêts et devrait être financée par des opérations d’emprunt que la Commission conduira au nom de l’UE. Son coût budgétaire correspondra au provisionnement, au taux de 9 %, des montants versés dans le Fonds de garantie des prêts d’aide extérieure de l’UE, sur la ligne budgétaire 01 03 06 («provisionnement du Fonds de garantie»). En supposant que le premier décaissement soit effectué en 2018 pour un montant total de 500 millions d’EUR et le deuxième en 2019 pour un montant de 500 millions d’EUR, conformément aux règles régissant le mécanisme du Fonds de garantie, le provisionnement sera inscrit dans les budgets 2020 (45 millions d’EUR) et 2021 (45 millions d’EUR).

À la lumière des projections actuelles concernant l’utilisation de la ligne budgétaire 01 03 06, la Commission estime que l’incidence budgétaire de l’opération d’AMF proposée en faveur de l’Ukraine pourra être absorbée.

5.ÉLÉMENTS OPTIONNELS

·Clause de réexamen/révision/suppression automatique

La proposition contient une clause de limitation dans le temps. L’AMF proposée serait mise à disposition pour une période de deux ans et demi à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord.

2018/0058 (COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 212, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1) Les relations entre l’Union européenne et l’Ukraine continuent d’évoluer dans le cadre de la politique européenne de voisinage et du partenariat oriental. Un accord d’association entre l’Union et l’Ukraine, prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est entré en vigueur le 1er septembre 2017.

(2) Depuis le printemps 2014, l’Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. L’Ukraine et l’Union ont défini ensemble un programme de réformes (le programme d’association, qui a été mis à jour pour la dernière fois en mars 2015). La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires y figurent parmi les principales priorités.

(3) Outre son soutien politique, l’Union a octroyé à l’Ukraine une enveloppe budgétaire de plus de 11 milliards d’EUR en mars 2014, afin de soutenir la stabilisation économique et la mise en œuvre des réformes dans le pays, dont 1,6 milliard d’EUR d’assistance macrofinancière en vertu de la décision 2002/639/CE du Conseil 7 , de la décision nº 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil 8 et de la décision 2014/215/UE du Conseil 9 . Compte tenu des besoins substantiels de l’Ukraine en matière de financement extérieur, un montant supplémentaire d’1,8 milliard d’EUR au titre de l’assistance macrofinancière a été mis à la disposition du pays en avril 2015 en vertu de la décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil 10 .

(4) Depuis mai 2014, l’Ukraine a reçu 2,81 milliards d’EUR de l’Union au titre de l’assistance macrofinancière, dont 1,2 milliard d’EUR sur le 1,8 milliard disponible en vertu de la décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil. La troisième et dernière tranche de 600 millions d’EUR de l’assistance macrofinancière accordée en vertu de la décision (UE) 2015/601 a été annulée le 18 janvier 2018 en raison de l’exécution incomplète par l’Ukraine du programme de réformes structurelles auquel ce versement était subordonné.

(5) Le 11 mars 2015, le Fonds monétaire international a approuvé un programme relevant du mécanisme élargi de crédit d’une durée de quatre ans en faveur de l’Ukraine, pour un montant de quelque 17,5 milliards d’USD, destiné à soutenir son programme d’ajustement et de réformes économiques, dont 8,5 milliards d’USD ont été décaissés en 2015-2017. L’aide financière du FMI a été complétée par un soutien important d’un certain nombre de partenaires bilatéraux (dont l’Union et ses États membres, ainsi que les États-Unis, le Japon et le Canada). D’autres institutions financières internationales comme la Banque mondiale, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque européenne d’investissement (BEI) ont aussi développé fortement leurs activités pour soutenir la transition économique de l’Ukraine.

(6) À la suite de la mission technique qu’il a effectuée en novembre 2017, le FMI a revu ses estimations des besoins de financement extérieur de l’Ukraine, pointant un déficit supplémentaire de 4,5 milliards d’USD pour 2018 et 2019. Ces besoins de financement excèdent les fonds accordés jusqu’ici par la communauté internationale, en ce compris l’assistance macrofinancière octroyée par l’Union en application de la décision 2002/639/CE du Conseil, de la décision nº 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil, de la décision 2014/215/UE du Conseil et de la décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil.

(7) En novembre 2017, compte tenu de la situation économique et financière difficile à laquelle l’Ukraine continuait de faire face, les autorités ont sollicité une assistance macrofinancière supplémentaire de l’Union.

(8) Lors de la réunion du conseil d’association UE-Ukraine qui a eu lieu le 8 décembre 2017, l’Union a réaffirmé son soutien aux importants efforts de réforme déployés par l’Ukraine, confirmant notamment une assistance financière liée à l’avancement de réformes concrètes.

(9) L’Ukraine étant un pays couvert par la politique européenne de voisinage, il y a lieu de considérer qu’elle peut prétendre à une assistance macrofinancière de l’Union.

(10) L’assistance macrofinancière de l’Union devrait constituer un instrument financier de caractère exceptionnel destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements du bénéficiaire en réponse à ses besoins urgents de financement externe, et elle devrait appuyer la mise en œuvre d’un programme de mesures vigoureuses et immédiates d’ajustement et de réforme structurelle visant à améliorer la situation de la balance des paiements du bénéficiaire à court terme.

(11) Étant donné que la balance des paiements de l’Ukraine continue de présenter un besoin de financement externe résiduel, qui dépasse les ressources octroyées par le FMI et d’autres institutions multilatérales, l’assistance macrofinancière que doit fournir l’Union à l’Ukraine est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse appropriée à la demande du pays de soutenir la stabilisation de son économie en combinaison avec le programme du FMI. L’assistance macrofinancière de l’Union faciliterait l’exécution du programme de réformes structurelles et de stabilisation économique du pays, en complément des ressources mises à disposition au titre de l'accord financier du FMI.

(12) L’assistance macrofinancière de l’Union devrait viser à soutenir le rétablissement de la viabilité des finances extérieures de l’Ukraine, ce qui permettrait de stimuler le développement économique et social du pays.

(13) Le montant de l’assistance macrofinancière de l’Union est déterminé à partir d’une évaluation quantitative complète du besoin de financement extérieur résiduel de l’Ukraine et tient compte de la capacité de celle-ci à se financer sur ses ressources propres, en particulier grâce aux réserves internationales qu’elle détient. L’assistance macrofinancière de l’Union devrait compléter les programmes du FMI et de la Banque mondiale ainsi que les ressources provenant de ces institutions. La détermination du montant de l’assistance tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux et de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’Union et les autres bailleurs de fonds, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.

(14) La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière de l’Union soit cohérente, juridiquement et sur le fond, avec les principes, les objectifs et les mesures de base relevant des différents domaines d’action extérieure de l’Union et de ses autres politiques pertinentes.

(15) L’assistance macrofinancière de l’Union devrait appuyer la politique extérieure de l’Union à l’égard de l’Ukraine. Il convient que les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération pour coordonner la politique extérieure de l’Union et assurer sa cohérence.

(16) L’assistance macrofinancière de l’UE devrait aider l’Ukraine à tenir ses engagements à l’égard des valeurs qu’elle partage avec l’Union, notamment la démocratie, l’État de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi que son engagement à l’égard des principes présidant au commerce ouvert, fondé sur des règles et équitable.

(17) L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que l’Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs – reposant notamment sur le pluralisme parlementaire – et l’État de droit, et garantisse le respect des droits de l’homme. En outre, l’assistance macrofinancière de l’Union devrait avoir pour objectifs spécifiques de renforcer l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques en Ukraine et devrait promouvoir des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d’emplois et l'assainissement budgétaire. Tant le respect de la condition préalable précitée que la réalisation de ces objectifs devraient faire l’objet d’un suivi régulier par la Commission et le Service européen pour l’action extérieure.

(18) Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’UE dans le cadre de l’assistance macrofinancière de l’Union, l’Ukraine devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.

(19) Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est sans préjudice des pouvoirs du Parlement européen et du Conseil en tant qu’autorité budgétaire.

(20) Les montants de la provision requise pour l’assistance macrofinancière devraient être compatibles avec les crédits budgétaires inscrits dans le cadre financier pluriannuel.

(21) L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer des développements liés à l'assistance et leur fournir les documents y afférents.

(22) Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil 11 .

(23) L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonnée à des conditions de politique économique inscrites dans un protocole d’accord. Pour garantir des conditions de mise en œuvre uniformes et par souci d'efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités ukrainiennes sous la supervision du comité composé des représentants des États membres conformément au règlement (UE) nº 182/2011. En vertu de ce règlement, il convient, en règle générale, d’appliquer la procédure consultative dans tous les cas autres que ceux prévus dans ledit règlement. Étant donné l’impact potentiellement important d’une assistance d’un montant supérieur à 90 millions d’EUR, il convient d’appliquer la procédure d’examen aux opérations dépassant ce seuil. Compte tenu du montant de l’assistance macrofinancière apportée par l’Union à l’Ukraine, il convient d’'appliquer la procédure d’examen à l’adoption du protocole d’accord ainsi qu’à toute réduction, suspension ou annulation de l’assistance,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1.L’Union met à la disposition de l’Ukraine une assistance macrofinancière (ci-après l’«assistance macrofinancière de l’Union») d’un montant maximal d’1 milliard d’EUR en vue de faciliter la stabilisation de son économie et l’exécution d’un vaste programme de réformes. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de la balance des paiements de l’Ukraine, tels qu’ils sont chiffrés dans le programme du FMI.

2.Le montant total de l’assistance macrofinancière de l’Union est versé à l’Ukraine sous forme de prêts. La Commission est habilitée, au nom de l’Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers et à les prêter ensuite à l’Ukraine. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de 15 ans.

3.La Commission gère le décaissement de l’assistance macrofinancière de l’Union, dans le respect des accords ou conventions conclus entre le Fonds monétaire international (FMI) et l’Ukraine, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux de la réforme économique énoncés dans l’accord d’association entre l’Union et l’Ukraine, y compris la zone de libre-échange approfondi et complet, conclu dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV).

La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l’évolution de la situation concernant l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris les versements de cette assistance, et elle communique à ces institutions, en temps voulu, les documents y afférents.

4.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi, à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1.

5.Si les besoins de financement de l’Ukraine diminuent significativement par rapport aux projections initiales au cours de la période de versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission, statuant conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l’assistance, ou suspend ou supprime cette dernière.

Article 2

1.L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à la condition préalable que l’Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs – reposant notamment sur le pluralisme parlementaire – et l’État de droit, et garantisse le respect des droits de l’homme.

2.La Commission et le Service européen pour l’action extérieure contrôlent le respect de cette condition préalable pendant toute la durée de l’assistance macrofinancière de l’Union.

3.Les paragraphes 1 et 2 du présent article s’appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil 12 .

Article 3

1.La Commission, conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités ukrainiennes de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée, qui doivent être inscrites dans un protocole d’accord (ci-après le «protocole d’accord») comportant un calendrier pour la réalisation de ces conditions. Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d’accord sont compatibles avec les accords ou conventions visés à l’article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par l’Ukraine avec le soutien du FMI.

2.Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de l’Ukraine, y compris pour l’utilisation de l’assistance macrofinancière de l’Union. Lors de l’élaboration des mesures, les avancées réalisées en matière d’ouverture réciproque des marchés, le développement d’un commerce équitable fondé sur des règles et d’autres priorités de la politique extérieure de l’Union sont aussi dûment pris en considération. La Commission suit régulièrement les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs.

3.Les modalités financières de l’assistance macrofinancière de l’Union sont fixées dans une convention de prêt à conclure entre la Commission et les autorités ukrainiennes.

4.La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l’article 4, paragraphe 3, continuent d’être respectées, et notamment si les politiques économiques de l’Ukraine sont conformes aux objectifs de l’assistance macrofinancière de l’Union. La Commission exerce cette tâche en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.

Article 4

1.Sous réserve des conditions énoncées au paragraphe 3, la Commission met l’assistance macrofinancière de l’Union à disposition sous la forme d’un prêt en deux tranches. Le montant de chaque tranche est fixé dans le protocole d’accord visé à l’article 3.

2.Les montants de l’assistance macrofinancière de l’Union sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil 13 .

3.La Commission décide du versement des tranches sous réserve du respect de l’ensemble des conditions suivantes:

(a)la condition préalable prévue à l’article 2;

(b)un état, continuellement satisfaisant, de mise en œuvre d’un programme de mesures fortes d’ajustement et de réforme structurelle, soutenu par un accord de crédit du FMI qui ne soit pas un accord de précaution; et

(c)la mise en œuvre satisfaisante des conditions de politique économique et des conditions financières fixées dans le protocole d’accord.

En principe, le versement de la deuxième tranche intervient au plus tôt trois mois après le versement de la première tranche.

4.Lorsqu’elle constate que les conditions établies au paragraphe 3 ne sont pas remplies, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de cette suspension ou annulation.

5.L’assistance macrofinancière de l’Union est versée à la Banque nationale d’Ukraine. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d’accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l’Union peuvent être transférés au ministère des finances de l’Ukraine en tant que bénéficiaire final.

Article 5

1.Les opérations d’emprunt et de prêt relatives à l’assistance macrofinancière de l’Union sont effectuées en euros en appliquant la même date de valeur et n’impliquent pas pour l’Union de transformation d’échéances, ni ne l’exposent à un quelconque risque de change ou de taux d’intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.

2.Lorsque les circonstances le permettent, et si l’Ukraine le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour qu’une clause de remboursement anticipé soit incluse dans les conditions du prêt, avec une clause correspondante dans les conditions des opérations d’emprunt.

3.Lorsque les circonstances autorisent une amélioration du taux d’intérêt du prêt et si l’Ukraine le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut réaménager les conditions financières correspondantes. Les opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n’ont pas pour effet de reporter l’échéance des emprunts concernés ni d’augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.

4.Tous les frais exposés par l’Union qui ont trait aux opérations d’emprunt et de prêt prévues par la présente décision sont à la charge de l’Ukraine.

5.La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 6

1.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil 14 , ainsi qu’au règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission 15 .

2.La mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union fait l’objet d’une gestion directe.

3.La convention de prêt visée à l’article 3, paragraphe 3, contient des dispositions:

(a)garantissant que l’Ukraine vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l’Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites pour récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;

(b)garantissant la protection des intérêts financiers de l’Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance macrofinancière de l’Union, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil 16 , au règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil 17 et au règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil 18 ;

(c)autorisant expressément la Commission, y compris l’Office européen de lutte antifraude, ou ses représentants à effectuer des contrôles, notamment des contrôles et des vérifications sur place;

(d)autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles;

(e)garantissant que l’Union est habilitée à procéder au recouvrement anticipé du prêt s’il est établi que l’Ukraine a participé, dans la gestion de l’assistance macrofinancière de l’Union, à un quelconque acte de fraude ou de corruption ou à toute autre activité illicite préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union.

4.Avant la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission apprécie, au moyen d’une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de l’Ukraine, ainsi que des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe applicables à ladite assistance.

Article 7

1.La Commission est assistée par un comité. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) nº 182/2011.

2.Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 s’applique.

Article 8

1.Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l’année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:

(a)examine l’état de mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;

(b)évalue la situation et les perspectives économiques de l’Ukraine, ainsi que les progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures visées à l’article 3, paragraphe 1;

(c)indique le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d’accord, les résultats économiques et budgétaires de l’Ukraine à cette date et les décisions de la Commission de verser les tranches de l’assistance macrofinancière de l’Union.

2.Au plus tard deux ans après l’expiration de la période de mise à disposition prévue à l’article 1er, paragraphe 4, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière que l’Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.

Article 9

La présente décision entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1. CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

1.1. Dénomination de la proposition/de l’initiative

Assistance macrofinancière à l'Ukraine

1.2. Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB 19

Domaine politique: Titre 01 – Affaires économiques et financières

Activité: 03 – Affaires économiques et financières internationales

1.3. Nature de la proposition/de l’initiative

X La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle

1.4. Objectifs

1.4.1. Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l’initiative

«Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement: promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne»

Les principaux domaines d’activité intéressant la DG ECFIN sont les suivants:

(a)soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris par un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière» et

(b)soutenir le processus d’élargissement, la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage de l’UE et les priorités de l’Union dans d’autres pays tiers par la réalisation d’analyses économiques et la fourniture d’évaluations et de conseils.

1.4.2. Objectif(s) spécifique(s) et activité(s) ABM/ABB concernée(s)

Objectif spécifique: «Promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne:

Activité(s) ABM/ABB concernée(s): Affaires économiques et financières internationales

1.4.3. Résultat(s) et incidence(s) attendus

La proposition d’assistance consiste en un prêt de l’UE d’un montant maximal de 1 milliard d’EUR en faveur de l’Ukraine, en vue de contribuer à redresser la situation de la balance des paiements. Cette assistance, qui sera versée en deux tranches, devrait aider le pays à surmonter les difficultés économiques qu’il traverse actuellement et à rééquilibrer sa balance des paiements. Elle permettra également de promouvoir des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance économique durable et à améliorer la gestion des finances publiques.

1.4.4. Indicateurs de résultats et d’incidences

Les autorités devront rendre compte régulièrement aux services de la Commission de l'évolution d'un ensemble d’indicateurs, et fournir un rapport complet sur le respect des conditions de politique économique convenues préalablement au décaissement des tranches du prêt.

Les services de la Commission continueront de contrôler la gestion des finances publiques, après l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et des procédures administratives en Ukraine qui devrait être réalisée au deuxième trimestre de 2018. La délégation de l’UE en Ukraine fera également le point régulièrement sur des aspects utiles au contrôle de l'assistance. Les services de la Commission resteront en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, afin de bénéficier des informations qu’ils retirent de leurs activités actuelles en Ukraine.

La proposition de décision législative prévoit la présentation au Conseil et au Parlement européen d’un rapport annuel contenant une évaluation de l’exécution de cette opération. Une évaluation ex post indépendante de l’assistance macrofinancière sera réalisée dans les deux ans qui suivent l'expiration de la période de mise en œuvre.

1.5. Justifications de la proposition/de l’initiative

1.5.1. Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme

Le décaissement de l’assistance sera subordonné au respect de la condition politique préalable et à l’accomplissement de progrès satisfaisants dans la mise en œuvre d’une convention de financement entre l’Ukraine et le FMI. La Commission et les autorités ukrainiennes conviendront en outre de conditions précises, qui seront énumérées dans un protocole d'accord.

1.5.2. Valeur ajoutée de l’intervention de l’UE

En aidant l’Ukraine à renforcer sa résilience économique extérieure, l’AMF proposée contribuera à y promouvoir la stabilité macroéconomique et les réformes économiques. En complétant les ressources mises à disposition par d’autres instruments de l’UE, les institutions financières internationales et d’autres bailleurs de fonds, elle renforcera l’efficacité globale de l’enveloppe financière accordée par la communauté internationale des donateurs au lendemain de la crise.

Le programme proposé contribuera également à conforter le gouvernement dans sa volonté de réforme. Pour que ce résultat soit atteint, le versement de l’assistance sera notamment subordonné à des conditions appropriées. De la même manière, le programme constituera le signe pour les autres pays de la région que l’UE est disposée à aider des pays qui s’engagent clairement sur la voie des réformes en période de difficultés économiques.

1.5.3. Leçons tirées d’expériences similaires

Quinze évaluations ex post d’opérations d’assistance macrofinancière ont été menées depuis 2004. Ces évaluations permettent de conclure que les opérations d’assistance macrofinancière contribuent effectivement, même si ce n’est parfois que modestement et indirectement, à l’amélioration de la viabilité extérieure, à la stabilité macroéconomique et à la réalisation de réformes structurelles dans le pays bénéficiaire. Dans la plupart des cas, ces opérations ont eu un effet positif sur la balance des paiements du pays bénéficiaire et ont contribué à alléger ses contraintes budgétaires. Elles ont également eu pour effet une croissance économique un peu plus forte.

Une évaluation indépendante a examiné en 2017 la valeur ajoutée, l’impact, la conception et la mise en œuvre de deux précédentes opérations d’AMF en Ukraine (AMF I et AMF II, d’un montant total d’1,61 milliard d’EUR versé en 2014-2015) et a conclu qu’elles étaient pertinentes et mises en œuvre de manière efficace et efficientes. Les principales conclusions de l’évaluation sont que l’AMF, en partie en raison de la rapidité de son déploiement, a eu un impact positif sur l’économie ukrainienne en contribuant à stabiliser la situation financière et a permis d’éviter des mesures qui auraient eu de graves répercussions sociales (telles que de nouvelles coupes dans les dépenses publiques). Elle a également contribué aux efforts de réforme menés dans le pays.

1.5.4. Compatibilité et synergie éventuelle avec d’autres instruments appropriés

L’UE est l’un des principaux bailleurs de fonds de l’Ukraine, soutenant les réformes économiques, structurelles et institutionnelles du pays, ainsi que sa société civile. L’objectif est de maintenir le niveau actuel d’aide, pouvant aller jusqu’à 200 millions d’EUR par an sous la forme de subventions, également pour la période 2018-2020, pour autant que l’avancement des réformes se poursuive. Outre le soutien apporté aux réformes économiques et de la gouvernance, l’assistance de l’UE permettrait de garantir un meilleur accès à l’éducation, à l’emploi et aux soins de santé pour les Ukrainiens, en particulier pour les groupes les plus vulnérables, notamment les personnes touchées par le conflit dans l’est du pays.

Par rapport aux autres instruments de l’UE, l’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée de contribuer à la création de conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que de conditions propices aux réformes structurelles. L’assistance macrofinancière ne constitue pas un soutien financier régulier. Elle doit donc s’interrompre dès que la situation financière extérieure du pays est redevenue viable.

L’AMF compléterait également les interventions prévues par les institutions financières internationales, en particulier les programmes d’ajustement et de réforme soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

1.6. Durée et incidence financière

X Proposition/initiative à durée limitée

X Proposition/initiative en vigueur pour 2,5 ans à compter de l'entrée en vigueur du protocole d'accord, conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la décision.

X Impact financier de 2018 à 2021

1.7. Mode(s) de gestion prévu(s) 20

X Gestion centralisée directe par la Commission

2. MESURES DE GESTION

2.1. Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

Cette assistance, de nature macroéconomique, est conçue de façon à être compatible avec le programme économique soutenu par le FMI. Le contrôle de l'action par les services de la Commission portera sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la convention avec le FMI et des réformes spécifiques qui seront arrêtées avec les autorités ukrainiennes dans un protocole d'accord (voir aussi le point 1.4.4.).

2.2. Système de gestion et de contrôle

2.2.1. Risques identifiés

Cette opération d’AMF comporte des risques fiduciaires, des risques liés aux politiques mises en œuvre et des risques liés à la situation politique générale.

Le risque existe que l’AMF puisse être utilisée de manière frauduleuse. L’AMF n’étant pas destinée à financer des dépenses particulières de l’Ukraine (contrairement au financement de projets, par exemple), ce risque est lié à des facteurs tels que la qualité générale des systèmes de gestion de la Banque nationale d’Ukraine et du ministère des finances, les procédures administratives, les fonctions de contrôle et de supervision, la sécurité des systèmes informatiques et l’adéquation des capacités d’audit interne et externe.

Un deuxième risque découle de la possibilité que l’Ukraine manque aux engagements financiers que constituent les prêts de l’AMF proposée à l’égard de l’UE (risque de défaut ou de crédit), en raison, par exemple, d’une nouvelle détérioration importante de sa balance des paiements et de sa situation budgétaire.

Un autre risque important pour cette opération tient à la situation géopolitique régionale, notamment au conflit persistant dans la partie orientale du pays, qui est un important élément dissuasif pour les entrées de capitaux privés. Une aggravation de la situation géopolitique régionale pourrait nuire à la stabilité macroéconomique de l’Ukraine et compromettre de ce fait l’exécution du programme du FMI et le versement et/ou le recouvrement de l’AMF proposée. De plus, les relations encore difficiles de l’Ukraine avec la Russie – alors que cette dernière est l’un de ses principaux marchés d’exportation – influent négativement sur la reprise économique du pays.

Sur le front intérieur, le risque principal est lié à la complexité de l’environnement politique et à l’existence de puissants intérêts particuliers défavorables aux réformes. De ce fait, l’exécution des réformes pourrait être insuffisante, en particulier dans la perspective des élections nationales de 2019, et la mise en œuvre de l’AMF proposée pourrait donc être entravée, ce qui pourrait nuire à l’avancement du programme du FMI.

2.2.2. Moyen(s) de contrôle prévu(s)

L’assistance macrofinancière sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.

2.2.3. Coûts et avantages des contrôles et taux probable de non-conformité

Les coûts de base, pour la Commission, des méthodes de vérification et de contrôle, ainsi que de l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et administratifs menée préalablement à l'opération, sont décrits dans le tableau 3.2.1. Il existe également des coûts pour la Cour des comptes européenne; les éventuelles interventions de l’OLAF auraient elles aussi un coût. En plus de faciliter l'évaluation des risques de détournement des fonds, l'évaluation opérationnelle fournit également des informations utiles sur les réformes qu'il convient de mener dans le domaine de la gestion des finances publiques. En ce qui concerne le taux probable de non-conformité, le bilan des opérations menées depuis la création de l’instrument d’assistance macrofinancière donne à penser que le risque de non-conformité (défaut de remboursement du prêt ou détournement de fonds) est faible.

2.3. Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

Plusieurs mesures ont été ou seront prises pour limiter les risques de détournement des fonds:

Premièrement, l’accord de prêt prévoira un ensemble de dispositions en matière d’inspections, de prévention des fraudes, d’audit et de recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. Il est également envisagé de subordonner le versement de l’assistance à des conditions précises en matière de politique économique, et notamment de gestion des finances publiques, afin de renforcer l’efficacité et la transparence de l’aide ainsi que la responsabilisation des acteurs. Les fonds seront par ailleurs versés sur un compte spécial de la Banque nationale d’Ukraine.

En outre, conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission procéderont à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de l’Ukraine, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offrent des garanties adéquates. Cette évaluation couvrira des domaines tels que l’élaboration et l’exécution du budget, le contrôle interne des finances publiques, l'audit interne et externe, les marchés publics, la gestion de la trésorerie et de la dette publique, ainsi que l’indépendance de la banque centrale. Les constats préliminaires de la société de conseil procédant à cette évaluation opérationnelle devraient être communiqués au deuxième trimestre de 2018. Les développements à cet égard seront suivis de près par la délégation de l’UE à Kiev. La Commission a également recours à des opérations d’appui budgétaire pour aider les autorités ukrainiennes à améliorer leurs systèmes de gestion des finances publiques, et ces efforts sont vigoureusement soutenus par d’autres bailleurs de fonds.

Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.

3. INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

3.1. Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)

Lignes budgétaires existantes

01 03 02 Assistance macrofinancière

01 03 06 Provisionnement du Fonds de garantie

Dans l’ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.

01 03 06 – Conformément à la proposition de la Commission, le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures sera provisionné, conformément au règlement l’instituant 24 , au moyen des crédits de la ligne budgétaire 01 03 06 («Provisionnement du Fonds de garantie»), à hauteur de 9 % de l’encours total des passifs. Le montant du provisionnement, calculé au début de l’exercice «n», correspond à la différence entre le «montant objectif» et les avoirs nets du Fonds à la fin de l’exercice «n-1». Il est introduit durant l’exercice «n» dans le projet de budget «n+1» et est effectivement versé en une seule opération au début de l’exercice «n+1» à partir de la ligne budgétaire «Provisionnement du Fonds de garantie» (01 03 06). La part du montant effectivement décaissé prise en compte dans le «montant objectif» à la fin de l’exercice «n-1» pour calculer le provisionnement du Fonds est par conséquent de 9 % (soit 90 millions d’EUR au maximum).

Nouvelle ligne budgétaire requise: sans objet

.

3.2. Incidence estimée sur les dépenses

3.2.1. Synthèse de l’incidence estimée sur les dépenses

En Mio EUR (à la 3e décimale)

Si plusieurs rubriques sont concernées par la proposition/l’initiative:

en Mio EUR (à la 3e décimale)

en Mio EUR (à la 3e décimale)

3.2.2. Incidence estimée sur les crédits opérationnels

◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits opérationnels.

X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:

Crédits d’engagement (en Mio EUR, à la 3e décimale)

3.2.3. Incidence estimée sur les crédits de nature administrative

3.2.3.1 Synthèse

◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits de nature administrative.

X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:

en Mio EUR (à la 3e décimale)

Les besoins en crédits de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et à la lumière des contraintes budgétaires existantes.

3.2.3.2 Besoins estimés en ressources humaines

◻ La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de ressources humaines.

X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:

Estimation à exprimer en équivalents temps plein

XX est le domaine politique ou le titre concerné.

Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.

Description des tâches à effectuer:

3.2.4. Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel

X La proposition/l’initiative est compatible avec le cadre financier pluriannuel actuel.

3.2.5. Participation de tiers au financement

X La proposition/l’initiative ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties.

3.3. Incidence estimée sur les recettes

X La proposition/l’initiative est sans incidence financière sur les recettes.

(1) Les conversions réalisées dans ce document se fondent sur un taux de change EUR/USD de 1,19.

(2) Les conversions réalisées dans ce document se fondent sur un taux de change EUR/USD de 1,19.

(3) JO L 209 du 6.8.2002, p. 22.

(4) JO L 179 du 14.7.2010, p. 1.

(5) JO L 111 du 15.4.2014, p. 85.

(6) JO L 100 du 17.4.2015, p. 1.

(7) Décision 2002/639/CE du Conseil du 12 juillet 2012 concernant l’attribution d’une aide macrofinancière supplémentaire à l’Ukraine, JO L 209 du 6.8.2002, p. 22.

(8) Décision nº 646/2010/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 accordant une assistance macrofinancière à l’Ukraine, JO L 179 du 14.7.2010, p. 1.

(9) Décision 2014/215/UE du Conseil du 14 avril 2014 portant attribution d’une assistance macrofinancière à l’Ukraine, JO L 111 du 15.4.2014, p. 85.

(10) Décision (UE) 2015/601 du Parlement européen et du Conseil du 15 avril 2015, JO L 100 du 17.4.2015, p. 1.

(11) Règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13).

(12) Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

(13) Règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(14) Règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) nº 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(15) Règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

(16) Règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1).

(17) Règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(18) Règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) nº 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) nº 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(19) ABM: Activity-Based Management (gestion par activité) – ABB: Activity-Based Budgeting (établissement du budget par activité).

(20) Les explications sur les modes de gestion ainsi que les références au règlement financier sont disponibles sur le site BudgWeb: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_fr.html

(21) CD = crédits dissociés / CND = crédits non dissociés.

(22) AELE: Association européenne de libre-échange.

(23) Pays candidats et, le cas échéant, pays candidats potentiels des Balkans occidentaux.

(24) Règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(25) Tel que décrit dans la partie 1.4.2. «Objectif(s) spécifique(s)…»

(26) L’année N est l'année du début de la mise en œuvre de la proposition/de l’initiative.

(27) Assistance technique et/ou administrative et dépenses d’appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d’actions de l’UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe.

(28) AC = agent contractuel; AL = agent local; END = expert national détaché; INT= intérimaire; JED = jeune expert en délégation.

(29) Sous-plafonds de personnel externe financés sur crédits opérationnels (anciennes lignes «BA»).