| CELEX | 52018PC0298 |
| Type | Proposition législative |
| Date | vendredi 25 mai 2018 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 25.5.2018
COM(2018) 298 final
2018/0150(CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la période d’application du mécanisme facultatif d’autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude et du mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
L’objectif de la présente proposition de directive modifiant la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 1 (ci-après la «directive TVA») consiste à prolonger: 1) la possibilité pour les États membres d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation 2 pour lutter contre la fraude existante touchant les livraisons de biens et prestations de services visées à l’article 199 bis, paragraphe 1, de la directive TVA et 2) la possibilité de recourir au mécanisme de réaction rapide (MRR) en vue de lutter contre la fraude.
L’article 199 bis 3 de la directive TVA permet aux États membres, s’ils le désirent, d’utiliser le mécanisme d’autoliquidation pour le paiement de la TVA due sur les livraisons de biens et prestations de services prédéfinis présentant un risque de fraude, et en particulier de fraude à l’opérateur défaillant.
Si un État membre souhaite appliquer le mécanisme d’autoliquidation à des livraisons ou prestations autres que celles qui sont énumérées à l’article 199 bis de la directive TVA, une dérogation peut être accordée sur la base de l’article 395 de ladite directive afin de simplifier la perception de la TVA ou d’éviter certaines fraudes ou évasions fiscales. Toutefois, l’adoption d’une dérogation au titre de cet article requiert une proposition de la Commission que le Conseil doit adopter à l’unanimité, processus qui dure plusieurs mois (jusqu’à 8 mois au maximum aux termes de l’article 395 de la directive TVA). Lorsqu’un État membre est subitement confronté à une fraude massive, la durée de la procédure d’obtention d’une dérogation au titre de l’article 395 pourrait entraîner d’importantes pertes de recettes de TVA. Le MRR prévu à l’article 199 ter 4 de la directive TVA établit une procédure accélérée pour autoriser, dans certaines conditions strictes, les États membres à introduire le mécanisme d’autoliquidation, leur offrant ainsi une réponse plus adéquate et plus efficace face à une fraude soudaine et massive.
L’objectif des mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter est de permettre aux États membres de remédier rapidement aux problèmes que pose la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant: l’article 199 bis leur donne la possibilité d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation pour les livraisons de biens et prestations de services qui y sont énumérées, et l’article 199 ter met à leur disposition une procédure accélérée pour l’introduction du mécanisme d’autoliquidation en cas de fraude soudaine et massive. Ces deux articles expirent le 31 décembre 2018 5 .
La fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant désigne la situation dans laquelle un opérateur économique acquiert des biens, transportés ou expédiés depuis un autre État membre, dans le cadre d’une livraison exonérée de TVA et les vend en facturant la TVA à l’acquéreur. Après réception du montant de cette TVA de la part de l’acquéreur, l’opérateur en question disparaît sans avoir reversé la TVA due à l’administration fiscale. Parallèlement, l’acquéreur, de bonne foi ou non, peut déduire la TVA qu’il a versée au fournisseur au moyen de sa déclaration de TVA. Le mécanisme d’autoliquidation facultatif basé sur l’article 199 bis de la directive TVA se révèle être un outil de prévention utile pour les États membres dans le cadre de leur lutte contre ce type de fraude fiscale dans les secteurs sensibles prédéfinis lorsque celle-ci survient sur leur territoire. Dès lors que l’opérateur est tenu de recourir au mécanisme d’autoliquidation pour ces livraisons à l’intérieur du pays, il ne pourra pas faire figurer la TVA sur sa facture. Il ne recevra donc pas le montant de la TVA de la part de son client et, par conséquent, ne pourra pas disparaître avec le montant de la TVA perçue. Le MRR prévu à l’article 199 ter est une mesure exceptionnelle qui permet aux États membres d’introduire rapidement un mécanisme d’autoliquidation temporaire pour les livraisons de biens ou prestations de services dans des secteurs où une fraude fiscale soudaine et massive est survenue et qui ne sont pas énumérés à l’article 199 bis. En recourant à ce mécanisme, les États membres peuvent couvrir la période requise pour l’obtention de la dérogation normale au titre de l’article 395 de la directive TVA.
Comme l’exige la directive TVA, la Commission a présenté un rapport sur les effets des mécanismes prévus aux articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA 6 . Dans le cadre de la préparation de ce rapport, les États membres ont été invités à faire part de leur expérience et de leur évaluation des mesures. Pour que le retour d’informations des entreprises puisse être pris en compte, les parties prenantes économiques ont été invitées à faire connaître leur point de vue, par l’intermédiaire du groupe d’experts sur la TVA 7 . Dans l’ensemble, les États membres et les parties prenantes consultées estiment que le mécanisme d’autoliquidation prévu à l’article 199 bis de la directive TVA est un outil temporaire efficace et efficient dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA. En ce qui concerne le MRR établi à l’article 199 ter de la directive TVA, bien qu’il n’ait jamais été effectivement utilisé, la plupart des États membres estiment qu’il n’en demeure pas moins un outil utile et une mesure conservatoire dans certains cas exceptionnels de fraude à la TVA.
Récemment, la Commission a présenté deux propositions législatives qui visent à apporter une réponse plus fondamentale à la fraude à la TVA. La première est une proposition relative à la coopération administrative et à la lutte contre la fraude dans le domaine de la TVA 8 , qui devrait permettre de renforcer la coopération entre les États membres en vue de lutter efficacement contre la fraude transfrontière.
La seconde est la proposition décrivant les fondements d’un système de TVA définitif plus simple et étanche à la fraude pour les échanges au sein de l’Union 9 . Une approche en deux temps sera suivie pour la mise en œuvre de ces fondements. Dans un premier temps, la Commission présentera, au cours du premier semestre de 2018, une proposition contenant les modalités de fonctionnement du régime définitif pour les livraisons de biens interentreprises (B2B) au sein de l’Union.
Ce régime, qui devrait entrer en vigueur le 1er juillet 2022, apporte une réponse fondamentale à la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. Étant donné que la TVA sera effectivement perçue sur les livraisons au sein de l’Union, l’opérateur ne pourra plus effectuer d’acquisitions de biens transportés ou expédiés depuis un autre État membre en exonération de TVA, qui sont précisément à la base de la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. Seuls les assujettis fiables ayant obtenu le statut d’assujetti certifié pourront acquérir des biens transportés ou expédiés depuis un autre État membre sans que la TVA ne soit facturée par le fournisseur.
Il ressort de ce qui précède que les mesures contenues aux articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA se sont révélées utiles en tant que mesures temporaires et ciblées. Leur expiration le 31 décembre 2018 priverait les États membres d’un outil efficace de lutte contre la fraude.
Il convient dès lors de prolonger les mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter, jusqu’au 30 juin 2022, date à laquelle le régime définitif pour les livraisons de biens interentreprises au sein de l’Union devrait entrer en vigueur.
Conformément à l’article 199 bis, paragraphe 1, de la directive TVA, les États membres peuvent appliquer le mécanisme d’autoliquidation pour une période minimale de deux ans. L’exigence d’une période d’application minimale de deux ans pour la mesure s’est révélée être un obstacle pour quelques États membres souhaitant introduire le mécanisme d’autoliquidation dans le courant de l’année 2017 afin de lutter contre des cas nouvellement découverts de fraude à la TVA pour des livraisons de biens et/ou des prestations de services énumérés à l’article 199 bis. Les États membres concernés ont finalement dû introduire une demande de dérogation au titre de l’article 395 de la directive TVA et conformément à la procédure établie par cet article, ce qui a retardé la réponse des États membres au problème de fraude. Par conséquent, il est proposé de retirer de la disposition l’exigence d’une durée minimale de deux ans.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La présente proposition est sans préjudice de la proposition de la Commission concernant l’application temporaire d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé 10 , qui offrirait aux États membres particulièrement touchés par la fraude la possibilité d’introduire un mécanisme d’autoliquidation généralisé (et non pour des secteurs particuliers uniquement) pour les livraisons de biens et prestations de services au niveau national, sous réserve de certaines conditions strictes. La portée du mécanisme d’autoliquidation généralisé proposé et les conditions requises pour l’application de celui-ci diffèrent des conditions établies aux articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La directive modifie la directive TVA sur la base de l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Comme la proposition prolonge l’application de certaines dispositions de la directive, une modification de la directive TVA est nécessaire.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Selon le principe de subsidiarité, tel qu’il est énoncé à l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, l’Union peut intervenir seulement si les objectifs envisagés ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les seuls États membres, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, au niveau de l’Union.
L’objectif de la lutte contre la fraude au moyen de l’application du mécanisme d’autoliquidation et de la possibilité d’utiliser le mécanisme de réaction rapide pour lutter contre la fraude massive et soudaine est mieux atteint au niveau de l’Union et trouve sa base juridique spécifique dans la directive TVA. Par conséquent, la prolongation de ces mesures exige une modification de la directive TVA.
•Proportionnalité
En raison du caractère facultatif et temporaire des mesures prolongées, la proposition est proportionnée à l’objectif poursuivi, qui consiste à lutter contre la fraude touchant certaines livraisons de biens et prestations de services et à aider les États membres à faire face à des cas de fraude à la TVA soudaine et massive.
•Choix de l’instrument
Une directive est proposée en vue de modifier la directive TVA.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Consultation des parties intéressées
Le retour d’informations des États membres et des parties prenantes a été présenté dans le rapport de la Commission sur les effets des articles 199 bis et 199 ter de la directive TVA sur la lutte contre la fraude.
Comme l’indique le rapport, dans l’ensemble, les États membres estiment que le mécanisme d’autoliquidation prévu à l’article 199 bis de la directive TVA est un outil efficace et efficient dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA. Du fait de l’introduction du mécanisme d’autoliquidation, la fraude a connu une diminution significative ou a disparu dans les secteurs définis. Ce point de vue est également partagé dans les réponses reçues de la part des diverses parties prenantes économiques consultées, qui estiment que le mécanisme d’autoliquidation est une mesure temporaire efficace dans la lutte contre la fraude.
En ce qui concerne le mécanisme de réaction rapide établi à l’article 199 ter de la directive TVA, bien qu’il n’ait jamais été utilisé, la plupart des États membres estiment qu’il n’en demeure pas moins un outil utile et une mesure conservatoire dans certains cas exceptionnels de fraude soudaine à la TVA.
•Obtention et utilisation d’expertise
Le groupe d’experts sur la TVA a été consulté concernant les effets de la mesure prévue à l’article 199 bis de la directive TVA Le retour d’informations obtenu montre que le mécanisme d’autoliquidation pour les livraisons et prestations concernées est considéré comme un outil temporaire efficient pour lutter contre la fraude.
Le mécanisme d’autoliquidation facultatif a été évalué de manière générale dans le cadre d’études antérieures. D’après une étude récente 11 portant sur l’évaluation de ce dernier, le mécanisme d’autoliquidation entraîne une augmentation de 43 % des coûts de conformité supportés par les entreprises. L’évaluation d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé (comportant également une comparaison avec le mécanisme d’autoliquidation sectoriel) sur le marché intérieur a été réalisée dans le cadre de l’analyse d’impact accompagnant la proposition concernant l’application temporaire d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé 12 . Étant donné qu’il est limité dans sa portée et dans le temps, le mécanisme d’autoliquidation ciblé ne semble pas avoir de conséquences dommageables importantes.
•Analyse d’impact
L’initiative prolonge les mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter afin de soutenir les États membres dans la lutte contre la fraude à la TVA jusqu’à ce qu’une réforme plus profonde du système de TVA soit mise en place.
Compte tenu des travaux en cours de la Commission concernant le régime de TVA définitif et de l’incidence escomptée de ce dernier sur la lutte contre la fraude, il ne serait pas utile, pour le moment, de procéder à une évaluation allant au-delà du récent rapport ni de réviser les mesures, étant donné que toute conclusion serait de nature transitoire et devrait être revue une fois le régime définitif entré en vigueur.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n’aura aucune incidence négative sur le budget de l’Union.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
La proposition est limitée dans le temps.
2018/0150 (CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la période d’application du mécanisme facultatif d’autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude et du mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 113,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,
vu l’avis du Parlement européen 13 ,
vu l’avis du Comité économique et social européen 14 ,
statuant conformément à une procédure législative spéciale,
considérant ce qui suit:
(1)La fraude fiscale dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) entraîne des pertes budgétaires considérables et perturbe le fonctionnement du marché intérieur.
(2)L’article 199 bis de la directive 2006/112/CE du Conseil 15 autorise les États membres à prévoir que le redevable de la TVA due sur les livraisons et prestations énumérées dans cet article est l’assujetti bénéficiaire de la livraison ou de la prestation concernée (mécanisme d’autoliquidation), afin qu’ils puissent s’attaquer rapidement au problème de la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant. Les États membres peuvent appliquer ce mécanisme jusqu’au 31 décembre 2018 et pour une période minimale de deux ans.
(3)La mesure particulière du mécanisme de réaction rapide (MRR) établie à l’article 199 ter de la directive 2006/112/CE offre aux États membres une procédure accélérée permettant l’introduction du mécanisme d’autoliquidation pour certaines livraisons de biens et prestations de services en vue de lutter contre une fraude soudaine et massive susceptible d’entraîner des pertes financières considérables et irréparables. Conformément à l’article 3 de la directive 2013/42/UE du Conseil 16 , les États membres peuvent appliquer la mesure particulière du MRR jusqu’au 31 décembre 2018.
(4)Le 8 mars 2018, la Commission a présenté au Parlement européen et au Conseil un rapport concernant les effets sur la lutte contre la fraude des mécanismes prévus aux articles 199 bis et 199 ter de la directive 2006/112/CE 17 .
(5)Selon le rapport, les États membres et les parties prenantes considèrent généralement le mécanisme d’autoliquidation établi à l’article 199 bis de la directive 2006/112/CE comme un outil temporaire efficace et efficient dans la lutte contre la fraude à la TVA dans les secteurs concernés ou dans la prévention de la fraude. L’exigence d’une période d’application minimale de deux ans pour la mesure prévue à l’article 199 bis, paragraphe 1, s’est révélée être un obstacle pour quelques États membres qui souhaitaient instaurer le mécanisme d’autoliquidation mais qui ne remplissaient pas cette condition. Par conséquent, l’exigence d’une durée minimale de deux ans est retirée de la disposition.
(6)En ce qui concerne la mesure particulière du MRR établie à l’article 199 ter de la directive 2006/112/CE, même si celle-ci n’a jamais été effectivement utilisée, les États membres estiment qu’elle devrait être maintenue en tant qu’instrument utile et mesure conservatoire pour les cas exceptionnels de fraude à la TVA.
(7)Eu égard aux constatations et aux conclusions figurant dans le rapport, il apparaît que les mesures prévues aux articles 199 bis et 199 ter de la directive 2006/112/CE se sont révélées être des mesures temporaires et ciblées utiles pour lutter contre la fraude à la TVA. L’expiration de ces mesures étant prévue le 31 décembre 2018, les États membres se trouveraient ainsi privés d’un outil efficient de lutte contre la fraude à la TVA. Il est par conséquent opportun de prolonger l’application de ces mesures pendant une période limitée, jusqu’à l’entrée en vigueur envisagée du régime de TVA définitif.
(8)Il convient dès lors de modifier la directive 2006/112/CE en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:
Article premier
La directive 2006/112/CE est modifiée comme suit:
(1)à l’article 199 bis, paragraphe 1, les termes introductifs sont remplacés par le texte suivant:
«Jusqu’au 30 juin 2022, les États membres peuvent prévoir que le redevable de la TVA est l’assujetti destinataire des livraisons et prestations suivantes:»;
(2)l’article 199 ter est remplacé par le texte suivant:
«Article 199 ter
1. Un État membre peut, en cas d’urgence impérieuse et conformément aux paragraphes 2 et 3, désigner le destinataire en tant que redevable de la TVA due sur certaines livraisons de biens et prestations de services, par dérogation à l’article 193, en recourant à la mesure particulière du mécanisme de réaction rapide (MRR) visant à lutter contre la fraude fiscale soudaine et massive susceptible d’entraîner des pertes financières considérables et irréparables.
La mesure particulière du MRR fait l’objet de mesures de contrôle appropriées par l’État membre en ce qui concerne les assujettis qui effectuent les livraisons de biens ou les prestations de services auxquels cette mesure s’applique, et sa durée n’excède pas neuf mois.
2. L’État membre qui souhaite introduire la mesure particulière du MRR prévue au paragraphe 1 envoie une notification à la Commission au moyen du formulaire type établi conformément au paragraphe 4, qu’il communique simultanément aux autres États membres. L’État membre communique à la Commission des informations indiquant le secteur concerné, le type et les caractéristiques de la fraude, l’existence de raisons d’urgence impérieuses, le caractère soudain et massif de la fraude et ses répercussions en termes de pertes financières considérables et irréparables. Si la Commission considère qu’elle ne dispose pas de toutes les données nécessaires, elle prend contact avec l’État membre concerné dans les deux semaines suivant la réception de la notification et précise quelles sont les données complémentaires dont elle a besoin. Toute information complémentaire fournie par l’État membre concerné à la Commission est communiquée simultanément aux autres États membres. Si les informations complémentaires fournies ne sont pas suffisantes, la Commission en informe l’État membre concerné dans un délai d’une semaine.
L’État membre qui souhaite introduire la mesure particulière du MRR prévue au paragraphe 1 envoie simultanément une demande à la Commission conformément à la procédure établie à l’article 395, paragraphes 2 et 3.
Dans les cas d’urgence impérieuse visés au paragraphe 1, la procédure établie à l’article 395, paragraphes 2 et 3, doit être menée à bien dans un délai de six mois à compter de la réception de la demande par la Commission.
3. Dès que la Commission dispose de toutes les données qu’elle considère utiles pour évaluer la notification visée au paragraphe 2, premier alinéa, elle en informe les États membres. Si elle soulève des objections à l’égard de la mesure particulière du MRR, elle rend un avis négatif dans un délai d’un mois à compter de ladite notification et en informe l’État membre concerné et le comité de la TVA. Lorsque la Commission ne soulève pas d’objections à l’égard de la mesure, elle confirme sa position par écrit à l’État membre concerné et au comité de la TVA dans le même délai. L’État membre peut adopter la mesure particulière du MRR à compter de la date de réception de cette confirmation. Lorsqu’elle procède à l’évaluation de la notification, la Commission tient compte des avis que d’autres États membres lui auraient envoyés par écrit.
4. La Commission adopte un acte d’exécution établissant un formulaire type pour la soumission de la notification concernant la mesure particulière du MRR visée au paragraphe 2 et la communication des informations visées au paragraphe 2, premier alinéa. Cet acte d’exécution est adopté conformément à la procédure d’examen visée au paragraphe 5.
5. Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil(*) s’applique et, à cette fin, le comité compétent est le comité institué par l’article 58 du règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil(**).
6. La mesure particulière du MRR prévue au paragraphe 1 s’applique jusqu’au 30 juin 2022.
__________
(*) Règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission ( JO L 55 du 28.2.2011, p. 13 ).
(**) Règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée ( JO L 268 du 12.10.2010, p. 1 ).»;
(3)à l’article 395, le paragraphe 5 est supprimé.
Article 2
La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Article 3
Les États membres sont destinataires de la présente directive.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
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