COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Tableau de bord 2019 de la justice dans l'UE

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 26.4.2019

COM(2019) 198 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Tableau de bord 2019 de la justice dans l'UE

«L’Union européenne est une communauté de droit. Le respect de la règle de droit et le respect des décisions de justice ne sont pas une option mais une obligation.»

Jean-Claude Juncker, président de la Commission, discours sur l’état de l’Union 2018 ( 1 )

«Le respect de l’état de droit n’est pas seulement une condition préalable à la protection de toutes les valeurs fondamentales visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne. Il s’agit aussi d’une condition indispensable au respect de l’ensemble des droits et obligations découlant des traités, et à l’instauration d’une confiance mutuelle des citoyens, des entreprises et des autorités nationales dans les systèmes juridiques de tous les autres États membres.» ( 2 )

Frans Timmermans, premier vice-président, débat en séance plénière du Parlement européen, 28 février 2018

«Nous œuvrons à renforcer la confiance dans la justice. Allouer des ressources financières suffisantes au système judiciaire ne représente pas un coût, mais un investissement. […] Un pays dont l’appareil judiciaire est performant est davantage susceptible d’attirer les investisseurs.» ( 3 )

Věra Jourová, membre de la Commission, 30 novembre 2018

1. Introduction

L’indépendance, la qualité et l’efficience, caractéristiques essentielles de systèmes judiciaires efficaces, sont primordiales pour la préservation de l’état de droit et des valeurs sur lesquelles l’Union européenne est fondée. Des systèmes judiciaires efficaces sont indispensables à la mise en œuvre du droit de l’Union. Les juridictions nationales agissent en qualité de juridictions de l’UE lorsqu'il s'agit d'appliquer le droit de l’Union. Ce sont elles, en premier lieu, qui garantissent que les droits et obligations que celui-ci prévoit sont appliqués de manière effective ( 4 ). Comme l’a relevé la Cour de justice de l’Union européenne, l’existence même d'une protection juridictionnelle effective assurée par des tribunaux indépendants est inhérente à un État de droit ( 5 ).

La communication intitulée Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union – État des lieux et prochaines étapes envisageables, adoptée le 3 avril 2019, définit le tableau de bord de la justice dans l'UE comme un des instruments dont l’Union dispose pour renforcer l’état de droit en contribuant à la promotion de la réforme du système judiciaire et des normes qui existent dans le domaine de l’état de droit ( 6 ). Le respect de l’état de droit, y compris de l’indépendance des systèmes judiciaires, joue un rôle significatif sur les décisions d’investissement et l’attrait de l’Union pour les entreprises. C’est pourquoi améliorer l’efficacité des systèmes judiciaires nationaux est une priorité du Semestre européen, le cycle annuel de coordination des politiques économiques de l’UE. L’examen annuel de la croissance 2019, qui définit les priorités économiques et sociales de l’UE et de ses États membres pour l’année à venir, réaffirme le lien entre, d’un côté, l’état de droit et des systèmes judiciaires efficaces et, de l’autre, un environnement propice aux entreprises et la croissance économique ( 7 ).

Afin d’assurer le suivi des réformes de la justice et de leur incidence dans les États membres, depuis 2013, le tableau de bord de la justice dans l’UE (ci-après le «tableau de bord») présente chaque année une vue d’ensemble d'indicateurs utiles pour évaluer l’indépendance, l’efficience et la qualité de la justice, caractéristiques essentielles qui font qu’un système judiciaire est efficace. L’édition 2019 affine encore les indicateurs relatifs à ces trois éléments et, pour la première fois, présente des indicateurs portant sur:

-la ventilation détaillée des dépenses dans chaque système judiciaire;

-les normes appliquées pour améliorer la qualité des décisions dans les plus hautes juridictions;

-les pouvoirs de gestion des parquets nationaux, ainsi que la nomination et la révocation des procureurs nationaux;

-les autorités associées aux procédures disciplinaires à l'égard des juges;

-les normes et pratiques relatives à la gestion du nombre de dossiers et de l’arriéré judiciaire au sein des juridictions.

2. Contexte: principales évolutions des réformes de la justice en 2018

2.1. Cartographie des réformes de la justice

En 2018, un grand nombre d’États membres ont poursuivi leurs efforts pour renforcer encore l’efficacité de leur système judiciaire. Le graphique 1 donne un aperçu des mesures adoptées ou envisagées dans les différents domaines fonctionnels des systèmes judiciaires des États membres.

Graphique 1: Activité législative et réglementaire concernant les systèmes judiciaires en 2018 (mesures adoptées/initiatives en cours de négociation, par État membre) [source: Commission européenne ( 32 )]

En 2018, le droit procédural est resté l’objet d’une grande attention dans de nombreux États membres et une intense activité législative était, soit en cours, soit prévue dans un avenir proche. L’activité a également été soutenue pour ce qui est du statut des juges, des réformes concernant les praticiens du droit, du développement des technologies de l’information et de la communication (TIC), de l’aide juridictionnelle et des mesures visant à optimiser les cartes judiciaires. Une comparaison avec le tableau de bord de 2017 montre que l’activité a continué de s’intensifier dans certains domaines, les États membres donnant suite à des plans de réforme annoncés précédemment, tandis que dans d’autres, de nouvelles réformes sont à prévoir dans un avenir proche. Cela confirme également le constat selon lequel les réformes de la justice prennent du temps − plusieurs années s’écoulent parfois entre l’annonce de nouvelles réformes et l’adoption de mesures législatives et réglementaires et leur mise en œuvre effective.

2.2. Suivi des réformes judiciaires

En 2018, la Commission a continué de suivre les efforts de réforme engagés par les États membres.

− Résultats du Semestre européen 2018 –

L’amélioration de l’indépendance, de la qualité et de l’efficience des systèmes judiciaires est une priorité bien établie des réformes structurelles encouragées dans le cadre du Semestre européen. Le cycle du Semestre européen débute chaque année en novembre, lorsque la Commission présente ses priorités pour l’année suivante (communication sur l’examen annuel de la croissance). En février, les services de la Commission présentent des évaluations par pays couvrant tous les sujets abordés par le Semestre, dans des rapports par pays. En mai/juin, la Commission présente ses propositions de recommandations par pays adressées aux États membres. Ces recommandations sont adoptées en juillet par le Conseil, après avoir été avalisées par le Conseil européen.

Dans le cadre du Semestre européen 2018, le Conseil a, sur la base d’une proposition de la Commission, adressé à cinq États membres des recommandations concernant leur système judiciaire ( 33 ). Outre ces États membres, 11 autres rencontrent des problèmes particuliers s’agissant de leur système judiciaire, notamment en ce qui concerne l’état de droit et l’indépendance de la justice, qui font l’objet d’un suivi par la Commission dans le cadre du Semestre européen ( 34 ).

− Rapports 2018 au titre du mécanisme de coopération et de vérification –

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne en 2007 ( 35 ) afin de combler les lacunes en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et, dans le cas de la Bulgarie, aussi en matière de lutte contre la criminalité organisée. Depuis, les rapports établis au titre de ce mécanisme cherchent, au moyen de recommandations spécifiques, à orienter les efforts déployés par les autorités bulgares et roumaines et dessinent la carte des progrès réalisés par ces deux pays ( 36 ).

Dans les rapports de novembre 2018 établis au titre du MCV, la Commission a fait le point sur les progrès réalisés au regard des recommandations qui figuraient dans les rapports précédents. Le rapport sur la Roumanie indiquait que, bien que le pays ait pris certaines mesures pour mettre en œuvre les recommandations finales, des évolutions récentes laissent toutefois apparaître une régression et remettent en cause l’évaluation positive réalisée en janvier 2017. Le rapport consacré à la Bulgarie concluait quant à lui que plusieurs recommandations avaient déjà été mises en œuvre et que certaines autres étaient sur le point de l’être. La Commission a donné les suites appropriées à ces deux rapports.

2.3. Soutien des réformes de la justice

− Fonds structurels et d’investissement européens −

La Commission soutient financièrement certaines réformes de la justice par l’intermédiaire des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI). Depuis 2007, 16 États membres ont eu recours au Fonds social européen (FSE) et au Fonds européen de développement régional (FEDER) afin d’améliorer l’efficacité de leurs systèmes judiciaires ( 37 ). Entre 2007 et 2020, ce sont plus de 900 millions d’EUR qui auront été engagés en vue d’accroître l’efficience et d’améliorer la qualité des systèmes judiciaires dans ces États membres ( 38 ). Les activités financées comprennent:

·l’élaboration et l’amélioration des processus opérationnels dans les juridictions, ainsi que la mise en place de systèmes de gestion des affaires ou l’élaboration ou l’amélioration des processus de gestion des ressources humaines;

·la numérisation des services judiciaires et l’achat de systèmes de technologies de l’information et de la communication (TIC);

·la fourniture de formations à destination des juges, des procureurs, des membres des services judiciaires, des huissiers, des notaires, des avocats, ainsi que la sensibilisation des citoyens à leurs droits.

La Commission veille tout particulièrement à ce que les fonds de l’UE soient correctement utilisés pour des réformes appropriées conformes à l’état de droit. Elle insiste sur l’importance d’adopter une approche axée sur les résultats lors de la mise en œuvre des priorités de financement et invite les États membres à évaluer l’incidence de l’aide fournie au moyen des Fonds ESI.

− Assistance technique −

Les États membres recourent également à l’assistance technique de la Commission, fournie par l’intermédiaire du service d’appui à la réforme structurelle (SRSS) au titre du programme d’appui aux réformes structurelles ( 39 ), dont le budget total s’élève à 222,8 millions d’EUR pour la période 2017-2020. Depuis 2017, 16 États membres ( 40 ) ont déjà bénéficié de l’assistance technique ou y ont fait appel dans un vaste éventail de domaines. Cette assistance porte par exemple sur l’amélioration de l’efficience des systèmes judiciaires, la réforme de la carte judiciaire, l’organisation des juridictions, la conception ou la mise en œuvre de programmes de justice en ligne et de cyberjustice, les systèmes de gestion des affaires, le processus de sélection et de promotion des juges, la formation des juges et le règlement extrajudiciaire des litiges de consommation. En mai 2018, la Commission a également présenté ses propositions concernant le prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027, et en particulier le nouveau programme d’appui aux réformes doté d’un budget global de 25 milliards d’EUR pour apporter un soutien financier et technique à tous les États membres afin que ceux-ci poursuivent et mettent en œuvre des réformes visant à moderniser leurs économies, notamment les réformes prioritaires recensées dans le cadre du Semestre européen ( 41 ).

2.4. Garantie de l’indépendance de la justice

Pour que son fonctionnement soit protégé, l’Union utilise divers instruments visant à faire respecter l’indépendance de la justice dans les États membres.

− Procédures d’infractions et décisions de la Cour de justice de l’Union européenne —

La Commission entend engager une procédure dans les cas où le droit national empêche les systèmes judiciaires nationaux de veiller à l’application effective du droit de l’Union conformément aux exigences de l’état de droit et à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’UE ( 42 ).

En septembre 2018, la Commission a décidé de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’un recours contre la Pologne en raison des violations des principes de l’inamovibilité et de l’indépendance de la justice contenues dans la loi sur la Cour suprême ( 43 ). Les inquiétudes de la Commission portent sur l’abaissement soudain de l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême et sur l’octroi au président de la République du pouvoir discrétionnaire de prolonger l’activité de ces juges, sans être lié par aucun critère clair et sans que la décision finale prise à cet égard ne fasse l’objet d’aucun contrôle juridictionnel, ce que la Commission considère comme une violation de l’article 19, paragraphe 1, du TUE, lu en liaison avec l’article 47 de la charte ( 44 ). Le 17 décembre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne a pris des mesures provisoires, comme demandé par la Commission, ordonnant à la Pologne de rétablir la situation de la Cour suprême telle qu’elle était avant le 3 avril 2018, date d’entrée en vigueur de la loi contestée, jusqu’à ce que la décision finale soit rendue dans cette affaire ( 45 ). Le 1er janvier 2019, une loi adoptée par le Parlement polonais visant à mettre en œuvre l’ordonnance de la Cour est entrée en vigueur. Le 11 avril 2019, l’avocat général de la Cour de justice a estimé que la Cour devrait déclarer les dispositions de la législation polonaise relative à l’abaissement de l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême contraires au droit de l’UE, car elles violent les principes de l’inamovibilité des juges et de l’indépendance de la justice ( 46 ).

Le 3 avril 2019, la Commission a engagé une procédure d’infraction en adressant à la Pologne une lettre de mise en demeure concernant le nouveau régime disciplinaire applicable aux juges des tribunaux ordinaires, au motif que celui-ci porte atteinte au principe de l’indépendance des juges, car il n’offre pas les garanties nécessaires pour les mettre à l’abri de tout contrôle politique ( 47 ).

Du point de vue du droit de l’UE, l’importance pour les États membres de garantir l’indépendance des tribunaux nationaux a été mise en lumière par la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne ( 48 ). La Cour a en particulier précisé que l’exigence d’indépendance de la justice impose également que le régime disciplinaire de ceux qui ont pour tâche de juger présente les garanties nécessaires afin d’éviter tout risque d’utilisation d’un tel régime en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires ( 49 ).

En 2018, un certain nombre de juridictions nationales ont saisi la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre du mécanisme de renvoi préjudiciel (article 267 du TFUE) pour obtenir des précisions sur les exigences du droit de l’Union en matière d’indépendance de la justice. Plus précisément, la Cour de justice de l’Union européenne a été saisie par la Cour suprême polonaise dans six de ces affaires ( 50 ), par la Cour suprême administrative polonaise dans une affaire ( 51 ) et par des juridictions de droit commun dans trois affaires ( 52 ) ( 53 ).

− Procédure prévue à l’article 7 du TUE et cadre de l’état de droit −

L’article 7, paragraphe 1, du TUE prévoit un mécanisme de prévention qui peut être activé en cas de «risque clair de violation grave» des valeurs visées à l’article 2 du TUE, et l’article 7, paragraphe 2, du TUE prévoit un mécanisme de sanction uniquement en cas de «violation grave et persistante par un État membre» de ces valeurs. Le cadre de l’état de droit a été établi par la Commission en 2014 ( 54 ) et son rôle a été reconnu par la Cour ( 55 ). Il prévoit un processus de dialogue en plusieurs étapes avec un État membre en s’appuyant sur des avis et recommandations de la Commission. L’objectif est d’empêcher l’apparition d’une menace systémique envers l’état de droit, après quoi la procédure prévue à l’article 7 du TUE deviendrait nécessaire. Le dialogue entamé avec la Pologne en janvier 2016 ( 56 ) constitue la première – et à ce jour l’unique – utilisation du cadre de l’état de droit. Si ce dialogue a contribué à définir les problématiques et à encadrer la discussion, il n’a toutefois pas permis de remédier aux défaillances constatées en matière d’état de droit, ce qui a poussé la Commission à déclencher la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE en décembre 2017 ( 57 ). Le 26 juin, le 18 septembre et le 11 décembre 2018, le Conseil a tenu trois auditions sur le cas de la Pologne dans le cadre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE.

Le 12 septembre 2018, le Parlement européen a présenté une proposition motivée conformément à l’article 7, paragraphe 1, du TUE, pour que le Conseil constate l’existence d’un risque clair de violation grave, par la Hongrie, des valeurs fondamentales de l’UE ( 58 ).

3. Principales conclusions du tableau de bord 2019 de la justice dans l’UE

L’efficience, la qualité et l’indépendance sont les principales caractéristiques d’un système judiciaire efficace, et le tableau de bord présente des indicateurs pour chacune d’elles.

3.1. Efficience des systèmes judiciaires

Le tableau de bord présente des indicateurs de l’efficience des procédures dans les grands domaines que sont les affaires civiles, les affaires commerciales et les affaires administratives, ainsi que dans certains domaines spécifiques dans lesquels les autorités et les juridictions administratives appliquent le droit de l’Union ( 59 ).

3.1.1. Évolution du nombre de dossiers

Le nombre de dossiers à traiter par les systèmes judiciaires des États membres est élevé et reste stable, même s’il varie considérablement d’un État membre à un autre (graphique 2), ce qui montre l’importance de poursuivre les efforts visant à garantir l’efficacité du système judiciaire.

Graphique 2: nombre de nouvelles affaires civiles, commerciales, administratives et autres (*) (1ère instance, pour 100 habitants) [source: étude de la CEPEJ ( 60 )]

(*) Selon la méthodologie de la CEPEJ, cette catégorie comprend toutes les affaires civiles et commerciales contentieuses et non contentieuses, les affaires non contentieuses ayant trait au registre foncier ou au registre des entreprises, les autres affaires en matière de registre, les autres affaires non contentieuses, les affaires de droit administratif et les autres affaires non pénales. Changements méthodologiques en SK.

Graphique 3: nombre de nouvelles affaires civiles et commerciales contentieuses (*) (1ère instance, pour 100 habitants) (source: étude de la CEPEJ)

Documents similaires