| CELEX | 52019DC0213 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 30 avril 2019 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.4.2019
COM(2019) 213 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’application et le réexamen de la directive 2014/59/UE (directive relative au redressement et à la résolution des banques) et du règlement (UE) nº 806/2014 (règlement relatif au mécanisme de résolution unique)
I.Introduction
Le cadre réglementaire de l’Union applicable au secteur des services financiers s’est considérablement développé à la suite de la crise financière. Plusieurs actes législatifs ont été adoptés, afin d’instaurer des règles dans des domaines jusqu’alors non réglementés et de réviser la législation existante. L’objectif général était de répondre aux préoccupations et de corriger les faiblesses qui se sont fait jour au cours de la crise financière et de réduire le risque de résurgence de crises (systémiques).
C’est dans ce contexte qu’un cadre juridique minimum harmonisé au niveau de l’UE, applicable en cas de crise bancaire 1 , a été mis en place en 2014, à savoir la directive relative au redressement et à la résolution des banques (ci-après la «directive BRRD») 2 . Le règlement relatif au mécanisme de résolution unique (ci-après le «règlement MRU») vient compléter ce cadre harmonisé 3 . Ces actes législatifs fournissent des outils efficaces pour la résolution des banques dont «la défaillance est avérée ou prévisible». Alors que la directive BRRD devait être transposée en droit national par chaque État membre de l’Union, le règlement MRU est un règlement directement applicable qui centralise certaines fonctions et décisions de résolution pour l’Union bancaire. Ces deux instruments établissent ainsi conjointement le cadre de résolution de l’UE.
La directive BRRD et le règlement MRU ont institué le principe selon lequel, lorsqu’une banque est en situation de défaillance avérée ou prévisible, l’autorité de résolution peut conclure à l’existence d’un intérêt public à soumettre la banque à une procédure de résolution, plutôt que d’appliquer une procédure d’insolvabilité en vertu du droit national. Cet intérêt public pourrait, par exemple, s’expliquer par le fait que la banque exerce des fonctions jugées critiques pour l’économie, qui ne peuvent être interrompues sans effets négatifs sur la stabilité financière. En l’absence d’intérêt public au recours à la résolution, la banque doit être liquidée conformément aux règles nationales en matière d’insolvabilité.
En règle générale, une banque doit être déclarée en situation de défaillance avérée ou prévisible lorsqu’elle a besoin d’un soutien financier public extraordinaire pour préserver sa viabilité, sa liquidité ou sa solvabilité, et ce n’est que dans certains cas exceptionnels qu’une banque peut bénéficier d’un soutien public sans déclencher cette conclusion. Ces cas exceptionnels sont la recapitalisation préventive, les garanties de l’État à l’appui des facilités de trésorerie accordées par les banques centrales, ainsi que les garanties de l’État pour des éléments de passif nouvellement émis 4 .
Ce cadre garantit que les actionnaires et les créanciers supportent effectivement les pertes et dote les autorités d’un certain nombre d’instruments de résolution pour les banques soumises à une procédure de résolution. Selon le cas, les autorités peuvent décider d’utiliser l’instrument de cession des activités, de créer une banque-relais ou une structure de gestion des actifs, ou bien de procéder à un renflouement interne 5 .
Le cadre prévoit également des règles concernant la fourniture d’une aide financière publique extérieure aux banques soumises à une procédure de résolution. Afin de réduire le risque de mesures de sauvetage financées par les contribuables, il impose la création de dispositifs nationaux de financement pour la résolution et du Fonds de résolution unique (FRU) – à financer par toutes les banques sur le marché –, qui constituent la principale source d’aide financière extérieure pour les banques soumises à une procédure de résolution.
En outre, le règlement MRU établit le Conseil de résolution unique (CRU), qui est chargé de la préparation et de l’exécution de la résolution des banques établies dans les États membres participant à l’Union bancaire, ainsi que de la gestion du FRU 6 .
L’article 129 de la directive BRRD et l’article 94 du règlement MRU prévoient l’obligation pour la Commission de réexaminer l’application du cadre de résolution et de soumettre un rapport au Parlement européen et au Conseil. Les rapports sur l’application de ces instruments juridiques devaient être soumis au plus tard en juin et en décembre 2018, respectivement. En raison des liens étroits entre ces instruments, il convient de les réexaminer conjointement. En outre, pour procéder à ce réexamen, il a été nécessaire d’attendre l’adoption du paquet bancaire (décrit plus en détail ci-après), qui a modifié certains éléments importants du cadre de résolution, et notamment les règles relatives à l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (ou MREL).
II.Vue d’ensemble de l’état de la mise en œuvre et de l’achèvement du cadre de résolution
A.État de la transposition de la directive BRRD
La date limite de transposition de la directive BRRD était fixée au 31 décembre 2014. Seuls deux États membres ont notifié la transposition complète de la directive BRRD dans ce délai, de sorte que des procédures d’infraction pour non-communication ont été engagées contre les autres États membres.
À ce jour, tous les États membres ont notifié la transposition complète de la directive. La Commission a vérifié que la directive BRRD avait été pleinement transposée dans tous les États membres et a clos les procédures respectives d’infraction pour non-communication.
La Commission vérifie actuellement la correction des mesures nationales de transposition.
B. État de la mise en œuvre du cadre de résolution par les autorités de résolution
La mise en œuvre de la directive BRRD est en cours au sein de l’UE. Un certain nombre d’États membres ont défini des stratégies de résolution et des objectifs de MREL pour toutes les banques relevant de leur compétence directe. Cela a permis aux banques de commencer à éliminer les obstacles à ces stratégies et à constituer des ressources aux fins du MREL. Depuis l’introduction de la directive BRRD, plusieurs collèges d’autorités de résolution ont été mis en place afin de convenir des plans de résolution, des évaluations de la résolvabilité et de l’exigence MREL entre autorités du pays d’origine et du ou des pays d’accueil chargées de la résolution des groupes bancaires dans l’UE 7 .
Dans l’Union bancaire, le Conseil de résolution unique (CRU) met en œuvre le processus de préparation des plans de résolution pour les banques relevant de sa compétence. En outre, le CRU a élaboré des orientations sur les fonctions critiques et la mise en œuvre du renflouement interne, et il travaille toujours sur un certain nombre de sujets, en particulier la continuité opérationnelle et les systèmes informatiques de gestion. Le CRU a précédemment publié une «introduction à la planification des résolutions» (disponible en anglais uniquement, sous le titre «Introduction to Resolution Planning») et élabore actuellement un manuel de planification des résolutions plus détaillé, pour publication externe.
En ce qui concerne la MREL, le CRU a évolué, pour passer d’une approche fondée sur des objectifs informatifs, en 2016, à l’inclusion, en 2017, d’exigences contraignantes pour les banques les plus importantes et les plus complexes, accompagnées d’ajustements spécifiques à chaque banque, couvrant les aspects à la fois qualitatifs et quantitatifs de la MREL. Les orientations de 2018 concernant l’application, par le CRU, des dispositions législatives relatives à la MREL 8 ont été publiées par le CRU à la fin de 2018. Dans l’ensemble, les banques se trouvent dans une phase de transition et, si certaines d’entre elles accusent encore des déficits en matière de MREL, elles sont en bonne voie de réaliser les objectifs dans les délais fixés par le CRU.
C.Modifications de la MREL contenues dans le paquet bancaire
En avril 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le paquet bancaire, qui incluait des modifications de certaines dispositions de la directive BRRD et du règlement MRU, mais aussi de la directive sur les exigences de fonds propres (CRD) et du règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) 9 . Compte tenu des délais fixés dans les textes législatifs, les nouvelles règles devraient devenir applicables dans les États membres en 2020.
Une partie des dispositions du paquet de mesures concerne la MREL. En particulier, le paquet prévoit des mesures visant à aligner le cadre législatif existant sur la norme internationale pertinente émise par le Conseil de stabilité financière sur la capacité totale d’absorption des pertes (TLAC), ainsi que des modifications significatives du calibrage de la MREL, des critères d’éligibilité des engagements utilisés pour s’y conformer et des règles de répartition intragroupe de l’exigence, ainsi que des conséquences d’un non-respect de l’exigence. En outre, il traite de la reconnaissance contractuelle du renflouement interne pour les engagements émis en vertu de la législation de pays tiers, ainsi que du pouvoir des autorités de résolution de suspendre les paiements (pouvoirs de moratoire).
D.Cas d’application des dispositions du cadre de résolution
On dispose à ce jour d’une expérience limitée en matière d’application du cadre aux banques dont la défaillance est avérée ou prévisible.
Le cas de Banco Popular (juin 2017) est la seule résolution qui ait été mise en œuvre depuis l’entrée en vigueur de toutes les dispositions du règlement MRU 10 . Le dispositif de résolution de Banco Popular comprenait la dépréciation et la conversion des fonds propres de l’établissement et la vente de l’entité dans le cadre de l’instrument de cession des activités. Dans ce contexte, Banco Santander a été identifié comme un acheteur approprié. Dans ce cas, aucun renflouement interne des engagements n’a été mis en place au-delà de la dette subordonnée, et le soutien du Fonds de résolution unique n’a pas été nécessaire 11 .
Avant le cas de Banco Popular, la directive BRRD a été appliquée en novembre 2015, lorsque les autorités italiennes ont placé quatre banques sous le coup d’une procédure de résolution (Banca delle Marche, Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara et Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti). Toutefois, ces cas se sont produits avant la date d’application des dispositions en matière de renflouement interne 12 . Par conséquent, seules les règles en matière d’aides d’État relatives au partage des charges (qui exigent la dépréciation des fonds propres et des dettes subordonnées) ont été appliquées, l’instrument de renflouement interne prévu par la directive BRRD n’ayant pas été mis en œuvre 13 .
En outre, certaines dispositions du cadre de résolution ont été appliquées dans des affaires récentes de banques en difficulté, sans pour autant donner lieu à la résolution de l’établissement:
-certaines banques ont reçu une aide de trésorerie à titre de précaution 14 . Ce soutien a été accordé à deux banques grecques (National Bank of Greece et Piraeus Bank) en avril 2015 15 . En décembre 2016, Monte dei Paschi di Siena s’est vu accorder cette aide 16 et, en janvier et en avril 2017, deux banques italiennes de taille moyenne, Banca Popolare di Vicenza et Veneto Banca, ont également bénéficié du même type de soutien 17 ;
-National Bank of Greece et Piraeus Bank ont bénéficié d’une recapitalisation préventive en novembre 2015 18 . Le même type d’aide a été accordé par les autorités italiennes à la Banca Monte dei Paschi di Siena en juin 2017 19 ;
-en juin 2017, la BCE a déclaré avérée ou prévisible la défaillance de Banca Popolare di Vicenza et Veneto Banca, et le Conseil de résolution unique a considéré que la mesure de résolution n’était pas dans l’intérêt public 20 . Le cadre de résolution prévoit que, dans ce cas, les règles nationales en matière d’insolvabilité s’appliquent. Par conséquent, les deux établissements ont été soumis à une procédure de liquidation administrative obligatoire en vertu du droit italien;
-en ce qui concerne la banque lettone ABLV, AS et sa filiale ABLV Bank Luxembourg S.A., après que la BCE eut conclu, en février 2018, que leur défaillance était avérée ou prévisible, le CRU a pris la décision de ne pas engager de procédure de résolution, étant donnée l’absence d’intérêt public. Par la suite, ABLV AS a introduit une demande de liquidation volontaire en vertu du droit letton et ABLV Luxembourg AS est restée soumise au régime de cessation des paiements en vertu de la législation luxembourgeoise.
En tant que de besoin, la Commission a apprécié la mesure notifiée par l’État membre au regard des règles en matière d’aides d’État applicables au secteur financier, règles qui, pour ce qui est de l’intervention publique, prévoient le partage de la charge entre les actionnaires et les créanciers subordonnés, ainsi que d’autres dispositions, y compris, au besoin, la présentation d’un plan de restructuration.
III. Points devant faire l’objet d’une évaluation supplémentaire
A.Application de la directive BRRD et du règlement MRU
Recapitalisation préventive
La recapitalisation préventive permet, dans des circonstances exceptionnelles 21 , de recapitaliser une banque à l’aide de fonds publics, afin de résoudre en temps utile les difficultés qui peuvent surgir dans le contexte d’un scénario économique improbable (tel que défini dans le scénario défavorable d’un test de résistance) et qui sont susceptibles d’affecter la situation financière des établissements solvables. Cela contribue à créer une approche prospective de la stabilité financière et à éviter d’éventuelles détériorations susceptibles d’entraîner une défaillance bancaire. Pour faire en sorte que la recapitalisation préventive soit utilisée de manière appropriée et dans la logique du cadre de résolution, la directive BRRD et le règlement MRU exigent que plusieurs conditions soient remplies. Ces conditions sont notamment que la banque soit solvable, que le soutien financier public ne soit pas utilisé pour couvrir des pertes encourues ou susceptibles de l’être, et que la recapitalisation préventive soit nécessaire pour combler les insuffisances de fonds propres constatées lors d’un test de résistance ou d’un examen de qualité des actifs. De même, la mesure doit être prise à titre temporaire et être proportionnée afin de remédier aux conséquences de la perturbation grave de l’économie d’un État membre. Enfin, la mesure est soumise à approbation finale en vertu du cadre des aides d’État de l’Union.
La Commission a fait observer qu’il pourrait être nécessaire de clarifier davantage les conditions et la procédure d’octroi d’une recapitalisation préventive, afin de garantir le respect des délais et la coordination entre les acteurs concernés. Par exemple, le cadre ne précise pas quelle autorité devrait confirmer que la banque est «solvable» avant que celle-ci ne bénéficie d’une recapitalisation préventive (pas plus qu’il ne fournit une définition de la solvabilité aux fins d’une recapitalisation préventive), et il n’indique pas quelle autorité devrait déterminer les pertes que l’entité a subies ou est susceptible de subir dans un avenir proche et qui ne peuvent pas être couvertes par une recapitalisation préventive.
Sur la base des enseignements tirés des premiers cas, et en coopération avec la BCE et le CRU, la Commission a mis au point des bonnes pratiques sur certains aspects de la procédure, notamment le rôle des tests de résistance et leur interaction avec un examen de qualité des actifs. La Commission continuera d’œuvrer en ce sens.
Mesures d’intervention précoce
La directive BRRD dote les autorités de surveillance de pouvoirs d’intervention précoce, qui sont destinés à prévenir toute nouvelle détérioration de la situation financière d’un établissement et à réduire, dans la mesure du possible, le risque et l’incidence d’une éventuelle résolution. Ces pouvoirs sont activés lorsque certaines conditions de déclenchement spécifiques 22 sont remplies, afin de permettre aux autorités compétentes de prendre des mesures comme le fait d’exiger de l’organe de direction de l’établissement qu’il élabore un programme d’action ou modifie la stratégie commerciale de l’établissement ou sa structure juridique et opérationnelle. Les autorités compétentes peuvent également, dans ce contexte, remplacer l’organe de direction de l’établissement 23 .
Jusqu’à présent, l’application de mesures d’intervention précoce a été extrêmement limitée, de sorte que seules quelques conclusions provisoires peuvent être tirées. L’interaction et le chevauchement potentiel des pouvoirs d’intervention précoce conférés aux autorités compétentes, sur la base des législations nationales mettant en œuvre la directive BRRD, et des pouvoirs de surveillance qu’elles peuvent exercer dans le cadre de la CRD et du règlement sur le mécanisme de surveillance unique, pourraient mériter une réflexion plus approfondie 24 . Par ailleurs, en ce qui concerne l’Union bancaire, il pourrait être utile de réfléchir à la possibilité de reproduire également dans le règlement MRU les dispositions figurant dans la directive BRRD concernant les pouvoirs d’intervention précoce, afin d’éviter le recours à des mesures nationales de transposition divergentes.
Filet de sécurité commun pour le FRU et accord intergouvernemental 25
Conformément aux accords politiques conclus par le passé par les ministres des finances 26 , et comme l’a confirmé également le résultat du sommet de la zone euro de décembre 2018 27 , le filet de sécurité commun pour le FRU, qui est essentiel pour renforcer la crédibilité du mécanisme de résolution unique (MRU) au sein de l’Union bancaire, sera établi au plus tard à la fin de la période de transition pour la mutualisation des moyens au sein du FRU.
La Commission a appelé à plusieurs reprises à ce que le filet de sécurité commun soit mis en place plus tôt 28 . En décembre 2018, le sommet de la zone euro a convenu que l’introduction rapide du filet de sécurité serait subordonnée à la réalisation de progrès suffisants en matière de réduction des risques (ces progrès seront évalués en 2020).
Les États membres qui participent à l’Union bancaire semblent partager largement le point de vue selon lequel, si le filet de sécurité commun venait à être utilisé avant la fin de la période transitoire, son remboursement par le FRU serait limité aux seuls compartiments nationaux concernés 29 . Cela a une incidence sur les montants qui peuvent être remboursés, et donc empruntés auprès du filet de sécurité commun. Pour qu’un accès total au filet de sécurité soit également possible, si nécessaire, pendant la phase de transition, des modifications limitées de l’accord intergouvernemental devront être approuvées prochainement (notamment parce que, sans modification rapide de l’accord intergouvernemental, la mise en œuvre anticipée pourrait n’apporter que des avantages limités).
L’une des options envisageables serait la mutualisation des contributions ex post et ex ante, à partir de 2021, afin de garantir un filet de sécurité commun d’une taille crédible et de renforcer la résilience de l’Union bancaire.
Conditions de liquidité dans le cadre d’une procédure de résolution
Afin de garantir l’efficacité d’une procédure de résolution, il est essentiel de veiller à ce qu’une banque soumise à une procédure de résolution continue de disposer de liquidités suffisantes pour s’acquitter de ses obligations. Ces liquidités peuvent provenir du marché ou des facilités de trésorerie normales des banques centrales. Lorsque ces ressources sont temporairement insuffisantes, le FRU pourrait être utilisé pour fournir des liquidités en cas de résolution.
Toutefois, compte tenu de l’ampleur des besoins de liquidité potentiels dans le cadre d’une procédure de résolution, les ressources du FRU, même lorsqu’elles sont complétées par un filet de sécurité de taille identique ou similaire, risquent de ne pas être suffisantes pour répondre de manière adéquate à ces besoins 30 .
Conformément à l’article 73 du règlement MRU, le CRU peut contracter des emprunts externes afin de garantir la disponibilité de ressources pour la résolution, lorsque les contributions ne sont pas (encore) disponibles à de telles fins. La Commission estime que cette disposition permet au CRU de prendre des mesures appropriées pour garantir son bon fonctionnement, notamment en contractant un nombre limité d’emprunts en dehors d’un contexte de résolution.
En outre, dans les États membres ne participant pas à l’Union bancaire et les juridictions de pays tiers 31 , la fourniture d’une aide de trésorerie en cas de résolution est prévue, soit sans limites, soit avec des limites bien supérieures à celles autorisées au sein de l’Union bancaire, souvent avec la possibilité d’augmentations.
Par conséquent, la Commission soutient fermement les réflexions en cours sur d’autres sources et solutions possibles pour la fourniture d’une aide en trésorerie en cas de résolution, et appelle à ce que ces solutions soient approuvées et mises en œuvre dans le courant de l’année 2019. Il est important que des ressources suffisantes soient disponibles pour fournir une aide de trésorerie à court terme, le cas échéant.
Autres questions
L’article 129 de la directive BRRD impose à la Commission de procéder à une réflexion sur la base des conclusions du rapport de l’Autorité bancaire européenne (ABE) sur les obligations simplifiées, publié en décembre 2017 en application de l’article 4, paragraphe 7, de la directive 32 , ainsi que sur la base du rapport de l’ABE sur l’exigence minimale d’engagements éligibles (MREL) publié en application de l’article 45, paragraphe 19, de la directive BRRD en décembre 2016 33 .
Le rapport de l’ABE sur les obligations simplifiées donne un aperçu de l’application des dispositions de la directive BRRD, qui permettent aux autorités compétentes et aux autorités de résolution d’exiger des banques éligibles des plans simplifiés de redressement et de résolution. La possibilité d’appliquer des obligations simplifiées doit être déterminée sur la base de plusieurs facteurs, comme prévu par l’article 4 de la directive BRRD et par le règlement délégué relatif aux obligations simplifiées 34 . Le rapport souligne les différentes pratiques et approches utilisées par les autorités compétentes et les autorités de résolution en ce qui concerne l’application d’obligations simplifiées. Dans ce contexte, le rapport préconise un suivi continu des divergences restantes.
La Commission prend acte du rapport et estime que les obligations simplifiées constituent un élément important du cadre, afin de garantir l’efficacité et la proportionnalité de l’obligation d’élaborer des plans de redressement et de résolution, et afin de réduire, le cas échéant, la charge administrative des autorités compétentes et des autorités de résolution. La Commission pourrait donc réfléchir à la nécessité d’améliorer le cadre à cet égard, en tenant compte des résultats du suivi des obligations simplifiées par l’ABE.
Le paquet bancaire, adopté par les colégislateurs le 16 avril 2019, comprend plusieurs mesures visant à modifier le régime de la MREL et a donc remplacé l’obligation de procéder à un réexamen sur la base du rapport de l’ABE.
B.Interaction entre la résolution et l’insolvabilité et réflexion sur une éventuelle harmonisation supplémentaire des règles en matière d’insolvabilité
Le régime de résolution constitue une exception à la procédure générale d’insolvabilité applicable en vertu de la législation nationale. En particulier, lorsqu’une banque est considérée comme étant en situation de défaillance avérée ou prévisible, s’il n’existe pas d’autre mesure relevant du secteur privé et qu’il est dans l’intérêt public de soumettre cet établissement à une procédure de résolution, les règles harmonisées contenues dans la directive BRRD et le règlement MRU s’appliquent. En l’absence d’un intérêt public à soumettre la banque à une procédure de résolution, la banque est liquidée conformément aux règles nationales applicables en matière d’insolvabilité.
À l’heure actuelle, les législations nationales en matière d’insolvabilité applicables aux banques défaillantes ne sont guère harmonisées, et l’application des règles en matière d’insolvabilité au niveau national varie d’un État membre à l’autre. Jusqu’à présent, la directive BRRD et le règlement MRU n’ont introduit qu’un degré d’harmonisation limité. En particulier, la directive BRRD dispose, d’une part, que certains dépôts éligibles non couverts devraient bénéficier d’un rang de priorité plus élevé, en vertu du droit national en matière d’insolvabilité, que les autres passifs ordinaires non garantis et non privilégiés et, d’autre part, que les dépôts couverts devraient bénéficier d’un rang de priorité plus élevé dans une procédure d’insolvabilité que les dépôts éligibles non couverts 35 . L’ordre de priorité en cas d’insolvabilité a été encore harmonisé par la directive sur la hiérarchisation des créanciers des banques modifiant la directive BRRD 36 . En effet, cette directive a créé une nouvelle catégorie de dette (dette senior non privilégiée) qui bénéficie, dans la hiérarchie en cas d’insolvabilité, d’un rang de priorité plus élevé que les engagements subordonnés, mais moins élevé que les engagements senior.
La clause de réexamen du règlement MRU exige de la Commission qu’elle évalue la nécessité d’harmoniser davantage les procédures d’insolvabilité pour les établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible.
Les différences entre les régimes d’insolvabilité de l’Union bancaire peuvent être une source de difficultés et de complexité pour l’autorité de résolution, notamment lorsque l’insolvabilité est utilisée comme scénario contrefactuel dans le contexte des mesures relatives aux banques transnationales soumises à une procédure de résolution (pour respecter le principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus mal traité) 37 . Il est nécessaire d’acquérir plus d’expérience pour savoir si et comment ces questions devraient être abordées. Toutefois, la Commission peut d’ores et déjà recenser certains éléments du droit de l’insolvabilité bancaire pour les banques défaillantes qui pourraient mériter une réflexion plus approfondie. Parmi ces éléments figure, notamment, une évaluation de l’ordre de priorité des créances en cas d’insolvabilité nationale dans différents États membres, afin de déterminer également s’il est souhaitable de poursuivre l’alignement entre l’ordre de priorité en cas d’insolvabilité et l’ordre de priorité en cas de résolution 38 . Il pourrait être nécessaire de clarifier les procédures mises en place au niveau national pour la liquidation des banques déclarées en situation de défaillance avérée ou prévisible mais pour lesquelles il n’y a pas d’intérêt public à prendre des mesures de résolution. La directive BRRD et le règlement MRU ne précisent pas la manière dont les procédures d’insolvabilité applicables à ces banques devraient se dérouler, car ces éléments ne sont pas harmonisés et sont laissés à la discrétion du législateur national.
La Commission a lancé une étude pour mieux comprendre ces enjeux 39 . Son objectif sera de fournir une base pour l’analyse des divergences dans les cadres d’insolvabilité pour les banques prévus par des législations nationales différentes, mais aussi d’évaluer les interactions entre ces cadres et les règles de résolution. L’étude devrait également définir les options stratégiques possibles en matière d’harmonisation, y compris la mise en place éventuelle de procédures de liquidation administrative au sein de l’UE.
C.Fonctionnement du MRU et du CRU
La clause de réexamen du règlement MRU prévoit que la Commission procède à une évaluation de plusieurs aspects liés à la gouvernance et au fonctionnement du mécanisme de résolution unique (MRU) et du CRU.
Les points énumérés pour réexamen, qui sont regroupés ci-dessous pour plus de facilité, sont les suivants:
-évaluer les interactions entre le CRU (et le MRU en général) et les autres acteurs du processus de résolution, ainsi que l’ABE, l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP);
-évaluer s’il y a lieu de réviser le niveau cible ou le point de référence du FRU;
-évaluer les dispositifs de gouvernance interne du CRU et d’autres questions opérationnelles, et en particulier le portefeuille d’investissement du CRU;
-évaluer le statut juridique du CRU en tant qu’agence de l’Union.
À titre liminaire, la Commission relève que le CRU a assumé les pleins pouvoirs de résolution en 2016 et qu’il lui a fallu du temps pour mettre en place son fonctionnement interne et disposer d’un effectif complet. Il n’y a donc pas suffisamment d’informations ou de retours d’expérience pour effectuer un réexamen approfondi.
Il est toutefois possible de formuler quelques considérations préliminaires.
En ce qui concerne la procédure établie dans le règlement MRU pour l’adoption d’un dispositif de résolution 40 , celle-ci comporte plusieurs étapes et nécessite une coordination entre différents acteurs, dont le CRU, les autorités nationales de résolution, la Banque centrale européenne et la Commission. En outre, cette procédure prévoit que, pour préserver la stabilité financière et éviter une incidence négative sur le marché, le dispositif de résolution doit être adopté et mis en œuvre dans un délai très court. Bien qu’elle soulève certaines difficultés, la procédure assure la prise de décisions rapides en matière de résolution des défaillances bancaires, tout en préservant les rôles et les prérogatives de l’ensemble des acteurs concernés.
En dehors de la procédure de résolution, le CRU a collaboré avec les autorités nationales, conformément aux procédures prévues dans le cadre. Dans le cycle de planification de la résolution pour 2017, le CRU a fixé des objectifs contraignants en matière de MREL au niveau consolidé pour la majorité des principaux groupes bancaires relevant de sa compétence, et il a l’intention de fixer des objectifs contraignants pour tous les groupes relevant de sa compétence d’ici à 2020.
En ce qui concerne l’ABE, la Commission a publié, le 27 novembre 2017, un rapport sur le rôle de l’ABE en ce qui concerne les procédures de médiation dans le cadre d’une procédure de résolution 41 . Le rapport abordait un certain nombre de questions que l’ABE avait portées à l’attention de la Commission. Toutes ces questions concernent les dispositions du règlement instituant l’ABE 42 , qui est en cours de modification dans le cadre du réexamen des autorités européennes de surveillance 43 .
En ce qui concerne la révision du niveau cible et du point de référence du FRU, le règlement MRU dispose que, au terme d’une période initiale de huit années à compter du 1er janvier 2016, les moyens financiers disponibles du FRU atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de l’ensemble des établissements de crédit agréés dans tous les États membres participants 44 . De même, la directive BRRD dispose que, au plus tard le 31 décembre 2024, les moyens financiers disponibles des dispositifs de financement des États membres atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de tous les établissements agréés sur leur territoire 45 . Les États membres peuvent fixer des niveaux cibles supérieurs à ce montant, une possibilité à laquelle certains États membres ont eu recours lors de la transposition de la directive BRRD.
Un certain nombre de règlements délégués et d’exécution ont été adoptés depuis 2014, fixant les modalités relatives aux contributions ex ante 46 et ex post 47 à collecter pour le Fonds de résolution unique et les dispositifs de financement nationaux. Par la suite, au sein de l’Union bancaire, le CRU a calculé et commencé à collecter, par l’intermédiaire des autorités nationales de résolution, les contributions ex ante au Fonds de résolution unique 48 . En dehors de l’Union bancaire, les banques contribuent désormais aux dispositifs de financement nationaux.
En octobre 2016, l’ABE a adopté un rapport sur le point de référence pour la fixation du niveau cible des dispositifs de financement pour la résolution 49 . Ce rapport recommandait de modifier la base du niveau cible pour les dispositifs de financement pour la résolution, en remplaçant les dépôts couverts par le total des passifs moins les dépôts couverts, afin d’assurer une plus grande cohérence avec le cadre réglementaire. Toutefois, il soulignait également que les autorités de résolution et les établissements devaient connaître avec certitude les contributions lors de la mise en place des dispositifs de financement pour la résolution, et qu’il convenait d’éviter la volatilité du niveau cible durant cette période.
Le FRU est encore en cours de construction et n’a, à ce jour, jamais été utilisé pour quelque mesure de résolution que ce soit. L’accent devrait donc être mis sur l’atteinte du niveau cible et la mise en œuvre intégrale des dispositions juridiques existantes. Il ne semble pas nécessaire, à ce stade du processus, d’apporter des modifications au niveau cible lui-même, au point de référence ou aux contributions.
Une évaluation plus approfondie ne pourra être entreprise qu’une fois que l’ensemble du mécanisme de financement pour la résolution aura été mis en place et qu’il pourra être testé dans des cas concrets. Pour l’heure, il suffit de dire que l’augmentation de la capacité d’absorption des pertes du secteur privé, particulièrement du fait des règles relatives à la MREL figurant dans le paquet bancaire, et la croissance du FRU peuvent être considérées comme des moyens valables de réduire l’exposition potentielle des emprunteurs souverains au secteur bancaire.
En ce qui concerne la question de la gouvernance du CRU et le changement de son statut juridique, d’agence de l’Union à institution de l’Union 50 , compte tenu de la création récente du CRU et de l’expérience pratique limitée acquise jusqu’à présent, la Commission ne dispose pas de suffisamment d’éléments à ce stade pour proposer des modifications aux dispositions actuelles. À cet égard, la Commission rappelle qu’un tel changement de statut juridique nécessiterait une modification du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Enfin, compte tenu de l’éventuelle adhésion à l’Union bancaire d’États membres non participants, on pourrait envisager la possibilité de réfléchir aux modalités permettant à un État membre adhérent de participer au MRU.
IV.Conclusion
La Commission fait le point sur les questions examinées ci-dessus, en s'appuyant sur l’expérience limitée acquise jusqu’à présent dans le cadre de l’application du cadre de résolution.
Ce cadre n’a été appliqué que dans un nombre d’affaires limité. Une seule d’entre elles concernait la résolution d’un établissement au titre du règlement MRU. Il convient aussi d’observer que certaines de ces affaires portaient sur des problèmes hérités du passé, qui se sont accumulés au cours de la crise financière ou antérieurement.
En outre, les dispositions relatives à l’instrument de renflouement interne et à la mise en place du Conseil de résolution unique ne sont devenues applicables qu’à compter du 1er janvier 2016. D’autres éléments, tels que la planification de la résolution pour les établissements de plus grande taille et plus complexes et les dispositions relatives à la MREL, nécessitent une instauration progressive pour être pleinement mis en œuvre.
En outre, certaines parties essentielles du cadre – et notamment les dispositions relatives à la MREL, au pouvoir d’imposer un moratoire et à la reconnaissance des engagements régis par la législation de pays tiers – sont en cours de modification et, une fois mises en place, des périodes de transition s’appliqueront.
À la lumière de ce qui précède, il est prématuré à ce stade de concevoir et d’adopter des propositions législatives.
La Commission continuera toutefois de surveiller l’application du cadre de résolution et d’approfondir l’évaluation des questions recensées ci-dessus, à la lumière également des éléments supplémentaires fournis par l’étude récemment lancée sur l’harmonisation des législations nationales en matière d’insolvabilité et de l’expérience tirée de l’éventuelle application future du cadre de résolution.
À cette fin, la Commission participera également à une discussion approfondie sur les sujets abordés dans le présent rapport en ce qui concerne la directive BRRD et le règlement MRU (ainsi que les questions susceptibles de se poser à la suite de l’application du cadre de résolution) avec les experts désignés par le Parlement européen, les États membres et toutes les parties prenantes concernées.
Dans ce contexte, la Commission prendra également en considération l’interaction avec l’évolution des politiques en matière d’assurance des dépôts, y compris les travaux du groupe de haut niveau mis en place par l’Eurogroupe 51 , et la révision de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts 52 .
La directive BRRD et le règlement MRU s’appliquent aux établissements de crédit, aux entreprises d’investissement et à d’autres catégories d’entités financières, conformément à l’article 1er de la directive BRRD et à l’article 2 du règlement MRU. Toutefois, dans le présent rapport, le terme générique «banque» est utilisé pour désigner toutes les entités entrant dans le champ d’application de ces actes législatifs.
Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (JO L 173 du 12.6.2014, p. 190).
Règlement (UE) nº 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique (JO L 225 du 30.7.2014, p. 1).
Article 32, paragraphe 4, point d), de la directive BRRD.
Le renflouement interne est défini dans la directive BRRD et le règlement MRU comme le «mécanisme permettant l’exercice par une autorité de résolution [...] des pouvoirs de dépréciation et de conversion à l’égard d’éléments de passif d’un établissement soumis à une procédure de résolution». Voir l’article 2, paragraphe 1, point 57), de la directive BRRD et l’article 3, paragraphe 1, point 33), du règlement MRU.
Dans l’Union bancaire, chaque autorité de résolution nationale est responsable de la collecte des contributions au fonds de résolution national pertinent. Ces contributions sont ensuite transférées au Fonds de résolution unique, qui est géré par le Conseil de résolution unique.
Voir le rapport de l’ABE sur les collèges d’autorités de résolution:
Les documents pertinents peuvent être consultés aux adresses suivantes: https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_2018_mrel_policy_-_first_wave_of_resolution_plans.pdf et https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/public_mrel_policy_2018_-_second_wave_of_plans.pdf
Lors de sa session plénière du 16 avril 2016, le Parlement européen a adopté les textes législatifs qui composent le «paquet bancaire». Les textes votés sont les suivants: - résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2019 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui concerne la capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant les directives 98/26/CE, 2002/47/CE, 2012/30/UE, 2011/35/UE, 2005/56/CE, 2004/25/CE et 2007/36/CE [COM(2016) 852 – C8-0481/2016 – 2016/0362(COD)] (procédure législative ordinaire: première lecture); - résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2019 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 806/2014 en ce qui concerne la capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d’investissement [COM(2016) 851 – C8-0478/2016 – 2016/0361(COD)] (procédure législative ordinaire: première lecture); - résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2019 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable net, les exigences en matière de fonds propres et d’engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le risque de marché, les expositions sur contreparties centrales, les expositions sur organismes de placement collectif, les grands risques et les exigences de déclaration et de publication, et modifiant le règlement (UE) nº 648/2012 [COM(2016)0850 – C8-0480/2016 – 2016/0360A(COD)]; - résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2019 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2013/36/UE en ce qui concerne les entités exemptées, les compagnies financières holding, les compagnies financières holding mixtes, la rémunération, les mesures et pouvoirs de surveillance et les mesures de conservation des fonds propres [COM(2016)0854 – C8-0474/2016 – 2016/0364(COD)].
Le délai pour l’application des dispositions relatives à l’instrument de renflouement interne prévu dans la directive BRRD était fixé au 1er janvier 2016, tandis que, pour les autres dispositions, le délai d’entrée en application était fixé au 1er janvier 2015.
Les mesures ont été prises conformément à la décision de résolution du CRU du 7 juin 2017 (SRB/EES/2017/08), approuvée par la décision (UE) 2017/1246 de la Commission du 7 juin 2017.
L’article 130 de la directive BRRD imposait aux États membres d’appliquer certaines dispositions, et notamment celles relatives au renflouement interne, à partir du 1er janvier 2016 au plus tard.
Les dispositions en matière de renflouement interne prévues par la directive BRRD imposent la dépréciation et la conversion des actions et des engagements éligibles à hauteur d’un minimum de 8 % du total des engagements de la banque, avant de permettre l’accès à une aide financière extérieure.
Liquidités sous la forme de garanties de l’État sur les facilités de trésorerie accordées par les banques centrales ou des éléments de passif nouvellement émis conformément à l’article 32, paragraphe 4, point d) i) et ii), et à l’article 12, paragraphe 4, point d) i) et ii), du règlement MRU.
Affaire SA 41503.
Affaire SA. 47081.
Affaire SA.47149.
L’aide a été autorisée par la Commission dans les affaires SA.43364 et SA 43365. Le terme «recapitalisation préventive» désigne l’apport de fonds propres à un établissement solvable en application de l’article 32, paragraphe 4, point d) iii), de la directive BRRD/de l’article 18, paragraphe 4, point d) iii), du règlement MRU.
L’aide a été autorisée par la Commission dans l’affaire SA 47677.
Affaire SA 45664.
La mesure est autorisée pour remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre et pour préserver la stabilité financière.
En particulier, l’article 27 de la directive BRRD prévoit que l’autorité compétente est habilitée à activer des mesures d’intervention précoce lorsqu’«un établissement enfreint ou est susceptible, dans un proche avenir, d’enfreindre les exigences du règlement (UE) nº 575/2013, de la directive 2013/36/UE ou du titre II de la directive 2014/65/UE ou d’un des articles 3 à 7, 14 à 17 et 24, 25 et 26 du règlement (UE) nº 600/2014, en raison, entre autres, d’une dégradation rapide de sa situation financière, y compris une détérioration de ses liquidités, une augmentation du niveau de levier, des prêts non performants ou une concentration des expositions, conformément à une évaluation fondée sur un ensemble de facteurs de déclenchement, au rang desquels peuvent figurer les exigences de fonds propres d’un établissement plus 1,5 points de pourcentage […]».
Une telle décision a été prise récemment par la BCE en ce qui concerne la banque Carige (Cassa di Risparmio di Genova e Liguria). Voir https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2019/html/ssm.pr190102.en.html
En particulier, l’article 16 du règlement MRU
Accord sur le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique, 14 mai 2014, 8457/14: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8457-2014-INIT/fr/pdf .
Déclaration des ministres de l’Eurogroupe et du Conseil ECOFIN sur le filet de sécurité prévu par le MRU, 20 décembre 2013, 18137/13: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-18137-2013-INIT/en/pdf .
Déclaration du sommet de la zone euro du 14 décembre 2018 et termes de référence du filet de sécurité commun pour le Fonds de résolution unique.
Voir, par exemple, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne – De nouvelles étapes en vue de l’achèvement de l’Union économique et monétaire européenne: feuille de route, COM(2017) 821 final du 6.12.2017 et Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l’achèvement de l’Union bancaire, COM(2017) 592 final du 11.10.2017.
Article 5, paragraphe 1, point e), de l’accord intergouvernemental.
Voir, par exemple: Rapport de l’Eurogroupe aux dirigeants sur l’approfondissement de l’UEM, 4 décembre 2018, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2018/12/04/eurogroup-report-to-leaders-on-emu-deepening/ ; «Financing bank resolution: An alternative solution for arranging the liquidity required» (Financer la résolution des banques: une autre solution pour fournir les liquidités requises), novembre 2018, W.P. de Groen, analyse approfondie demandée par la commission ECON du Parlement européen, disponible à l’adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2018/624423/IPOL_IDA(2018)624423_EN.pdf ; «How to provide liquidity to banks after resolution in Europe’s banking union» (Comment fournir des liquidités aux banques après la procédure de résolution dans le cadre de l’Union bancaire européenne), novembre 2018, M. Demertzis, I. Gonçalves Raposo, P. Hüttl, G. Wolff, analyse approfondie demandée par la commission ECON du Parlement européen, disponible à l’adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2018/624422/IPOL_IDA(2018)624422_EN.pdf
Voir, par exemple, le fonds de liquidation ordonnée des États-Unis [12 U.S.C., § 5390 (loi Dodd-Frank, article 210, point n)].
https://eba.europa.eu/documents/10180/1695288/EBA+Final+MREL+Report+%28EBA-Op-2016-21%29.pdf
Règlement délégué (UE) 2016/1075 de la Commission du 23 mars 2016 complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation précisant le contenu des plans de redressement, des plans de résolution et des plans de résolution de groupe, les critères minimaux que l’autorité compétente doit prendre en compte pour évaluer les plans de redressement et les plans de redressement de groupe, les conditions préalables à un soutien financier de groupe, les exigences relatives à l’indépendance des évaluateurs, les conditions de la reconnaissance contractuelle des pouvoirs de dépréciation et de conversion, les exigences de procédure et de contenu concernant les notifications et l’avis de suspension ainsi que le fonctionnement des collèges d’autorités de résolution, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32016R1075
Article 108 de la directive BRRD.
Directive (UE) 2017/2399 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2017 modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui concerne le rang des instruments de dette non garantie dans la hiérarchie en cas d’insolvabilité.
Le principe est codifié à l’article 34 de la directive BRRD et exige que les actionnaires et les créanciers n’encourent pas des pertes plus importantes en cas de résolution que celles qu’ils auraient subies dans le cadre d’une procédure normale d’insolvabilité.
En cas d’harmonisation du rang de priorité des créances dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité, il convient de tenir dûment compte du statut de certains créanciers privilégiés, tels que les autorités fiscales, les institutions de sécurité sociale, les travailleurs ou salariés.
L’étude a été lancée à la suite d’une demande et d’une dotation budgétaire mise à disposition par le Parlement européen pour un projet pilote sur l’Union bancaire. Un appel d’offres a été publié le 7 septembre 2018, voir https://ted.europa.eu/TED/notice/udl?uri=TED:NOTICE:389651-2018:TEXT:EN:HTML&ticket=ST-35512292-rGDZ9PTvzUdNJZvojeKKI1EdXBHdQdHshD8PU99JSVKIfmyXIsA4zPHRCzeoTNQsdCLBE7Iu53KzhFMVrszsG9zW-jpJZscgsw0KeumEE0mYyCS-1dilRzzzQczGl03GpkcVaEJS1fqVDK0xcTDelqmAExgb
Article 18 du règlement MRU.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52017DC0661
Règlement (UE) nº 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne).
Proposition de la Commission COM(2017) 536 final du 20 septembre 2017.
Article 69, paragraphe 1, du règlement MRU.
Article 102, paragraphe 1, de la directive BRRD.
Règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission du 21 octobre 2014 complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution, et règlement d’exécution (UE) 2015/81 du Conseil du 19 décembre 2014 définissant des conditions uniformes d’application du règlement (UE) nº 806/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante au Fonds de résolution unique.
Règlement délégué (UE) 2016/778 de la Commission du 2 février 2016 complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les circonstances et les conditions dans lesquelles le paiement de contributions ex post extraordinaires peut être partiellement ou totalement reporté, et en ce qui concerne les critères de détermination des activités, services et opérations constitutifs de fonctions critiques et les critères de détermination des activités et services associés constitutifs d’activités fondamentales.
Conformément à l’article 102, paragraphe 4, de la directive BRRD. Rapport sur la base du niveau cible appropriée pour les dispositifs de financement pour la résolution, EBA-OP-2016-18, 28 octobre 2016, disponible à l’adresse suivante: http://www.eba.europa.eu/documents/10180/1360107/Report+on+the+appropriate+target+level+basis+for+resolution+financing+arrangements+%28EBA-OP-2016-18%29.pdf
L’article 94, paragraphe 1, point a) i), du règlement MRU exige que, dans le cadre du réexamen de la législation, la Commission évalue «s’il y a lieu que les fonctions attribuées, au titre du présent règlement, au CRU, au Conseil et à la Commission soient exercées exclusivement par une institution de l’Union indépendante et, si tel est le cas, s’il y a lieu de modifier les dispositions pertinentes, y compris au niveau du droit primaire».
Rapport de l’Eurogroupe aux dirigeants sur l’approfondissement de l’UEM du 4 décembre 2018.
Directive 2014/49/CE.
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9596 — ENGIE/Predica/Omnes/Langa) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/05
27/12/2019
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9606 — ENGIE/Omnes Capital/Predica/EGI8 Portfolio) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/04
27/12/2019
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9607 — ENGIE/Omnes Capital/Predica/EGI9 Portfolio) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/03
27/12/2019
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9694 — Hermes/Iridium/JV) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2020/C 6/04
23/12/2019