COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE Approfondissement de l'Union économique et monétaire européenne: bilan quatre ans après le rapport des cinq présidents Contribution de la Commission européenne au sommet de la zone euro du 21 juin 2019

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 12.6.2019

COM(2019) 279 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

Approfondissement de l'Union économique et monétaire européenne: bilan quatre ans après le rapport des cinq présidents













Contribution de la Commission européenne au sommet de la zone euro du 21 juin 2019

1.Introduction

Le 21 juin 2019, les dirigeants de l’UE se réuniront à Bruxelles pour examiner les progrès accomplis dans la mise en place d’une Union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable, un programme d'actions qui est au cœur du projet européen et qui a joué un rôle central dans la réponse apportée par l’Union aux crises économique, financière et sociale post-2007.

Lorsque la crise mondiale a frappé l’UE et la zone euro il y a dix ans, l’Europe a été rapidement confrontée à une détérioration brutale de sa situation économique et sociale, la plus grave qu’elle ait connue depuis la Seconde Guerre mondiale. La crise financière s’est rapidement muée en crise économique et en crise de la dette souveraine dans la zone euro. L’UE a fait face à deux grandes difficultés. Elle a dû tout d'abord s’employer, à court terme, à préserver la stabilité et l’intégrité de la zone euro et affronter des bouleversements économiques et sociaux sans précédent. Il lui a ensuite fallu concevoir et mettre en œuvre un projet ambitieux capable de remédier aux faiblesses de l’architecture de la zone euro pour en assurer la viabilité à long terme.

Depuis lors, des progrès importants ont été accomplis sur ces deux fronts. L’économie européenne croît maintenant pour la septième année consécutive et devrait continuer à croître l’année prochaine. L’emploi atteint un niveau record et le chômage n’a jamais été aussi bas. Les économies des États membres convergent de nouveau. La stabilité et l’intégrité de la zone euro ont été globalement renforcées, l’union bancaire a vu le jour et l’architecture de la zone euro a été considérablement améliorée. Tous ces progrès ont nécessité une volonté politique forte et l'adoption de décisions capitales. Le rapport des cinq présidents 1 de juin 2015 a fixé de grandes orientations à cet égard. L’approfondissement de l’Union économique et monétaire européenne était également l’une des dix priorités définies par l’actuelle Commission au début de son mandat 2 .

Figure nº 1: Faits et chiffres clés concernant l’UE et la zone euro

Si la crise a donné une forte impulsion aux réformes, la volonté politique d’œuvrer au parachèvement de l’Union économique et monétaire s'est quelque peu émoussée dans un contexte d’embellie économique. De ce fait, et malgré d’indéniables améliorations, l’architecture de l’Union économique et monétaire présente encore de sérieuses lacunes, au détriment in fine de l’attractivité internationale de l’euro et de la capacité de l’UE à créer de l’emploi et de la croissance économique ainsi qu’à assurer l’équité sociale et la stabilité macroéconomique. À l’issue de vastes consultations 3 , la Commission a présenté, en décembre 2017, une feuille de route et une série de propositions destinées à combler ces dernières lacunes 4 .

Lors du sommet de la zone euro de juin 2018 (qui s’est tenu à 27, en configuration ouverte), les dirigeants ont chargé l’Eurogroupe de travailler sur un certain nombre de questions en vue de parvenir à un accord lors du sommet de la zone euro de décembre 2018. À cette occasion, les dirigeants ont tenté une nouvelle fois d'avancer sur des éléments fondamentaux, notamment i) la mise en œuvre du filet de sécurité commun pour le Fonds de résolution unique, dont le principe a été convenu dès 2012 5 , ii) le renforcement du rôle du mécanisme européen de stabilité, iii) la définition des prochaines étapes devant mener à la création d’un système européen d’assurance des dépôts, iv) l’ébauche d’un instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro dans le cadre du budget de l’Union, et v) l’avancement des travaux visant à renforcer le rôle international de l’euro. Des progrès ont certes été accomplis, mais tous ces travaux restent à achever.

Presque quatre ans jour pour jour après la publication du rapport des cinq présidents, la présente communication dresse, à la lumière du contexte économique général, le bilan des progrès accomplis sur la voie d’une Union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable. Dans la zone euro, la reprise économique, qui était jusqu’ici soutenue, montre depuis peu des signes d’essoufflement, accentués par un contexte géopolitique plus complexe et par les tensions commerciales. La politique monétaire a été fortement mobilisée ces dernières années pour soutenir la croissance. La politique budgétaire est devenue légèrement expansionniste dans l’ensemble de la zone euro, mais la marge de manœuvre reste limitée dans les pays fortement endettés. La capacité de nos économies à surmonter les crises, à rebondir et à garantir une croissance des revenus à long terme ainsi que l’équité sociale dépendra, dans une large mesure, des politiques et institutions nationales, qui devront être saines, de la résilience des structures économiques et sociales nationales ainsi que de la qualité des finances publiques.

En outre, étant donné l’intégration étroite de nos économies, en particulier au sein de la zone euro, qui représente 85 % du produit intérieur brut de l’UE à 27, cette capacité à résister et à renouer avec la croissance dépendra aussi en définitive du degré de résilience de l’Union économique et monétaire européenne. L’avenir de l’Union économique et monétaire n’intéresse donc pas uniquement les pays qui participent pleinement à l’union monétaire, mais aussi l’UE dans son ensemble, et surtout les pays qui adopteront l’euro dans les années à venir 6 .

Évaluer la situation actuelle nous permet de diriger collectivement notre attention vers l'objectif à atteindre. Les sensibilités et les divergences de vues sur la manière de faire avancer l’Union économique et monétaire sont bien connues, mais elles ne doivent pas nous empêcher de trouver des compromis. Les résultats durement obtenus au cours des dix dernières années sont en jeu. Il est temps de dépasser les opinions profondément enracinées et de raviver notre ambition collective.

2.Le chemin parcouru

Après la crise financière et la crise de la dette, l’une des premières grandes mesures a été de doter la zone euro de mécanismes de gestion de crise visant à soutenir les États qui ne peuvent plus emprunter sur les marchés à des taux supportables. Doté d’une capacité d’intervention totale de 500 milliards d’euros, le mécanisme européen de stabilité peut désormais fournir une assistance financière aux États membres de la zone euro qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement.

Deuxièmement, des éléments clés de l’union bancaire ont été mis en place afin de renforcer le secteur financier, de desserrer le lien entre les banques et les États, de limiter la participation des pouvoirs publics au sauvetage des banques et de remédier aux perturbations causées par l'absence d’harmonisation des réglementations et des pratiques de surveillance nationales. Le «corpus réglementaire unique» pour les banques constitue un ensemble unique de règles prudentielles applicables dans toute l’UE. Il sert également de fondement au marché bancaire unique. Le mécanisme de surveillance unique supervise les banques les plus importantes de l’union bancaire. Pour autant que l’intérêt public le justifie, la défaillance de l’une de ces banques sera résolue de manière centralisée par le mécanisme de résolution unique, selon un ensemble cohérent de règles.

Troisièmement, les avancées relatives à l’union des marchés des capitaux contribuent à la résilience du système financier et à la réduction des risques grâce au partage des risques par le secteur privé. L’union des marchés des capitaux permet aux entreprises d’accéder plus facilement aux capitaux et offre aux particuliers de nouvelles possibilités d’investir et de diversifier leur épargne. Un cadre d’insolvabilité efficace est un rouage essentiel de tout environnement des entreprises adaptatif et propice à la croissance et, en tant que tel, un élément indispensable au bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire. L’UE a beaucoup fait ces dernières années pour améliorer le cadre d’insolvabilité; par exemple, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus récemment à un accord politique sur une directive 7 qui donnera aux entrepreneurs la possibilité de prendre un nouveau départ en cas de faillite de leur entreprise et améliorera l’efficacité des procédures de restructuration et d’insolvabilité.

Quatrièmement, la surveillance macroéconomique et budgétaire des États membres a été considérablement renforcée au niveau européen, grâce à l’instauration de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, au renforcement des cadres budgétaires nationaux et à la réforme du pacte de stabilité et de croissance, c'est-à-dire l’ensemble de règles conçues afin que les États membres poursuivent des politiques budgétaires saines. Tous ces nouveaux éléments ont été intégrés au Semestre européen, le processus de l’UE pour la coordination des politiques économiques. Deux points méritent d’être soulignés: les États membres sont désormais tenus de soumettre leurs projets de plans budgétaires à une évaluation au niveau de l’UE avant de les adopter au niveau national, et la coordination des politiques dépasse le cadre individuel des États membres en prenant en considération les questions pertinentes pour l’ensemble de la zone euro.

Les principales innovations institutionnelles et procédurales ont été complétées par de nouvelles améliorations mieux ciblées du cadre de gouvernance: le Semestre européen a été remanié et, parallèlement à la coordination et au suivi des politiques économiques nationales, une plus grande attention est maintenant accordée aux défis qui se posent pour la zone euro dans son ensemble et à la promotion de la convergence économique et sociale. La Commission a donné des orientations sur l’utilisation de la flexibilité offerte par les règles du pacte de stabilité et de croissance en vue de soutenir la croissance économique et de favoriser les réformes et les investissements, l’objectif étant de parvenir à un meilleur équilibre entre les besoins de stabilisation des États membres et leurs impératifs de viabilité 8 . Selon les estimations, la marge budgétaire dégagée grâce à la flexibilité offerte par le pacte de stabilité et de croissance a permis d’accroître le produit intérieur brut de l’UE de 0,8 % au cours des quatre dernières années et de créer environ 1,5 million d’emplois supplémentaires. Le plan d’investissement pour l’Europe (le «plan Juncker») a été lancé en complément des Fonds structurels et d’investissement européens. Les 400 milliards d’euros mobilisés par l’intermédiaire de ce nouvel instrument ont permis, selon les estimations, d’augmenter le produit intérieur brut de l’UE de 0,6 % et de créer 750 000 emplois 9 .

La Commission a également mis en avant des considérations d’ordre social en proposant un socle européen des droits sociaux, proclamé par les autres institutions de l’UE, et en intégrant des priorités du même ordre dans le Semestre européen. La Commission a également mis au point, en concertation avec les États membres, des cadres d’évaluation comparative en vue de favoriser la convergence dans un certain nombre de domaines d’action concernant l’emploi et les affaires sociales. Pour guider et soutenir le processus de réforme au niveau national, le Conseil a adopté une recommandation invitant les États membres de la zone euro à instituer chacun un conseil national de la productivité. Enfin, la Commission a mis en place un service d’appui à la réforme structurelle pour mutualiser l’expertise de toute l’Europe afin d’apporter une assistance technique aux États membres.

Dans les premiers mois de son mandat, la Commission Juncker a dû faire face à une nouvelle crise alors que la Grèce était incapable de mettre en œuvre le deuxième programme d'ajustement économique dont elle faisait l'objet, faisant craindre un «Grexit» pendant plusieurs semaines. La Commission a aidé à préparer le terrain en vue de l’élaboration d’un nouveau programme de soutien à la stabilité, qui a été approuvé lors du sommet de la zone euro de juillet 2015. La Commission a aussi élaboré un plan pour aider la Grèce à stabiliser son économie et à optimiser l’utilisation des fonds de l’UE pour stimuler l’emploi, la croissance et l’investissement. Sur la période 2014-2020, l’Union a mobilisé jusqu’à 35 milliards d’euros pour la Grèce au titre de différents programmes de financement, ce qui a entraîné une augmentation du produit intérieur brut du pays estimée à 2 %. En juillet 2015, alors que la situation était critique, la Commission, grâce à un prêt à court terme, a contribué à mobiliser 7 milliards d’euros de financements-relais dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation financière, évitant ainsi à la Grèce de devoir inopinément quitter la zone euro 10 . En août 2018, la Grèce est sortie avec succès d’un programme de soutien à la stabilité de trois ans qui lui a permis de bénéficier, en contrepartie de la mise en œuvre d’un programme de réforme global sans précédent, de prêts d’un montant total de 61,9 milliards d’euros. Ce programme a permis à la Grèce d’ancrer solidement sa place au cœur de l’UE et de la zone euro, et à l’UE de sortir totalement de la crise.

Figure nº 2: Une boîte à outils renforcée

La Banque centrale européenne a contribué de manière décisive à rétablir la confiance dans la zone euro. Depuis le début de la crise financière mondiale de 2008 et de la crise de la dette souveraine qui s’en est suivie dans la zone euro, les mesures de politique monétaire de la Banque centrale européenne ont concouru grandement à améliorer les conditions financières des entreprises et des ménages et à relever la croissance économique et l’inflation dans la zone euro. Parmi ces mesures, prises pour préserver la stabilité des prix, figurent une politique de taux d’intérêt très bas, voire négatifs, des opérations de refinancement à long terme en faveur des banques, une assurance de liquidité conditionnelle par l’achat ferme d’obligations souveraines et l’achat et la détention d’obligations des secteurs public et privé. Les taux débiteurs pour les entreprises et les ménages de la zone euro sont restés proches de leurs niveaux historiquement bas, et les volumes de prêts bancaires ont continué d’augmenter progressivement. Cette situation a favorisé le passage d’une reprise économique fragile et inégale à une expansion économique continue, tandis que les risques déflationnistes ont en grande partie disparu. Compte tenu de toutes les mesures de politique monétaire prises entre la mi-2014 et juin 2018, l’incidence globale sur l’inflation et sur le taux de croissance du produit intérieur brut réel de la zone euro est estimée, dans les deux cas, à environ 1,9 % au total pour la période 2016-2020 11 .

Dans l’ensemble, l’UE a pris des mesures décisives pour combler un grand nombre des lacunes et des insuffisances de l’architecture d’origine de l’Union économique et monétaire. Comme le montre la figure nº 2, la boîte à outils a été renforcée.

Parallèlement, la confiance des marchés a été regagnée. Les écarts de taux d'intérêt des obligations d’État permettent d’évaluer les risques perçus par les investisseurs. La figure nº 3 met en lumière les écarts de taux d'intérêt considérables qui existaient entre les obligations d’État avant l’introduction de l’euro, leur quasi-disparition après l’introduction de celui-ci, leur aggravation brutale à la suite de la crise et leur réduction progressive depuis 2012, avec des différences notables d’un pays à l’autre. Si les évaluations des acteurs du marché ne sont peut-être pas toujours tout à fait rationnelles, l’évolution de ces écarts fournit néanmoins des indications sur la crédibilité des cadres institutionnels existants et des politiques économiques menées, tant au niveau européen qu’au niveau national 12 .

Figure nº 3: la confiance dans les obligations souveraines de la zone euro en grande partie regagnée

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