RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.10.2019

COM(2019) 498 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

{SWD(2019) 392 final}

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été instauré lorsque la Bulgarie a rejoint l’Union européenne en 2007, en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Bulgarie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption et la criminalité organisée 1 . Le MCV est né de l’engagement commun de l’État bulgare et de l’Union à remédier à un certain nombre de lacunes observées à l’époque de l’adhésion, le MCV devant rester en place jusqu’à ce que la Commission estime que toute une série d’objectifs de référence bien définis sont remplis de manière satisfaisante.

Depuis 2007, il est fait appel au MCV pour encourager et suivre le processus de réforme sur ces questions. En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation approfondie des progrès accomplis par la Bulgarie au cours des dix années qui se sont écoulées depuis la mise en place du MCV 2 . Sur cette base, le rapport a défini une trajectoire claire devant mener à la clôture du processus engagé au titre du MCV, reposant sur dix-sept recommandations fondamentales. Compte tenu des progrès réalisés, la Commission a estimé qu’il suffirait, pour clôturer le MCV, que la Bulgarie assure le suivi de ces dix-sept recommandations, à moins que l’évolution de la situation ne vienne entretemps inverser la tendance. Nombre des recommandations étaient axées sur la mise en place de garde-fous internes pour garantir le caractère irréversible des résultats et pour démontrer que les projets en cours seraient poursuivis et les progrès consolidés, même sans le MCV.

Depuis, la Commission a procédé à deux évaluations des progrès réalisés dans la mise en œuvre des grandes recommandations finales. Dans son rapport de novembre 2017 3 , la Commission concluait que des progrès significatifs avaient été accomplis. Si la Commission n’a pas encore pu établir que l’un ou l’autre des objectifs de référence a été atteint de manière satisfaisante, elle a clairement indiqué que, grâce au maintien du cap politique et à sa détermination à faire progresser le processus de réforme, la Bulgarie devrait être en mesure de satisfaire, dans un avenir proche, aux recommandations auxquelles elle doit encore donner suite dans le cadre du MCV. Le Conseil s’est félicité des caps majeurs franchis, tout en faisant remarquer que le chemin serait encore long 4 .

En novembre 2018 5 , la Commission a salué les progrès accomplis sur la voie de la clôture rapide du MCV et a conclu que les objectifs de référence un, deux et six pouvaient être considérés comme provisoirement clôturés. En ce qui concerne les trois autres objectifs de référence, qui ont trait à la poursuite de la réforme du système judiciaire et à la lutte contre la corruption, des efforts supplémentaires étaient encore nécessaires pour garantir la pleine mise en œuvre des recommandations de janvier 2017. Le Conseil a pris note des conclusions de la Commission et a encouragé la Bulgarie à s’appuyer sur cette dynamique positive pour consolider les progrès réalisés de manière concluante et irréversible 6 .

Le présent rapport présente l’évaluation, par la Commission, des progrès réalisés par la Bulgarie au titre du MCV depuis novembre 2018. Comme les années précédentes, l’évaluation est le fruit d’une analyse minutieuse de la Commission, qui s’est appuyée sur une coopération étroite avec les autorités bulgares ainsi que sur les contributions de la société civile et d’autres parties prenantes et observateurs. Elle tient également compte de l’évolution des politiques et de la jurisprudence de l’UE dans les domaines concernés par le MCV depuis la création de ce mécanisme.

2. SITUATION GÉNÉRALE

Il a été relevé, dans les rapports précédents, que des facteurs contextuels — qui sortent du cadre du MCV mais présentent une plus grande pertinence au regard de l’état de droit — peuvent, parfois, avoir une incidence négative sur l’avancement des réformes. Figuraient parmi ces facteurs l’instabilité politique générale, un processus législatif imprévisible et un environnement médiatique reconnu comme très préoccupant. En Bulgarie, la période qui s’est écoulée depuis le rapport de novembre 2018 a été caractérisée par une stabilité politique relative, en dépit d’une polémique née d’allégations concernant l’acquisition de biens immobiliers à des prix inférieurs à ceux du marché par des hauts fonctionnaires et des responsables politiques 7 .

Le rapport de novembre 2017 a également mis en lumière des problèmes concernant le processus législatif, citant l’exemple de l’adoption d’amendements à la loi sur le système judiciaire pendant l’été 2017, qui a suscité des préoccupations chez les parties prenantes et débouché sur des recours en justice devant la Cour constitutionnelle bulgare 8 . La nécessité de faire preuve de vigilance en ce qui concerne l’incidence sur l’indépendance du pouvoir judiciaire a été soulignée.

Les médias indépendants et pluralistes revêtent une importance capitale pour le débat démocratique et devraient pouvoir fonctionner dans un environnement exempt de toute pression indue exercée par des intérêts économiques ou politiques 9 . Bien que l’environnement médiatique ne soit pas couvert par les objectifs de référence du MCV 10 , ses déficiences continuent d’avoir une incidence sur le système judiciaire. Tout en respectant pleinement la liberté d’expression et le rôle indispensable des médias pour ce qui est d’obliger les autorités à rendre des comptes et d’informer l’opinion publique, le Conseil supérieur de la magistrature doit endosser la responsabilité fondamentale de prendre la parole pour défendre le principe de l’indépendance de la justice. La politique plus ferme adoptée l’année dernière devrait déboucher sur une action plus vigoureuse de lutte contre la couverture trompeuse dans les médias ou les déclarations des responsables politiques qui portent atteinte à la réputation et à la crédibilité du système judiciaire dans son ensemble. Sont notamment concernés les cas présentant un schéma bien établi de critiques dirigées spécifiquement contre les juges, sur la base du contenu des décisions de justice qu’ils ont rendues, ce qui pourrait compromettre l’indépendance et l’impartialité de la procédure judiciaire 11 .

Mécanismes de soutien à la durabilité de l’état de droit

Une autre facette importante du contexte sous-jacent est le développement d’une infrastructure plus large de l’état de droit, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. Ce développement va dans le sens d’une offre de nouveaux outils permettant d’insuffler une dynamique à la consolidation de l’état de droit, y compris aux questions couvertes par le MCV. Au niveau de l’UE, les systèmes judiciaires nationaux font l’objet, depuis plusieurs années, d’un examen dans le cadre du tableau de bord de la justice dans l’UE 12 , et, conjointement avec les cadres de lutte contre la corruption, au titre du semestre européen de coordination des politiques économiques et des réformes structurelles 13 . Ce développement se poursuivra à l’avenir sur la base de la communication de la Commission de juillet 2019 14 exposant des mesures concrètes visant à renforcer la capacité de l’Union à promouvoir et à faire respecter l’état de droit, par la promotion d’une culture commune de l’état de droit, par la mise en place d’un cycle d’examen de l’état de droit pour suivre l’évolution de la situation dans les États membres, ainsi que par la fourniture d’une réponse efficace. Les orientations politiques de la prochaine Commission, qui exposent l’intention de mettre en place un mécanisme complet de protection de l’état de droit applicable dans l’ensemble de l’UE, avec obligation, pour tous les États membres, d’établir des rapports objectifs, sont gages de continuité dans ce domaine 15 . Au-delà des objectifs de référence du MCV, une protection juridictionnelle effective par des juridictions indépendantes constitue une obligation au titre de l’article 19, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, en tant qu’expression concrète de la valeur de l’état de droit, comme l’a confirmé la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne. L’existence de ces processus horizontaux de suivi de l’état de droit, y compris les cadres de lutte contre la corruption, dans tous les États membres, et la perspective de leur évolution continue, mettent en évidence la nature spécifique du MCV en tant que processus de suivi limité tant en ce qui concerne les États membres concernés que les domaines couverts.

L’élaboration de mécanismes de réforme au niveau national était également au cœur des recommandations de janvier 2017. Celles-ci ont souligné l’importance de concevoir des mécanismes permettant d’internaliser le suivi au niveau national, en l’intégrant dans des processus internes impliquant non seulement les autorités, mais aussi la société civile. Conformément à cette approche, le rapport de novembre 2018 soulignait que la Bulgarie devait continuer à engranger des résultats concrets, tant dans le cadre du MCV qu’à l’avenir, et que le suivi continu par les autorités bulgares était un élément important à cet égard, y compris après la clôture du processus du MCV. Le rapport insistait en particulier sur l’importance que revêtent l’établissement de rapports en toute transparence et le contrôle public pour ce qui est de faire du suivi interne une garantie pour le maintien du cap des progrès et des réformes.

La Bulgarie a déjà mis en place des éléments importants de ce suivi interne et de la consultation des parties prenantes, notamment des conseils consultatifs spécifiques dans les domaines de la réforme du système judiciaire et de la lutte contre la corruption 16 . En outre, le gouvernement bulgare a récemment décidé de mettre en place un mécanisme supplémentaire, plus complet, pour le suivi interne a posteriori établi au sein d’un conseil de coordination et de coopération («conseil de suivi a posteriori») 17 . Le nouveau conseil de suivi a posteriori entamera ses travaux à la clôture du processus du MCV, se réunissant au moins une fois tous les trois mois 18 . Ce conseil devrait avoir comme co-présidents un vice-premier ministre chargé de la réforme du système judiciaire et le représentant du Conseil supérieur de la magistrature 19 . Ce conseil sera chargé de superviser la poursuite des réformes et publiera un rapport après chaque réunion, ainsi qu’un rapport annuel à l’attention du gouvernement et du Conseil supérieur de la magistrature. Il recevra des informations émanant d’un large éventail d’institutions concernées et comportera également un conseil civique composé de représentants de la société civile et d’associations professionnelles du pouvoir judiciaire 20 .

Ce conseil de suivi a posteriori devrait assurer le suivi et la coordination des politiques dans le domaine de la réforme du système judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. À ce titre, il devrait fournir un cadre général fondamental permettant aux autorités et aux parties prenantes d’évaluer les progrès accomplis de manière transparente et de se concentrer sur les défis qui restent à relever. Il pourrait également contribuer à obliger les autorités concernées à rendre des comptes, lorsque cela est nécessaire et approprié 21 . Les autorités bulgares se sont engagées, au niveau du Premier ministre, à conférer audit conseil un rôle particulier afin qu’il puisse servir d’outil efficace de suivi de la mise en œuvre des réformes et de l’évolution des résultats obtenus dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, ainsi que dans la coordination des politiques futures.

La Commission se félicite de l’engagement pris par les autorités bulgares de maintenir la dynamique des réformes, en totale transparence et avec la participation de la société civile, une fois que le processus du MCV aura pris fin. Le conseil de suivi a posteriori devrait constituer un interlocuteur important à même de contribuer au dialogue sur l’état de droit qui se met en place au niveau de l’UE et au futur mécanisme complet de protection de l’état de droit.

3. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE RÉFÉRENCE DU MCV SUR LA BASE DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE RAPPORT MCV DE JANVIER 2017

3.1 Objectifs de référence provisoirement clôturés dans le rapport de novembre 2018 (un, deux, six)

La présente section porte sur les trois objectifs de référence qui ont été provisoirement clôturés en novembre 2018. Ils concernent la réforme du cadre constitutionnel et législatif et la lutte contre la criminalité organisée afin de remédier à des lacunes spécifiques à la Bulgarie au moment de son adhésion à l’Union européenne. La clôture provisoire signifiait que la Commission avait estimé que les modifications structurelles et législatives apportées avaient satisfait aux exigences du MCV, alors que le contrôle de la mise en œuvre se poursuivait.

Les rapports passés ont fait état des progrès accomplis par la Bulgarie depuis son adhésion s’agissant de la modification de son cadre constitutionnel et législatif afin d’améliorer les garanties en matière d’indépendance de la justice, ainsi que la transparence et l’efficacité de la procédure judiciaire. Parmi les améliorations récentes, les modifications apportées à la Constitution en 2015 ont conduit à une réforme du Conseil supérieur de la magistrature et à un renforcement de l’Inspection judiciaire. Ces modifications sont maintenant en place depuis plusieurs années et ont abouti à un processus plus transparent et plus responsable de nomination des magistrats et à plus d’intégrité 22 . En conséquence, le rapport de novembre 2018 a conclu que les deux objectifs de référence liés au cadre constitutionnel et juridique pouvaient être provisoirement clôturés. Les nominations de magistrats et le fonctionnement de l’Inspection judiciaire ont été définis comme des domaines devant faire l’objet d’un suivi continu, et certains aspects de l’environnement juridique sont restés également susceptibles de faire l’objet d’un examen approfondi dans le cadre d’autres objectifs de référence 23 .

Depuis novembre 2018, le Conseil supérieur de la magistrature continue de s’acquitter de ses responsabilités en matière de nomination des magistrats. Dans certains cas, des retards ont été constatés, le Conseil supérieur de la magistrature n’étant pas parvenu à trouver un consensus, par exemple en ce qui concerne les nominations à certains postes clés au sein du parquet. Il reste essentiel que ces nominations soient effectuées en toute transparence et de manière fondée sur les mérites, et que les candidats potentiels qualifiés soient encouragés à postuler, avec la certitude que tous les candidats seront évalués uniquement sur leurs mérites.

Une nomination importante à venir est celle au poste de procureur général, le mandat du titulaire actuel venant à expiration en janvier 2020. Le Conseil supérieur de la magistrature a ouvert la procédure en juin et devrait nommer un successeur le 24 octobre 2019. Ce dernier devra ensuite être confirmé par le président de la République 24 . En juillet 2019, un candidat unique a reçu le soutien unanime des membres de la chambre d’accusation du Conseil supérieur de la magistrature 25 . Ce candidat a présenté ses priorités écrites pour le mandat de sept ans. La procédure prévoit également une audition avant la nomination, au cours de laquelle les questions et les craintes de la société civile et d’autres parties prenantes pourront être soulevées. Ces dernières semaines, un vaste débat a eu lieu dans les médias, certaines parties prenantes ayant fait part de leurs préoccupations à l’égard de la procédure et du candidat 26 . Il incombera au Conseil supérieur de la magistrature de garantir la transparence de la procédure et de démontrer que les préoccupations exprimées ont été prises en compte dans sa décision et qu’il y a été répondu.

Hormis la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, l’autre élément principal des modifications constitutionnelles de 2015 a été le renforcement du rôle de l’Inspection judiciaire en ce qui concerne l’intégrité des magistrats. À la suite d’une recommandation du rapport de janvier 2017, les autorités bulgares ont demandé l’assistance du service d’appui à la réforme structurelle de la Commission et un projet a été officiellement lancé en juillet 2019, auquel participent le Conseil de l’Europe et des experts internationaux. Ce projet vise à réexaminer les méthodes de travail de l’Inspection judiciaire et à fournir une assistance à cette dernière pour lui permettre de tirer des enseignements des bonnes pratiques appliquées dans d’autres États membres. Il devrait être terminé au printemps 2020.

Le cadre législatif plus large a connu plusieurs réformes au fil des ans. Les récents rapports MCV ont relevé en particulier les effets positifs des modifications de la loi sur le système judiciaire en 2016 et du code de procédure pénale en 2017. Le rapport de novembre 2018 a fait observer que certains aspects clés du cadre législatif étaient toujours en cours d’examen. Cela concernait en particulier les questions d’efficacité des enquêtes pénales, y compris s’agissant du procureur général en fonction. Ces questions sont étroitement liées au suivi des recommandations formulées dans le cadre des troisième et quatrième objectifs de référence (voir ci-dessous) 27 .

Par ailleurs, la Cour constitutionnelle a jugé en février 2019 que les dispositions insérées en 2017 dans l’article 230 de la loi sur le système judiciaire prévoyant la suspension automatique des magistrats en cas d’ouverture d’une enquête pénale à leur encontre, étaient incompatibles avec la Constitution bulgare 28 . Le 20 septembre 2019, le gouvernement a présenté des projets de modifications de la loi afin de la mettre en conformité avec la Constitution en abrogeant ces dispositions, et s’est engagé à ce que cette loi soit rapidement adoptée à l’Assemblée nationale 29 .

Enfin, le rapport de novembre 2018 a également clôturé provisoirement le sixième objectif de référence relatif à la lutte contre la criminalité organisée, compte tenu de l’évolution positive de l’environnement institutionnel et du bilan au fil des ans, en dépit des difficultés. Les évolutions intervenues depuis novembre 2018 n’ont pas soulevé de nouveaux problèmes pertinents.

L’analyse des progrès réalisés au cours de l’année écoulée a confirmé les conclusions de novembre 2018, qui avaient conduit à la clôture provisoire de ces objectifs de référence. S’il existe inévitablement des questions pertinentes auxquelles les autorités bulgares devront continuer de porter une attention soutenue, les recommandations formulées en janvier 2017 ont été prises en compte de manière satisfaisante.

3.2 Troisième objectif de référence: poursuite de la réforme du système judiciaire

Le rapport de novembre 2018 faisait état de progrès considérables accomplis en ce qui concerne les quatre recommandations relatives à la poursuite de la réforme du système judiciaire. Toutefois, des évolutions importantes étaient toujours en cours ou exigeaient un suivi continu pour confirmer l’évaluation des progrès accomplis.

Depuis 2017, le gouvernement a mis en place un cycle régulier de suivi et d’information sur les progrès en matière de mise en œuvre de la stratégie de réforme du système judiciaire. Un Conseil consultatif pour la poursuite de la réforme judiciaire, établi sous les auspices du ministère de la justice en 2016, joue un rôle important à cet égard. Ces processus constituent un cadre de coopération avec les parties prenantes sur les dossiers législatifs en cours, et pourraient aussi être utilisés pour élaborer les futures mises à jour de la stratégie de réforme du système judiciaire. Le futur Conseil de suivi a posteriori jouerait également un rôle essentiel dans le suivi des progrès au terme du MCV. 30

Un défi important qui supposera de poursuivre les efforts au cours des années à venir est l’amélioration de l’efficience et de l’accessibilité de la justice grâce à l’introduction de la justice en ligne et à la gestion équilibrée de la charge de travail au sein du système judiciaire. Si une réforme globale a fait l’objet de plusieurs retards au fil des ans, depuis 2017, le Conseil supérieur de la magistrature a pris plusieurs mesures importantes pour relever ces défis, et des travaux supplémentaires sont en cours.

Un autre point important qui fait l’objet d’une attention continue est le fonctionnement du système global d’enquête et de poursuite en ce qui concerne la corruption à haut niveau. Des progrès importants ont été accomplis au fil des ans. Récemment, ces travaux ont été étayés par une analyse indépendante du fonctionnement du parquet effectuée en 2016 31 , ainsi que par une analyse de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, se concentrant sur les questions recensées par la Cour en 2016 comme constituant un problème systématique d’inefficacité des enquêtes pénales en Bulgarie. Cela a donné lieu à plusieurs mesures importantes, qui ont été énoncées dans les précédents rapports MCV. Parmi les principaux points qui font encore l’objet d’un examen figurent la procédure d’ouverture des enquêtes pénales, y compris le rôle des enquêtes préliminaires 32 , et la nécessité éventuelle d’un contrôle juridictionnel des décisions du parquet de ne pas ouvrir d’enquête.

Une question particulièrement sensible concerne la mise en place de procédures garantissant l’indépendance à tous les stades de toutes les enquêtes portant sur des allégations d’agissements criminels de la part d’un procureur général pendant son mandat 33 . En juin, le ministre de la justice a présenté des projets de modifications du code de procédure pénale et de la loi sur le système judiciaire, qui devaient donner lieu à un débat public avec les parties prenantes sur une possible proposition du gouvernement, établissant un mécanisme d’ouverture des procédures pénales contre un procureur général, ainsi que contre les présidents de la Cour suprême de cassation et de la Cour administrative suprême 34 .

Ces projets de modifications ont suscité un vif intérêt de la part de l’opinion publique, y compris de la part de la société civile et des parties prenantes judiciaires, qui ont soulevé plusieurs craintes, mais ont aussi souligné l’importance d’une consultation ouverte et transparente sur de telles questions sensibles. Le débat a soulevé des questions sur le fait que les modifications proposées apportent ou non suffisamment de clarté sur la manière dont elles garantiraient une enquête indépendante sur un procureur général en fonction 35 . En outre, l’inclusion envisagée des présidents de la Cour suprême de cassation et de la Cour administrative suprême dans le champ d’application du mécanisme proposé a suscité de nouvelles inquiétudes quant à un risque éventuel pour l’indépendance de la justice 36 , en particulier compte tenu du fait que les exigences d’indépendance sont différentes pour les procureurs et les juges 37 .

Si le fait que les autorités bulgares aient ouvert un débat public fondé sur des propositions concrètes sur ce sujet sensible est un développement positif, il sera essentiel pour le maintien de la confiance du public que les craintes soulevées soient dûment prises en compte. Dans de tels cas, la Commission estime qu’il y a de grands avantages à s’appuyer sur l’expertise du Conseil de l’Europe et d’autres experts indépendants. Pour faire en sorte que la modification finalement adoptée contienne des garanties suffisantes de l’indépendance de la justice, les autorités bulgares ont demandé l’avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) 38 . La demande a été transmise à cette dernière par le ministre de la justice le 24 septembre 2019 et, dans ses contacts au niveau du Premier ministre avec la Commission européenne, la Bulgarie s’est engagée à respecter les recommandations de la Commission de Venise, conformément aux paramètres de l’ordre constitutionnel bulgare. La Commission salue la volonté des autorités bulgares de faire appel à une expertise extérieure pour les aider à trouver une solution mesurée et équilibrée, afin de garantir le respect de l’indépendance de la justice dans la future procédure.

Si les propositions déjà présentées concernent en particulier la question de l’efficacité des enquêtes sur les magistrats de haut rang, le problème systémique plus général de l’efficacité des enquêtes mérite également un examen attentif de la part des autorités bulgares, en tenant dûment compte de la nécessité d’une vaste consultation de parties prenantes et d’experts. Le gouvernement bulgare s’est engagé à poursuivre sa coopération avec le Conseil de l’Europe afin de trouver des solutions réalistes en la matière, qui doivent respecter la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme 39 .

Sur la base de l’analyse du troisième objectif de référence, la Bulgarie a pris des mesures importantes pour mettre en œuvre les recommandations 5, 6, 7 et 8, et on peut considérer que ces dernières ont été remplies de manière satisfaisante. Le gouvernement bulgare a également mis en place un ensemble de mesures de suivi et la Commission se félicite des engagements qu’il a pris à cet égard. Un tel suivi doit bénéficier du temps nécessaire pour une vaste consultation des parties prenantes et des experts, y compris des organes compétents du Conseil de l’Europe. Il ferait également l’objet d’un examen par le Conseil de suivi a posteriori, et alimenterait le futur dialogue avec la Commission dans le cadre du mécanisme global de l’état de droit.

3.3 Quatrième objectif de référence: corruption à haut niveau

Le rapport de novembre 2018 a fait état de progrès considérables accomplis par la Bulgarie en ce qui concerne les quatre recommandations relatives à la lutte contre la corruption à haut niveau. Dans le même temps, il a également noté qu’un bilan solide en matière de condamnations définitives dans les affaires de corruption à haut niveau devait toujours être obtenu et qu’un suivi continu du nouveau cadre institutionnel de lutte contre la corruption était nécessaire pour consolider les progrès accomplis.

Les réformes globales du cadre institutionnel général de lutte contre la corruption menées au cours des deux dernières années ont commencé à produire leurs effets. Il s’agit en particulier de la loi anti-corruption de janvier 2018 instituant une nouvelle agence de lutte contre la corruption, des modifications apportées en 2017 à la loi sur l’administration publique précisant le cadre juridique pour le travail des services d’inspection interne et des modifications apportées en 2017 au code de procédure pénale, qui donnent au parquet spécialisé et au Tribunal spécialisé dans les affaires liées à la criminalité organisée des pouvoirs supplémentaires en matière de corruption à haut niveau.

Les autorités bulgares indiquent que ces réformes ont contribué à améliorer les conditions générales de prévention et de détection de la corruption, ainsi que d’enquête et de poursuites en la matière. Par exemple, la nouvelle agence de lutte contre la corruption examine les déclarations d’intérêts de milliers de fonctionnaires et détermine les cas où un suivi est nécessaire 40 . Il est naturel qu’il faille un certain temps pour mettre en œuvre les réformes aux différents stades de l’enquête, des poursuites et de la condamnation éventuelle, mais ce point devra faire l’objet d’une attention importante à l’avenir afin de garantir un bilan solide en matière de résultats concrets 41 . Les récentes accusations contre des fonctionnaires publics et des responsables politiques de haut niveau mettent encore davantage en lumière les problèmes auxquels est confrontée la Bulgarie dans ce domaine.

Un problème particulier dans le contexte bulgare — auquel sont confrontées des institutions comme la nouvelle agence de lutte contre la corruption et le ministère public — est la nécessité que les institutions de lutte contre la corruption gagnent la confiance du public et acquièrent une réputation d’indépendance et de professionnalisme au fil du temps. Avant tout, les citoyens devraient pouvoir faire pleinement confiance dans le fait que ces institutions agissent de manière impartiale, en respectant pleinement les procédures et les droits fondamentaux, y compris la présomption d’innocence 42 . Un élément important pour renforcer la confiance concerne le processus de nomination des directeurs de ces institutions.

L’agence de lutte contre la corruption continue actuellement de fonctionner en l’absence de directeur permanent. Comme cela a été souligné dans le rapport de novembre 2018, la procédure d’élection de la direction de l’agence de lutte contre la corruption a été controversée du fait qu’elle est tributaire d’une majorité simple à l’Assemblée nationale, ce qui a suscité des craintes quant à une éventuelle politisation de la gestion de l’agence. La nomination à venir d’un nouveau directeur de l’agence de lutte contre la corruption sera un test important de la capacité de l’Assemblée nationale à organiser le processus d’une manière ouverte et fondée sur les mérites, de façon à apaiser ces craintes et à aider à rétablir la confiance dans cette institution clé.

Deux autres domaines essentiels pour établir la confiance consistent en l’expertise externe nécessaire pour améliorer le cadre de lutte contre la corruption et en la collaboration et le dialogue avec les parties prenantes sur la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la corruption. Les deux revêtiront une importance capitale pour maintenir une dynamique crédible. Dans ses contacts avec la Commission, le gouvernement bulgare s’est engagé à poursuivre ses efforts dans ce domaine, y compris en se fondant sur la coopération avec le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) 43 . Le nouveau Conseil de suivi a posteriori devrait également jouer un rôle important pour veiller à ce que l’opinion publique continue à s’intéresser à ces problèmes importants au terme du MCV 44 .

Sur la base de l’analyse du quatrième objectif de référence, le cadre juridique et institutionnel a commencé à consolider ses travaux conformément aux recommandations 9, 10, 11 et 12, et on peut considérer que ces dernières ont été remplies de manière satisfaisante. La Bulgarie aura besoin de temps pour afficher un bilan solide, notamment sous la conduite des nouveaux dirigeants de l’agence de lutte contre la corruption. La Commission se félicite de la volonté du gouvernement bulgare de poursuivre son travail en se fondant sur l’expérience internationale et en assurant la transparence et la responsabilité. Cela ferait également l’objet d’un examen par le Conseil de suivi a posteriori, et alimentera aussi le futur dialogue avec la Commission dans le cadre du mécanisme global de l’état de droit.

3.4 Cinquième objectif de référence: corruption en général, y compris au niveau local et aux frontières

Dans le rapport publié en novembre 2018, il est admis que la Bulgarie a accompli des progrès sensibles en ce qui concerne les trois recommandations formulées dans le cadre du cinquième objectif de référence, mais il est également constaté que ces aspects devront faire l’objet d’un suivi continu à plus long terme de la part des autorités bulgares pour pouvoir déboucher sur des résultats concrets. Au cours de l’année dernière, la Bulgarie a confirmé les progrès accomplis et poursuivi ses efforts dans ces domaines.

Les marchés publics sont particulièrement exposés au risque de conflits d’intérêts et de corruption. La Bulgarie a fait appel au soutien de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Banque mondiale) en vue d’un examen approfondi de son système de marchés publics. Ce projet s’est terminé au début du printemps 2019 et a débouché sur plusieurs recommandations, portant notamment sur la prévention de la corruption, les conflits d’intérêts et la fraude. Les autorités indiquent que ces recommandations font déjà l’objet d’un premier suivi, tandis que l’examen dans son ensemble guidera l’élaboration d’une future stratégie globale en matière de marchés publics. Le domaine plus vaste des marchés publics est régi par le droit de l’UE, et il importera de mener à bien ces travaux et de s’appuyer au besoin sur une expertise supplémentaire dans des domaines spécifiques 45 .

La Bulgarie a également poursuivi la mise en œuvre de plans d’action sectoriels spécifiques en vue de la prévention de la corruption au sein de l’administration publique. Une nouvelle série de plans sectoriels a été adoptée début 2019 dans le cadre d’un cycle annuel, sous la supervision d’un conseil national chargé des politiques de lutte contre la corruption présidé par une coordinatrice nationale de la lutte contre la corruption, également membre de haut rang du gouvernement 46 . Ces travaux doivent faire l’objet d’une attention permanente au sein de l’ensemble des départements et agences gouvernementales. Le conseil de suivi a posteriori pourrait jouer un rôle important en apportant une visibilité et un soutien à ces efforts. Conjointement avec le conseil national de lutte contre la corruption, le nouveau conseil aura un rôle à jouer dans la mise à jour de la stratégie actuelle de lutte contre la corruption, qui date de 2015, à la lumière de l’évolution et des enjeux actuels. Il importera de permettre une large participation des parties prenantes et de la société civile à l’évaluation de la stratégie actuelle ainsi qu’à la définition de nouvelles priorités pour l’avenir 47 .

L’analyse du cinquième objectif de référence confirme les progrès constatés dans le rapport de novembre 2018 en ce qui concerne les recommandations nº 13, nº 14 et nº 15, qui peuvent à présent être considérées comme étant respectées de manière satisfaisante. Nombre de ces aspects doivent faire l’objet d’une attention continue, et les travaux menés en vue de l’analyse des enjeux et de la mise en place d’un processus cohérent permettant de les relever sur une base permanente constituent un bon point de départ pour les travaux futurs. Des domaines tels que les marchés publics font également l’objet d’un suivi dans le cadre du processus normal de mise en œuvre du droit de l’UE. Ces aspects importants devront eux aussi faire l’objet d’un examen de la part du conseil de suivi a posteriori et alimenteront le dialogue futur avec la Commission dans le cadre du mécanisme complet de protection de l’état de droit.

4. CONCLUSION

Dans la décision établissant le MCV, la Commission, tout en saluant les efforts considérables déployés par la Bulgarie pour parachever ses préparatifs d’adhésion à l’UE, recense les domaines dans lesquels de nouvelles avancées doivent encore être réalisées afin de garantir la capacité du système judiciaire et des instances chargées de faire appliquer la loi à mettre en œuvre et à appliquer les mesures adoptées pour établir le marché intérieur et l’espace de liberté, de sécurité et de justice 48 , y compris en termes de responsabilisation et d’efficacité.

Cela a contribué au processus lancé au titre du MCV et débouché sur les dix-sept recommandations fondamentales émises par la Commission en janvier 2017. La Bulgarie a travaillé sans relâche à la mise en œuvre de ces recommandations telles qu’elles figurent dans les rapports de novembre 2017 et de novembre 2018. Ces travaux se sont poursuivis au cours de l’année dernière et ont permis à la Bulgarie de réaliser de nouvelles avancées, notamment en ce qui concerne les recommandations relatives aux troisième, quatrième et cinquième objectifs de référence, toujours en suspens à la suite de l’évaluation de l’année dernière.

L’année écoulée a vu la consolidation du cadre juridique et institutionnel mis en place au cours des années précédentes. Sa concrétisation à long terme supposera de faire preuve de détermination et d’assurer un suivi en la matière. Les mesures prises par la Bulgarie en vue de la mise en place de systèmes de suivi pour ce processus sont, à cet égard, essentielles.

Outre l’engagement de poursuivre les réformes en matière de lutte contre la corruption, la Commission prend note en particulier de l’engagement du gouvernement bulgare de mettre en place des procédures garantissant la responsabilisation d’un procureur général, y compris la préservation de l’indépendance de la justice conformément aux recommandations de la Commission de Venise. Le gouvernement bulgare a sollicité un avis et s’est engagé à respecter les recommandations de la Commission de Venise, conformément aux paramètres de l’ordre constitutionnel bulgare.

La Commission note également l’engagement des autorités bulgares d’adopter des dispositions législatives visant à abroger les dispositions de la loi sur le système judiciaire qui prévoient la suspension automatique des magistrats en cas d’ouverture d’une enquête pénale à leur encontre et d’adhésion à des associations professionnelles. Le gouvernement bulgare a déjà soumis une proposition législative à l’Assemblée nationale.

Enfin, la Commission prend acte de l’engagement du gouvernement bulgare de veiller à la poursuite de la coopération avec les organes du Conseil de l’Europe afin de remédier aux éventuelles lacunes subsistant en ce qui concerne le cadre bulgare de lutte contre la corruption et l’efficacité des enquêtes pénales.

La Commission considère que les progrès accomplis par la Bulgarie au titre du MCV sont suffisants pour satisfaire aux engagements pris par la Bulgarie au moment de son adhésion à l’UE. La Bulgarie devra continuer à travailler sans relâche à la concrétisation des engagements mentionnés dans le présent rapport en vue d’une législation concrète et d’une mise en œuvre durable. Le suivi de la poursuite de la mise en œuvre des réformes instaurées par la Bulgarie devra être assuré par le conseil de suivi a posteriori et viendra alimenter le futur dialogue avec la Commission dans le cadre du mécanisme complet de protection de l’État de droit. Avant de prendre une décision finale, la Commission tiendra aussi dûment compte des observations du Conseil, ainsi que des observations du Parlement européen 49 .

(1)

Décision 2006/929/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Bulgarie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée [C(2006) 6570]; voir également les conclusions du Conseil des ministres du 17 octobre 2006 (document 13339/06 du Conseil).

(2)

Rapport sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification, COM(2017) 43.

(3)

Rapport sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification, COM (2017) 750.

(4)

Conclusions du Conseil du 12 décembre 2017 sur le mécanisme de coopération et de vérification (document 15587/17).

(5)

Rapport sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification, COM (2018) 850 final.

(6)

Conclusions du Conseil du 11 décembre 2018 sur le mécanisme de coopération et de vérification (document 15187/18).

(7)

Ces révélations ont conduit à la démission d’un certain nombre de hauts fonctionnaires et de personnalités politiques, dont l’ancien ministre de la justice, le chef de l’agence de lutte contre la corruption et le chef du groupe parlementaire du principal parti au pouvoir.

(8)

Voir la section 3.1 ci-dessous.

(9)

Reporters sans frontières a constaté que les menaces pesant sur les journalistes se sont accrues dans des proportions faisant dire que le journalisme est devenu une profession à risque en Bulgarie. Dans leur classement mondial de la liberté de la presse pour l’année 2019, la Bulgarie a conservé sa 111e position sur 180 pays, maintenant son statut de pays membre de l’Union européenne enregistrant les résultats les plus médiocres, à la suite d’une détérioration significative de sa situation depuis 2013: https://rsf.org/fr/bulgarie . À titre d’exemple, en septembre 2019, le licenciement inopiné d’un chroniqueur à la radio nationale a suscité des inquiétudes quant à l’indépendance de celle-ci vis-à-vis de toute pression extérieure, faisant descendre la population dans la rue et déclenchant des appels à la mise en place d’une enquête parlementaire. Le 27 septembre, l’Assemblée nationale a décidé d’instaurer une commission d’enquête ad hoc pour examiner l’affaire.

(10)

Ces questions relèveront du champ d’application du futur mécanisme de protection de l’état de droit.

(11)

Une décision de libération conditionnelle rendue en septembre 2019 par la Cour d’appel de Sofia dans une affaire très médiatisée a provoqué à la fois un déferlement de critiques et la prise de mesures contre les juges présidents. Ces événements ont amené l’Association bulgare des juges à reprocher aux magistrats membres du Conseil supérieur de la magistrature l’absence de réaction de leur part.

(12)

https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/eu-justice-scoreboard_en

(13)

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester_fr

(14)

«Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union – Plan d’action», COM(2019) 343 final. Il viendra compléter le cadre pour l’état de droit de 2014.

(15)

Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne (2019-2024) — «Une Union plus ambitieuse Mon programme pour l’Europe», p. 14 et 15, voir https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_fr.pdf

(16)

Voir les objectifs de référence 3 et 5 ci-dessous.

(17)

La participation d’institutions extérieures à l’exécutif se fera sur une base volontaire.

(18)

La nouvelle structure a été approuvée par le gouvernement le 18 septembre, voir Conseil des ministres, décret n° 240 du 24 septembre 2019 portant création d’un mécanisme national de suivi de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, de la réforme du système judiciaire et de l’état de droit, ainsi que d’un conseil de coordination et de coopération.

(19)

Le ministre de la justice en assurera la vice-présidence et le ministère de la justice prendra en charge les tâches de secrétariat. Le décret précise également que le secrétariat coordonne le processus d’envoi d’informations à la Commission européenne.

(20)

Ses membres participeront aux réunions du conseil de suivi a posteriori en qualité d’observateurs, et il pourra émettre des avis et formuler des propositions.

(21)

Le décret indique explicitement que le conseil travaillera dans le respect absolu de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de la justice.

(22)

En 2017, un nouveau Conseil de la magistrature a été élu, dans le cadre des nouvelles procédures plus transparentes, et l’Inspection judiciaire a commencé à mettre en œuvre ses nouvelles compétences dans le domaine de l’intégrité.

(23)

Il s’agit spécifiquement du troisième objectif de référence sur la poursuite de la réforme du système judiciaire et du quatrième objectif de référence sur la lutte contre la corruption à haut niveau, où l’action législative reste pertinente en ce qui concerne le suivi des principaux problèmes soulevés par le Conseil de l’Europe et l’analyse d’experts indépendants du parquet bulgare.

(24)

Le président peut rejeter une fois un candidat, mais ne peut le bloquer s’il est proposé une deuxième fois par le Conseil supérieur de la magistrature.

(25)

En vertu de la législation bulgare, les candidats pourraient être présentés à l’initiative des membres de la chambre d’accusation du Conseil de la magistrature ou du ministre de la justice. Ce dernier avait déjà fait part de son intention de ne pas présenter de candidat.

(26)

Y compris sous la forme de manifestations organisées par des organisations de la société civile.

(27)

Sections 3.2 et 3.3.

(28)

Des craintes ont été soulevées quant au fait que les dispositions relatives à la suspension automatique des magistrats après la simple ouverture d’une enquête pénale risquent de porter atteinte à l’indépendance de la justice. La Cour a estimé que le Conseil supérieur de la magistrature devait être en mesure d’apprécier la nécessité et la proportionnalité de la mesure de suspension dans chaque cas.

(29)

Une autre modification importante adoptée en 2017 a créé une obligation pour les juges, les procureurs et les magistrats instructeurs de déclarer leur adhésion à des associations professionnelles au Conseil supérieur de la magistrature, ce qui a suscité des craintes quant à la liberté d’association des juges en Bulgarie. Les projets de modifications présentés le 20 septembre prévoient également une abrogation de cette obligation.

(30)

Voir la section 2 ci-dessus.

(31)

Cette analyse a été soutenue par le service d’appui à la réforme structurelle de la Commission et a fait intervenir des procureurs de haut rang d’Allemagne, de France, des Pays-Bas et d’Espagne. Les recommandations de l’étude ont servi de base à une feuille de route publiée par les autorités bulgares en 2017.

(32)

Les enquêtes préliminaires précèdent la phase formelle préalable au procès et visent à évaluer l’existence de preuves suffisantes pour justifier l’ouverture d’une enquête pénale formelle.

(33)

Le Conseil de l’Europe continue de contrôler les suites données par la Bulgarie à ces questions, dont plusieurs ont également été prises en compte dans l’analyse indépendante du parquet susmentionnée. En mars 2019, le Conseil de l’Europe a invité les autorités à présenter, avant le 1er octobre 2019, des informations sur des propositions de mesures concrètes dans les trois domaines susmentionnés, qui sont tous essentiels pour préserver l’état de droit, et les a encouragées à cet égard à coopérer étroitement avec le secrétariat et à utiliser l’expertise disponible par l’intermédiaire du Conseil de l’Europe, et a ensuite demandé à son secrétariat de préparer un projet de résolution intérimaire pour examen en décembre 2019 dans l’hypothèse où aucun progrès tangible n’aurait été enregistré. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016809372d5

(34)

Les projets de modifications ont été présentés lors d’une réunion d’un groupe de travail relevant du ministère de la justice, qui était exceptionnellement diffusée en ligne, et les textes ont ensuite été rendus publics.

(35)

La procédure proposée imposerait au Conseil supérieur de la magistrature d’autoriser l’ouverture d’une enquête pénale contre les magistrats de haut rang d’une manière similaire à la procédure prévoyant qu’une autorisation de l’Assemblée nationale est requise pour engager des procédures pénales contre un membre du Parlement. La plénière du Conseil prendrait cette décision à la requête de trois membres de la chambre concernée du Conseil (la chambre d’accusation dans le cas du procureur général) ou du ministre de la justice. La décision entraînerait la suspension automatique des fonctions et l’enquête serait effectuée par les procureurs du parquet spécialisé dans les affaires liées à la criminalité organisée ou par le parquet de Sofia, en fonction de la nature du crime présumé.

(36)

Les craintes relatives à l’indépendance de la justice ont porté en particulier sur la proportionnalité de la suspension envisagée, qui découlerait automatiquement d’une décision d’ouvrir une enquête pénale. En outre, un avis a été exprimé selon lequel aucune procédure spéciale n’était nécessaire pour les présidents des tribunaux, étant donné que le parquet est déjà en mesure de mener une enquête indépendante dans le cadre juridique actuel.

(37)

Cet élément est rappelé, par exemple, dans l’avis de la Commission de Venise d’octobre 2017 sur la loi relative au système judiciaire bulgare (avis nº 855 / 2016, p. 10).

(38)

La Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) est un organe consultatif du Conseil de l’Europe qui conseille ses États membres sur les questions constitutionnelles et les normes européennes en matière de démocratie, de droits de l’homme et d’état de droit.

(39)

Une table ronde réunissant des représentants des autorités, des institutions judiciaires et des experts du Conseil de l’Europe a eu lieu en juin 2019.

(40)

Le rapport pour 2018 indique que les actifs privés et les déclarations d’intérêts de plus de 9 000 personnes ont été vérifiés. Plus de 700 déclarations ont fait l’objet d’une correction ou d’un suivi spécifique.

(41)

La corruption reste un sujet de vive préoccupation en Bulgarie, comme l’indiquent différentes études et enquêtes menées par des observateurs indépendants.

(42)

Cela requiert, en plus du respect de la législation dans la pratique, également une communication attentive de la part de ces institutions pour qu’elles puissent donner au grand public une image de neutralité et de professionnalisme.

(43)

Le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO), un organe consultatif qui surveille la mise en œuvre des politiques de lutte contre la corruption par les membres du Conseil de l’Europe, analyse actuellement les éléments du cadre bulgare de lutte contre la corruption dans le contexte de son quatrième cycle d’évaluation et devrait lancer des actions sous peu, dans le contexte du cinquième cycle d’évaluation. En outre, la Bulgarie peut également bénéficier d’une assistance dans le cadre du programme d’appui à la réforme structurelle de la Commission.

(44)

En ce qui concerne le Conseil de suivi a posteriori, voir la section 2 ci-dessus.

(45)

Cela pourrait englober également une aide en faveur de la mise en œuvre correcte de la législation de l’Union en matière de marchés publics.

(46)

Actuellement, la vice-première ministre chargée de la réforme judiciaire et ministre des affaires étrangères assume également la fonction de coordinatrice nationale de la lutte contre la corruption.

(47)

Tant le conseil national chargé des politiques de lutte contre la corruption que le nouveau conseil de suivi a posteriori comptent parmi leurs attributions la participation de la société civile. Tous deux pourraient servir d’intermédiaires en vue d’une coopération plus large avec cette dernière.

(48)

Décision de la Commission du 13 décembre 2006 [C(2006) 6570].

(49)

La finalisation du MCV pour la Bulgarie devrait prendre la forme d’une décision de la Commission abrogeant la décision 2006/929/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Bulgarie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée [C(2006) 6570].