RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport sur le fonc — MeilleurAvocats.fr

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 31.10.2019

COM(2019) 557 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport sur le fonctionnement du marché européen du carbone

Table des matières

Liste des acronymes et abréviations

RÉSUMÉ

1. INTRODUCTION

2.1 Couverture des activités, des installations et des exploitants d’aéronefs

2.2 Registre de l’Union et journal des transactions de l’Union européenne (EUTL)

3. FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DU CARBONE EN 2018

3.1. Offre: quotas mis en circulation

3.1.1. Plafond

3.1.2. Quotas délivrés

3.1.2.1. Allocation à titre gratuit

3.1.2.2. Le programme NER 300 et le Fonds pour l’innovation

3.1.2.3. Compensation des coûts indirects du carbone

3.1.2.4 Mise aux enchères des quotas

3.1.2.5. Dérogation à la mise aux enchères intégrale pour la production d’électricité et de chaleur

3.1.3. Crédits internationaux

3.2. Demande: quotas retirés de la circulation

3.3. Équilibre de l’offre et de la demande

4. SECTEUR DE L’AVIATION

5. SURVEILLANCE DU MARCHÉ

5.1. Nature juridique et traitement fiscal des quotas d’émission

6. SURVEILLANCE, DÉCLARATION ET VÉRIFICATION DES ÉMISSIONS

7. APERÇU DES DISPOSITIONS ADMINISTRATIVES

8. CONFORMITÉ ET CONTRÔLE DE L'APPLICATION

9. CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

ANNEXE

Liste des acronymes et abréviations

AC Autorité compétente

AEE Agence européenne pour l’environnement

AEMF Autorité européenne des marchés financiers

BEI Banque européenne d’investissement

CORSIA Régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale

CSC Captage et stockage du carbone

CUC Captage et utilisation du carbone

EA Coopération européenne pour l’accréditation

EEE Espace économique européen

EEX European Energy Exchange

EUTL Journal des transactions de l’Union européenne

FCTS Facteur de correction transsectoriel

GES Gaz à effet de serre

ICE InterContinental Exchange Futures Europe

InnovFin EDP Projets de démonstration liés à l’énergie d’InnovFin

MDP Mécanisme pour un développement propre

MiFID II Directive révisée concernant les marchés d’instruments financiers

MiFIR Règlement concernant les marchés d’instruments financiers

MOC Mise en œuvre conjointe

NER Réserve pour les nouveaux entrants

NPR Normes et pratiques recommandées du CORSIA

NTQC Nombre total de quotas en circulation

OACI Organisation de l’aviation civile internationale

ONA Organisme national d’accréditation

OTC de gré à gré (OTC)

PFC Hydrocarbures perfluorés

RAM Règlement sur les abus de marché

RAV Règlement relatif à l’accréditation et à la vérification

RSD Règlement relatif à la surveillance et à la déclaration

RSM Réserve de stabilité du marché

SDVA Surveillance, déclaration, vérification et accréditation

SEQE-UE Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne

SER Sources d’énergie renouvelables

URCE Unités de réduction certifiée des émissions

URE Unités de réduction des émissions

RÉSUMÉ

En 2018, les émissions des installations couvertes par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) ont diminué de 4,1 % par rapport à 2017. Cette baisse est principalement attribuable à la production d’électricité et de chaleur, alors que les émissions de l’industrie n’ont que légèrement diminué (voir le tableau 7 à la section 3.2). Les émissions vérifiées de l’aviation ont continué d’augmenter, en hausse de 3,9 % par rapport à 2017 (voir le tableau 8 de la section 4).

À la suite de l’adoption de la directive SEQE-UE révisée, l’accent est mis sur l’application des nouvelles dispositions avant le début de la phase 4. Les travaux de mise en œuvre sont pleinement engagés, de nouvelles dispositions d’exécution concernant la liste des secteurs exposés au risque de fuite de carbone, les règles d’allocation de quotas à titre gratuit, le Fonds pour l’innovation, la mise aux enchères, les activités SDAV et le registre de l’Union ayant été adoptées au cours de l’année écoulée (voir chapitres 2.2, 3.1.2 et 6.1).

L’indicateur d’excédent concernant la réserve de stabilité du marché a été publié pour la troisième fois et s’élevait à 1 654 909 824 quotas. Sa publication continuera de conduire au placement de quotas dans la réserve, réduisant le volume des enchères de près de 40 %, soit près de 397 millions de quotas en 2019 (voir chapitre 3.3).

En 2018, le renforcement du signal prix carbone sur le marché européen du carbone a permis de dégager un montant record de recettes de quelque 14 milliards d’EUR grâce à la mise aux enchères des quotas pour les États membres. Les États membres ont consacré ou envisagé de consacrer près de 70 % de ces recettes à des fins précises liées au climat et à l’énergie au cours de l’année (voir chapitre 3.1.2.4).

1. INTRODUCTION

Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) est la pierre angulaire de la stratégie de l’Union visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’industrie et du secteur de la production d’électricité et de chaleur depuis 2005. Il contribue dans une large mesure à la réalisation de l’objectif global que s’est fixé l’Union de réduire ses émissions de GES de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2020. L’Union est en voie de dépasser cet objectif, mais des progrès restent à faire pour réduire les émissions de GES d’au moins 40 % (comme le prévoit le cadre d’action de l’Union en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030) et d’au moins 50 %, et si possible 55 %, de façon responsable (compte tenu des orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 1 ).

Faisant suite à l’entrée en vigueur, en avril 2018, de la révision du SEQE-UE 2 en vue de la phase 4, l’adoption des dispositions d’exécution pour la quatrième période d’échanges progresse rapidement. Au cours de l’année écoulée, les dispositions d’exécution concernant la nouvelle liste des secteurs exposés au risque de fuite de carbone et les règles d’allocation de quotas à titre gratuit ont été adoptées, et le cadre juridique du système du registre de l’Union a été révisé pour tenir compte des ajustements nécessaires pour la phase 4. En outre, les règles de mise en œuvre du Fonds pour l’innovation, le principal instrument du SEQE pour le financement des technologies innovantes à faibles émissions de CO2 et de l’innovation de rupture en phase 4, ont été fixées. Dans le même temps, le règlement relatif à la mise aux enchères a été révisé pour permettre la mise aux enchères des 50 premiers millions de quotas du Fonds pour l’innovation en 2020. Une deuxième révision visant à créer le cadre institutionnel de la mise aux enchères des quotas du Fonds pour l’innovation et du Fonds pour la modernisation en phase 4 a été adoptée par la Commission en août 2019. Enfin, le cadre de surveillance, de déclaration, de vérification et d’accréditation (SDVA) du SEQE-UE a été mis à jour pour améliorer et clarifier les règles existantes, à partir de l’expérience acquise lors de la mise en place de la phase 3. La Commission est sur le point de finaliser les dispositions d’exécution restantes, en vue de leur adoption avant janvier 2021, date du début de la nouvelle période d’échanges.

Les modifications législatives convenues ces dernières années pour remédier à l’excédent de quotas sur le marché du carbone commencent à porter leurs fruits. Depuis la publication du dernier rapport sur le marché du carbone, l’indicateur d’excédent concernant la réserve de stabilité du marché a été publié pour la troisième fois. Sur la base de l’indicateur et de la législation révisée relative au SEQE-UE, le volume de quotas mis aux enchères en 2019 sera réduit de près de 400 millions, soit 24 % de l’excédent.

L’année écoulée a également été marquée par la hausse de la confiance des acteurs du marché, qui s’est traduite par le renforcement du signal prix carbone. Le prix plus élevé des quotas d’émission a entraîné une augmentation substantielle des recettes totales des ventes aux enchères générées par les États membres: en 2018, le total des recettes générées s’est élevé à 14 milliards d’EUR, soit plus de deux fois les recettes générées en 2017. D’après les données soumises par les États membres, durant l’année 2018, près de 70 % de ces recettes ont été dépensées (ou devaient l’être) à des fins précises liées au climat et à l’énergie.

Le présent rapport sur le fonctionnement du marché du carbone européen est présenté en application des dispositions de l’article 10, paragraphe 5, et de l’article 21, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE 3 (directive SEQE-UE). L’objectif du rapport est de faire le point chaque année sur l’évolution du marché européen du carbone, comme le prévoit la directive.

Le présent rapport couvre l’année 2018, mais présente également des initiatives proposées ou approuvées au premier semestre 2019.

Sauf mention contraire, la Commission s’est servie dans ce rapport des données publiquement accessibles et dont elle disposait fin juin 2019 4 . Des informations générales et descriptives sur le SEQE-UE sont présentées dans des encadrés insérés tout au long du présent rapport.

2. INFRASTRUCTURE DU SEQE-UE

2.1 Couverture des activités, des installations et des exploitants d’aéronefs

Le SEQE-UE s’applique dans les 31 pays de l’Espace économique européen (EEE). Il limite les émissions de près de 11 000 centrales électriques et installations de production ainsi que de plus de 500 exploitants d’aéronefs assurant des vols entre des aéroports de l’EEE. Il couvre environ 39 % des émissions de GES de l’Union.

Dans la phase 3 (2013-2020)*, les secteurs dont les installations fixes sont couvertes par le SEQE-UE sont les industries grandes consommatrices d’énergie, y compris les centrales électriques et autres installations de combustion d’une puissance thermique nominale supérieure à 20 MW (à l’exception des installations de gestion de déchets dangereux ou de déchets municipaux), les raffineries de pétrole, les fours à coke, les usines sidérurgiques et usines de production de ciment, de verre, de chaux, de briques, de céramiques, de pâte à papier et de papier et carton, d’aluminium, de produits pétrochimiques, d’ammoniac, d’acide nitrique, d’acide adipique, de glyoxal et d’acide glyoxylique, le captage de CO2, le transport par pipelines et le stockage géologique du CO2.

Dans le secteur de l’aviation, le champ d’application du SEQE-UE a été limité aux vols intra-EEE pendant la période 2013-2016, dans l’attente de l’adoption d’une stratégie mondiale par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). En 2017, pour soutenir l’élaboration du régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA), la restriction aux vols intra-EEE a été prolongée jusqu’en 2023 (voir chapitre 4).

Le SEQE-UE couvre les émissions de dioxyde de carbone (CO2), mais également les émissions de protoxyde d’azote (N2O) dues à toute production d’acide nitrique, d’acide adipique, d’acide glyoxylique et de glyoxal, et les émissions d’hydrocarbures perfluorés (PFC) résultant de la production d’aluminium. Bien que la participation au SEQE-UE soit obligatoire, dans certains secteurs, seules les installations d’une certaine taille sont prises en considération. En outre, les pays participants peuvent exclure du système les petites installations (émettant moins de 25 000 tonnes équivalent CO2) si des mesures de substitution équivalentes sont appliquées. Au cours de la phase 4, les très petits émetteurs (dont les émissions déclarées ont été inférieures à 2 500 tonnes équivalent CO2 au cours des trois dernières années) peuvent être exclus du SEQE-UE à condition que des mesures de surveillance simplifiées soient en place pour évaluer la quantité de leurs émissions. Les pays participants peuvent aussi inclure des secteurs et des GES supplémentaires dans le SEQE-UE (option dite «opt-in» ou volontaire).

* Pour obtenir de plus amples informations sur les phases 1 et 2 du SEQE-UE, consulter la page: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013_fr

D’après les rapports visés à l’article 21 soumis par les pays participants 5 en 2019, le nombre total d’installations autorisées s’élevait à 10 744 en 2018.

Comme les années précédentes, les combustibles utilisés pour les activités couvertes par le SEQE-UE en 2018 sont restés essentiellement fossiles. Toutefois, 29 pays ont également fait état d’un recours à la biomasse pour 2 181 installations (20,3 % des installations). Deux pays (LI et MT) n’ont déclaré aucun recours à la biomasse. En 2018, les émissions à partir de la biomasse se sont élevées à environ 151 millions de tonnes de CO2 (9 % des émissions déclarées dans le SEQE), en légère hausse par rapport aux 145 millions de tonnes de CO2 en 2017 (8 % des émissions déclarées dans le SEQE). Sur ce nombre, 99,2 % étaient neutres 6 . En 2018, aucun pays n’a signalé l’utilisation de biocarburants par les exploitants d’aéronefs, alors qu’en 2017, seule la Suède avait signalé une telle utilisation par deux exploitants d’aéronefs.

En ce qui concerne la ventilation par catégories d’installations en fonction des émissions annuelles 7 , les données de 2018 font ressortir des résultats identiques à ceux des années précédentes, avec 72 % des installations classées en catégorie A, 21 % en catégorie B et 7 % en catégorie C. De plus, 6 113 installations ont été déclarées en tant qu’«installations à faible niveau d’émission» 8 (soit 57 % du total).

En ce qui concerne les activités relevant du SEQE-UE également recensées en raison des émissions de gaz à effet de serre autres que le CO2 qu’elles génèrent, des autorisations ont été délivrées dans 12 pays (DE, FR, EL, IS, IT, NL, NO, RO, SE, SI, SK, UK) pour ce qui concerne la production d’aluminium primaire et les hydrocarbures perfluorés (PFC) et dans 20 pays (tous à l’exception de CY, DK, EE, ES, IE, IS, LI, LU, LV, MT, SI) pour la production d’acide nitrique et le N2O. Pour ce qui est des autres secteurs émetteurs de N2O, des activités de production d’acide adipique ont été déclarées par 3 pays (DE, FR, IT) et des activités de production de glyoxal et d’acide glyoxylique par 2 pays (DE, FR). Seules la Norvège et l’Autriche ont déclaré des activités de captage et de stockage du CO2.

L’année dernière, 7 pays (ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK) ont fait usage de la possibilité d’exclure les petits émetteurs du SEQE-UE en application de l’article 27 de la directive SEQE-UE. Les émissions non prises en compte pour 2018 se sont élevées à 2,92 millions de tonnes de CO2 (quelque 0,17 % des émissions vérifiées totales, contre 0,16 % l’année précédente).

Au vu des rapports visés à l’article 21 qui ont été soumis en 2019, 8 pays (BE, DK, FR, HR, HU, LI, LT, NL) se sont jusqu’à présent prévalus des dispositions de l’article 13 du règlement relatif à la surveillance et à la déclaration (RSD) 9 pour autoriser l’utilisation de plans de surveillance simplifiés pour les installations fixes, dans les situations de faible risque. En ce qui concerne les exploitants d’aéronefs à faible niveau d’émission, trois pays ont déclaré avoir eu recours à cette disposition pour 2018 (BE, IS et PL).

En 2018, 655 exploitants d’aéronefs disposant d’un plan de surveillance ont été déclarés (contre 541 en 2017 et 503 en 2016). De plus, 50 % (328) des exploitants déclarés étaient des exploitants commerciaux, et les 50 % restants (327) des exploitants non commerciaux 10 . Au total, 287 exploitants (44 %) répondaient aux critères des «petits émetteurs», contre 280 (52 %) en 2017 et 249 (50 %) en 2016.

2.2 Registre de l’Union et journal des transactions de l’Union européenne (EUTL)

Le registre de l’Union et le journal des transactions de l’Union européenne (EUTL) permettent de retrouver des informations ayant trait à la possession de quotas généraux et de quotas aviation; y sont consignées les quantités détenues sur les comptes ainsi que les transactions entre comptes. Le registre et le journal sont gérés et tenus à jour par la Commission, tandis que les administrateurs des registres nationaux des pays participant au SEQE font office de points de contact pour les représentants des comptes (sociétés ou personnes physiques). Le registre de l’Union détient les comptes des installations fixes et des exploitants d’aéronefs, tandis que l’EUTL vérifie, enregistre et autorise toutes les transactions entre comptes, garantissant ainsi le respect des règles du SEQE-UE pour tous les transferts.

Les données enregistrées dans le registre de l’Union et dans l’EUTL constituent une importance source d’information pour différentes déclarations au titre du SEQE, telles que le calcul de l’indicateur d’excédent concernant la réserve de stabilité du marché (voir chapitre 3.3) et les rapports établis par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). L’EUTL assure également la transparence du SEQE-UE en publiant* des informations sur la conformité des installations fixes et des exploitants d’aéronefs aux dispositions du SEQE.

* Les informations publiées par l’EUTL peuvent être consultées à cette adresse: https://ec.europa.eu/clima/ets/welcome.do?languageCode=fr

Le registre de l’Union et l’EUTL ont été pleinement opérationnels pendant 365 jours 24 heures sur 24 tout au long de 2018, seules des interruptions mineures, d’une durée totale d’environ 26 heures, ayant été effectuées pour des mises à niveau techniques.

À partir du 1er janvier 2019, la Commission a suspendu 11 toutes les procédures concernant l’allocation à titre gratuit, la mise aux enchères et l’échange de crédits internationaux pour le Royaume-Uni, conformément aux mesures de sauvegarde 12 visant à protéger l’intégrité environnementale du SEQE‑UE dans les cas où le droit de l’Union cesse de s’appliquer à un État membre qui se retire de l’Union.

En mars 2019, le règlement délégué (UE) 2019/1122 de la Commission 13 a été adopté, fixant les règles de fonctionnement du registre de l’Union pour la prochaine période d’échanges du SEQE-UE (2021-2030). Le règlement permet au registre de l’Union de se conformer aux conditions de la phase 4 fixées par la directive SEQE-UE révisée, par exemple en ajustant les fonctionnalités de sorte que les quotas soient valables indéfiniment et ne puissent être utilisés que pour compenser les émissions à compter de la première année de la période de dix ans durant laquelle ils ont été délivrés, ainsi que de garantir que les crédits internationaux ne pourront pas être utilisés à partir de 2021 pour compenser des émissions. En outre, le nouveau règlement adapte les règles régissant le registre de l’Union afin de les aligner sur les dispositions des lois relatives aux marchés financiers, à la suite de la classification des quotas d’émission comme «instruments financiers» en vertu de la directive 2014/65/UE 14 à compter du 3 janvier 2018, et sur les dispositions des règles révisées de protection des données.

3. FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DU CARBONE EN 2018

Le présent chapitre fournit des informations sur différents aspects relatifs à l’offre et à la demande de quotas d’émission dans le cadre du SEQE-UE. La partie consacrée à l’offre contient des informations concernant le plafond, l’allocation à titre gratuit, le programme NER 300 (y compris les préparatifs liés au futur Fonds pour l’innovation), les enchères, la dérogation au principe de mise aux enchères intégrale pour le secteur de la production d’électricité et de chaleur (article 10 quater) et l’utilisation des crédits internationaux, ainsi qu’un chapitre consacré aux régimes de compensation des coûts indirects du carbone.

En ce qui concerne la demande, les informations présentées concernent la quantité d’émissions vérifiées et l’équilibrage de l’offre et de la demande de quotas sur le marché du carbone par l’intermédiaire de la réserve de stabilité du marché.

3.1. Offre: quotas mis en circulation

3.1.1. Plafond

Le plafond détermine la quantité absolue de GES pouvant être émise par les entités couvertes pour garantir la réalisation de l’objectif de réduction des émissions et il doit correspondre au nombre de quotas mis en circulation au cours d’une période d’échanges. Pendant la phase 3, un plafond unique à l’échelle de l’UE est appliqué, à la place de l’ancien système de plafonds nationaux.

En 2013, le plafond pour les émissions des installations fixes était de 2 084 301 856 quotas. Ce plafond est réduit chaque année par l’application d’un facteur de réduction linéaire de 1,74 % de la quantité totale moyenne de quotas émis annuellement au cours de la période 2008-2012, ce qui garantit que le nombre de quotas pouvant être utilisé par les installations fixes en 2020 aura diminué de 21 % par rapport à 2005.

Le plafond du secteur de l’aviation avait initialement été fixé à 210 349 264 quotas aviation par an, ce qui est inférieur de 5 % au nombre annuel moyen de quotas aviation au cours de la période 2004-2006. Il a été augmenté de 116 524 quotas «aviation» le 1er janvier 2014 lorsque la Croatie a rejoint le SEQE-UE. Ce plafond était censé rendre compte de l’adoption du texte législatif de 2008* qui précisait que tous les vols au départ, à destination et à l’intérieur de l’EEE seraient couverts par le système. Cependant, le champ d’application du SEQE-UE a été provisoirement limité aux vols intra-EEE entre 2013 et 2016, afin de favoriser l’élaboration d’une mesure au niveau mondial par l’OACI pour stabiliser les émissions de l’aviation internationale aux niveaux de 2020. Par conséquent, le nombre de quotas aviation mis en circulation pendant la période 2013-2016 était nettement inférieur au plafond initial. En 2017, pour soutenir l’élaboration de la mesure globale de l’OACI, la restriction aux vols intra-EEE a été prolongée jusqu’en 2023 (voir chapitre 4).

* Directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Le tableau 1 présente les données chiffrées correspondant au plafond des installations fixes et au nombre de quotas aviation mis en circulation 15 chaque année au cours de la phase 3 du SEQE-UE.

Tableau 1: plafond du SEQE-UE pour 2013-2020

Année

Plafond annuel (installations)

Quotas aviation mis en circulation annuellement 16

2013

2 084 301 856

32 455 296

2014

2 046 037 610

41 866 834

2015

2 007 773 364

50 669 024

2016

1 969 509 118

38 879 316

2017

1 931 244 873

38 711 651

2018

1 892 980 627

38 909 625

2019

1 854 716 381

35 172 897 17

2020

1 816 452 135

3.1.2. Quotas délivrés

3.1.2.1. Allocation à titre gratuit

Bien qu’au cours de la phase 3 du SEQE-UE, la mise aux enchères soit la méthode d’allocation par défaut, une quantité importante de quotas est allouée à titre gratuit. Les principes suivants s’appliquent:

Des quotas sont alloués à titre gratuit aux installations industrielles afin d’éviter le risque de fuite de carbone (risque que des entreprises transfèrent leur production vers des pays tiers où les exigences en matière d’émissions de GES sont moins strictes, ce qui peut se traduire par une augmentation des émissions totales de ces pays). Les secteurs et sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone figurent sur une liste des secteurs exposés au risque de fuite de carbone*. Alors qu’à l’origine cette liste portait sur la période 2015-2019, la directive SEQE-UE révisée a prolongé sa validité jusqu’au 31 décembre 2020.

* La liste actuelle peut être consultée à l’adresse suivante: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32014D0746

·la production d’électricité ne bénéficie pas de quotas à titre gratuit;

·les quotas à titre gratuit destinés à l’industrie manufacturière sont distribués selon des règles harmonisées à l’échelle de l’Union;

·l’allocation à titre gratuit s’appuie sur des référentiels de performance pour renforcer les incitations à innover et à réduire les émissions de gaz à effet de serre et récompenser les installations les plus efficaces;

·une réserve pour les nouveaux entrants (NER) a été constituée au niveau de l’Union pour les nouvelles installations industrielles et pour les installations qui augmentent de façon significative leur capacité; elle représente 5 % de la quantité totale de quotas prévue pour la phase 3.

Au cours de la phase 3, environ 43 % de la quantité totale de quotas disponibles seront alloués à titre gratuit, tandis que la part des quotas à mettre aux enchères par les États membres s’élève à 57 % environ.

Initialement, la réserve destinée aux nouveaux entrants contenait, après déduction des 300 millions de quotas dévolus au programme NER 300, 480,2 millions de quotas. En juin 2019, 167,9 millions de quotas étaient réservés pour 937 installations sur l’ensemble de la phase 3. Le reste de la NER s’élève à 312,3 millions de quotas. On estime qu’un nombre considérable de ces quotas ne sera pas alloué. Ceux-ci seront placés à la fin de la phase 3 dans la réserve de stabilité du marché, et 200 millions d’entre eux seront utilisés pour créer une NER pour la phase 4.

Jusqu’à la fin juin 2019, l’allocation à titre gratuit a diminué d’environ 457 millions de quotas du fait de la fermeture d’installations ou de réductions de leur production ou de leur capacité de production par rapport à celle initialement prise en compte pour calculer l’allocation de la phase 3.

Tableau 2: nombre de quotas (en millions) alloués à titre gratuit aux entreprises industrielles de 2013 à 2019 18

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Allocation à titre gratuit 19 (UE-28 + États de l’AELE membres de l’EEE)	903,0	874,8	847,6	821,3	796,2	771,9	748,1 20
Allocation de quotas provenant de la réserve destinée aux nouveaux entrants (investissements en installations nouvelles et extensions de capacité)	11,7	15,3	18,6	21,8	23,4	23,6	22,9
Quotas gratuits restant non alloués du fait de fermetures ou d’évolutions dans la production ou les capacités de production	40,1	58,9	70,8	67,5	71,6	75,9	71,9

Étant donné que la demande de quotas à titre gratuit a dépassé la quantité disponible, l’allocation a été réduite d’un pourcentage identique pour toutes les installations soumises au SEQE-UE, par l’application d’un «facteur de correction transsectoriel» (FCTS) 21 . En 2017, les valeurs initiales du FCTS ont été révisées 22 .

Pour prévenir le risque de fuite de carbone, l’allocation de quotas à titre gratuit se poursuivra après 2020 et s’appuiera sur des valeurs de référence mises à jour, établies sur la base des performances des 10 % d’installations les plus efficaces de l’Union. Le niveau d’exposition des différents secteurs au risque de fuite de carbone a été évalué en fonction d’un indicateur combiné, en multipliant l’intensité des échanges du secteur avec des pays tiers par l’intensité des émissions de ce secteur. Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté, en février 2019, la liste des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone pour la prochaine période d’échanges 23 , qui sera valable pour toute la phase 4.

Les valeurs de référence seront mises à jour deux fois au cours de la phase 4, sur la base de données réelles, afin de refléter les progrès de la technologie et de l’innovation. Les installations demandant à bénéficier d’une allocation de quotas à titre gratuit pour la première période d’allocation (2021-2025) devaient présenter les données requises aux autorités compétentes avant le 30 mai 2019. Ces données seront utilisées par la Commission pour calculer l’allocation de chaque installation et pour mettre à jour les valeurs de référence pour la période 2021-2025. L’acte délégué relatif à la révision des règles d’allocation à titre gratuit pour la période 2021-2030 a été adopté en décembre 2018 24 , et les travaux de mise à jour des valeurs de référence pour la période 2021-2025 ont commencé (voir l’appendice 7 de l’annexe).

En phase 4, les quotas alloués aux différentes installations seront ajustés en temps utile pour tenir compte d’augmentations et de diminutions importantes de l’exploitation. Pour éviter toute manipulation et toute utilisation abusive du système d’ajustement des allocations, ainsi que toute charge administrative indue, la Commission adoptera un acte d’exécution visant à définir d’autres modalités d'ajustement (voir l’appendice 7 de l’annexe).

3.1.2.2. Le programme NER 300 et le Fonds pour l’innovation

NER 300 est un programme de financement de grande envergure destiné aux projets de démonstration novateurs dans le domaine des énergies à faibles émissions de carbone. Il est axé sur la démonstration à l’échelle commerciale, dans l’Union, de technologies de captage et de stockage du carbone (CSC) non nuisibles à l’environnement et de technologies innovantes liées aux énergies renouvelables. Le programme NER 300 a été financé par la monétisation de 300 millions de quotas d’émission contenus dans la réserve destinée aux nouveaux entrants. Les fonds ont été alloués à des projets sélectionnés dans le cadre de deux appels à propositions en décembre 2012 et en juillet 2014.

Le Fonds pour l’innovation est l’un des deux mécanismes de financement de solutions à faible intensité de carbone créés par la directive SEQE-UE révisée pour la phase 4. Il soutiendra, sur une base concurrentielle, des projets visant à démontrer pour la première fois la viabilité économique et commerciale de technologies innovantes et l’innovation de rupture dans les secteurs couverts par le SEQE-UE, notamment les énergies renouvelables innovantes, les industries grandes consommatrices d’énergie, le captage et l’utilisation du carbone (CUC) et le stockage de l’énergie. Il sera financé par la mise aux enchères d’au moins 450 millions de quotas et par les sommes non décaissées du programme NER 300. Un premier appel à propositions est en préparation pour 2020.

À l’issue des deux appels à propositions du programme NER 300, 38 projets de sources d’énergie renouvelables et 1 projet de captage et de stockage du carbone ont obtenu un financement, dans 20 États membres de l’Union, pour un montant global de 2,1 milliards d’EUR. 7 d’entre eux sont opérationnels: les projets de bioénergie BEST en Italie et Verbiostraw en Allemagne, les projets de parc éolien sur terre Windpark Blaiken en Suède et Windpark Handalm en Autriche, les projets de parc éolien en mer Veja Mate et Nordsee One en Allemagne et le projet de réseau intelligent Puglia Active Network en Italie.

5 projets du premier appel à propositions devraient être opérationnels d’ici la fin de 2019, tandis que 4 projets du second appel sont en cours de préparation en vue de leur mise en service d’ici le 30 juin 2021. Compte tenu du contexte économique et politique difficile depuis la création du programme NER 300, 19 projets n’ont pas été en mesure d’obtenir un soutien financier supplémentaire suffisant et ont été retirés, libérant un montant total de 1,358 milliard d’EUR. Quatre projets supplémentaires sont à différents stades de développement.

La décision NER 300 modifiée 25 a permis le réinvestissement des fonds libérés par l’annulation de projets du premier appel à propositions (623 millions d’EUR à ce jour) dans des instruments financiers existants, à savoir l’instrument de prêt pour les projets de démonstration liés à l’énergie du dispositif InnovFin et l’instrument de prêt du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, tous deux gérés par la Banque européenne d’investissement. Il sera ainsi possible de maximiser les avantages du programme NER 300 et de mobiliser des investissements privés supplémentaires dans l’innovation à faible intensité de carbone.

Jusqu’à présent, trois projets ont été sélectionnés pour bénéficier des fonds non dépensés du programme NER 300, au titre des projets de démonstration liés à l’énergie d’InnovFin, cette aide s’élevant à quelque 73 millions d’EUR (voir l’appendice 9 de l’annexe).

Les fonds libérés par l’annulation de projets du deuxième appel à propositions (735,5 millions d’EUR à ce jour) seront ajoutés aux ressources destinées au Fonds pour l’innovation.

Tableau 3: projets NER 300 retenus dans le cadre du premier et du second appels à propositions 26

	1er appel à propositions	2d appel à propositions
Projets en préparation	6	7
Projets en cours	6	1
Projets retirés	8	11
Total	20	19

En phase 4, la valeur totale des ressources disponibles pour la démonstration de technologies innovantes et l’innovation de rupture au titre du Fonds pour l’innovation devrait dépasser largement les 2,1 milliards d’EUR pour le programme NER 300 27 . En février 2019, le règlement délégué sur le fonctionnement du Fonds pour l’innovation 28 a été adopté. Les projets de tous les États membres, y compris les projets à petite échelle, pourront prétendre au soutien de ce Fonds.

Afin de mieux faire connaître le Fonds pour l’innovation, la Commission a multiplié en 2019 les interventions auprès des industriels et des États membres afin d’examiner, pour chaque secteur, les questions essentielles liées à la sélection et à la mise en œuvre des projets. Elle poursuivra ces actions au premier semestre 2020. Le premier appel à propositions au titre du Fonds pour l’innovation est prévu pour 2020, et sera suivi d’appels réguliers jusqu’en 2030.

3.1.2.3. Compensation des coûts indirects du carbone

Outre l’allocation à titre gratuit destinée à couvrir les coûts directs du carbone, les États membres de l’Union peuvent octroyer des aides d’État pour indemniser certains secteurs à forte consommation d’énergie électrique de leurs coûts indirects liés au carbone, par exemple, les coûts résultant de l’augmentation des tarifs de l’électricité due à la répercussion des coûts d’achat de quotas par les producteurs d’électricité sur les consommateurs.

Afin de garantir l’application harmonisée de la compensation des coûts indirects du carbone dans les États membres et de limiter le plus possible les distorsions de concurrence au sein du marché intérieur, la Commission a adopté les lignes directrices concernant les aides d’État dans le contexte du SEQE-UE*, qui sont valides jusque fin 2020. Ces lignes directrices déterminent, entre autres, les secteurs admissibles au bénéfice d’une compensation pour les coûts indirects du carbone et le montant maximal de cette compensation.

La directive SEQE révisée permet aux États membres de continuer à fournir une compensation des coûts indirects du carbone au cours de la phase 4 et la complète par un renforcement des dispositions en matière de transparence et de déclaration. Compte tenu de ces nouvelles dispositions, la Commission a entamé une révision des lignes directrices concernant les aides d’État liées au SEQE-UE pour la prochaine période d’échanges (voir l’appendice 7 de l’annexe). Dans ce contexte, la Commission réexaminera, à la lumière des consultations menées début 2019 avec les parties prenantes et les États membres, la liste des secteurs pouvant bénéficier d’une aide et les facteurs déterminant les montants d’aide maximaux.

* Lignes directrices concernant certaines aides d’État dans le contexte du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre après 2012, JO C 158 du 5.6.2012, p. 4.

À ce jour, la Commission a autorisé 13 régimes de compensation des coûts indirects du carbone dans 12 États membres 29 . En 2018, le régime wallon et le régime luxembourgeois ont versé des compensations pour la première fois. Le gouvernement espagnol a notifié à la Commission une révision de son régime en vue d’augmenter son budget. En 2019, la Pologne a notifié à la Commission un projet de mesure et a reçu l’autorisation de mettre en place un régime d’aide de l’État qui commencera à verser des compensations en 2020 pour les coûts indirects encourus en 2019.

La directive SEQE-UE prévoit que, dans un délai de trois mois à compter de la fin de chaque année, les États membres qui ont mis en place un régime de compensation des coûts indirects mettent à la disposition du public, sous une forme aisément accessible, la totalité des compensations et une ventilation par secteur et sous-secteur bénéficiaire.

Un résumé des données publiées par les États membres concernant la compensation versée en 2018 figure au tableau 4.

Tableau 4: compensation des coûts indirects du carbone versée par les États membres en 2018 30

État membre	Durée du régime	Compensation versée en 2018 pour les coûts indirects encourus en 2017 (en millions d’EUR)	Nombre de bénéficiaires (installations)	Recettes des ventes aux enchères en 2017 (hors quotas aviation, en millions d’EUR)	Pourcentage des recettes des ventes aux enchères consacrées à la compensation des coûts indirects
UK	2013-2020	22,36 31	60 32	1 607 33	3,7 %
DE	2013-2020	202	891	1 141,7	17,6 %
BE (FL)	2013-2020	31,7	106	143,5	27,3 %
BE (WL)	2017-2020	7,5	30
NL	2013-2020	36,9	96	189	19,5 %
EL	2013-2020	16,8	50	196,6	8,5 %
LT	2014-2020	0,24	1	31,4	0,8 %
SK	2014-2020	10	7	87	11,4 %
FR	2015-2020	98,7	296	309,8	31,8 %
FI	2016-2020	26,7	58	94,6	28,2 %
ES	2013-2015	6	151	488,8	12,2 %
LU	2018-2020	3,4	2	6,8	50 %

La compensation totale des coûts indirects versée par les 11 États membres 34 en 2018 s’est élevée à environ 462 millions d’EUR, ce qui représente près de 11 % des recettes des ventes aux enchères de ces États membres. Les États membres dans lesquels des régimes de compensation sont en place représentent environ 70 % du produit intérieur brut (PIB) de l’Union. Les principaux bénéficiaires de la compensation ont été le secteur de la chimie, celui des métaux non ferreux et celui du fer et de l’acier.

L’une des dispositions en matière de transparence de la directive SEQE-UE révisée prévoit que les États membres qui ont consacré plus de 25 % de leurs recettes des enchères à la compensation des coûts indirects au cours d’une année donnée doivent publier un rapport exposant les raisons pour lesquelles ce montant a été dépassé. D’après les recettes des ventes aux enchères pour l’année civile 2017, 4 pays ont dépassé le seuil de 25 % en 2018 35 .

3.1.2.4 Mise aux enchères des quotas

En phase 3, la mise aux enchères est le mode par défaut d’allocation des quotas. Les enchères primaires sont régies par le règlement relatif à la mise aux enchères*, établissant les règles applicables en ce qui concerne le calendrier, la gestion et d’autres aspects du déroulement des enchères afin de garantir un processus ouvert, transparent, harmonisé et non discriminatoire.

* Règlement (UE) nº 1031/2010 de la Commission du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, JO L 302 du 18.11.2010, p. 1.

En 2018, le règlement relatif à la mise aux enchères a été modifié 36 afin que European Energy Exchange (EEX) soit à nouveau désignée en tant que plate-forme d’enchères dérogatoire de l’Allemagne et pour permettre la monétisation d’un premier lot de 50 millions de quotas de la réserve de stabilité du marché pour le financement du Fonds pour l’innovation en 2020.

Une nouvelle modification du règlement relatif à la mise aux enchères a été adoptée par la Commission en août 2019, afin d’établir le cadre de la mise aux enchères des quotas et de la gestion des projets au titre du Fonds pour l’innovation et du Fonds pour la modernisation en phase 4. Cette modification tient également compte de la classification des quotas du SEQE‑UE comme instruments financiers en vertu de la directive 2014/65/UE concernant les marchés d’instruments financiers (MiFID II).

Conformément aux mesures de sauvegarde adoptées pour protéger l’intégrité environnementale du SEQE-UE (voir chapitre 2.2), les quotas délivrés par le Royaume-Uni pour 2018 ont été acceptés pour restitution, mais aucun quota n’a été mis aux enchères en 2019 au nom du Royaume-Uni.

En 2018, les enchères se sont déroulées sur les plates-formes d’enchères suivantes:

·EEX, qui sert de plate-forme d’enchères commune pour 25 États membres engagés dans une procédure conjointe de passation de marché, ainsi que pour la Pologne qui a choisi de se retirer de ladite procédure mais n’a pas encore désigné de plate-forme d’enchères distincte. Depuis le 5 septembre 2016, EEX est la deuxième plate-forme d’enchères commune, après avoir été désignée comme telle le 13 juillet 2016;

·EEX, fonctionnant comme plate-forme d’enchères «dérogatoire» pour le compte de l’Allemagne;

·ICE, fonctionnant comme plate-forme d’enchères «dérogatoire» pour le compte du Royaume-Uni.

L’Islande, le Liechtenstein et la Norvège ont commencé à mettre des quotas aux enchères en juin 2019, après que l’accord EEE a été modifié pour leur permettre d’être parties à l’accord sur une procédure de passation conjointe de marché pour la plate-forme d’enchères commune. En accord avec ces trois pays, les volumes d’enchères pour la période 2013-2018 ont été répartis sur les années 2019 et 2020 afin d’assurer un approvisionnement stable et prévisible du marché en quotas et d’éviter tout effet négatif sur le marché du carbone lié à cet approvisionnement supplémentaire. Les calendriers d’enchères révisés pour 2019 et 2020 comprennent donc une partie des volumes antérieurs qui n’avaient pas été mis aux enchères.

En 2018, EEX, agissant pour le compte de ses 27 États membres, a vendu 89 % des quotas mis aux enchères, tandis qu’ICE en a vendu 11 % pour le compte du Royaume-Uni. Au 30 juin 2019, plus de 1 480 enchères avaient eu lieu.

Le tableau 5 donne un aperçu des volumes de quotas 37 mis aux enchères par EEX et ICE jusqu’au 30 juin 2019, y compris les mises aux enchères anticipées 38 de quotas généraux.

Tableau 5: volume total de quotas de la phase 3 mis aux enchères au cours de la période 2012-2019

Année	Quotas généraux	Quotas aviation
2012	89 701 500	2 500 000
2013	808 146 500	0
2014	528 399 500	9 278 000
2015	632 725 500	16 390 500
2016	715 289 500	5 997 500
2017	951 195 500	4 730 500
2018	915 750 000	5 601 500
2019 (jusqu’au 30 juin 2019) 39	292 975 500	2 032 500

Source: EEX

Les chiffres de 2019 rendent compte de l’effet de l’entrée en vigueur de la réserve de stabilité du marché en janvier 2019, qui a considérablement réduit l’offre de quotas à mettre aux enchères cette même année (voir chapitre 3.3). Dans l’ensemble, les enchères se sont déroulées correctement et les prix de clôture étaient généralement conformes aux prix pratiqués sur le marché secondaire.

Entre janvier 2018 et juin 2019, cinq enchères ont été annulées, soit parce que le prix de réserve n’avait pas été atteint, soit parce que le volume total d’une offre était inférieur au volume mis aux enchères. Ces cinq annulations portent à douze en tout le nombre de séances d’enchères annulées sur plus de 1 480 séances tenues depuis la fin de l’année 2012. Les prix de clôture des enchères de 2013 au 30 juin 2019 sont présentés dans la figure 1:

Figure 1: prix de clôture des enchères de quotas généraux de 2013 au 30 juin 2019

Source: EEX

___ Prix de clôture des enchères

Le nombre de participants aux enchères de quotas généraux réalisées entre 2013 et le 30 juin 2019 est indiqué à l’appendice 2. Les plates-formes d’enchères publient en temps utile les résultats détaillés de chaque séance d’enchères sur des sites internet spécialisés. Les rapports des États membres publiés sur le site internet de la Commission fournissent de plus amples informations sur le déroulement des enchères, notamment sur la participation, le taux de couverture et les prix 40 .

Les recettes totales des ventes aux enchères générées par les États membres entre 2012 et le 30 juin 2019 ont dépassé les 42 milliards d’EUR (voir le tableau 2.1 à l’appendice 2). Pour la seule année 2018, le total des recettes générées s’élevait à 14 milliards d’EUR. La directive SEQE-UE dispose qu’au moins 50 % des recettes des enchères, y compris l’ensemble des recettes générées par la distribution de quotas aux fins de la solidarité et de la croissance, doivent être utilisés par les États membres dans des actions liées au climat et à l’énergie. D’après les informations communiquées à la Commission par les États membres, ces derniers ont consacré ou envisagé de consacrer près de 70 % de ces recettes à des fins précises liées au climat et à l’énergie en 2018. Au cours de la période 2013‑2018, environ 80 % des recettes des enchères ont été consacrés à de telles fins.

3.1.2.5. Dérogation à la mise aux enchères intégrale pour la production d’électricité et de chaleur

L’article 10 quater de la directive SEQE-UE prévoit une dérogation à la règle générale de mise aux enchères pour soutenir les investissements dans la modernisation du secteur de l’électricité dans certains États membres à faible revenu. 8 États membres sur les 10 remplissant les conditions requises pour en bénéficier* font usage de cette dérogation en phase 3, en allouant gratuitement un certain nombre de quotas à leurs producteurs d’électricité pour autant que des investissements correspondants soient réalisés.

Les quotas alloués à titre gratuit en vertu de l’article 10 quater sont déduits de la quantité de quotas que l’État membre devrait sinon mettre aux enchères. En fonction des règles nationales applicables pour la mise en œuvre de la dérogation, les producteurs d’électricité peuvent recevoir des quotas à titre gratuit d’une valeur équivalente aux investissements prévus dans leur plan national d’investissement qu’ils réalisent, ou aux paiements effectués au profit d’un fonds national assurant le financement de tels investissements. Étant donné que l’allocation à titre gratuit de quotas aux producteurs d’électricité en vertu de l’article 10 quater de la directive SEQE-UE impliquerait en principe une aide d’État, les régimes nationaux de mise en œuvre de la dérogation visée à l’article 10 quater ont été autorisés en vertu des règles relatives aux aides d’État et sont soumis aux exigences des lignes directrices dans ce domaine**.

L’allocation transitoire à titre gratuit visée à l’article 10 quater continuera d’être disponible au cours de la phase 4, mais sera assortie de dispositions renforcées en matière de transparence et de la possibilité pour les États membres remplissant les conditions requises d’utiliser tout ou partie de leur allocation au titre de l’article 10 quater pour soutenir des investissements dans le cadre du Fonds pour la modernisation. D’après les informations soumises par les États membres à la Commission, l’utilité de la dérogation prévue à l’article 10 quater sera très limitée au cours de la prochaine période d’échanges. 7 États membres sur les 10 remplissant les conditions requises, dont la Pologne et la République tchèque, qui ont enregistré les volumes les plus élevés d’allocation transitoire à titre gratuit pendant la phase 3, ont choisi de ne plus recourir à cette dérogation.

* La Bulgarie, Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne et la Roumanie sont admissibles au bénéfice de la dérogation. Malte et la Lettonie ont décidé de ne pas en faire usage.

** Lignes directrices concernant certaines aides d’État dans le contexte du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre après 2012, JO C 158 du 5.6.2012, p. 4.

La valeur totale de l’aide à l’investissement déclarée pour les années 2009 à 2018 s’élève à environ 12,4 milliards d’EUR. Près de 82 % des sommes investies ont été consacrés à la mise à niveau et à l’adaptation de l’infrastructure, tandis que le reste des investissements s’est porté sur les technologies propres ou la diversification de l’approvisionnement.

Le nombre de quotas alloués à titre gratuit aux producteurs d’électricité en 2018 est indiqué dans le tableau 1.1 de l’appendice 1 de l’annexe, tandis que le tableau 1.2 indique le nombre maximal de quotas par an.

Les quotas non alloués peuvent être mis aux enchères ou, conformément aux dispositions de la directive SEQE-UE révisée, être alloués pendant la période 2021-2030 aux investissements visés à l’article 10 quater et sélectionnés par mise en concurrence. La figure 2 indique le nombre de quotas alloués au cours de la période 2013-2018.

Figure 2: quotas alloués à titre gratuit en vertu de l’article 10 quater

Source: DG CLIMA

En décembre 2018, la Pologne a informé la Commission qu’elle avait l’intention de mettre aux enchères en 2019 55,8 millions de quotas non alloués au titre de la dérogation visée à l’article 10 quater. En mai 2019, le pays a en outre notifié à la Commission son intention d’ajouter 49,52 millions de quotas non alloués visés à l’article 10 quater au nombre de quotas qu’elle mettra aux enchères en 2020.

La figure 3 montre dans quelles proportions les quotas visés à l’article 10 quater ont été alloués, ajoutés aux volumes mis aux enchères ou sont restés inutilisés (ni alloués ni ajoutés aux volumes mis aux enchères).

Figure 3: répartition des quotas (alloués, mis aux enchères ou inutilisés) 41

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23/12/2019

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CELEX	52019DC0557
Type	Acte préparatoire
Date	jeudi 31 octobre 2019

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport sur le fonctionnement du marché européen du carbone

Résumé IA

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