| CELEX | 52019IE1355 |
| Type | Initiative législative |
| Date | mercredi 25 septembre 2019 |
| 15.1.2020 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 14/24 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Mise en œuvre du pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières: une mise en œuvre fondée sur les valeurs de l’Union européenne»
(avis d’initiative)
(2020/C 14/02)
Rapporteur: José Antonio MORENO DÍAZ
| Décision de l’assemblée plénière | 24.1.2019 |
| Base juridique | Article 32, paragraphe 2 |
| Compétence | Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» |
| Adoption en section spécialisée | 8.7.2019 |
| Adoption en session plénière | 25.9.2019 |
| Session plénière no | 546 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 138/3/8 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le CESE relève l’absence de progrès dans la réalisation d’une politique migratoire commune de l’Union européenne: cette situation affaiblit la solidarité entre les États membres et affecte le bon accomplissement des obligations découlant du droit international. |
| 1.2. | Les Nations unies estiment que la gestion des migrations doit être envisagée dans un cadre multilatéral: le Pacte mondial des Nations unies (1) pour des migrations sûres, ordonnées et régulières est un accord qui s’articule autour de plusieurs axes prioritaires pour le dialogue en matière de migrations et la gestion globale de celles-ci. |
| 1.3. | Son contenu cadre tout à fait avec l’article 2 du traité sur l’Union européenne, qui consacre, en tant que valeurs essentielles, le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’état de droit et le respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. |
| 1.4. | Le CESE note que le pacte place la question des migrations et de l’asile à un niveau international et sur une base multilatérale, dans le but d’encourager une coopération et un dialogue accrus entre les pays d’origine, de destination et de transit des flux migratoires, afin de promouvoir une migration ordonnée, sûre et régulière. |
| 1.5. | Le CESE souligne que le pacte mondial est un instrument non contraignant qui ne crée pas de nouvelles obligations pour les États membres de l’Union européenne et dont le contenu développe pleinement les principes et les valeurs de l’Union européenne. |
| 1.6. | Le CESE regrette que le pacte n’ait pas été adopté par tous les États membres et estime qu’il aurait constitué une excellente occasion de progresser s’agissant de faire parler l’Union européenne d’une seule voix en matière de migration sur la scène mondiale. Il estime dès lors qu’il est nécessaire que tous les États membres de l’Union européenne ratifient le pacte, et recommande que l’Union européenne précise et développe ses objectifs au moyen des mécanismes appropriés. Le CESE estime qu’il serait intéressant d’explorer les possibilités de participer au processus de consultations et de négociations intergouvernementales qui aboutira à la mise en place du Forum d’examen des migrations internationales (IMRF) ainsi qu’à ce forum lui-même, lequel sera l’instrument des Nations unies pour le suivi du pacte mondial; |
| 1.7. | Le CESE reconnaît les efforts déployés par les citoyens, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile de l’Union européenne qui ont démontré par leur engagement et leur action le respect effectif des valeurs de l’Union, et partant, des objectifs du pacte. |
| 1.8. | Le CESE se dit à nouveau préoccupé de voir des forces politiques d’extrême droite tenter de faire du phénomène migratoire un problème qui engendre de la crispation et favorise des discours de haine, ce qui conduit à une Union européenne davantage en proie aux divisions et à la confrontation, qui s’avère incapable de présenter les propositions appropriées. |
2. Contexte
| 2.1. | Le pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (ci-après «Le pacte mondial») a été adopté en décembre 2018 à Marrakech, au Maroc. |
| 2.2. | Le pacte mondial est un accord non contraignant dont l’objectif est de permettre de cerner les questions clés de la gestion du phénomène migratoire, tant pour les pays d’origine que de transit et de destination, et de mettre en place un cadre de débat constructif à l’échelle mondiale sur la gouvernance multilatérale des migrations. |
| 2.3. | Le pacte mondial émerge de deux initiatives précédentes: Il s’inspire tout d’abord du programme de développement durable à l’horizon 2030, que les États membres ont adopté et qui suit une approche stratégique commune (2). Ensuite, il s’inscrit dans le sillage de la «Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants», qui expose la volonté politique des dirigeants du monde de sauver des vies, de protéger les droits de l’homme et de partager les responsabilités en matière de gestion des migrations au niveau mondial, et qui a été approuvée par les États membres. |
| 2.4. | Le pacte a été adopté par 164 pays à Marrakech le 10 décembre 2018 et par l’Assemblée générale des Nations unies le 19 décembre de la même année, par 152 voix pour, 12 abstentions et 5 voix contre (République tchèque, Hongrie, Israël, Pologne et États-Unis d’Amérique). |
| 2.5. | Le travail de mise en œuvre du pacte par les Nations unies (ONU) fait suite à la création du Réseau mondial pour les migrations et du Forum international sur la migration (IMRF) qui se tiendra tous les quatre ans, avec une première session en 2022. |
3. Le cadre juridique de l’Union européenne et les travaux du CESE sur la migration
| 3.1. | L’article 2 dispose que l’Union européenne «est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société européenne où prévalent le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes». |
| 3.2. | La Commission européenne a présenté au Conseil, en mars 2018, une proposition en vue de l’adoption du pacte (3), étant entendu qu’il s’inscrit dans le droit fil des progrès réalisés par l’Union européenne dans le domaine de l’immigration et de l’asile. |
| 3.3. | Dans la décision proposée, la Commission rappelle que le pacte établit une liste d’objectifs communs pour une migration sûre, ordonnée et régulière et qu’il ne crée aucune obligation juridique en vertu du droit national ou international, ce qui n’est pas non plus le propos. |
| 3.4. | Le CESE a toujours exprimé «des idées-force» s’agissant de considérer la migration comme un phénomène normal qui s’est produit tout au long de l’histoire et fait partie du développement humain, et fait valoir la nécessité d’une gestion légale, efficace, ordonnée et sûre des flux migratoires vers l’Union européenne, qu’ils soient motivés par des raisons économiques ou par des raisons de protection internationale. |
| 3.5. | Dans cet esprit de promotion d’un débat ouvert, constructif et pluridisciplinaire, il a mis en place le Forum européen sur la migration (FEM) à partir de 2015, dans le cadre duquel tant les organisations de la société civile que les institutions de l’Union européenne et les acteurs politiques des États membres de l’Union à différents niveaux ont débattu de la question des migrations (4). |
| 3.6. | Le CESE a également joué un rôle de premier plan dans l’élaboration d’avis sur la question des migrations, en particulier au cours de ces dernières années (5). |
| 3.7. | Pour sa part, la Commission européenne a cherché, depuis l’agenda européen en matière de migration de 2015, à améliorer le cadre réglementaire tant de la migration économique que de la protection internationale, et s’est heurtée à cette occasion à une vive opposition de la part du Conseil qui a empêché la mise au point de nouveaux outils, et notamment aux obstacles de certains États membres en la matière. |
| 3.8. | En tout état de cause, le bilan de ce qui a été réalisé depuis 2015 s’avère frustrant et doit inciter à une réflexion constructive dès lors que la seule piste suivie jusqu’à présent a été la ligne habituelle de la répression de l’immigration irrégulière, de la lutte contre les réseaux de trafiquants et de l’imperméabilisation des frontières. |
4. La position du CESE sur le contenu du pacte mondial
| 4.1. | Dans le préambule du pacte, il est indiqué que «Les réfugiés et les migrants jouissent des mêmes libertés fondamentales et droits de l’homme universels, qui doivent être respectés, protégés et exercés en toutes circonstances». |
| 4.2. | Le pacte reconnaît que «la primauté du droit, les garanties d’une procédure régulière et l’accès à la justice sont des éléments fondamentaux de tous les aspects de la gouvernance des migrations. Cela signifie que l’État et les institutions et entités publiques et privées, ainsi que les personnes mêmes ont à répondre de l’observation de lois promulguées publiquement, appliquées de façon identique pour tous et administrées de manière indépendante, et compatibles avec le droit international». |
| 4.3. | Le pacte mondial comprend vingt-trois objectifs pour une migration ordonnée, sûre et régulière, et indique à plusieurs reprises que tous doivent être poursuivis en fonction des compétences et de la volonté des États. |
| 4.4. | L’objectif 1 est de «Collecter et utiliser des données précises et ventilées qui serviront à l’élaboration de politiques fondées sur la connaissance des faits». Le CESE note qu’Eurostat a précisément pour but de recueillir des données afin de faciliter la compréhension de la réalité européenne et la comparaison entre les États membres, dans le but d’améliorer la qualité des actions publiques (6). |
| 4.5. | L’objectif 2 est de «Lutter contre les facteurs négatifs et les problèmes structurels qui poussent des personnes à quitter leur pays d’origine», cadrant ainsi avec les objectifs poursuivis depuis le programme de La Haye de 2004 jusqu’au fonds fiduciaire de l’Union européenne pour l’Afrique de 2015, dans le cadre desquels l’Union européenne souligne la nécessité de mettre en place une politique globale en matière d’immigration, qui couvre toutes les étapes du processus et «tenant compte des causes profondes des migrations» (7) entre autres questions. |
| 4.6. | L’objectif 3 consiste à «Fournir dans les meilleurs délais des informations exactes à toutes les étapes de la migration». Le CESE rappelle les travaux de la Commission européenne visant à développer des routes migratoires régulières, au moyen de projets pilotes (8) ainsi qu’à informer le public des risques que présente l’emprunt de voies irrégulières (9), et à y sensibiliser, en particulier, les migrants les plus vulnérables. |
| 4.7. | L’objectif 4 consiste à «Munir tous les migrants d’une preuve d’identité légale et de papiers adéquats». Le CESE indique que l’article 79, paragraphe 2, lettre a), du TFUE prévoit l’adoption d’instruments destinés à établir «les normes concernant la délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée» et que l’accès à l’espace Schengen implique de disposer des documents requis. |
| 4.8. | L’objectif 5 consiste à «Faire en sorte que les filières de migration régulière soient accessibles et plus souples». À cet égard, le CESE encourage la Commission à progresser davantage dans le développement de voies régulières, dont certaines ont été mises en avant lors du dernier débat sur l’état de l’Union européenne (10). |
| 4.9. | L’objectif 6 est de «Favoriser des pratiques de recrutement justes et éthiques et assurer les conditions d’un travail décent». Le CESE a insisté à de nombreuses reprises, conformément aux conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail et aux objectifs de développement durable, sur l’importance du travail décent et de l’accès des travailleurs étrangers à ce travail (11). |
| 4.10. | L’objectif 7 est de «S’attaquer aux facteurs de vulnérabilité liés aux migrations et les réduire». Là encore, le CESE pointe les principes directeurs énoncés à l’article 2 du traité UE, ainsi que l’objectif de la politique commune en matière d’asile et d’immigration de réduire la vulnérabilité des migrants, des enfants ou des demandeurs de protection internationale (12). |
| 4.11. | L’objectif 8 est de «Sauver des vies et mettre en place une action internationale coordonnée pour retrouver les migrants disparus». Le CESE déplore l’attitude de certains États membres à l’égard du sauvetage des naufragés et rappelle l’engagement des États membres en faveur du droit international de la mer en matière de sauvetage en mer et de prise en charge des personnes naufragées ainsi que les opérations effectuées par l’Union européenne à cette fin. Le CESE souhaite également mettre en avant les efforts déployés par des individus et des organisations pour aider et sauver des vies, parfois même en dépit des menaces et de la criminalisation dont ils font l’objet de la part de certains gouvernements de l’Union européenne (13). |
| 4.12. | L’objectif 9 est de «Renforcer l’action transnationale face au trafic de migrants». Le CESE rappelle qu’il s’agit d’un objectif de la directive sur l’aide (14) (tout en regrettant une transposition insuffisante de l’exception relative à l’aide humanitaire qu’elle prévoit) et du plan d’action de l’Union européenne contre le trafic de migrants. |
| 4.13. | L’objectif 10 consiste à «Prévenir, combattre et éliminer la traite de personnes dans le cadre des migrations internationales». Le CESE note que c’est une priorité (15), à laquelle participe également Europol et pour laquelle des opérations telles que l’opération UNAVFOR MED Sophia (susceptibles d’être peaufinées) ont été mises au point. |
| 4.14. | L’objectif 11 consiste à «Gérer les frontières de manière intégrée, sûre et coordonnée». Le CESE note que c’est l’un des principaux objectifs de l’Union européenne, comme indiqué à l’article 67 du TFUE. |
| 4.15. | L’objectif 12 est de «Veiller à l’invariabilité et à la prévisibilité des procédures migratoires pour assurer des contrôles, des évaluations et une orientation appropriés». Le CESE rappelle qu’il s’agit de l’une des missions de Frontex mais souligne que cette disposition n’a pas toujours permis d’améliorer la capacité de réponse politique. |
| 4.16. | L’objectif 13 est de «Ne recourir au placement en rétention administrative des migrants qu’en dernier ressort et chercher des solutions de rechange». Le CESE note que la directive sur les retours (16) indique déjà que la rétention devrait être liée à une procédure de retour, limitée à certaines circonstances et permettre des garanties telles que le contrôle juridictionnel. Cette directive précise également que la période de rétention ne peut excéder six mois (17). |
| 4.17. | L’objectif 14 consiste à «Renforcer la protection, l’assistance et la coopération consulaires tout au long du cycle migratoire». Le CESE estime qu’il est nécessaire d’explorer les possibilités ouvertes par l’initiative législative du Parlement européen sur les visas (18) humanitaires, qui permettait aux personnes recherchant une protection internationale de demander un visa auprès des ambassades ou consulats de l’Union européenne à l’étranger. |
| 4.18. | L’objectif 15 est d’«Assurer l’accès des migrants aux services de base». Le CESE rappelle que, depuis 1999, l’Union européenne s’emploie à garantir un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire de ses États membres. Il rappelle en outre qu’un rapport de l’OMS-Europe (19) indique qu’il n’y a pas de santé publique s’il n’y a pas de soins de santé pour les réfugiés et les migrants. |
| 4.19. | L’objectif 16 consiste à «Donner aux migrants et aux sociétés des moyens en faveur de la pleine intégration et de la cohésion sociale». Le CESE soutient qu’il est important d’assurer l’inclusion sociale des migrants dans les sociétés européennes, cette inclusion ayant depuis le sommet de Tampere rang de priorité pour l’Union européenne et ayant fait l’objet de nombreuses initiatives majeures, parmi lesquelles le plan d’action de 2016 sur l’intégration des ressortissants de pays tiers de 2016 (20). |
| 4.20. | L’objectif 17 consiste à «Éliminer toutes les formes de discrimination et encourager un débat public fondé sur l’analyse des faits afin de faire évoluer la manière dont les migrations sont perçues». Le CESE a rappelé à maintes reprises l’importance de lutter contre la discrimination dans tous les domaines et de promouvoir des actions de lutte contre la xénophobie et le racisme. Les travaux de l’Agence des droits fondamentaux sont essentiels à cet égard. Dans cette optique (21), le CESE insiste sur la nécessité d’élaborer un nouveau discours sur la migration qui permettra à la société européenne de mieux appréhender le phénomène, grâce à l’utilisation d’énoncés éducatifs et pédagogiques de nature à mettre fin aux fausses idées et aux messages de haine sur les migrations et facilitant l’émergence d’un nouveau discours à ce sujet. |
| 4.21. | L’objectif 18 est d’«Investir dans le perfectionnement des compétences et faciliter la reconnaissance mutuelle des aptitudes, qualifications et compétences». Lors de l’adoption des principes de base communs pour l’intégration des migrants en 2004, l’on avait déjà souligné l’importance de l’emploi et de l’éducation pour promouvoir l’intégration des ressortissants étrangers dans l’Union européenne. La reconnaissance des diplômes et des compétences est essentielle à cet égard, et le CESE juge essentiel que des progrès soient réalisés pour intégrer les personnes étrangères dans les procédures de reconnaissance et d’homologation de l’Union européenne, conformément aux propositions formulées par le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE) dans son rapport de 2007 (22). |
| 4.22. | L’objectif 19 est de «Créer les conditions permettant aux migrants et aux diasporas de contribuer pleinement au développement durable dans tous les pays». Ces dernières années, la Commission européenne a reconnu le rôle des diasporas dans leur rôle de lien entre la réalité européenne et celle de leur pays d’origine. Elles ont ainsi été invitées à faire des propositions dans le cadre du Fonds «Asile, migration et intégration», en particulier en tant qu’interlocuteur crédible pour parler des mouvements migratoires à la source. Le CESE est d’avis qu’il est possible d’explorer plus avant le potentiel des diasporas, en tirant parti des perspectives communes qu’elles ont ouvertes (23). |
| 4.23. | L’objectif 20 consiste à «Rendre les envois de fonds plus rapides, plus sûrs et moins coûteux et favoriser l’inclusion financière des migrants». En ce qui concerne tant l’intégration financière des ressortissants étrangers résidant dans les pays de l’Union européenne que le renforcement financier des pays voisins (24), l’Union européenne œuvre en faveur de l’inclusion financière. Le CESE estime qu’il est essentiel de continuer à garantir l’égalité dans ce domaine pour la population étrangère résidente, et de faciliter le rôle des transferts de fonds afin qu’ils aient un impact positif à la fois sur leur lieu de destination et sur le lieu d’origine, comme l’a également souligné la Banque européenne d’investissement (25). |
| 4.24. | L’objectif 21 consiste à «Coopérer en vue de faciliter le retour et la réadmission des migrants en toute sécurité et dignité, ainsi que leur réintégration durable». Les politiques de retour et de réadmission sont essentielles au développement de la politique commune de l’immigration. Le CESE attire l’attention sur la nécessité de veiller à ce que ces instruments soient développés, conformément à la législation européenne, dans le plus grand respect des garanties individuelles comme procédurales. Le CESE réaffirme quant à lui la nécessité de faciliter une réintégration sûre et digne, comme le prévoit l’initiative conjointe UE-OIM pour la protection et la réintégration des migrants (26). |
| 4.25. | L’objectif 22 est de «Mettre en place des mécanismes de portabilité des droits de sécurité sociale et des avantages acquis», domaine dans lequel un travail considérable a été réalisé au sein de l’Union européenne. Le CESE estime qu’il est essentiel de progresser encore dans ce domaine de la portabilité des droits, d’assurer une mobilité plus sûre et d’explorer des initiatives telles que la Convention multilatérale ibéro-américaine de sécurité sociale (27) associant des États membres tels que l’Espagne et le Portugal. |
| 4.26. | L’objectif 23 est de «Renforcer la coopération internationale et les partenariats mondiaux pour des migrations sûres, ordonnées et régulières», volet qui constitue un pilier important de la politique européenne en matière d’immigration et d’asile depuis ses débuts. |
Bruxelles, le 25 septembre 2019.
Le président
du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Résolution 73/195.
(2) COM(2016) 0739 final.
(3) COM(2018) 167 final.
(4) En 2015, le FEM s’est penché sur la gestion des flux mixtes d’arrivées en Méditerranée, en 2016, sur la migration et l’intégration de la main-d’œuvre, en 2017, sur l’accès des migrants aux droits et aux services dans l’Union européenne et en 2018, sur l’intégration des migrants dans le marché du travail. En avril 2019, la question abordée était de savoir comment garantir des voies d’entrée légales et sûres vers l’Union européenne.
(5) JO C 62 du 15.2.2019, p. 184; JO C 125 du 21.4.2017, p. 40; JO C 75 du 10.3.2017, p. 97; JO C 34 du 2.2.2017, p. 144; JO C 75 du 10.3.2017, p. 75; JO C 264 du 20.7.2016, p. 19, et JO C 71 du 24.2.2016, p. 46.
(6) Eurostat – Statistiques sur la migration et la population migrante.
(7) JO C 53 du 3.3.2005, p. 1.
(8) COM(2017) 558 final.
(9) COM(2017) 558 final.
(10) Commission européenne – État de l’Union 2018 – Renforcer les voies d'entrée sûres et légales vers l’Europe.
(11) Voir, par exemple, l’avis du Comité économique et social européen sur «Les objectifs de l’après-2015 dans la région euro-méditerranéenne» (JO C 383 du 17.11.2015, p. 44).
(12) COM(2015) 240 final.
(13) Voir http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU (2016)536490_EN.pdf et http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU (2018)608838_EN.pdf
(14) Directive 2002/90/CE du Conseil du 28 novembre 2002.
(15) «The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks» (Les efforts de l’UE à l’échelle mondiale pour lutter contre les droits de l’homme et la traite des êtres humains), mars 2019.
(16) JO L 348 du 24.12.2008, p. 98.
(17) JO C 159 du 10.5.2019, p. 53.
(18) 2018/2271 (INL) «Visas humanitaires».
(19) Organisation mondiale de la santé – Rapport sur la santé des populations et des migrants dans la Région européenne de l’OMS.
(20) COM(2016) 377 final.
(21) JO C 110 du 22.3.2019, p. 1.
(22) Voir https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf [réponse du CERE (Comité européen pour les Réfugiés et les Exilés) au livre vert de la Commission européenne sur le futur système européen commun d’asile], COM(2007) 301 final. Le sujet a déjà été souligné dans le document COM(2016) 377 final.
(23) Publications de l’UE «How West African migrants engage with migration information en-route to Europe » (Comment les migrants d’Afrique de l’Ouest s’informent en vue d’une émigration vers l’Europe).
(24) Initiative de l’UE sur l’inclusion financière.
(25) https://www.eib.org/fr/publications/study-on-improving-the-efficiency-of-workers-remittances-in-mediterranean-countries
(26) Initiative conjointe UE-OIM en faveur de la protection et de la réintégration des migrants.
(27) OISS – Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social. (Convention multilatérale ibéro-américaine sur la sécurité sociale) (lien vers les versions espagnole et portugaise uniquement).
Résolution du Parlement européen du 19 décembre 2019 sur la répression violente des récentes manifestations en Iran (2019/2993(RSP))
19/12/2019
Résolution du Parlement européen du 19 décembre 2019 sur la situation des droits de l’homme et de la démocratie au Nicaragua (2019/2978(RSP))
19/12/2019
Résolution du Parlement européen du 19 décembre 2019 sur la situation des Ouïgours en Chine («China Cables») (2019/2945(RSP))
19/12/2019
Résolution du Parlement européen du 19 décembre 2019 sur la commémoration du trentième anniversaire de la révolution roumaine de décembre 1989 (2019/2989(RSP))
19/12/2019