Avis du Comité européen des régions — Un cadre européen pour apporter des répons — MeilleurAvocats.fr

10.3.2020

Journal officiel de l'Union européenne

C 79/40

Avis du Comité européen des régions — Un cadre européen pour apporter des réponses réglementaires à l’économie collaborative

(2020/C 79/08)

Rapporteur

Peter FLORIANSCHÜTZ (AT/PSE), député au Parlement du land de Vienne et conseiller municipal de la ville de Vienne

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Observations générales

invite le Parlement européen, le Conseil et la Commission à placer l’économie collaborative au premier rang de leurs priorités pour le mandat 2019-2024;

constate que l’économie collaborative repose sur une relation triangulaire entre trois catégories de participants — le client, le prestataire de services et une plateforme/un intermédiaire —, qui diffère sensiblement du modèle traditionnel fondé sur une «chaîne» et de la relation bilatérale entre client et prestataire de services sur laquelle est basé le cadre réglementaire actuel de l’Union européenne;

estime par conséquent que l’application concrète du droit de l’Union à ces nouveaux modèles économiques est loin d’être complète, et souvent difficile à établir, comme en témoignent la controverse intense et le recours à la justice qu’ils ont déclenchés;

rappelle que, dans son avis de 2016 sur l’économie collaborative (1), il a estimé que la communication de la Commission intitulée «Un agenda européen pour l’économie collaborative» (2) n’apportait pas de réponses complètes à certaines des questions fondamentales soulevées par l’économie collaborative; estime qu’en raison de cette inaction, des décisions hautement politiques qui auraient dû être laissées entre les mains des législateurs européens et régionaux ont été déléguées aux tribunaux;

souligne les avantages que l’économie collaborative peut présenter lorsque ses activités s’exercent dans des conditions équitables et réglementées: notamment, elle accroît la concurrence dans de nombreux secteurs, créant ainsi des effets perturbateurs pour les opérateurs bien établis, ce qui se traduit par un choix plus large pour les consommateurs et des coûts moindres, elle améliore les possibilités d’emploi et a des incidences positives sur le plan environnemental, en favorisant une utilisation plus efficace des biens et des ressources;

souligne néanmoins qu’à côté de ces apports, l’économie collaborative a par ailleurs des incidences négatives qui touchent les entreprises traditionnelles et les communautés locales; rappelle avec insistance qu’un affaiblissement des droits du travail et des consommateurs et des normes de protection de l’environnement est inacceptable au sein du marché unique et signale que le Comité est en train d’élaborer un avis distinct sur les questions d’emploi et les aspects sociaux du travail sur les plateformes numériques (3);

estime que les activités économiques en ligne et celles hors ligne devraient être traitées sur un pied d’égalité dans le marché unique. L’économie collaborative offre un plus grand choix aux consommateurs et ouvre de nouvelles perspectives aux entrepreneurs, mais les citoyens et les entreprises doivent être conscients des règles et des obligations applicables au niveau local, quel que soit le type d’activité commerciale via une plateforme qu’ils ont choisi (par exemple, partage d’hébergement, voyages en voiture, services domestiques divers, avec ou sans but lucratif, etc.);

déplore également profondément le phénomène d’éviction des résidents locaux qui se produit dans plusieurs grandes villes en raison de la hausse des prix de l’immobilier liée au grand nombre d’unités d’hébergement consacrées à la location touristique à court terme par l’intermédiaire de plateformes en ligne;

partage néanmoins le souhait de la Commission, exprimé dans son «Agenda européen pour l’économie collaborative» de 2016, d’équilibrer les deux objectifs politiques consistant, d’une part, à faire face aux problèmes actuels – et garantir la sécurité juridique – en réglementant l’économie collaborative et, d’autre part, à encourager l’innovation, les nouvelles entreprises et la poursuite du développement de l’économie collaborative;

10.

est d’avis que l’état de droit suppose la création de lois, mais aussi leur mise en œuvre efficace, et que les collectivités locales et régionales ne devraient être entravées en aucune manière pour appliquer et faire respecter les réglementations européennes, nationales ou régionales;

11.

salue l’action volontaire de plateformes, dans toute l’Europe, mais souligne que celle-ci ne saurait se substituer à des règles cadres en faveur d’un marché véritablement commun;

Un cadre européen assorti d’une dimension territoriale

12.

estime, à la lumière de ces préoccupations, que le cadre réglementaire existant de l’Union, introduit avant l’ère des plateformes de l’économie collaborative, est de fait obsolète et incapable de répondre aux défis posés par cette nouvelle économie, à moins de faire l’objet d’une mise à jour complète;

13.

invite la Commission à présenter, dans le courant de l’année 2020, des propositions à cette fin, dans le contexte plus large de la législation sur les services numériques qui figure au nombre des priorités de la présidente-élue de la Commission (4), d’autant plus que les principaux produits de consommation technologiques (par exemple, les smartphones) et les plateformes sont apparus longtemps après la directive sur le commerce électronique de 2000;

14.

relève la forte dimension locale et régionale de l’économie collaborative, qui a une incidence sur la vie quotidienne, étant donné que bon nombre des secteurs dans lesquels ces plateformes sont actives, depuis le logement, le transport urbain, les services de livraison jusqu’à l’utilisation d’espaces publics, sont réglementés ou soumis à des impôts au niveau local et régional;

15.

invite la Commission et les États membres à créer un environnement réglementaire incitatif, qui permettra aux plateformes européennes de petite dimension de mieux tirer parti du marché unique et de se développer afin de parvenir à concurrencer les principaux acteurs mondiaux;

16.

demande que le futur cadre européen reconnaisse cette dimension territoriale et renforce la capacité des pouvoirs publics à prendre des mesures pour réglementer l’économie collaborative en fonction de leur situation (nationale, régionale ou locale), dans le plein respect du principe de subsidiarité. Faire exécuter des décisions de justice valides contre une plateforme de location de courte durée dans le pays où ladite plateforme a son siège social requiert des efforts considérables de la part des collectivités locales, en raison du manque de ressources et de leur capacité réduite d’intenter des actions en justice dans un autre État membre de l’Union européenne;

17.

souligne que le principe du pays d’origine inscrit dans la directive sur le commerce électronique entraîne des problèmes pour les villes et les régions. Plus le principe du pays d’origine est fort, plus claires et plus efficaces doivent être les règles d’application de la loi. Le Comité est d’avis qu’il existe, lors de l’entrée d’un opérateur sur le marché unique, un risque de «picorage» qui, en bout de chaîne, conduit à des incertitudes juridiques et à une perte de contrôle administratif pour les pouvoirs publics dans le pays de destination;

18.

estime néanmoins qu’une action menée au seul niveau local ou national ne permettrait pas de répondre à certaines des principales préoccupations relatives à l’économie collaborative, et que, dans ce contexte, il est indispensable de disposer d’un cadre européen clair, en plus des réglementations nationales et régionales;

19.

recommande que des analyses d’impact territorial soient réalisées sur les éléments essentiels de la future législation sur les services numériques et du cadre européen pour l’économie collaborative;

20.

suggère en outre, compte tenu de la nature dynamique de l’économie collaborative, d’introduire un mécanisme de suivi de la mise en œuvre de la loi sur les services numériques et du cadre européen pour l’économie collaborative;

21.

demande à la Commission de suivre régulièrement le développement des plateformes collaboratives en ce qui concerne le respect des règles de concurrence, étant donné que l’on constate, aux niveaux régional et local, que le marché est nettement dominé par un petit nombre de plateformes;

Fragmentation du marché intérieur

22.

souligne que le marché intérieur est déjà en cours de fragmentation, étant donné que, malgré la relative nouveauté du phénomène, les règles visant à régir l’économie collaborative se sont multipliées dans nombre d’États membres, villes et régions. Dès 2017, des initiatives juridiques et politiques étaient déjà en place ou prévues dans environ deux tiers des États membres, par exemple dans le domaine de la fiscalité, des règles en matière de logement et de construction, des services de transport et de livraison ou en ce qui concerne les espaces publics (5);

23.

souligne que ces nombreuses initiatives témoignent de la nécessité d’instaurer une réglementation européenne claire au sein du marché unique; à défaut, tant les utilisateurs que les prestataires de services pourraient être dissuadés de tirer parti des possibilités offertes par l’économie collaborative;

24.

souligne qu’il est également crucial de mettre un coup d’arrêt à la fragmentation du marché, au moyen de règles harmonisées à l’échelle de l’Union, afin de promouvoir la croissance des entreprises de l’économie collaborative de plus petite taille, étant donné que les grandes plateformes multinationales sont mieux à même de s’adapter à la complexité et aux changements réglementaires grâce à leur grande dimension;

25.

est convaincu que l’introduction d’un cadre clair au niveau de l’Union européenne permettrait aux jeunes entreprises européennes de se développer et de devenir plus compétitives sur la scène mondiale. Les plateformes collaboratives non européennes méritent une attention particulière, étant donné que faire appliquer les règles dans les pays tiers est, dans la plupart des cas, pratiquement impossible;

Statut des plateformes de l’économie collaborative

26.

regrette que la question cruciale du statut des plateformes de l’économie collaborative — et donc celle de savoir quelles règles régissent leurs activités — ait été dans une large mesure laissée à la discrétion des tribunaux, bien qu’il s’agisse d’une problématique éminemment politique, qui a des implications considérables auxquelles la réglementation préexistante ne peut à elle seule fournir une réponse complète;

27.

souligne que la directive sur le commerce électronique (6) — et la libre prestation de services transfrontaliers de la société de l’information qu’elle prévoit — nécessite manifestement un réexamen et une mise à jour, à la lumière des controverses et des affaires portées devant les tribunaux qui l’entourent actuellement (7);

28.

souligne que la définition de «service de la société de l’information» (8) pourrait elle-même devoir être clarifiée, de sorte à faire la distinction entre les différents types d’activités, en particulier en ce qui concerne l’émergence de ce que l’on appelle les «services mixtes», tels que définis par l’avocat général de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), Maciej Szpunar, lesquels comprennent à la fois, et de manière indissociable, un service de la société de l’information et un service sous-jacent, qui n’est pas fourni par des moyens électroniques (9);

29.

estime que le cadre européen devrait définir le statut des plateformes de l’économie collaborative en fonction du degré exact de contrôle exercé par la plateforme et que les critères permettant de définir l’«influence décisive» — la notion invoquée par la CJUE — doivent donc être explicitement mentionnés dans le droit de l’Union;

30.

estime, d’autre part, que les critères de «teneur de marché», également invoqués par l’avocat général, pourraient s’appliquer dans une certaine mesure à la plupart des plateformes de l’économie collaborative et qu’ils sont donc beaucoup moins pertinents pour définir leur statut et les règles applicables à leurs activités;

31.

est d’avis que les plateformes collaboratives doivent être tenues pour responsables des actions illégales ou de la diffusion de contenus illicites (par exemple, les offres proposant la location de logements sociaux, sur les plateformes de location à court terme) et estime que les décisions discriminatoires de plateformes ne peuvent être prises que conformément à la législation locale ou à des décisions judiciaires;

Statut des utilisateurs de plateformes d’économie collaborative et protection des consommateurs

32.

souligne qu’un élément distinctif de l’économie collaborative est qu’elle brouille les frontières entre les acteurs économiques professionnels et particuliers, autrement dit entre les opérateurs commerciaux et les pairs;

33.

estime à cet égard que la définition du «prestataire de services» (10) proposée par la directive «Services» devrait être réexaminée, étant donné que son libellé actuel pourrait être interprété comme couvrant toute activité économique; estime que cette situation pourrait devenir un puissant moyen de dissuasion en imposant des charges disproportionnées aux personnes souhaitant occasionnellement agir en tant que prestataires non professionnels («pairs») de services par l’intermédiaire d’une plateforme d’économie collaborative;

34.

recommande dès lors que la situation soit clarifiée par la fixation, à l’échelle de l’Union, de seuils indiquant le niveau d’activité économique au-delà duquel un utilisateur est considéré comme un professionnel et soumis à une réglementation du marché; estime que ces seuils devraient être fondés sur la durée et non sur des montants financiers, afin de garantir des conditions de concurrence équitables dans l’ensemble de l’Union;

Accès aux données

35.

souligne que l’accès aux données est une question cruciale pour les pouvoirs publics, en particulier au niveau local et régional; il est impossible de garantir l’application correcte des règles locales en vigueur et de sauvegarder les mécanismes de surveillance sans qu’il existe d’accès aux données pertinentes des plateformes opérant sur un territoire donné;

36.

estime par conséquent que le cadre européen devra exiger des plateformes qu’elles fournissent aux autorités publiques les données nécessaires pour faire respecter les règles applicables à une plateforme et/ou à son secteur d’activité, en se fondant sur une base juridique (11). Toutefois, lorsqu’elles ont accès à ces informations, lesdites autorités publiques doivent tenir dûment compte des données et du savoir-faire des plateformes, par exemple en matière d’algorithmes de recherche et de classement. Les autorités publiques ne devraient pas avoir à s’en remettre à la volonté des plateformes de partager des données avec elles, dès lors que l’expérience acquise dans plusieurs villes européennes montre que lorsque des plateformes font valoir qu’elles sont disposées à coopérer, «dans la pratique, elles ne le font pas, ou seulement sur une base volontaire» (12);

37.

reconnaît que quelques plateformes ont pris elles-mêmes des mesures pour faire en sorte que certaines règles soient appliquées, mais relève que, si de tels efforts sont louables, il est facile pour les utilisateurs des plateformes de contourner cette autorégulation volontaire (par exemple, en proposant une unité d’hébergement sur plusieurs plateformes, voire plusieurs fois sur la même plateforme); est dès lors convaincu que la meilleure solution est que les pouvoirs publics aient accès aux données;

38.

déclare que les grandes plateformes numériques jouent le rôle de gardiens de l’accès au sein de l’économie numérique, qu’elles peuvent acquérir une position dominante sur le marché et qu’elles bénéficient grandement d’effets de réseau positifs. Pour les plateformes qui dominent le marché, un durcissement de l’obligation qui leur est déjà faite, dans la législation relative à la protection des données, de garantir la portabilité des données (par exemple au moyen d’interfaces ouvertes) sera inévitable;

Préoccupations fiscales

39.

se félicite néanmoins des pratiques de coopération que certaines plateformes ont mises en œuvre afin d’appliquer des règles telles que la perception de taxes de séjour pour le compte des municipalités;

40.

estime toutefois que le fait d’exiger de toutes les plateformes qu’elles le fassent dans toutes les collectivités locales et régionales pourrait représenter une lourde charge administrative, alors que le partage des données est beaucoup moins contraignant;

41.

souligne que certaines villes et régions n’ont pas réussi à conclure des accords avec les plateformes sur les questions fiscales, étant donné que certaines plateformes collaboratives n’ont pas manifesté l’intention d’accepter les législations fiscales nationales ou régionales ou les pouvoirs de contrôle exercés par des organes de surveillance locaux (par exemple, les cours des comptes), non plus que tout autre mécanisme de contrôle local nécessaire à une imposition appropriée;

42.

souligne que les revenus perçus par les prestataires de services de l’économie collaborative, susceptibles de travailler via plusieurs plateformes basées dans différents pays, peuvent tomber dans des «zones grises» et qu’il est difficile pour les autorités fiscales de les suivre: certains bénéficiaires sont légitimement dans l’incertitude quant aux taxes qui s’appliquent à eux, tandis que d’autres pourraient tenter, en toute connaissance de cause, d’éviter de payer des impôts en profitant de ce manque de clarté; souligne que le partage des données entre les plateformes et l’ensemble des autorités publiques compétentes mettrait un terme à cette situation et garantirait que les taxes en vigueur soient acquittées;

43.

souligne qu’un autre point crucial est celui de l’imposition des plateformes elles-mêmes; renvoie à son avis sur «La fiscalité dans l’économie numérique» (13), dans lequel il estime que les systèmes fiscaux existants ne sont plus adaptés au contexte économique actuel de la mondialisation, de la mobilité, des technologies numériques, des nouveaux modèles d’entreprise et des structures commerciales complexes, et salue les propositions de la Commission à cet égard (14);

Incidences sur l’environnement

44.

considère que l’économie collaborative constitue un moyen supplémentaire de contribuer aux différentes mesures prises par l’Union européenne pour atteindre les objectifs climatiques de l’accord de Paris de 2015;

45.

demande à la Commission de produire, d’ici le second semestre 2020, des études sur les incidences possibles de l’économie collaborative sur l’environnement, étant donné que de telles études approfondies font défaut;

Logement

46.

estime qu’il faut laisser une marge d’action au secteur public, afin de garantir la libre circulation des biens et des services par des moyens électroniques sans que soient restreints la concurrence et le fonctionnement des marchés locaux. Il convient dès lors de préciser les critères d’intérêt général figurant dans la directive sur le commerce électronique et de les étendre. Le logement abordable est de la plus haute importance pour les citoyens européens dans tous les pays membres; les locations de courte durée par l’intermédiaire de plateformes peuvent renforcer les tendances négatives sur le marché immobilier;

Observations finales

47.

souligne que de nombreuses régions et villes se trouvent confrontées à l’émergence d’activités de plateformes sur leur territoire sans notification préalable; en 2018, plusieurs grandes villes européennes ont signé la «Déclaration des villes du partage» (15);

48.

demande par conséquent à la Commission de proposer un cadre européen qui rende obligatoire d’informer préalablement les autorités compétentes, et d’encourager la collaboration entre les autorités et les plateformes afin de veiller à ce que ces dernières opèrent conformément aux règles applicables et d’une manière adaptée à la situation locale;

49.

se réjouit à la perspective de travailler avec la Commission, le Parlement européen et le Conseil à l’élaboration du cadre européen visant à apporter des réponses réglementaires à l’économie collaborative.

Bruxelles, le 5 décembre 2019.

Le président

du Comité européen des régions

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COR-2016-04163, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-04163-00-01-ac-tra-fr.docx/content

(2) COM(2016) 356 final, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=COM%3A2016%3A356%3AFIN

(3) Avis du CdR intitulé «Le travail sur les plateformes numériques — les enjeux réglementaires au niveau local et régional» (rapporteur: Dimitrios Birmpas). Dossier SEDEC-VI/051.

(4) «Une Union plus ambitieuse — Mon programme pour l’Europe» — https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_fr.pdf

(5) Rapport d’analyse juridique de la Commission européenne, DG JUST, 2017. p. 92-101, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/annex5_task5_reportmay2017.pdf

(6) Directive 2000/31/CE («directive sur le commerce électronique»), disponible à l’adresse suivante:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=COM%3A2018%3A312%3AFIN

(7) Voir notamment les affaires de la Cour de justice de l’Union européenne C-434/15 et C-320-16, relativement à Uber, et l’affaire en cours C390-18, qui concerne Airbnb.

(8) La définition figure dans la directive (UE) 2015/1535, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32015L1535

(9) CJUE, Conclusions de l’avocat général dans l’affaire C-434/15, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-05/cp170050fr.pdf

(10) Directive 2006/123/CE, disponible en ligne à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32006L0123&from=EN

(11) Règlement général sur la protection des données (RGPD), article 6, paragraphe 1, point e).

(12) Voir cet article de The Guardian de juin 2019; disponible en ligne à l’adresse suivante: https://www.theguardian.com/cities/2019/jun/20/ten-cities-ask-eu-for-help-to-fight-airbnb-expansion

(13) Réf.: COR-2018-02748, disponible en ligne à l’adresse: http://webapi2016.COR.europa.eu/v1/documents/eesc-2018-02748-00-00-ac-tra-fr.docx/content

(14) Réf.: COM(2018) 147 final et COM(2018) 148 final.

(15) Disponible en ligne (en anglais, catalan et espagnol uniquement): http://www.sharingcitiesaction.net/declaration/

CELEX	52019IR1951
Type	Initiative législative
Date	jeudi 5 décembre 2019

Avis du Comité européen des régions — Un cadre européen pour apporter des réponses réglementaires à l’économie collaborative

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