Proposition de DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL autorisant la Tchéquie à appliquer le mécanisme d’autoliquidation généralisé dérogeant à l’article 193 de la directive 2006/112/CE

Le 20 décembre 2018, le Conseil a adopté la directive (UE) 2018/2057 relative à l’application temporaire d’un mécanisme d’autoliquidation généralisé (ci-après le «MALG») pour les opérations dépassant le seuil de 17 500 EUR 1 modifiant la directive TVA 2 .

Cette directive a fait suite au plan d’action sur la TVA 3 dans lequel la Commission a fait part de son intention de mettre en place un système de TVA définitif pour les échanges transfrontières d’entreprise à entreprise à l'intérieur de l'Union 4 . Cependant, compte tenu du fait qu’il faudrait plusieurs années pour mettre en place un système de TVA définitif, certains États membres ont demandé que des mesures urgentes et spécifiques soient prises entre-temps pour lutter contre la fraude de type carrousel 5 . Ils ont notamment demandé à pouvoir appliquer un MALG temporaire qui, sur une proposition de la Commission à cet égard 6 , a abouti à la directive (UE) 2018/2057 (ci-après la «directive MALG»).

En vertu de cette directive, les États membres répondant à certains critères définis peuvent, à leur demande, être autorisés à appliquer un MALG temporaire jusqu’au 30 juin 2022. Par lettres enregistrées à la Commission le 21 janvier 2019 et le 22 mars 2019, la Tchéquie a sollicité cette autorisation et a fourni des informations visant à démontrer qu’elle satisfait aux critères.

La présente proposition ne doit pas empêcher les discussions en cours sur le système de TVA définitif 7 .

Les critères que les États membres doivent remplir et la procédure qu’ils doivent suivre pour être autorisés à appliquer le MALG sont exposés au nouvel article 199 quater, paragraphes 1 à 4, de la directive TVA, inséré par la directive MALG. La Tchéquie a fourni à cet égard les informations suivantes, conformément notamment au paragraphe 3 de l’article 199 quater.

D’après le rapport final de 2016 daté du 23 août 2016 sur l’écart de TVA, publié par la Commission, l’écart de TVA de la Tchéquie en 2014 représentait 16,14 % de sa TVA totale exigible théorique 8 . Ce rapport précise également que l’écart de TVA médian dans l’Union européenne (UE) était de 10,4 %. Par conséquent, l’écart de TVA de la Tchéquie dépasse de plus de 5 points de pourcentage l’écart de TVA médian de l’UE.

D’après cette analyse d’impact 9 , 28 % de l’écart de TVA de la Tchéquie est imputable à la fraude de type carrousel. Ce critère est donc satisfait.

D’après les informations qu'elle a fournies, la Tchéquie a adopté un certain nombre de mesures de contrôle spécifiques pour lutter contre la fraude de type carrousel. Un aperçu de ces mesures, de même que l’évaluation par la Tchéquie de leur fonctionnement et de leur effet, est fourni ci-après. Suit l’évaluation par la Tchéquie de la coopération administrative dans le domaine de la TVA avec les autres États membres.

Sur la base des articles 199 et 199 bis de la directive TVA, la Tchéquie a étendu l’application du mécanisme d’autoliquidation aux livraisons dans un certain nombre de secteurs, notamment: travaux de construction, personnel d’une entreprise de travaux de construction, biens immeubles lorsque le fournisseur a opté pour la taxation, déchets et débris, livraisons de biens donnés en garantie en exécution de cette garantie, livraisons de biens effectuées après la cession d’un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit, livraisons d’un bien immeuble vendu par le débiteur d’une créance exécutoire dans le cadre d’une procédure de vente forcée, quotas d’émission de gaz à effet de serre, téléphones mobiles, circuits intégrés, gaz et électricité et certifications électriques, certains services de télécommunication, consoles de jeux, ordinateurs portables, céréales et certaines cultures, certains métaux (y compris métaux précieux).

D’après l’évaluation effectuée par la Tchéquie, ces mesures sont extrêmement efficaces, mais elles n’empêchent pas le déplacement de la fraude vers d’autres secteurs; par exemple, des téléphones mobiles vers d’autres appareils électroniques, de l’or vers d’autres métaux (argent, platine).

Sur la base de l’article 205 de la directive TVA, la Tchéquie a introduit, pour les livraisons entre assujettis, la responsabilité solidaire aux fins de la TVA dans un certain nombre de cas. Par conséquent, la responsabilité solidaire s’applique à certaines livraisons d’huiles minérales et d’autres biens soumis à des droits d’accises.

Par ailleurs, les preneurs sont tenus solidairement responsables pour le paiement de la TVA afférente à toute autre livraison de biens et prestation de services lorsqu’il s’avère que le preneur n’a pas agi de bonne foi, notamment lorsque le critère du «test de connaissance» est rempli, c’est-à-dire lorsque le preneur savait ou aurait dû savoir que la TVA ne serait délibérément pas acquittée par le fournisseur ou l’administration fiscale. En outre, il existe un certain nombre de situations particulières dans lesquelles la responsabilité solidaire du preneur est systématiquement appliquée, par exemple, lorsque le prix s’écarte clairement du prix normal du marché, sans raison apparente; lorsqu’une monnaie virtuelle est utilisée, ou lorsque le fournisseur est un assujetti peu fiable (voir ci-après, point 1.3.4).

D’après l’évaluation effectuée par la Tchéquie, cette mesure revêt un caractère préventif, mais il est difficile de l’appliquer dans des situations complexes au sein des chaînes d’approvisionnement, notamment lorsque le client de l’opérateur défaillant est une entité dépourvue d’avoirs. De plus, le critère du «test de connaissance» pose des problèmes considérables aux autorités fiscales, les tribunaux nationaux ayant statué qu’il incombe à l’administration fiscale de prouver que le preneur «savait ou aurait dû savoir» que la TVA ne serait pas acquittée par le fournisseur.

La Tchéquie a introduit un mécanisme de paiement fractionné facultatif. En vertu de ce mécanisme, le preneur acquitte la TVA directement auprès de l’administration fiscale et non plus auprès du fournisseur. De ce fait, la responsabilité du paiement de la TVA applicable à une opération qui incombe au preneur est écartée, dans les cas où le preneur est solidairement responsable du paiement de la TVA, sur la base des conditions énoncées au point 1.3.2.

D’après la Tchéquie, la mesure est efficace, mais son caractère facultatif comporte des inconvénients. De l’avis de la Tchéquie, rendre le paiement fractionné obligatoire serait trop exigeant sur les plans administratif et financier, tant pour les opérateurs que pour les autorités fiscales, compte tenu de la complexification administrative des paiements et de l’augmentation des coûts informatiques et de personnel. En outre, si le preneur n’utilise pas le mécanisme de paiement fractionné, on ne saurait présumer que les conditions du «test de connaissance» sont remplies. Les tribunaux nationaux ont statué que, même en pareil cas, l’administration fiscale doit démontrer que le preneur savait, ou aurait dû savoir, qu’il était impliqué dans une fraude. Par ailleurs, la TVA peut uniquement être recouvrée auprès du preneur qui n’a pas utilisé le mécanisme de paiement fractionné au titre du régime de responsabilité solidaire, pour autant que le recouvrement se révèle impossible auprès du fournisseur; le recouvrement effectif ne peut, dès lors, avoir lieu qu’après une certaine période.

Lorsqu’un manquement grave aux obligations fiscales est constaté, l’administration fiscale peut identifier un assujetti comme étant peu fiable sur la base de certains critères, notamment les suivants: retards de paiement cumulés dans le remboursement de la TVA d’une valeur équivalant à au moins 500 000 CZK pendant au moins trois mois civils consécutifs, manquement aux obligations fiscales conduisant à des ajustements fiscaux par l’administration fiscale pendant au moins deux périodes imposables consécutives (sur six), rejet par l’administration fiscale, en raison d’infractions fiscales, d’une demande de déduction de la TVA d’au moins 500 000 CZK, non-réponse aux demandes de l’administration fiscale, non-déclaration de la TVA au moins deux fois pendant une période de douze mois civils consécutifs, communication d’informations fausses ou incomplètes aux fins de l’immatriculation à la TVA, ou constatation par l’administration fiscale qu’un montant de TVA d’au moins 500 000 CZK n’a pas été déclaré. Les informations concernant les assujettis peu fiables sont publiées sur le site web de l’administration fiscale et une procédure d’appel est prévue.

D’après la Tchéquie, la mesure a un effet préventif, mais nécessite que l’administration fiscale statue utilement, avant quoi les fraudeurs peuvent déjà commettre une fraude. En outre, la mesure n’est pas réellement efficace dans des situations transfrontières, un assujetti peu fiable en Tchéquie pouvant continuer d’utiliser un numéro de TVA (valable) à des fins de fraude intracommunautaire.

La mesure, semblable à la précédente, a pour objectif d’identifier les personnes peu fiables. Cependant, en l’espèce, la mesure vise les personnes qui ne sont pas (encore) fichées, mais qui ont déjà manqué à certaines obligations en matière de TVA La liste des personnes peu fiables est publiée sur le site web de l’administration fiscale.

Si une personne peu fiable est assujettie à la TVA, elle est automatiquement fichée comme étant un assujetti peu fiable au sens de la mesure visée au point 1.3.4. Par ailleurs, lorsqu’un assujetti peu fiable est radié de l’immatriculation à la TVA, son statut de personne peu fiable est maintenu. Une procédure d’appel visant à retirer ce statut est prévue sur la base de conditions semblables à celles applicables aux assujettis peu fiables.

D’après la Tchéquie, la mesure a un effet préventif et assure la continuité entre le statut de personne peu fiable et celui d’assujetti peu fiable. Cependant, comme indiqué précédemment au point 1.3.4., les fraudeurs sont effectivement en mesure de contourner la mesure avant l’immatriculation à la TVA et dans les situations transfrontières.

Les données fournies par les assujettis pour chaque mois civil au titre des obligations supplémentaires en matière de communication d’informations sur la TVA sont vérifiées par recoupement afin de détecter des fraudes éventuelles. Cela a permis à l’administration fiscale d’améliorer la méthode de sélection des assujettis qui feront l’objet d’un contrôle.

Bien qu’il permette de repérer les fraudeurs plus rapidement, la Tchéquie estime que cet outil conventionnel a atteint ses limites, compte tenu de la capacité de contrôle globale de l’administration fiscale.

Dans certains cas, des ordonnances de saisie peuvent être délivrées par l’administration fiscale afin de garantir le paiement de la TVA.

D’après la Tchéquie, la mesure est très efficace mais, ne pouvant s’appliquer qu’à certaines situations particulières, elle ne garantit pas la protection générale du régime commun de la TVA.

Cette mesure, qui consiste à supprimer le numéro de TVA d’un assujetti ayant gravement manqué à ses obligations en matière de TVA, est applicable aux groupes TVA et aux assujettis dont le chiffre d’affaires n’a pas dépassé 1 million de couronnes tchèques (CZK) au cours des douze derniers mois calendrier.

La Tchéquie estime que la mesure est très efficace tant au niveau national qu’en ce qui concerne les livraisons transfrontières. Cependant, la mesure pouvant être appliquée uniquement après que des infractions ont eu lieu, elle ne permet pas totalement d’éviter le risque de fraude.

La mesure est appliquée pour refuser le droit à déduction, ou le droit d’appliquer une dérogation, dans l’éventualité où l’acquéreur (dans le premier cas) ou le fournisseur (dans le second) savait ou aurait dû savoir (test de connaissance) qu’il prenait part à une opération impliquant une fraude à la TVA. Elle reflète la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE»), comme indiqué dans l’affaire Kittel 10 . L’administration tchèque envoie des «lettres d’information» aux entreprises les informant qu’elles sont susceptibles d’être impliquées dans une fraude. Ces lettres sont adressées à un destinataire spécifique (il peut être fait mention du partenaire commercial soupçonné, ou pas) ou sont d’ordre général (le grand public est informé de l’existence d’un risque spécifique en matière de fraude en Tchéquie ou dans l’Union européenne).

Cependant, d’après la Tchéquie, il est difficile pour l’administration fiscale, en cas de fraude organisée, de démontrer dans les faits qu’une entreprise savait ou aurait dû savoir qu’elle était impliquée dans une fraude.

Les candidats sont systématiquement contrôlés avant leur immatriculation à la TVA afin, entre autres, de détecter les opérateurs défaillants potentiels; par exemple, pour refuser l’immatriculation, il est procédé à une enquête sur le terrain pour démontrer qu’aucune activité économique effective n’est exercée ou envisagée.

La Tchéquie juge que la mesure est extrêmement efficace lorsqu’il s’agit d’empêcher les fraudeurs d’entrer dans le système de TVA (et de commettre une fraude intracommunautaire), mais estime qu’il est difficile, sur la base de facteurs objectifs, d’apporter la preuve tangible qu’un numéro d’identification TVA sera utilisé en vue d’une utilisation frauduleuse, compte tenu des critères exposés par la CJUE dans l’affaire Ablessio 11 .

Compte tenu des efforts réels et considérables qui ont été consentis en vue de lutter contre la fraude (de type carrousel) et étant donné que ces efforts n’ont pas été entièrement couronnés de succès, la condition visée à l’article 199 quater, paragraphe 1, point c), de la directive TVA peut être considérée comme remplie.

D’après les autorités tchèques, s’agissant de l’administration fiscale, la mise en place du MALG ne nécessitera pas un accroissement des effectifs, mais uniquement un transfert des ressources humaines. Le coût lié à l’adaptation de l’organisation de l’administration fiscale tchèque (y compris la formation et la modification des systèmes informatiques) est estimé à 4 millions de CZK.

S’agissant des avantages du système, il est fait référence aux expériences en matière d’autoliquidation sectorielle, qui ont entraîné une diminution de 98 % du montant des fraudes et une baisse de 89 % du nombre de cas de fraude. Compte tenu de ce qui précède, on peut s’attendre à ce que le montant des fraudes diminue de 5 milliards de CZK par an. Si ce système est appliqué pendant 2 ans, le gain sera de 10 milliards de CZK. D’autre part, comme mentionné ci-dessus, les coûts supportés par l’administration fiscale ne s’élèveraient qu’à 0,004 milliard de CZK tandis que les coûts supportés par les assujettis devraient représenter 0,6 milliard de CZK. En conclusion, les coûts estimés représentent 6,04 % des bénéfices escomptés.

Étant donné que les bénéfices escomptés (10 milliards de CZK) dépassent largement le total des coûts (0,604 milliard de CZK) de plus de 25 %, cette condition peut être considérée comme remplie.

Sur la base des calculs précités, il semblerait que les coûts attendus pour les entreprises et l’administration fiscale ne soient pas élevés, bien que la Tchéquie reconnaisse qu’il est difficile de fournir une comparaison précise avec d’autres mesures de contrôle.

La Tchéquie n’a pas l’intention de modifier l’organisation globale de ses contrôles fiscaux après la mise en place du MALG. Par conséquent, aucun coût supplémentaire (à l’exception des coûts susmentionnés) n’est à prévoir pour l’administration fiscale ou les entreprises contrôlées.

Cette condition peut dès lors être considérée comme remplie.

La Tchéquie a demandé l’autorisation d’appliquer le MALG du 1er janvier 2020 au 30 juin 2022.

Les assujettis seront informés par voie électronique de l’introduction du MALG ainsi que de la date de début de son application. Par ailleurs, des contacts seront établis et des discussions auront lieu avec des organisations professionnelles et des conseillers fiscaux. Du matériel promotionnel sera distribué via les médias (par exemple, dépliants, informations sur le site web de l’administration fiscale).

Cette disposition implique l’introduction d’obligations appropriées et efficaces en matière de communication d’informations par voie électronique pour l’ensemble des assujettis et, en particulier, pour les assujettis qui livrent ou reçoivent des biens ou services auxquels le MALG s’applique pour garantir le bon fonctionnement et un suivi efficace de l’application du MALG.

La Tchéquie estime que les mécanismes de contrôle fiscal qui sont déjà en place suffisent à garantir le bon fonctionnement du MALG et que des mesures de contrôle supplémentaires ne sont pas nécessaires. Ces mesures incluent déjà les obligations supplémentaires en matière de communication d’informations sur la TVA visées au point 1.3.6 ci-dessus. Les données obtenues grâce à ces obligations en matière de communication d’informations déjà introduites au niveau national seront utilisées comme instrument d’analyse pour détecter les chaînes d’approvisionnement suspectes. En vertu de ce système de communication d’informations, qui implique la soumission d’un relevé de TVA (une liste jointe à la déclaration de TVA) pouvant être transmis par voie électronique, les livraisons relevant du MALG devront être déclarées de la même manière que les livraisons nationales relevant de l’autoliquidation (mais moyennant un code MALG spécial).

La finalité de cette autorisation a une portée et une durée limitées et est sans préjudice de l’élaboration du système de TVA définitif pour les échanges transfrontières d’entreprise à entreprise à l'intérieur de l'Union.

Compte tenu de la disposition de la directive TVA sur laquelle la proposition se fonde, le principe de subsidiarité ne s’applique pas.

La décision porte sur une autorisation accordée à un État membre à sa propre demande et elle ne constitue en rien une obligation.

La présente proposition fait suite à une demande présentée par la Tchéquie et elle ne concerne que cet État membre.

Il n’a pas été nécessaire de recourir à une expertise externe.

L’insertion de l’article 199 quater dans la directive TVA, sur lequel cette autorisation se fonde, a fait l’objet d’une analyse d’impact à propos de laquelle le comité d’examen de la réglementation a émis le 28 novembre 2016 un avis favorable comprenant des recommandations 13 .

La proposition n’aura aucune incidence négative sur le budget de l’Union européenne.