En août 2013, le Parlement européen et le Conseil ont approuvé une opération d’assistance macrofinancière (AMF) de 46 millions d’euros en faveur de la Géorgie. Il s’agit de la seconde des deux opérations annoncées par l’UE lors d’une conférence internationale des donateurs qui s’est tenue à Bruxelles en octobre 2008, après le conflit armé entre la Géorgie et la Russie. S'ajoutant aux répercussions de la crise financière mondiale, le conflit avec la Russie a lourdement pesé sur l’économie géorgienne et ses capacités de financement extérieures, rendant nécessaire un soutien financier international.
La présente évaluation ex post a pour but d'établir la pertinence, l’efficience, l’efficacité, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de ce deuxième programme d'assistance macrofinancière (AMF-II) en faveur de la Géorgie, qui a été mis en œuvre de 2015 à 2017. Elle examine également l’incidence sociale de l’AMF et ses effets sur la soutenabilité de la dette publique de la Géorgie, et en tire les enseignements. L’évaluation ex post a été réalisée par un contractant externe et s’appuie sur des éléments obtenus grâce à diverses techniques de recherche quantitative et qualitative, dont des recherches documentaires, des entretiens et une discussion au sein d’un groupe témoin représentant un large éventail d’acteurs concernés, ainsi qu’un atelier de validation regroupant des acteurs étroitement associés à la conception et à la mise en œuvre du programme.
L’objectif de cette évaluation est également de recueillir des informations utiles pour l’utilisation future de l’instrument d’AMF. Elle répond aussi à un impératif de transparence et de responsabilisation des différents acteurs, conformément au règlement financier et à la décision d’octroi de l’AMF à la Géorgie 1 .
L’évaluation conclut à la pertinence de l’AMF-II par rapport à ses objectifs, à son enveloppe financière et à ses conditions structurelles. L’opération visait à alléger les contraintes de financement extérieur à court terme du pays, qui s’exerçaient aussi bien en 2011 (lorsque la Commission a soumis sa proposition aux colégislateurs de l’UE) qu’en 2014 (lorsque le protocole d’accord a été négocié et mis en œuvre). Sa conception générale a permis de procéder rapidement à un premier décaissement et couvrait les principaux besoins du pays en termes de réformes. L’évaluation a permis de constater qu’il aurait aussi pu être pertinent de prendre certaines mesures supplémentaires dans les domaines de la santé et des services bancaires, constat qui doit toutefois être mis en balance avec la nécessité de veiller à ce que la liste des conditions de l’AMF reste ciblée. Certaines de ces mesures ont d'ailleurs ensuite été intégrées aux conditions politiques attachées à l’opération actuelle d’AMF en faveur de la Géorgie, approuvée en 2018.
Le montant de l’AMF-II était approprié (en termes de partage de la charge avec les autres donateurs), proportionné (c’est-à-dire limité au minimum nécessaire pour assurer la stabilité macroéconomique à court terme en Géorgie) et pertinent au moment où ont effectivement eu lieu les versements (lesquels ont contribué à combler un déficit de financement). Les conditions financières de l’AMF-II (combinaison de subventions et de prêts) étaient également appropriées.
L’AMF-II a été efficace en ce qu’elle a contribué à améliorer la balance des paiements de la Géorgie (et notamment à limiter l’augmentation de sa dette extérieure et à renforcer la confiance dans son économie). En outre, l’opération a facilité l’assainissement budgétaire, grâce à des conditions financières très favorables et à l'imposition de conditions quant aux politiques à suivre dans les domaines des marchés publics et de la santé. Enfin, elle a en grande partie eu les effets structurels attendus, la Géorgie ayant mis en œuvre toutes les politiques auxquelles était subordonnée l'assistance.
L’AMF-II a été conçue et mise en œuvre de manière efficiente et en étroite coordination avec les autorités géorgiennes, le FMI et la Banque mondiale. Son adoption tardive s’explique par des désaccords entre colégislateurs sur des questions de procédure. Toutefois, l’évaluation conclut que le laps de temps exceptionnellement long requis pour l'approuver n’a pas été pénalisant en termes d’efficience, puisqu’entre la fin 2010 et juillet 2014, de même qu’entre la mi-2015 et avril 2017, la Géorgie n’était couverte par aucun programme de décaissement du FMI (couverture qui conditionne l’octroi d’une AMF), et que cette situation aurait donc empêché tout décaissement de l’AMF, même si celle-ci avait été approuvée plus tôt.
L’AMF-II était une composante cohérente d’un ensemble complet d’aides de l’UE à la Géorgie, dans la mesure où ces différentes interventions étaient étroitement coordonnées. La valeur ajoutée de l’UE s’est surtout manifestée par l’effet stimulant de l’opération sur le processus de réforme structurelle engagé en Géorgie. L’AMF-II a également contribué à atténuer les tensions budgétaires et s’est traduite par d’importantes économies, grâce aux conditions favorables dont elle était assortie. Elle a aussi renforcé l’efficacité des aides bilatérales accordées par plusieurs États membres de l’UE à la Géorgie, en participant à la création d’un environnement plus favorable à ces soutiens. En revanche, sa visibilité est restée relativement faible. Ce problème de visibilité opérationnelle des AMF sera examiné de manière plus approfondie dans le cadre d’une méta-évaluation de l’assistance macrofinancière qui devrait débuter en 2020.
L’évaluation conclut que l’AMF-II a globalement eu un impact social positif. Elle a contribué à améliorer la qualité et l’efficience des services de santé publics, même si les progrès dans ce domaine sont inégaux et font d’ailleurs partie des conditions attachées à l’opération actuelle d’AMF approuvée en 2018. En facilitant la trajectoire d’ajustement macroéconomique, l’opération a aussi aidé au maintien des dépenses sociales. Plus généralement, elle a contribué à rétablir la stabilité macroéconomique et soutenu ainsi la croissance, ce qui a eu un impact positif sur l’emploi, les revenus et d'autres évolutions sociales.
Enfin, l’AMF-II a eu un effet positif sur la soutenabilité de la dette publique de la Géorgie et lui a permis de réaliser des économies budgétaires. En combinaison avec les dispositifs du FMI, l’opération a contribué à limiter l’augmentation de la dette publique du pays. Cet effet positif s’est principalement exercé sur les plans de la confiance et de la croissance économique. Les conditions financières très favorables de l’opération se sont traduites par des économies budgétaires représentant à environ 0,3 % du PIB. Ces économies (par rapport à ce qu’aurait coûté un financement sur le marché) ont contribué à faciliter la trajectoire d’ajustement de la Géorgie et à lui fournir une marge de manœuvre budgétaire pour appliquer des réformes et maintenir ses dépenses sociales.
La Commission s’efforcera de mettre en pratique les enseignements de cette évaluation et examinera plus avant les limitations qu’elle met en évidence lors de la prochaine méta-évaluation des AMF prévue en 2020.