Document de synthèse
L’évaluation se base sur une analyse approfondie de la littérature disponible, y compris de rapports de la Cour des comptes européenne, de rapports de mise en œuvre, des travaux de l’Agence européenne pour l’environnement, d’études scientifiques et de la littérature grise. Les parties prenantes ont été étroitement associées tout au long du processus: en plus d’une consultation publique d’une durée de 14 semaines, quatre ateliers d’experts et une conférence des parties prenantes ont eu lieu. Le Centre commun de recherche a en outre modélisé les effets de la directive. En parallèle, en coopération avec l’OCDE, les besoins en matière d’investissement et les stratégies de financement pour le secteur de l’approvisionnement en eau et des eaux résiduaires de l’UE ont été analysés.
L’évaluation de l’efficacité de la directive montre que cette dernière a permis de réduire les charges des polluants ciblés dans les sources ponctuelles urbaines (eaux résiduaires ménagères/urbaines et pollution industrielle semblable). Entre 1990 et 2014, la charge de demande biochimique en oxygène, d’azote et de phosphore dans les eaux résiduaires traitées a diminué respectivement de 61 %, 32 % et 44 % à l’échelle de l’UE, ce qui a nettement amélioré la qualité des masses d’eau de l’UE. La directive est le principal facteur garantissant que les zones de baignade de l’UE sont sûres. Grâce aux obligations en matière de traitement, elle contribue également à la réduction d’un grand nombre de substances chimiques non ciblées. Malgré des niveaux de conformité globalement élevés au moment de l’évaluation, le processus de mise en œuvre a accusé des retards importants dans certains États membres, et un petit nombre d’entre eux sont toujours à la traîne. Comme le montre le graphique 1, les charges résiduelles dans les sources urbaines proviennent en grande partie d’agglomérations en infraction.
Parmi les principaux obstacles à la mise en œuvre, citons, entre autres, le fait que les États membres n'accordent pas la priorité aux investissements nécessaires à temps pour respecter les délais, et les problèmes découlant souvent des dispositifs de gestion aux niveaux central, régional et local, notamment le manque de ressources et de capacités administratives. La Commission oriente la mise en œuvre en apportant un soutien par l’intermédiaire de programmes de financement, de recherche et d’innovation et d'actions de promotion du respect de la législation, et engage également des procédures d’infraction, au besoin. La mise en œuvre de la directive requiert des investissements substantiels et continus dans les infrastructures. Elle est fortement soutenue par la politique de cohésion de l’UE (38 800 000 000 EUR pour le secteur des eaux résiduaires depuis 2000). Des évaluations préliminaires de l’OCDE montrent que 253 000 000 000 EUR supplémentaires devront être dépensés dans l’UE jusqu’en 2030 pour maintenir ou assurer une conformité totale. Dans le même temps, les États membres n’investissent pas suffisamment dans le renouvellement des infrastructures. Pour financer la mise en œuvre, la plupart des États membres combinent les revenus issus de la tarification de l’eau et des transferts budgétaires publics. La gestion de l’eau au sein de l’UE repose généralement sur des modèles de gestion publique et privée par délégation, et les infrastructures hydrauliques sont généralement détenues par les pouvoirs publics. Si les ménages participent habituellement aux frais de gestion en payant leurs factures d’eau, la majorité des États membres ne sont toutefois pas parvenus à une récupération intégrale des coûts. L'article 9 de la directive-cadre sur l’eau prévoit que les ménages puissent bénéficier de programmes sociaux ou de subventions. L’accessibilité de l’eau peut représenter un problème qui peut être géré au niveau national ou local, grâce à l’instauration de tarifs sociaux ou d’autres types de soutien spécifique.
L’une des principales raisons de l’efficacité de la directive réside dans la clarté et la simplicité générales de ses exigences, qui permettent une mise en œuvre simple. Néanmoins, la directive ne répond pas de manière optimale à certaines pressions majeures en rapport avec les eaux résiduaires, ce qui a entraîné la persistance de charges qui pourraient être évitées (voir également le graphique 1):
1.Les surcharges dues aux pluies d’orage, qui constituent une source majeure de charges résiduelles, ne sont évoquées que dans une note de bas de page de la directive. La Cour de justice de l’Union européenne a souligné la nécessité d’élaborer des orientations dans ce domaine. Le ruissellement urbain, qui n’est couvert par la directive que dans le cadre des eaux résiduaires combinées, est une source de pollution de plus en plus importante, et peut contenir des métaux lourds, des plastiques et des microplastiques. Les charges provenant de ces deux sources augmentent, notamment en raison de la plus grande fréquence et de l’intensification des fortes précipitations dans un contexte de changement climatique.
2.L’utilisation de systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés ne fonctionnant pas correctement est une autre cause de la persistance de charges. La directive autorise le recours à ces systèmes lorsque le coût des systèmes de collecte est excessif, et dans la mesure où ces systèmes individuels assurent un niveau identique de protection de l’environnement. Elle n’indique toutefois pas clairement dans quelle mesure cette disposition peut être appliquée, ni comment assurer le suivi du fonctionnement de ces systèmes.
3.Les petites agglomérations ou les habitations non reliées au réseau qui ne sont pas entièrement couvertes par la directive constituent une pression importante pour 11 % des masses d’eau de surface de l’UE.
Graphique 1: charges résiduelles qui peuvent être évitées (SD: agglomérations < 2 000 équivalent habitant (EH), CSO: déversoirs d’orage, IAS: systèmes individuels ou autres systèmes appropriés). À titre de comparaison, le total généré pour les eaux urbaines résiduaires s’élève à environ 612 millions EH. Source: Pistocchi et al., 2019.
Le fait que les États membres semblent appliquer les critères de recensement des «zones sensibles» différemment, notamment en ce qui concerne l’eutrophisation et la gestion des éléments nutritifs, pose également problème. Bien que la Cour soit intervenue et ait arrêté une définition, le rapport d’évaluation de 2014 montre que les approches des États membres pour recenser ces zones continuent de différer. La lutte contre ces sources persistantes de pollution et l'éclaircissement de certaines dispositions permettraient de maximiser les bénéfices, en tirant parti des réalisations déjà considérables dans le secteur de la collecte et du traitement des eaux résiduaires.
En raison du progrès technologique, certaines dispositions de la directive sur la collecte et la diffusion des informations sont aujourd’hui moins efficaces qu’au moment de l’adoption de la directive. Le suivi prévu par la directive s’est révélé efficace pour démontrer la conformité. Toutefois, au fil du temps, les résultats en matière de recherche et d’innovation ont amélioré les méthodes de suivi, ce qui a permis un suivi des polluants existants et émergents plus efficace et plus précis. Un certain nombre d’États membres ont fixé, en fonction des conditions locales, des seuils d’émission plus stricts que les exigences minimales fixées dans la directive. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour déterminer si les dispositions concernant, par exemple, la fréquence des prélèvements d'échantillons dans les stations d’épuration des eaux résiduaires visant à vérifier la conformité en vertu de la directive sont adaptées.
Si l’obligation en matière d’élaboration de rapports a permis d’améliorer les connaissances sur la collecte et le traitement des eaux résiduaires dans l’UE, certaines de ces dispositions sont désormais obsolètes par rapport aux résultats qui pourraient être atteints grâce aux technologies numériques. La directive exige que les États membres élaborent des rapports dits «de situation», pour tenir le public informé. Cela a conduit à des pratiques qui divergent d'un État membre à l'autre, et le public ne dispose pas toujours d’informations claires, pertinentes et rapidement mises à sa disposition. Étant donné que la collecte et le traitement des eaux résiduaires représentent environ 60 % du prix de l’eau et que la consultation publique a mis en évidence l’intérêt général des citoyens pour les coûts de collecte et de traitement ainsi que pour les investissements, il serait important de fournir ce type d’information au public.
Dans cette évaluation, l'utilisation de fonctions de coûts bien établies a permis de réaliser des évaluations approfondies comparables des coûts de mise en œuvre. L’évaluation des bénéfices s’est révélée plus complexe, car seuls certains des bénéfices peuvent être quantifiés et monétisés. L’analyse de l’efficacité montre que malgré des évaluations des bénéfices très prudentes, les bénéfices dépassent les coûts. Les estimations des coûts totaux d’investissement et de fonctionnement de l’UE s’élèvent à 18 000 000 000 EUR par an dans l’UE, tandis que la part quantifiable des bénéfices, aux niveaux de mise en œuvre actuels, est estimée à 27 600 000 000 EUR par an. Avec ses dispositions sur les systèmes individuels et les autres systèmes appropriés, la directive met en place un mécanisme de flexibilité qui permet de tenir compte des conditions locales et qui écarte les investissements peu rentables. Si les coûts sont supportés par les utilisateurs (par exemple les ménages, certaines industries), les bénéfices sont non seulement pour les utilisateurs, mais aussi pour toute une série de parties prenantes en aval, qui peuvent se trouver dans une autre région ou un autre État membre. Les coûts administratifs sont négligeables lorsqu’on les compare aux coûts d’investissement et de fonctionnement. En particulier, la charge administrative liée aux exigences de suivi et d’élaboration de rapports est faible à modérée. La majorité des coûts sont supportés par les États membres, leurs autorités locales compétentes et la Commission.
L’évaluation de la cohérence montre que la directive est globalement cohérente sur le plan interne. Elle est globalement en synergie avec d’autres législations de l’UE dans le domaine de l’eau et contribue de manière significative à la réalisation des objectifs de la directive-cadre sur l’eau, de la directive sur les eaux de baignade et de la directive relative à l’eau potable. Il y a quelques légers chevauchements en ce qui concerne les activités couvertes par la directive par rapport à celles couvertes par la directive relative aux émissions industrielles. De manière générale, il n’y a pas non plus de problèmes de cohérence avec d’autres mesures plus récentes prises par l’UE. Toutefois, il est peut-être possible d'améliorer la cohérence de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et des mesures prises dans les domaines de l’énergie et du climat, telles que la directive relative à l’efficacité énergétique.
L’analyse de la pertinence et de l’efficacité démontre la nécessité de poursuivre les interventions, notamment parce qu’un mauvais traitement ou l’absence de traitement des eaux urbaines résiduaires reste l’une des principales raisons pour lesquelles les eaux de l’UE ne parviennent pas au minimum à un bon état au sens de la directive-cadre sur l’eau. Par ailleurs, selon la communauté scientifique, les décideurs politiques et le grand public, les preuves de plus en plus nombreuses de la présence dans les masses d’eau de nouveaux contaminants préoccupants, y compris les produits pharmaceutiques et les microplastiques, sont d’une importance grandissante. La nécessité d’adopter des mesures concernant les produits pharmaceutiques et les microplastiques a également été soulignée dans l’approche stratégique adoptée par la Commission en 2019 concernant les produits pharmaceutiques dans l’environnement et dans la stratégie de 2018 sur les matières plastiques. Les stations d’épuration visées par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires reçoivent également d’importantes quantités d’eaux industrielles résiduaires qui contiennent une série de polluants chimiques. En général, les traitements prévus dans le cadre de la directive permettent de réduire quelque peu la quantité de ces polluants chimiques dans les eaux résiduaires traitées, mais ne les visent pas directement. Certains pays ont déjà mis en place des mesures de traitement supplémentaires: la Suisse, par exemple, demande à ses stations d’épuration principales de s'attaquer au problème des micropolluants d’ici à 2040.
En ce qui concerne le potentiel de l’économie circulaire, les dispositions sur la réutilisation des eaux et des boues résiduaires ou sur la récupération de précieux composants prévues par la directive sont limitées. Ces dispositions n’ont jamais été appliquées de façon stricte, en partie à cause du manque de normes solides harmonisées au niveau de l’UE et des risques potentiels pour la santé humaine. L’adoption de la proposition de la Commission sur la réutilisation de l’eau permettra la création d’autres mesures d’incitation pour la réutilisation de l’eau. La réutilisation des boues dans l’agriculture est régie par la directive de 1989 relative aux boues d’épuration. Néanmoins, lors des dernières décennies, les États membres ont soit fixé des exigences plus strictes que celles imposées par cette directive, soit simplement interdit l’utilisation des boues dans l’agriculture pour des raisons de santé publique. Les boues résultant de l’élimination des polluants des eaux résiduaires contiennent des polluants qui sont susceptibles de se propager si les boues polluées sont utilisées à des fins agricoles. Le contrôle à la source des polluants ciblés réduirait les exigences en matière de traitement. En ce qui concerne la question de l’énergie, on estime que la consommation énergétique annuelle du secteur du traitement des eaux résiduaires représente 0,8 % de l’ensemble de l’énergie consommée dans l’UE. Toutefois, un certain nombre de stations d’épuration d’eaux résiduaires au sein de l’UE sont transformées pour produire de l’énergie. La directive et d’autres législations de l’UE relatives à l’eau ont également établi une base solide pour l’innovation. Au moment de l’évaluation, huit des quinze premières entreprises du secteur de l’eau au monde étaient basées dans l’UE, ce qui montre clairement que l’UE est un acteur important dans le secteur au niveau mondial.