| CELEX | 52020AE0732 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | vendredi 18 septembre 2020 |
| 11.12.2020 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 429/227 |
Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Réexamen de la gouvernance économique — Rapport sur l’application des règlements (UE) no 1173/2011, no 1174/2011, no 1175/2011, no 1176/2011, no 1177/2011, no 472/2013 et no 473/2013 et sur l’adéquation de la directive 2011/85/UE du Conseil
[COM(2020) 55 final]
(2020/C 429/28)
| Rapporteure: | Judith VORBACH |
| Corapporteur: | Tommaso DI FAZIO |
| Consultation | Commission européenne, 9.3.2020 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section | 20.7.2020 |
| Adoption en session plénière | 18.9.2020 |
| Session plénière no | 554 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 216/0/3 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le CESE se félicite de la révision du cadre de gouvernance économique à l’examen, car il était nécessaire de le remanier. Nous traversons actuellement une phase historique, dans laquelle il est urgent de donner un nouvel élan aux valeurs fondatrices de l’Union européenne et de parvenir à une véritable union économique et sociale, afin de jeter les bases d’une union politique bâtie sur la démocratie et la cohésion. L’Union européenne doit démontrer qu’elle est une communauté fondée sur la solidarité qui a pour but de promouvoir le bien-être de la population, comme le prévoit le traité sur l’Union européenne (TUE) (1) (2). La crise de la COVID-19 constitue un choc énorme, qui exige de mobiliser à plein les capacités financières. Il est indispensable d’œuvrer dans une même optique pour circonscrire les conséquences économiques et sociales de cette pandémie et pour répartir équitablement, entre les États membres comme au sein de chacun d’eux, le poids des dommages qui en résultent. D’importantes mesures à court terme ont déjà été mises en place, telles que l’activation de la clause dérogatoire générale du cadre budgétaire. Au lieu d’un «retour à la normale» précipité, le CESE recommande d’opérer un «virage» vers un cadre révisé de gouvernance économique tel qu’il est présenté dans le présent avis. |
| 1.2. | Le CESE souligne que, pour être complet, ce deuxième réexamen quinquennal des mesures spécifiques introduites depuis la crise financière et connues sous le nom de paquets législatifs «à six composantes» (six-pack) et «à deux composantes» (two-pack), devrait également couvrir l’ensemble des règles établies depuis 2010 en vue d’assurer la mise en œuvre des politiques économiques et financières des États membres, leur coordination plus étroite et leur convergence accrue. Le Comité appelle également à débattre de la question centrale de l’orientation à donner à la gouvernance économique lors de la prochaine conférence sur l’avenir de l’Europe. Dans ce contexte, il conviendrait de ne pas considérer comme un sujet tabou que les dispositions sur la gouvernance économique qui sont inscrites dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fassent l’objet d’une adaptation à la situation économique qu’elle connaît actuellement. Par exemple, malgré une politique monétaire très expansionniste, l’Union européenne est confrontée à un risque de déflation. |
| 1.3. | Le CESE estime qu’un réexamen sérieux de la gouvernance économique exige une révision complète des objectifs de politique économique. Il plaide en faveur d’une gouvernance économique axée sur la prospérité, qui accorde la priorité au bien-être social et économique des citoyens, de manière à ne laisser personne de côté. Aussi appelle-t-il de ses vœux une politique économique équilibrée, qui accorde la même importance à la réalisation de toute une série d’objectifs politiques essentiels tels que la croissance durable et inclusive, le plein emploi et le travail décent, la répartition équitable des ressources matérielles, la santé publique et la qualité de vie, la durabilité environnementale, la stabilité des marchés financiers, celle des prix, l’équilibre dans les relations économiques extérieures, une économie sociale de marché compétitive et la stabilité des finances publiques. Dans le cycle de l’économie, l’essor des investissements publics et privés représente à la fois la condition et la conséquence d’un environnement économique stable. |
| 1.4. | La stabilité des finances publiques installe un climat de résilience économique et de confiance et est dans l’intérêt de chaque État membre. Elle dépend toutefois de nombreux paramètres et, dans bien des cas, ne peut être pilotée au niveau national. Les efforts visant à réduire les dépenses publiques, surtout s’ils sont mal conçus, sont susceptibles d’avoir des effets négatifs à court et à moyen terme sur d’autres grands objectifs stratégiques ainsi que, le cas échéant, d’agir négativement sur d’autres États membres. Les règles budgétaires et recommandations par pays actuellement en vigueur ont abouti à restreindre les dépenses des gouvernements et les investissements publics, en particulier dans les systèmes de santé, prolongeant ainsi la crise économique et créant des difficultés considérables pour de nombreux citoyens. Cette manière d’appliquer les règles s’est révélée produire, en partie, des effets procycliques. En période de récession, elles ont même accentué le repli des économies, mettant de nouveau les finances publiques sous pression. Une gouvernance économique fondée sur la solidarité devrait être mise en œuvre de manière à ce qu’un État membre ne soit pas sanctionné, mais qu’il puisse renforcer sa résilience face à la crise et parvenir à une croissance et des finances publiques qui soient durables et inclusives. |
| 1.5. | Le CESE demande à la Commission de mettre en chantier une réforme de la gouvernance économique européenne qui permette, en particulier en situation de crise, d’éviter les effets asymétriques dans les États membres et de ne laisser personne de côté. Il s’impose de prendre des mesures résolues pour encourager la relance économique en mettant en œuvre la règle d’or, ainsi qu’en activant et en coordonnant de vastes plans d’investissement. Pour répondre à la crise de la COVID-19, il convient de mettre en place des politiques contracycliques à caractère exceptionnel, tant au niveau de l’UE qu’à l’échelon national. Le CESE recommande de manière pressante d’affronter la crise en se fondant sur la solidarité, comme indiqué dans sa résolution de juin 2020 (3). Il est indispensable d’investir dans des secteurs essentiels et prioritaires, tels que les infrastructures matérielles et immatérielles, en ciblant pour l’heure celles de santé, la formation à tous les niveaux, en particulier la formation professionnelle et celle tout au long de la vie, la reprise écologique et l’énergie, ainsi que la recherche, tout particulièrement afin de résoudre les crises climatique et sanitaire et de définir un cadre équitable pour la concurrence internationale. La meilleure façon de procéder serait de revoir et de rééquilibrer le cadre de gouvernance économique de la manière suivante: |
| 1.6. | rendre les finances publiques viables à long terme et éliminer les déséquilibres macroéconomiques:
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| 1.7. | veiller à ce que les politiques budgétaires garantissent la durabilité tout en permettant une stabilisation à court terme:
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| 1.8. | mener des réformes clés et stimuler les investissements durables:
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| 1.9. | proposer un cadre de gouvernance économique fondé sur la solidarité et la responsabilité:
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| 1.10. | assurer une gouvernance économique équilibrée par l’approfondissement de l’Union économique et monétaire (UEM) dans les domaines suivants:
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2. Contexte
| 2.1. | À la suite de la crise financière de 2008, le train de mesures législatives «à six composantes» (six-pack), de 2011, a encore durci les exigences du pacte de stabilité et de croissance. Le volet préventif de cet ensemble de mesures prévoit que les États membres qui s’écartent de leur objectif budgétaire à moyen terme sont tenus d’améliorer chaque année leur solde budgétaire structurel d’au moins 0,5 % du PIB. En outre, il introduit un critère de dépenses. Pour les États dont le niveau d’endettement excède 60 % du PIB, le train de mesures impose également une trajectoire de réduction de la dette d’environ un vingtième par an, étant entendu qu’en cas de non-respect des objectifs, une procédure pour déficit excessif sera lancée au titre du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Il a par ailleurs institué la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). D’une manière générale, des sanctions sévères ont été prévues en cas de non-respect des dispositions prévues par le pacte de stabilité et de croissance et le train de mesures «à six composantes» (4). La surveillance des indicateurs budgétaires et macroéconomiques a été intégrée dans le Semestre européen et s’inscrit dès lors dans le cadre d’un calendrier. Le train de mesures législatives «à deux composantes», de 2013, a mis en place un cadre pour les États membres qui connaissent ou ont connu des difficultés financières. Il a également prévu que les projets de budget des États membres de la zone euro fassent l’objet d’un examen spécifique avant leur adoption par les parlements nationaux. |
| 2.2. | La Commission procède à un réexamen du cadre de gouvernance économique et, en particulier, des trains de mesures législatives «à six» et «à deux composantes». Dès avant la crise de la COVID-19, elle avait souligné que le contexte avait changé, faisant observer que le potentiel de croissance, les taux d’intérêt et l’inflation étaient plus faibles et qu’il fallait tenir compte de la nécessité de veiller davantage aux impératifs climatiques et de s’adapter à la numérisation et au vieillissement démographique. Si la Commission a dressé un bilan positif de la procédure de déficit excessif, puisque tous les États membres avaient respecté le critère d’un solde budgétaire déficitaire ne devant pas excéder 3 % du PIB, elle a toutefois reconnu que le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance n’avait eu qu’une efficacité limitée, dans la mesure où certains États membres présentaient encore des déficits qui n’offraient pas une marge de sécurité suffisante par rapport audit critère. Les taux d’endettement rapportés au PIB ont certes baissé dans l’ensemble de la zone euro, mais les écarts entre États membres se sont creusés. |
3. Observations générales
| 3.1. | Le CESE se félicite du processus de révision quinquennale obligatoire du cadre de gouvernance économique qui fait l’objet du présent avis. Il coïncide cette année avec la plus grave crise qui se soit produite en temps de paix depuis un siècle. Ce réexamen doit tenir compte des répercussions de pareil choc et proposer des solutions équitables pour un cadre de gouvernance qui rétablisse la croissance et la prospérité dans tous les États membres. Cet objectif ne peut être atteint que si chacun d’entre eux soutient fermement une véritable union économique et sociale, laquelle constitue le fondement d’une union politique basée sur la démocratie, la cohésion, l’assistance mutuelle, la solidarité et la responsabilité. La communication de la Commission est toutefois incomplète, car elle s’attache essentiellement à évaluer les trains de mesures «à six» et «à deux composantes» et n’accorde pas la même attention aux autres dispositions adoptées pour favoriser la coordination des politiques économiques. Le Comité appelle à débattre, lors de la conférence sur l’avenir de l’Europe, de la question centrale que constitue la manière de moderniser la gouvernance économique. L’adaptation des dispositions sur la gouvernance économique figurant dans le traité sur le fonctionnement de l’UE ne devrait pas être un sujet tabou. Étant donné que les thèmes soumis au débat public (voir le chapitre 4) sont formulés d’une manière qui limite la possibilité d’obtenir une vue d’ensemble de la question, le CESE a choisi d’exposer ses réflexions générales dans le présent chapitre. |
| 3.2. | Le CESE plaide en faveur d’une gouvernance économique axée sur la prospérité, qui accorde la priorité au bien-être social et économique des citoyens, de manière à ne laisser personne de côté. Aussi le CESE appelle-t-il de ses vœux une politique économique équilibrée qui mette en avant toute une série de visées fondamentales de la politique économique et sociétale qui sont fortement corrélées et auxquelles il accorde la même importance: croissance durable et inclusive, plein emploi et travail décent, répartition équitable des ressources matérielles, santé publique et qualité de vie, durabilité environnementale, stabilité des marchés financiers et des prix, équilibre dans les relations économiques extérieures, économie sociale de marché compétitive (5) et finances publiques stables. Ces objectifs sont cohérents tant avec ceux énoncés à l’article 3 du traité sur l’Union européenne qu’avec les actuels objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. |
| 3.3. | S’agissant des mesures politiques, cette position a comme corollaire qu’il convient, premièrement, d’instaurer une croissance durable et inclusive en accroissant la demande et, partant, la production au moyen d’une consommation durable et d’investissements productifs, deuxièmement, de s’attaquer aux inégalités sociales en garantissant un niveau élevé de protection sociale, des emplois de qualité et des salaires décents au sein de l’UE dans son ensemble, et, troisièmement, de lutter contre les crises climatiques et sanitaires en encourageant le public et le privé à investir dans les technologies numériques, les soins de santé, les économies d’énergie, les infrastructures, la formation, ainsi que la recherche et le développement. La stabilité des finances publiques et la capacité à stimuler la demande au cours des périodes de contraction de l’économie sont dans l’intérêt de chaque État membre. Toutefois, les objectifs de politique économique sont fortement corrélés et de nombreux paramètres ne peuvent être gérés au niveau national. Une gouvernance économique fondée sur la solidarité devrait aider les États membres à parvenir à une croissance et à des finances durables et inclusives et à devenir résiliente face aux crises. |
| 3.4. | Le CESE déplore que la gouvernance économique menée jusqu’à présent ait principalement cherché à assurer la stabilité des finances publiques en réduisant le déficit et la dette des États membres. Il reconnaît que la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques et le Semestre européen ont pu contribuer à ce que soient formulées des recommandations par pays qui visent à promouvoir les réformes structurelles. Pour mettre en œuvre une politique économique équilibrée, il sera important que ces outils ciblent également les principaux objectifs de la politique économique et sociétale (voir paragraphe 3.2) et jouent un rôle plus important et efficace dans toute réforme de la gouvernance. La stratégie pour une croissance durable, quant à elle, prend en compte l’environnement, la productivité, la stabilité et l’équité. Néanmoins, le déséquilibre procédural subsiste: la stratégie pour une croissance durable est un processus non contraignant fondé sur le principe du blâme devant les pairs, tandis que le pacte de stabilité et de croissance offre une procédure assortie de délais clairement définis et de sanctions spécifiques (voir paragraphe 4.7.1). |
| 3.5. | Des économies dans lesquelles les politiques budgétaires nationales reconnaissent la nécessité de constituer en période de croissance des réserves sur leurs rentrées, tout en consentant les investissements nécessaires pour garantir la prospérité future, seront plus résilientes pour lutter contre les effets négatifs d’une récession économique. Si elle est mal conçue et mal appliquée, une démarche tendant à l’équilibre des budgets, en particulier lorsque les États se trouvent encore dans la phase initiale de la reprise, réduit dangereusement la marge de manœuvre disponible pour la politique budgétaire et, si cette opération n’est pas effectuée de façon coordonnée au sein de la zone euro, entraîne également une baisse considérable de la demande dans d’autres États membres. Dans la zone euro, l’ajustement réalisé par l’action budgétaire nationale revêt une importance particulière, étant donné que les États membres n’ont pas la possibilité de recourir aux politiques monétaires, ni à celles en matière de taux d’intérêt et de change. Certaines mesures d’assainissement budgétaire simultané qui ont été appliquées dans l’ensemble de l’UE ont prolongé la crise économique et financière jusqu’en 2014 et bien des gens ont été durement éprouvés par les coupes opérées pendant la récession. Bien que les indicateurs sociaux se soient globalement améliorés dans la zone euro entre 2014 et 2020, ils sont restés en deçà des niveaux d’avant la crise dans plusieurs États membres. Les investissements publics ont régressé eux aussi, passant de 3,7 % du PIB en 2009, à 2,7 % en 2017. De plus, ces interventions ont eu des répercussions négatives sur la croissance du PIB et, partant, sur le taux d’endettement par rapport à lui. Un élément auquel la Commission doit prêter davantage attention est que le ralentissement de la croissance a pour effet de détériorer la situation. Le CESE se réfère à cet égard aux recommandations qu’il a formulées précédemment (6) concernant le réexamen des règles, et qui n’ont pas encore été prises en compte. |
| 3.6. | Aujourd’hui, comme très probablement aussi dans un futur proche, maintenir la stabilité des prix revient en réalité à prévenir la déflation plutôt que l’inflation. La politique monétaire est essentielle pour la stabilité des budgets publics et de l’économie dans son ensemble. Il convient de consolider le rôle éminent que joue la Banque centrale européenne en tant que prêteur en dernier ressort, afin que les États ne dépendent pas exclusivement d’un refinancement par les marchés financiers. Le CESE salue les mesures qu’elle a prises, dans le contexte de la crise de la COVID-19, pour garder sous contrôle les différentiels de taux sur le marché obligataire. Face à une situation d’urgence économique, elle doit être prête à étendre l’assouplissement quantitatif. Toutefois, si l’on veut que la politique économique soit équilibrée, il serait utile d’appliquer à celle menée en matière monétaire un objectif non seulement d’inflation mais aussi de croissance durable et inclusive. |
| 3.7. | Pour répondre à la crise liée à la COVID-19, il convient d’adopter une politique contracyclique commune, volontariste et de nature exceptionnelle, afin de prévenir le chômage de masse et d’augmenter, le cas échéant, les ressources et le personnel des services d’intérêt général et des infrastructures publiques, en particulier dans les systèmes de sécurité sociale et de soins de santé. Dès lors que les enseignements de la crise financière de 2008 comme de la pandémie de 2020 nous obligent à conclure que des situations tout aussi graves pourraient bien se reproduire dans le futur, il importe d’approfondir l’Union économique et monétaire (voir paragraphe 4.6). Le CESE réaffirme que lorsqu’elle est confrontée à une crise, l’Union européenne doit montrer qu’elle est une communauté qui ne fédère pas seulement des intérêts économiques, mais qui est aussi, et surtout, basée sur la solidarité (7). Les politiques de l’UE doivent être régies par ce principe, de même que par celui de promouvoir le bien-être des peuples européens, tel qu’il est défini dans le traité sur l’Union européenne (TUE) (8). |
| 3.8. | Le CESE se félicite de l’activation de la clause dérogatoire générale prévue par le cadre budgétaire, laquelle constitue une possibilité que le train de mesures «à six composantes» a fort heureusement mise à la disposition de tous les États membres. La question est de savoir dans combien de temps il sera exigé de renouer avec les règles budgétaires «normales». Le CESE met en garde contre un «retour à la normale» trop rapide, car il pourrait déclencher une nouvelle récession. Au lieu d’un «retour», le CESE recommande d’amorcer un «virage» vers un cadre de gouvernance économique révisé selon les modalités indiquées ci-dessous. |
4. Observations particulières sur les questions soulevées dans la consultation publique organisée par la Commission européenne
Comme indiqué au paragraphe 3.1, le CESE souligne que les thèmes soumis au débat public sont formulés d’une manière qui limite la capacité à obtenir une vue complète de la question. Les réponses spécifiques présentées ci-après doivent être abordées en lien avec les considérations générales qu’il a formulées, dans le chapitre 3 du présent avis, sur le cadre de gouvernance économique.
4.1. Améliorer le cadre pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme et éliminer les déséquilibres macroéconomiques
| 4.1.1. | La Commission continue de plaider en faveur d’un volet préventif efficace et d’une mise en œuvre rapide des recommandations de politique budgétaire sans suggérer de solutions aux difficultés que rencontrent un certain nombre d’États membres, ni aborder les conséquences de cette approche pour d’autres objectifs économiques essentiels. Il s’est avéré extrêmement difficile d’atteindre le critère relatif à l’endettement, en particulier dans les États membres fortement endettés où la croissance est faible, l’inflation basse et les coûts de financement de la dette élevés. Réduire les dépenses courantes et les investissements publics pour se conformer à l’objectif à moyen terme induit de lourdes répercussions, sous la forme d’un recul des dépenses sociales, de l’emploi et de la croissance économique. Toutefois, la crise économique actuelle constitue un signal d’alarme, qui nous appelle à dégager une marge de manœuvre budgétaire offrant la possibilité de mener une politique contracyclique. |
| 4.1.2. | Le CESE souligne que ce n’est pas en rendant les procédures plus strictes qu’on pourra garantir un financement durable, mais en modifiant les perspectives de la politique économique. Le cadre de gouvernance de l’UE a un rôle essentiel à jouer pour permettre aux États membres de progresser sur la voie d’une consolidation de leurs finances publiques et les aider à rétablir un équilibre à long terme entre les dépenses et les recettes publiques. En premier lieu, il doit viser à une croissance durable et inclusive et tenir compte des multiplicateurs budgétaires. Lorsque le PIB ralentit, des mesures de relance budgétaire sont susceptibles d’accélérer les rentrées et de diminuer le ratio d’endettement par rapport audit PIB. Une croissance plus forte crée une marge de manœuvre pour des investissements accrus et un financement suffisant du socle social et, partant, stimule la demande. À cet égard, il pourrait aussi être utile d’effectuer une analyse complémentaire pour déterminer dans quelle mesure l’amélioration des indicateurs budgétaires est due au cadre de gouvernance de l’économie ou à une évolution favorable de la situation économique. |
| 4.1.3. | Deuxièmement, il convient d’insister davantage sur l’augmentation des recettes que sur la réduction des dépenses. En plus de limiter la structure des recettes et de fausser la concurrence, les pressions visant à diminuer la taxation des facteurs de production mobiles, combinées avec l’évitement fiscal agressif et la fraude à l’impôt, poussent aussi à opérer une limitation des dépenses dans le secteur des services sociaux, de l’éducation et de la santé, qui est souvent considérée comme le moyen le plus simple de réduire la dette à court terme. Il s’impose de combattre ce travers au moyen de politiques fiscales coordonnées, afin de préserver des budgets publics viables d’une manière qui soit équitable. Si les mesures contre la fraude à l’impôt ont déjà pour effet de soulager considérablement les budgets publics, on estime toutefois que celle concernant la TVA et les manœuvres pour éluder cette taxe entraînent à elles seules une perte de 147 milliards d’euros (9) par an, alors que la somme des déficits de l’ensemble des États membres de l’UE pour 2018 s’élevait à 114 milliards d’euros. |
| 4.1.4. | Troisièmement, il convient d’accorder la même importance aux excédents et aux déficits dans le cadre de la gouvernance économique. Il s’agit là de la seule façon de remédier aux déséquilibres entre États membres. Il y a lieu de se féliciter des déclarations de la Commission affirmant que rééquilibrer les balances courantes dans la zone euro pour les déficits comme les excédents contribuerait à la convergence vers le haut et aurait une incidence positive sur la croissance nominale. Certains États membres auraient effectivement dû réduire les excédents de leur balance courante en menant des politiques plus expansionnistes visant à stimuler la demande intérieure, mais ils n’en ont rien fait. Par ailleurs, il aurait fallu que d’autres États présentant des déséquilibres structurels en raison de faibles niveaux de productivité et de compétitivité intensifient leurs investissements dans la formation, augmentent leurs dépenses consacrées à la recherche et au développement et modernisent leurs activités productives. Ils n’ont toutefois pas été en mesure de le faire en raison de leurs ressources financières limitées. |
| 4.1.5. | La prise en compte des ajustements liés à l’emploi et à l’évolution sociale dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques constitue une évolution bénéfique. En dépit du champ d’application de cette procédure, la surveillance a continué de s’appliquer à des aspects que la Commission juge pertinents pour la stabilité macroéconomique, tels que la productivité et la compétitivité. Cette perspective est trop étriquée, étant donné que les déséquilibres dans les secteurs sociaux risquent également de compromettre la stabilité macroéconomique. Par exemple, un taux de chômage élevé a des répercussions négatives sur la demande, sur le système financier, du fait des créances douteuses, et sur les finances publiques. Une attention accrue doit plus particulièrement être accordée au retard que, depuis 2010, l’augmentation des salaires accuse par rapport à la productivité du travail dans quinze États membres. Alors même que les effets négatifs de la crise climatique sur la viabilité macroéconomique peuvent être considérables, les aspects environnementaux sont passés sous silence. |
4.2. Mener des politiques budgétaires responsables qui préservent la viabilité à long terme, tout en permettant une stabilisation à court terme
| 4.2.1. | La refonte du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance visait à garantir que les stabilisateurs automatiques puissent entrer en action en période de conjoncture défavorable. Si cette intention est louable, il n’en reste pas moins que les politiques sont restées procycliques. Une des principales raisons en est que beaucoup d’États membres ont connu des difficultés économiques de longue durée, de sorte qu’il a été difficile d’y mettre en œuvre une politique budgétaire contracyclique. Un autre motif réside dans les sérieux problèmes posés par les indicateurs, comme l’incertitude qui entoure la manière de définir l’écart de production et la diversité des méthodes de calcul appliquées pour estimer le PIB potentiel dans les différents États membres. En raison de la complexité des procédures destinées à évaluer le solde budgétaire structurel, les résultats sont soumis à des corrections répétées et de grande ampleur (10). On remarquera toutefois que le PIB lui-même est également le produit d’estimations statistiques qui sont susceptibles d’être entachées d’erreurs ou de faire l’objet de révisions majeures a posteriori. En outre, il n’est pas possible d’influer directement sur la valeur de ces indicateurs au moyen de mesures d’intervention. Le CESE recommande d’atténuer fortement l’influence considérable qu’ils exercent sur l’évolution de la politique économique actuelle et, en particulier, d’abandonner la notion de soldes budgétaires structurels. |
| 4.2.2. | Une autre possibilité, qui pourrait s’avérer plus pertinente, serait de définir un indicateur reflétant la relation entre les dépenses à moyen terme et les tendances en matière de recettes. Par exemple, la croissance des dépenses nominales peut être ajustée en fonction du taux de croissance à moyen terme de la production potentielle, augmenté de l’objectif d’inflation défini par la BCE et corrigé pour les mesures discrétionnaires en matière de recettes. Toutefois, quelle qu’en soit la forme, les règles budgétaires sont toujours susceptibles de produire des scénarios défavorables. C’est pourquoi les écarts ne doivent pas déclencher d’effets automatiques, mais donner lieu à une analyse technique plus approfondie, qui tienne compte de l’ensemble des principaux objectifs de politique économique, et à un processus décisionnel auquel les parties prenantes concernées devront être associées (voir le paragraphe 4.4). En définitive, les déficits budgétaires résultent d’une multitude de facteurs, et il convient de tenir compte des spécificités nationales, de la situation économique générale et des interactions complexes entre les objectifs de politique économique. |
4.3. Encourager les réformes et les investissements essentiels pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux, tout en préservant les garde-fous contre les risques pesant sur la soutenabilité
| 4.3.1. | Même lorsque des dispositions relatives aux investissements et aux réformes structurelles ont été intégrées dans le pacte de stabilité et de croissance, il n’a pas été possible d’empêcher une baisse des montants investis par les pouvoirs publics pendant les périodes d’assainissement budgétaire. S’il est judicieux d’assouplir les conditions d’application des règles budgétaires, cette mesure s’est toutefois avérée insuffisante. C’est la raison pour laquelle le CESE recommande d’appliquer la «règle d’or» aux investissements publics, afin de préserver la productivité et le socle social et écologique qui sont nécessaires pour le bien-être des générations futures. En d’autres termes, il faut exclure du calcul des indicateurs de déficit pertinents les ressources nettes investies pour l’avenir. Il est incompréhensible que dans le cas des investissements publics, l’amortissement ne s’effectue pas sur une période clairement définie, en fonction de la durée de vie utile de l’actif, comme c’est le cas pour ceux du privé. |
| 4.3.2. | Des actifs publics sont nécessaires pour garantir la prospérité, générer des recettes dans le futur et assurer la compétitivité à long terme. Ce constat vaut plus particulièrement pour la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe et la réalisation d’infrastructures modernes dans les domaines de la santé, de l’éducation et des technologies. Étant donné que cette démarche garantit aussi la durabilité économique, sociale et environnementale pour les générations futures, qui tireront parti de ses retombées potentielles, il est justifié qu’elles contribuent à l’effort financier déployé pour investir de la sorte. Il est également possible d’atténuer les déséquilibres macroéconomiques en consentant des investissements importants pour l’avenir. En outre, les investissements publics représentent un outil important pour promouvoir des politiques contracycliques mais favorables à la croissance, tandis que stimuler la demande favorise une croissance durable à court terme. |
| 4.3.3. | Le CESE recommande par ailleurs d’élaborer un plan d’investissement stratégique commun qui couvre un large éventail de domaines, allant de la lutte contre la crise climatique au développement des secteurs technologiques, en passant par le soutien apporté aux changements structurels dans les secteurs traditionnels de l’industrie et la modernisation des services sociaux. Le Comité accueille favorablement l’annonce du renforcement d’InvestEU, et la création d’une facilité d’investissement stratégique et d’un instrument de solvabilité, ainsi que de l’instrument de relance qui est prévu et de la mise à disposition de fonds par la Banque européenne d’investissement, comme décidé en avril 2020. Comme toujours, l’aide et les garanties publiques doivent être transparentes et il convient de les évaluer sous l’angle de visées sociales, environnementales et budgétaires. |
4.4. Un cadre de l’Union européenne plus simple et plus transparent, axé sur la surveillance des États membres confrontés à des défis plus urgents et garantissant un dialogue de qualité
| 4.4.1. | La complexité du dispositif de réglementation est symptomatique de la difficulté que pose la prise en compte d’évolutions très différentes dans le cadre de règles uniformes. En lieu et place, le CESE recommande d’établir un ensemble clair d’indicateurs et, lorsqu’ils révèlent des écarts importants, de prévoir une analyse détaillée qui porte sur tous les États membres et concerne tant les excédents que les déficits. Il est illogique d’infliger des sanctions pécuniaires, en particulier dans le cadre d’une procédure de déficit excessif: les atteintes ainsi portées à la réputation du pays concerné peuvent avoir pour effet d’en fragiliser encore davantage la solvabilité et la compétitivité. Imposer ainsi des sanctions amplifie en outre les forces centrifuges et il ne sera pas possible d’approfondir l’Union économique et monétaire sans solidarité. La gouvernance économique devrait être mise en œuvre de manière à ce qu’un État membre ne soit pas sanctionné, mais qu’il puisse s’assurer des finances publiques durables. |
| 4.4.2. | Plutôt que de débattre de différents types d’incitations, la gouvernance de l’économie doit se fonder sur une évaluation technique équilibrée, qui prenne en compte l’ensemble des grands objectifs de la politique économique, et sur un processus décisionnel large, démocratique et transparent. Il s’impose d’octroyer au Parlement européen un rôle beaucoup plus important dans les décisions qui se prennent actuellement au titre du cadre de gouvernance économique. Étant donné que de nombreux aspects du pacte de stabilité et de croissance ne concernent que la zone euro, un groupe spécifiquement chargé de l’UEM pourrait être créé au sein du Parlement. L’objectif devrait être d’accroître la transparence des décisions de l’Eurogroupe. |
| 4.4.3. | Le CESE souligne par ailleurs qu’il y a lieu d’associer davantage la société civile à la prise des décisions économiques au niveau de l’UE et, en conséquence, il insiste aussi sur l’importance que revêt le dialogue social. En procédant de la sorte, il sera possible de mettre en place une politique économique équilibrée qui concilie tous les intérêts en présence et prenne mieux en compte les besoins fondamentaux. Compte tenu de la position qu’il occupe sur le plan économique et social, le CESE considère qu’il est l’organe européen compétent pour contribuer à une telle approche ascendante. Cependant, le titre VIII du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui traite de la politique économique et monétaire, ne mentionne aucunement le Comité, pas plus que ne le font les dispositions relatives au dialogue économique qui figurent dans les trains de mesures «à six» et «à deux composantes». Il conviendra de corriger cette omission dans toute modification future qui sera apportée aux dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la gouvernance économique et auxdits trains de mesures «à six» et «à deux composantes». |
| 4.4.4. | En cas d’écart important par rapport aux indicateurs traduisant les objectifs de politique économique, il conviendrait d’effectuer une analyse plus détaillée et d’engager un dialogue d’égal à égal avec l’État membre concerné sur les raisons du déséquilibre et la mise en œuvre de mesures d’incitation positives. Le principal critère sur lequel doit reposer toute recommandation en la matière est la promotion d’une croissance inclusive et durable. Il est dans l’intérêt de l’État lui-même de corriger les écarts qu’il présente notamment par rapport au critère de déficit, par exemple en proposant une politique industrielle respectueuse de l’environnement, de sorte qu’il deviendra inutile de décréter des sanctions. |
4.5. Les cadres budgétaires nationaux et leur interaction avec celui de l’UE
| 4.5.1. | Les règles du pacte budgétaire et les mécanismes de frein à l’endettement qui sont inscrits dans les constitutions de plusieurs États membres sont moins souples que la gouvernance économique au niveau de l’UE. Cette disparité peut non seulement générer de la complexité et des divergences, mais aussi amener à ce que l’on s’accroche, en matière de politique budgétaire, à des règles qui sont contre-productives. Au niveau des États membres aussi, le bon équilibrage du budget doit s’inscrire dans le cadre d’une politique économique visant à la prospérité. |
4.6. Prendre en compte la dimension relative à la zone euro et le programme d’approfondissement de l’Union économique et monétaire
| 4.6.1. | Le CESE partage pleinement l’avis de la Commission quand elle estime que l’approfondissement de l’Union économique et monétaire améliorerait l’efficacité de la gouvernance économique. Il recommande d’en renforcer les différents piliers, monétaire et financier, économique, social et politique, d’une manière équilibrée (11). D’une manière générale, il convient d’élaborer, pour approfondir la zone euro, un plan qui aille au-delà des limites prévues par le traité de Maastricht. Il y a lieu de concentrer sans délai tous les efforts sur les visées fondamentales de la politique économique, afin qu’elle soit axée sur le bien-être. Les États membres qui n’ont pas encore rejoint la zone euro devront y adhérer et ce, le plus rapidement possible. Compte tenu de l’évolution actuelle, il convient, en particulier, d’accorder la priorité absolue à l’objectif de relance économique. |
| 4.6.2. | Le CESE constate que la Commission mentionne à plusieurs reprises qu’en l’absence d’une capacité budgétaire centrale assortie d’éléments de stabilisation, il n’est possible de piloter l’orientation des budgets que dans une mesure qui reste limitée. Par le passé, le CESE a souligné qu’une capacité budgétaire accrue était essentielle à la bonne gestion de l’Union économique et monétaire. Il convient de mettre en place une politique économique anticyclique commune, qui vienne soutenir celles menées au niveau national. Un dispositif de stabilisation doit être mis en place, mais le soutien qu’il dispensera doit être subordonné au respect de critères qui s’inscrivent dans la ligne des objectifs de développement durable et du socle européen des droits sociaux. Si le mécanisme européen de stabilité (MES) est utilisé à cette fin, son intervention ne doit pas être soumise à des conditions qui nuisent à une croissance durable et inclusive. |
| 4.6.3. | Le CESE soutient avec force l’idée d’enclencher la reprise sur la base de la solidarité, comme indiqué dans sa résolution de juin 2020 (12). À long terme, un instrument appuyé par des garanties communes des États membres de la zone euro, contribuerait à réduire les déséquilibres budgétaires. Toutefois, il ne pourra être considéré comme un actif sûr et résister aux crises majeures affectant la zone euro dans son ensemble que si la fraude fiscale ne vient pas grever davantage encore les recettes publiques. Le CESE recommande dès lors de mettre en œuvre des mesures d’accompagnement visant à lutter contre la planification fiscale agressive et la fraude fiscale. Il conviendrait d’émettre un actif sûr au moyen d’un véhicule qui soit soumis à un contrôle démocratique et s’attache à soutenir le progrès social et la durabilité. Des obligations d’État communes réduiraient par ailleurs la fragilité du secteur financier. |
| 4.6.4. | Les marchés financiers et les finances publiques sont étroitement corrélés. Les crises financières ont montré que les acteurs du marché étaient susceptibles d’accroître l’instabilité en augmentant les coûts d’emprunt pour les gouvernements en difficulté: pour recapitaliser des banques, ils peuvent se trouver contraints de procéder à un accroissement de leur endettement, lequel provoquera à son tour un affaiblissement de la confiance dans les finances publiques et la valeur des obligations qui les enfermera dans un cercle vicieux, mettant à nouveau la pression sur les banques. Tenter de prévenir ces risques en recourant essentiellement à des règles budgétaires restrictives, fait peser une contrainte encore plus néfaste sur les budgets publics. Pour atténuer efficacement le risque lié aux marchés financiers, il est en outre nécessaire d’approfondir l’union bancaire et l’union des marchés des capitaux en privilégiant une réglementation opérante. En effet, la stabilité budgétaire se trouvera compromise si on ne contient pas les risques systémiques liés aux marchés financiers. Enfin, il est nécessaire de renforcer le rôle international de l’euro, en s’appuyant sur une Union économique et monétaire qui soit stable, économiquement forte et socialement équilibrée. |
4.7. L’interaction entre le pacte de stabilité et de croissance et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques dans le cadre du Semestre européen
| 4.7.1. | D’une manière générale, tant le Semestre européen que l’examen de la croissance durable et la gouvernance économique doivent être fondés sur les objectifs d’une politique économique qui vise à la prospérité. Si tel est le cas et que l’on adopte en outre une approche plus démocratique, le Semestre européen devrait revêtir un caractère plus contraignant. Un tableau de bord intégré, reflétant l’ensemble des objectifs sociaux, environnementaux, économiques et budgétaires, contribuerait à introduire une approche équilibrée. |
Bruxelles, le 18 septembre 2020.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Avis du CESE sur «L’avenir du Fonds de solidarité» (JO C 181 du 21.6.2012, p. 52).
(2) Traité sur l’Union européenne, article 3, paragraphe 1.
(3) Résolution sur les «Propositions du CESE pour la reconstruction et la relance après la crise de la COVID-19» (JO C 311 du 18.9.2020, p. 1).
(4) Cette procédure n’a encore jamais été utilisée, soit parce que la Commission s’est déclarée satisfaite des réformes proposées par l’État membre concerné, soit parce qu’elle a jugé politiquement irréalisable de le faire. Voir The European Semester for economic policy coordination: A reflection paper («Le Semestre européen pour la coordination de la politique économique: document de réflexion»), Parlement européen, octobre 2019, PE 624.440.
(5) Voir la conception de la compétitivité présentée dans l’avis du CESE sur les «Conseils nationaux de la compétitivité» (JO C 177 du 18.5.2016, p. 35).
(6) Voir les avis du CESE sur le «Réexamen de la gouvernance économique» (JO C 268 du 14.8.2015, p. 33), et le «Train de mesures sur l’Union économique et monétaire» (JO C 262 du 25.7.2018, p. 28).
(7) Voir note 1 de bas de page.
(8) Traité sur l’Union européenne, article 3, paragraphe 1.
(9) COM(2019) 8 final, p. 4.
(10) La nature incertaine des soldes structurels estimés peut être illustrée par le cas de l’Allemagne. En mai 2017, la Commission a estimé qu’entre 2016 et 2017, le solde s’était réduit de 0,25 %. Revue en mai 2018, l’estimation a montré que le solde budgétaire structurel avait augmenté de 0,35 % sur la période susmentionnée, conduisant à ce que la variation du solde structurel soit ajustée à hauteur de 0,6 % de la performance économique potentielle. Il s’agit d’un ajustement très important sachant que l’Allemagne est une économie relativement stable et qu’elle n’a pas connu de chocs majeurs en 2017.
(11) Avis du CESE sur «Une nouvelle vision pour achever l’Union économique et monétaire» (JO C 353 du 18.10.2019, p. 32).
(12) Voir note 3 de bas de page.
Avis institutionnel — 52020AB0037
28/12/2020
Avis institutionnel — 52020AB0036
22/12/2020
Exposé des motifs du Conseil: position (UE) no 17/2020 du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude
22/12/2020
Avis institutionnel — 52020AB0034
18/12/2020