| CELEX | 52020AE0994 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 16 septembre 2020 |
| 11.12.2020 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 429/268 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Une stratégie “De la ferme à la table” pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement»
[COM(2020) 381]
(2020/C 429/34)
| Rapporteur: | M. Peter SCHMIDT (DE-II) |
| Corapporteure: | Mme Jarmila DUBRAVSKÁ (SK-I) |
| Consultation | Commission, 17.6.2020 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Agriculture, développement rural et environnement» |
| Adoption en section | 8.7.2020 |
| Adoption en session plénière | 16.9.2020 |
| Session plénière no | 554 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 208/4/7 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | La communication sur «Une stratégie “De la ferme à la table” pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement» vise à renforcer la durabilité économique, environnementale et sociale des systèmes alimentaires. Si la crise de la COVID-19 a testé avec succès la force et la résilience du système agroalimentaire européen et apporté la preuve éclatante de la sécurité de l’approvisionnement alimentaire dans l’Union européenne, elle a aussi montré que l’acheminement des denrées alimentaires «de la ferme à la table» ne va pas de soi. Il faut y voir une occasion de remodeler les dynamiques de la chaîne d’approvisionnement et d’apporter des améliorations durables au profit des producteurs, des transformateurs et des distributeurs. |
| 1.2. | Selon le CESE, une politique alimentaire globale de l’Union européenne devrait concrétiser les éléments suivants: 1) une durabilité économique, environnementale et socioculturelle; 2) l’intégration de tous les secteurs, domaines d’action et niveaux de gouvernance; 3) des processus décisionnels ouverts; et 4) une combinaison de mesures obligatoires (règlements et taxes) et de mesures d’incitation (majoration de prix, accès au crédit, aux ressources et à l’assurance) afin d’accélérer la transition vers des systèmes alimentaires durables. Or, la stratégie proposée ne reflète pas suffisamment ces objectifs. |
| 1.3. | Le budget de la PAC ne doit pas être réduit ou maintenu au niveau actuel: il devrait être augmenté conformément à ces objectifs. Des coupes dans le financement du développement rural pourraient s’avérer préjudiciables, sachant que celui-ci fait intervenir certains des outils les plus importants pour soutenir la transition. Si les 15 milliards d’EUR supplémentaires qui sont mis sur la table dans le cadre du plan de relance au lendemain de la COVID-19 apparaissent bienvenus et nécessaires, ils ne sauraient se substituer à des engagements à long terme. |
| 1.4. | L’approbation des plans stratégiques relevant de la PAC devrait être conditionnée à l’adoption par les États membres de plans globaux destinés à remodeler l’environnement alimentaire, qui combineraient des incitations à produire des denrées alimentaires saines et durables avec la création de nouveaux marchés pour ces produits. |
| 1.5. | Un juste prix des denrées alimentaires (un prix qui reflète le coût réel de la production pour l’environnement et la société) représente le seul moyen par lequel obtenir des systèmes alimentaires durables à long terme. L’Union européenne et ses États membres devraient prendre des mesures pour garantir que les prix au départ de la ferme restent supérieurs aux coûts de production et que les régimes alimentaires sains deviennent plus facilement accessibles. Pour y parvenir, il sera nécessaire de déployer tout l’arsenal des instruments de la gouvernance publique, depuis des dispositifs fiscaux contraignants jusqu’à des démarches informatives pour faire apparaître les coûts réels. |
| 1.6. | Des importations bon marché ont souvent pour corollaire des coûts élevés pour la société et l’environnement des pays tiers. Faute d’opérer des changements dans les politiques commerciales de l’Union, les objectifs de la stratégie ne seront pas atteints. Le Comité exhorte l’Union européenne à garantir une véritable réciprocité des normes dans les accords commerciaux préférentiels. |
| 1.7. | La stratégie omet d’aborder la question de la gestion durable des terres et de l’accès aux terres. C’est là un oubli majeur, car il s’agit de l’un des principaux obstacles au renouvellement de la population agricole, sans lequel l’Union n’aura plus les moyens d’établir une agriculture durable et productive. |
| 1.8. | Il y a lieu d’effectuer une analyse d’impact pour les différentes manières de réaliser chacun des objectifs fixés dans la stratégie, en tenant compte de la situation qui prévaut dans chaque État membre. |
| 1.9. | Il convient d’explorer la possibilité d’un «Conseil européen de la politique alimentaire», tel que proposé dans des avis antérieurs du CESE (en abordant également la question de sa viabilité financière). Il existe déjà des conseils de la politique alimentaire au niveau local, qui rassemblent divers acteurs du système alimentaire présents dans un territoire donné pour résoudre les problèmes qui s’y présentent, rétablissent le lien entre les villes et la production alimentaire dans les régions environnantes, et garantissent une gouvernance efficace des politiques alimentaires locales et régionales. |
2. Introduction
| 2.1. | La communication de la Commission européenne sur «Une stratégie “De la ferme à la table” pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement» constitue une pièce centrale du pacte vert pour l’Europe. Elle a pour objectifs de contribuer à l’action conduite par l’Europe dans le domaine du changement climatique, de protéger l’environnement et de préserver la biodiversité, d’asseoir la position des agriculteurs et des pêcheurs dans la chaîne de valeur, d’encourager une consommation alimentaire durable et de promouvoir une alimentation saine à des prix abordables pour tous, sans faire de compromis sur la sécurité, la qualité ou le prix abordable des denrées alimentaires. Cette stratégie est la première de l’Union européenne qui entende englober l’intégralité de la chaîne alimentaire. |
| 2.2. | La crise de la COVID-19 a rendu plus urgent que jamais le renforcement de la résilience des systèmes alimentaires dans l’Union européenne et dans le monde, qui sont amenés à subir l’épreuve de nouveaux chocs à l’avenir, du changement climatique à l’apparition de nouvelles épidémies en passant par des pénuries de main-d’œuvre (1). La crise a bien montré que l’acheminement des denrées alimentaires «de la ferme à la table» ne va pas de soi, et a mis en évidence l’interdépendance des acteurs et des activités dans l’agriculture et à tous les échelons du système alimentaire. Cette situation appelle des mesures d’aide face à la crise, ainsi que des actions visant à garantir la reprise et la reconstruction à plus long terme. La communication «De la ferme à la table» et la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité reconnaissent à juste titre la nécessité d’asseoir la résilience au lendemain de la COVID-19, grâce à une plus grande durabilité économique, environnementale et sociale des systèmes alimentaires. Il est maintenant crucial de convertir ces stratégies en actions constructives et opportunes. |
| 2.3. | Dans toute l’Union, les agriculteurs ont déjà pris des mesures pour augmenter la durabilité et développer plus avant les normes. Les agriculteurs et les travailleurs du système alimentaire (dans l’agriculture, la transformation et la distribution) se sont trouvés en première ligne face à la crise de la COVID-19 et ont assuré un approvisionnement alimentaire ininterrompu pour tous les citoyens européens; ils assument systématiquement des risques, mais ne retirent qu’une faible part de la valeur ajoutée créée dans le système alimentaire. Toutefois, il convient d’attendre à l’avenir aussi de la part des agriculteurs de bien plus grands efforts que jusqu’à présent pour bâtir la durabilité et la résilience. Au vu de la situation difficile sur le plan économique dans laquelle se trouve à l’heure actuelle la très grande majorité des agriculteurs, ces nécessaires réorientations radicales ne pourront intervenir que si l’on met en place les bonnes incitations politiques et économiques; en l’occurrence, le CESE ne considère pas que les propositions de réforme de la PAC apportent des mesures efficaces en ce sens. Il faut donc impérativement faire en sorte que de bien meilleures conditions soient réunies pour garantir la compétitivité des denrées alimentaires produites localement et de manière durable dans l’Union (2) par rapport aux importations, que les coûts et les avantages de la transition soient répartis équitablement (entre les différents groupes sociaux, secteurs et régions, ainsi qu’entre les générations actuelles et futures), et que des moyens financiers bénéficient également de manière ciblée à l’agriculture durable. La stratégie «de la ferme à la table» doit être vue comme une occasion de remodeler en profondeur les dynamiques de la chaîne d’approvisionnement et d’améliorer durablement les revenus et les conditions de subsistance des agriculteurs. Le Comité réaffirme que le pacte vert pour l’Europe doit prendre la forme d’un pacte vert et social dans toutes ses composantes. |
| 2.4. | Pour ce qui est des importations de produits agricoles bruts tout comme de denrées alimentaires, le CESE aurait escompté que la stratégie «de la ferme à la table» eût donné lieu à une déclaration aussi tranchée que celle de la Commission concernant l’ajustement de la taxe carbone aux frontières pour les produits industriels; en effet, il convient de protéger nos agriculteurs (ainsi que les consommateurs) face à des importations qui ne satisfont pas les critères de durabilité européens. Ceci vaut d’autant plus qu’il est manifeste qu’il s’impose de renforcer encore nos normes actuelles. En l’occurrence, la stratégie «de la ferme à la table» constitue toutefois une complète déception. |
| 2.5. | Le CESE accueille favorablement la publication de la stratégie «de la ferme à la table», qui représente une occasion majeure d’atteindre les objectifs décrits plus haut. Dans le présent avis, il expose certaines lacunes de la communication «De la ferme à la table» et du plan d’action afférent (au regard des ambitions du pacte vert pour l’Europe et des propositions qu’il a lui-même formulées en vue d’une politique alimentaire globale (3)), et fournit des orientations sur les moyens de concrétiser la stratégie à l’examen et de la traduire en une feuille de route efficace pour opérer la transition. |
3. Les piliers d’une stratégie «de la ferme à la table» efficace: gouvernance, responsabilité, objectifs et ressources
| 3.1. | Depuis 2016, le CESE préconise l’élaboration d’une politique alimentaire globale au sein de l’Union, dans le but d’assurer une alimentation saine à partir de systèmes alimentaires durables, politique qui établirait un lien entre l’agriculture d’une part et la nutrition et les services écosystémiques d’autre part, et qui veillerait à ce que les chaînes d’approvisionnement préservent la santé publique dans l’ensemble de la société européenne (4). Une large coalition issue de la société civile s’est également constituée afin d’élaborer en commun un modèle détaillé de «politique alimentaire commune» pour l’Union, dans le cadre d’un processus de trois ans conduit par le Groupe international d’experts en matière de systèmes alimentaires durables (IPES-Food) (5). |
| 3.2. | Conformément aux recommandations contenues dans les textes susmentionnés, une politique alimentaire globale de l’Union européenne devrait concrétiser les éléments suivants: 1) une durabilité économique, environnementale et socioculturelle; 2) l’intégration de tous les secteurs, domaines d’action et niveaux de gouvernance; 3) des processus décisionnels ouverts; et 4) une combinaison de mesures obligatoires (règlements et taxes) et de mesures d’incitation (majoration de prix, accès au crédit, aux ressources et à l’assurance) afin d’accélérer la transition vers des systèmes alimentaires durables. Elle devrait accélérer le développement d’une économie circulaire et réduire les dommages environnementaux occasionnés par les secteurs du traitement et de la distribution des denrées alimentaires en agissant sur le transport, le stockage, le conditionnement et le gaspillage alimentaire. Elle devrait aussi être armée pour faire face à la nouvelle conjoncture au lendemain de la COVID-19, en particulier la nécessité d’améliorer la gestion de crise et de conforter des conditions de travail sûres et équitables tout au long de la chaîne. |
| 3.3. | Si la communication «De la ferme à la table» et le plan d’action afférent recensent de nombreux outils pertinents, des mécanismes efficaces de gouvernance leur font défaut. Premièrement, les actions doivent être regroupées dans un catalogue d’objectifs généraux, articulés autour des buts poursuivis et décrivant les systèmes alimentaires que l’Union espère mettre en place à moyen et long termes (6). Plutôt que d’intervenir sur des maillons spécifiques de la chaîne, ces objectifs doivent être transversaux (7). Cette démarche est essentielle pour: 1) mettre en avant la nécessité d’agir sur l’intégralité de la chaîne et de répartir équitablement les coûts afin de relever les défis qui se posent pour l’agriculture; 2) permettre de donner la priorité à différentes solutions et éviter une approche «à la carte» qui inclurait des solutions incompatibles; 3) s’assurer que des mesures de remplacement (aux effets équivalents) soient mises en place en cas de retard ou d’échec des actions initialement prévues; 4) veiller à ce que les cibles quantitatives et qualitatives soient assorties de toute la panoplie des mesures requises pour les atteindre (et s’assurer ainsi de leur faisabilité), et ajouter de nouvelles cibles si nécessaire afin d’atteindre l’objectif énoncé; et 5) mettre en place un socle solide pour garantir l’alignement des différentes politiques sectorielles (pour ce qui concerne par exemple la PAC, le commerce, l’environnement, la promotion de la santé et la sécurité alimentaire) sur la stratégie «de la ferme à la table». |
| 3.4. | Pour être efficace, la stratégie «de la ferme à la table» doit être accompagnée d’un cadre clair, comprenant des objectifs, des indicateurs et un solide mécanisme de suivi, sans pour autant alourdir les formalités administratives. Le CESE a déjà recommandé l’élaboration d’un tableau de bord européen de l’alimentation durable, qui permettrait d’aborder les défis liés aux systèmes alimentaires dans le cadre d’une approche pluriannuelle, favorisant ainsi l’alignement des politiques à différents niveaux de gouvernance. Le tableau de bord fournirait des indicateurs qui serviraient à encourager et à suivre les progrès en matière de réalisation des objectifs fixés (8). |
| 3.5. | Une stratégie «de la ferme à la table» efficace devrait réduire les effets externes coûteux de l’agriculture et garantir une juste rémunération de tous les agriculteurs par les marchés; elle présentera donc un excellent rapport coût/efficacité à plus long terme. Cependant, la transition vers des systèmes alimentaires durables et compétitifs appelle d’urgence des investissements. Des efforts et des investissements en capital considérables sont en particulier nécessaires pour hisser l’action menée dans les domaines du climat et de l’environnement aux niveaux préconisés dans le pacte vert pour l’Europe et pour aider les agriculteurs à mettre en œuvre des approches durables. Ces buts ne pourront pas être atteints si les principaux flux de financement sont interrompus. Des coupes dans le financement du développement rural pourraient s’avérer préjudiciables, sachant que celui-ci fait intervenir certains des outils les plus importants pour soutenir la transition, comme indiqué dans la communication «De la ferme à la table». Le Comité réaffirme également qu’il importe d’affecter 10 milliards d’EUR à la recherche sur l’agriculture, le développement rural et la bioéconomie, comme prévu par la Commission européenne dans ses propositions relatives au cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021-2027. Si les 15 milliards d’EUR supplémentaires en faveur du développement rural et de la recherche agroalimentaire qui sont mis sur la table dans le cadre du plan de relance au lendemain de la COVID-19 apparaissent bienvenus et nécessaires, ils ne sauraient se substituer à des engagements à long terme. |
| 3.6. | Une grande diversité d’acteurs à tous les échelons des systèmes alimentaires ont un rôle à jouer s’agissant de superviser l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie «de la ferme à la table». S’il convient de donner la priorité à une meilleure coopération entre les organes existants, il n’en reste pas moins qu’une structure de gouvernance spéciale, associant de multiples parties prenantes, devra être mise en place. Dans l’examen des options qui se présentent, il y a lieu de s’assurer que la nouvelle structure de gouvernance: 1) adopte des approches démocratiques et ouvertes, conformes aux bonnes pratiques des organes existants, notamment la plateforme pluripartite à haut niveau sur les objectifs de développement durable; 2) dispose d’un mandat clair, y compris celui d’évaluer le bon alignement de politiques sectorielles telles que la PAC sur la stratégie «de la ferme à la table»; et 3) inclue une représentation étoffée et diverse des groupements d’agriculteurs, de la société civile (y compris des organisations au niveau de l’Union, des États et du terrain) et des acteurs de la chaîne d’approvisionnement. Il convient d’éviter une situation dans laquelle les intérêts agricoles ne seraient abordés que dans le cadre de la PAC, et les préoccupations de la société civile uniquement dans celui de la stratégie «de la ferme à la table»: c’est l’ensemble des acteurs qui doit aller au-devant des tensions, et valider la trajectoire vers la transition. |
| 3.7. | Il convient d’explorer la possibilité d’un «Conseil européen de la politique alimentaire» (9), tel que proposé dans des avis antérieurs du CESE (en abordant également la question de sa viabilité financière). Ce Conseil européen de la politique alimentaire devrait être consulté sur la mise en œuvre de la stratégie «de la ferme à la table». Il convient de le créer dans les meilleurs délais. Il existe déjà des conseils de la politique alimentaire au niveau local, qui rassemblent divers acteurs du système alimentaire présents dans un même territoire pour résoudre les problèmes qui s’y présentent, rétablissent le lien entre les villes et la production alimentaire dans les régions environnantes, et garantissent une gouvernance efficace des politiques alimentaires locales et régionales (10). Comme la crise de la COVID-19 l’a montré, la résilience des chaînes d’approvisionnement dépend de l’efficacité de l’action menée au niveau local, là où la société civile peut œuvrer aux côtés de partenaires étatiques et commerciaux pour parer aux ruptures de l’approvisionnement alimentaire (11). Un Conseil européen de la politique alimentaire permettrait d’accélérer l’alignement des politiques aux niveaux européen, national et local, dans l’esprit de la gouvernance à plusieurs niveaux. Il rassemblerait des représentants des conseils locaux de la politique alimentaire et des parties prenantes issues de la société civile et de toute la chaîne d’approvisionnement (notamment des agriculteurs, des travailleurs et des consommateurs), et offrirait une plateforme où les acteurs intéressés pourraient apprendre les uns des autres par le partage des bonnes pratiques, en veillant à ce que tous les points de vue des différents secteurs soient pris en compte et en recensant les obstacles à la promotion d’une alimentation durable au niveau local. |
4. Les principaux domaines dans lesquels il faut engager de nouvelles actions
4.1. Des régimes alimentaires sains et durables
| 4.1.1. | Des régimes alimentaires sains et durables représentent une composante essentielle d’une politique alimentaire globale, et il est urgent de réorienter notre alimentation d’une façon qui améliore tout à la fois l’état sanitaire des écosystèmes et la santé du public, ainsi que la vitalité des territoires ruraux (12). La communication «De la ferme à la table» reconnaît la nécessité de faire en sorte que les options saines et durables soient les plus simples pour les consommateurs (c’est-à-dire largement disponibles et abordables pour tous), et note que l’«environnement alimentaire» influe sur les choix individuels. |
| 4.1.2. | La stratégie «de la ferme à la table» pourrait être une occasion unique de remodeler les environnements alimentaires, ce qui implique d’aligner un certain nombre de politiques du point de vue de l’offre et de la demande, et aux niveaux européen, national et local, notamment par des mesures visant à: 1) lutter contre les pratiques commerciales et publicitaires délétères au moyen de mesures réglementaires; 2) garantir aux consommateurs une information nutritionnelle simple d’utilisation, fiable et indépendante; 3) mettre en place des politiques de formation des prix saines; 4) soutenir des marchés publics durables dans le domaine de l’alimentation; 5) aiguiller la (re)formulation des produits; 6) créer des environnements sains pour la vente au détail, la restauration et les milieux urbains et scolaires; et 7) investir dans l’éducation des consommateurs. Ces mesures doivent êtres complétées par des politiques sociales pour faire en sorte que les groupes à faibles revenus et ceux qui sont défavorisés aient davantage accès à des régimes alimentaires sains et durables. |
| 4.1.3. | Or, la communication «De la ferme à la table» et le plan d’action afférent omettent de décrire une quelconque intervention globale dans tous ces domaines d’action, et se cantonnent à des codes de conduite, à des engagements et à d’autres outils d’autorégulation (13) qui ont fait la preuve de leur inefficacité jusqu’à ce jour. Le plan de la Commission européenne consistant à adresser des recommandations aux États membres (dans le cadre des plans stratégiques relevant de la PAC) sur la manière d’atteindre les objectifs de la PAC et de la stratégie «de la ferme à la table», notamment dans le domaine de la santé, est le bienvenu. Toutefois, l’action portant sur les régimes alimentaires ne peut pas être facultative. L’approbation des plans stratégiques relevant de la PAC devrait être conditionnée à l’adoption par les États membres de plans globaux destinés à remodeler l’environnement alimentaire, qui combineraient des incitations à produire des denrées alimentaires saines et durables avec la création de nouveaux marchés pour ces produits. Cette approche serait aussi conforme à l’engagement de la Commission de promouvoir la production et la consommation de denrées alimentaires biologiques. |
| 4.1.4. | S’agissant de la fourniture d’informations et d’orientations nutritionnelles fiables, le CESE a préconisé l’élaboration de nouvelles lignes directrices pour une alimentation durable qui prendraient en compte les différences culturelles et géographiques entre les États membres, mais aussi en leur sein. Des lignes directrices pour une alimentation durable contribueraient à fixer un cap plus clair pour les exploitations agricoles, les transformateurs, les distributeurs et la restauration, et le système agroalimentaire bénéficierait d’un nouveau cadre pour produire, transformer, distribuer et vendre des denrées alimentaires plus saines et plus durables, à un prix plus juste (14). |
4.2. Une chaîne d’approvisionnement alimentaire équitable, avec des prix justes
| 4.2.1. | Le CESE a déjà réclamé l’interdiction de toutes les pratiques commerciales déloyales (PCD) (15). La chaîne d’approvisionnement alimentaire est particulièrement vulnérable aux PCD, en raison de forts déséquilibres entre les petits et les grands opérateurs, ainsi qu’entre des producteurs tenus par des engagements à long terme et des négociants plus flexibles. Une approche réglementaire et un cadre législatif assortis de mécanismes d’application des règles solides et efficaces constituent la solution pour remédier efficacement aux PCD au niveau de l’Union. |
| 4.2.2. | La communication «De la ferme à la table» reconnaît à juste titre le travail essentiel des agriculteurs et des travailleurs tout le long de la chaîne alimentaire (notamment ceux qui travaillent dans des conditions précaires), ainsi que la nécessité de garantir leur santé et leur sécurité conformément aux engagements pris en vertu du socle européen des droits sociaux. Cependant, le Comité regrette que cette déclaration ne soit pas accompagnée de mesures concrètes dans le plan d’action. Il déplore également qu’aucun lien ne soit établi entre des conditions justes et un juste prix des denrées alimentaires, et considère que ce dernier point (un prix qui reflète le coût réel de la production pour l’environnement et la société) représente le seul moyen par lequel obtenir des systèmes alimentaires durables et équitables à long terme. Actuellement, les bénéfices les plus substantiels reviennent à la grande distribution et aux multinationales de la transformation, tandis que les prix au départ de la ferme sont trop bas pour garantir la subsistance des agriculteurs et des conditions de travail décentes, et ne couvrent souvent même pas les coûts de production. La part revenant aux agriculteurs dans la chaîne de valeur a chuté de 31 % en 1995 à 24 % en 2005 (16), et des estimations plus récentes l’ont située à environ 21 % (17). C’est sur la base d’une interprétation étroite du droit de la concurrence de l’Union, revenant à considérer que le bien-être des consommateurs équivaut au prix le plus bas possible, que cette contraction des prix au départ de la ferme a pu avoir lieu. Cette situation doit changer, y compris dans les traités de l’Union européenne. |
| 4.2.3. | Dans le cadre de la stratégie «de la ferme à la table», l’Union européenne et ses États membres devraient engager une action globale pour garantir que les prix au départ de la ferme restent supérieurs aux coûts de production, et que les régimes alimentaires sains et durables deviennent relativement plus abordables et disponibles. Pour y parvenir, il sera nécessaire de déployer tout l’arsenal des instruments de la gouvernance publique, depuis des dispositifs fiscaux contraignants jusqu’à des démarches informatives pour faire apparaître les coûts réels, en s’appuyant sur les meilleures méthodologies émergentes en matière de comptabilité des coûts réels (18). Le CESE rappelle l’importance d’investir dans l’éducation autour des régimes alimentaires durables dès le plus jeune âge, afin d’aider les jeunes à apprécier la valeur de l’alimentation et des prix justes. Il convient d’accorder une attention particulière aux groupes vulnérables, en particulier les personnes âgées et les populations à bas revenus. Il y a lieu d’explorer également de nouvelles formes d’étiquetage indiquant la part de la valeur revenant aux agriculteurs. L’enchaînement de toutes les mesures touchant aux prix doit être mûrement réfléchi afin d’éviter tout dérapage brutal, et l’incidence de ces mesures pour les familles à bas revenus (19) doit faire l’objet d’un suivi pour s’assurer que les stratégies mises en œuvre ont pour effet de renforcer, et non de limiter, l’accès de ces familles à des régimes alimentaires sains. |
| 4.2.4. | Les marchés de producteurs, l’agriculture à soutien collectif, les coopératives de consommateurs et d’autres initiatives en circuit court offrent aux agriculteurs une possibilité cruciale d’accroître la valeur ajoutée et de se faire rémunérer à juste prix, en particulier pour ceux qui pratiquent l’agriculture biologique ou qui appliquent d’autres méthodes respectueuses de l’environnement mais non reconnues par un label. Les collectivités territoriales y sont souvent associées, mettant en place des systèmes de gouvernance alimentaire locale qui rassemblent les différents acteurs concernés et qui favorisent notamment l’utilisation de produits locaux dans la restauration collective. Le CESE déplore que ses avis antérieurs n’aient pas été suivis par la Commission à cet égard. |
| 4.2.5. | Cette relocalisation favorise l’emploi et le dynamisme local. Elle renforce aussi la résilience, comme l’ont montré les réactions à la crise de la COVID-19 à tous les niveaux de la chaîne d’approvisionnement (producteurs, transformateurs et distributeurs). Les zones rurales offrent un exemple de secteur où les coopératives de consommateurs sont bien souvent le dernier acteur économique encore présent. Pour les consommateurs, les circuits courts offrent une source de produits frais de bonne qualité, riche d’une histoire et de relations humaines, et qui constitue un moyen de s’intéresser et de s’instruire à la valeur de l’alimentation, mais aussi de restaurer la confiance dans les systèmes alimentaires (20). Les initiatives coopératives et fondées sur la solidarité jouent aussi un rôle essentiel pour concevoir des supports pédagogiques à destination des écoles et pour mener une action vigoureuse de sensibilisation afin de lutter contre le gaspillage alimentaire et contre l’obésité, en particulier chez les enfants. Si les avantages que procurent les circuits courts sont reconnus dans la communication «De la ferme à la table», des actions concrètes et l’octroi de financements (notamment dans le cadre des plans stratégiques relevant de la PAC) sont nécessaires pour que ces chaînes se développent plus avant et pour lever tous les obstacles à leur essor partout dans l’Union. |
4.3. Renforcer la dimension extérieure de la stratégie «de la ferme à la table»
| 4.3.1. | Faute d’opérer des changements dans les politiques commerciales de l’Union, les objectifs de la stratégie «de la ferme à la table» ne seront pas atteints. La communication «De la ferme à la table» et le plan d’action afférent comportent des mesures importantes pour renforcer les dispositions relatives à la durabilité dans les accords de libre-échange (ALE) bilatéraux conclus par l’Union, ainsi que le contrôle de l’application de ces règles. Cependant, comme l’ont fait observer les autorités françaises et néerlandaises (21), on pourrait s’attacher davantage à faire respecter les engagements internationaux et à rationaliser les procédures de notification et de recours en cas de manquement aux engagements pris en matière de durabilité. En outre, le Comité invite instamment l’Union européenne à garantir une véritable réciprocité des normes dans les accords commerciaux préférentiels, en particulier pour ce qui concerne le bien-être, la durabilité et la traçabilité «de la ferme à la table», en s’appuyant sur les avancées obtenues dans certaines dispositions bilatérales récemment conclues et en les généralisant (22). Une taxe carbone aux frontières, conformément au mandat figurant dans la lettre de mission du vice-président exécutif désigné chargé du pacte vert pour l’Europe (23), demeure essentielle pour éviter que les agriculteurs et les entreprises alimentaires de l’Union ne soient évincés par les importations en provenance de pays qui ne prennent pas au sérieux l’atténuation du changement climatique. L’impasse qui est faite sur la taxe carbone aux frontières, la tarification du carbone et le contrôle des émissions de gaz à effet de serre liées aux importations est par conséquent regrettable, et compromet sérieusement les ambitions de la stratégie «de la ferme à la table» et du pacte vert. |
| 4.3.2. | La communication «De la ferme à la table» omet de reconnaître l’incidence des exportations de l’Union sur les petits producteurs des pays en développement, ou encore la contribution des entreprises multinationales établies dans l’Union aux pratiques non durables qui ont cours à travers le monde. De nouvelles capacités en matière de contrôle de l’application des règles doivent être dirigées avant tout vers les entreprises établies dans l’Union, qui doivent être garantes du fait que leurs chaînes d’approvisionnement ne contribuent pas à la déforestation, à l’accaparement des terres ou à des violations des droits. Par conséquent, le CESE se félicite de l’engagement pris par le commissaire chargé de la justice, M. Reynders, d’introduire à leur intention des exigences contraignantes relatives au devoir de diligence en matière de droits de l’homme et de respect de l’environnement, et demande que soient envisagées des mesures sectorielles supplémentaires dans le cadre de la stratégie «de la ferme à la table». Comme l’a fait observer le Parlement européen (24), des obligations de diligence sont particulièrement urgentes pour les opérateurs des chaînes d’approvisionnement de «produits présentant un risque pour les forêts», tels que la viande bovine, le soja ou l’huile de palme. |
| 4.3.3. | Plus important encore, la stratégie «de la ferme à la table» ne tient compte ni de la circularité des marchés agricoles mondiaux ni de l’influence réciproque qu’exerce le volume des échanges à la fois sur le pays importateur et sur le pays exportateur. Elle offre une occasion cruciale de redéfinir les objectifs extérieurs de l’Union, conformément aux ambitions énoncées dans la communication sur «Le commerce pour tous» de la Commission européenne (25). Cette réflexion de long terme fait défaut dans la communication «De la ferme à la table». Les ALE continuent d’alimenter une croissance non durable de la consommation, dont les retombées environnementales sur les pays tiers sont immenses, en particulier pour ce qui concerne la déforestation (26). Il est nécessaire de remettre en question l’expansion continue des volumes d’échanges comme but ultime de la politique de l’Union (en particulier dans les secteurs fortement émetteurs de gaz à effet de serre et dans les secteurs stratégiques qui ont besoin de chaînes diverses et solides au lendemain de la COVID-19). Il est essentiel également de trouver de nouveaux moyens d’élever les normes, de promouvoir les pratiques durables et de faire en sorte que les petits producteurs agricoles dans l’Union et dans les pays en développement puissent exploiter de nouveaux débouchés pour une production durable. Ces réflexions doivent être menées dans des forums multilatéraux tels que le Comité de la sécurité alimentaire mondiale des Nations unies et le Codex Alimentarius, plutôt que de se limiter aux seules négociations bilatérales, dans lesquelles la participation des agriculteurs et de la société civile est limitée et les déséquilibres des pouvoirs sont importants, et dont l’horizon ultime demeure la libéralisation des échanges. Le cadre législatif prévu pour les systèmes alimentaires durables peut offrir un point de départ. Il doit avant tout servir à établir clairement ce que sont des systèmes alimentaires durables, conformément aux définitions que l’Union donne déjà de la durabilité environnementale (27). |
4.4. Soutenir les agriculteurs qui opèrent la transition vers des systèmes résilients, divers et agroécologiques
| 4.4.1. | La communication «De la ferme à la table» et la stratégie en faveur de la biodiversité comportent des mesures cruciales pour reconstituer et préserver les sols et les agroécosystèmes, notamment des objectifs pour les domaines agricoles à forte diversité de paysages (10 %) et les terres affectées à l’agriculture biologique (25 %). Il convient cependant de prendre en compte le fait que les points de départ sont différents d’un État membre à l’autre. La communication «De la ferme à la table» omet d’aborder la question de la gestion durable des terres et de l’accès aux terres. C’est là un oubli majeur, car il s’agit de l’un des principaux obstacles au renouvellement de la population agricole, sans lequel l’Union n’aura plus les moyens d’établir une agriculture durable et productive. Le CESE a proposé que soit mis en place un cadre de l’Union visant à protéger les terres agricoles qui sont utiles pour la production alimentaire dans les États membres (28). Toutefois, ces objectifs louables nécessiteraient un soutien financier adéquat, qui ne figure pas dans les propositions budgétaires actuelles. De même, la communication ne contient aucune orientation quant à la manière d’augmenter encore la demande de produits biologiques. L’objectif relatif aux caractéristiques paysagères sera par ailleurs très coûteux à atteindre pour certains agriculteurs, et le CESE préconise une analyse d’impact sur sa mise en œuvre. |
| 4.4.2. | Le CESE considère que l’agroécologie constitue l’horizon vers lequel doit tendre l’agriculture européenne (29), ce qui nécessite de changer radicalement de modèle afin d’étoffer la diversité à tous les niveaux (espèces, exploitations, paysages et moyens de subsistance). Science, technique et mouvement social, l’agroécologie considère le système alimentaire dans sa globalité et vise à rapprocher le producteur de son environnement en préservant, ou même en restaurant, la complexité et la richesse de l’«agro-éco-socio-système». Or, la communication «De la ferme à la table» continue de la traiter comme une option marginale, à soutenir parmi d’autres dans le cadre de politiques de recherche et des programmes écologiques de la PAC. Par conséquent, il est fait abstraction de la nécessité de repenser et de rediversifier l’agriculture dans toute l’Union, alors même que ce virage serait nécessaire pour atteindre les objectifs et les buts énoncés dans la stratégie «de la ferme à la table» et celle en faveur de la biodiversité (notamment les objectifs visant à réduire l’utilisation des pesticides, des engrais et des antibiotiques). |
| 4.4.3. | Le CESE insiste non seulement sur le développement de l’agriculture biologique tel que décrit ci-dessus, mais aussi sur la nécessité d’en faire davantage pour étudier et promouvoir d’autres méthodes agricoles qui accroissent la biodiversité et réduisent l’utilisation des intrants. Dans cette optique, il pourrait être utile de promouvoir l’agriculture de précision, tout en gardant à l’esprit les importantes dépenses d’investissement qu’elle nécessite et que nombre d’exploitations agricoles de petite et moyenne taille ne pourront engager à elles seules. Il est possible de libérer le potentiel de méthodes agricoles respectueuses des ressources, des sols et de l’environnement en intégrant les données relatives aux sols, aux fertilisants, aux pesticides et aux rendements, ce qui présuppose notamment un meilleur accès aux informations contenues dans les banques de données nationales, une mobilité accrue, ainsi qu’une plus grande simplicité d’utilisation des systèmes. Le recours aux technologies de l’information et de la communication devrait être encouragé. |
| 4.4.4. | À la lumière de la crise de la COVID-19, il apparaît plus urgent que jamais de restructurer le secteur de l’élevage de manière à en réduire les vulnérabilités ainsi que les retombées sur les travailleurs, l’environnement et le bien-être animal. La stratégie «de la ferme à la table» n’est toutefois pas du tout à la hauteur de ce défi. Elle devrait, par exemple, décrire et inclure des mesures visant à réduire la dépendance aux importations de fourrage protéique et à réintégrer le bétail dans des systèmes agroécologiques mixtes. Depuis des années, l’on dispute sur le plan politique en Europe par exemple d’une «stratégie européenne en matière de protéines», sans le moindre effet concret. La stratégie «de la ferme à la table» ne propose en l’état que bien trop peu de dispositions bien trop peu contraignantes. Elle omet même ne fût-ce que de lancer une réflexion sur la signification que revêtirait pour l’agriculture européenne le principe, si prisé par ailleurs, de l’économie circulaire. Le CESE se demande comment il est possible par exemple de concilier ledit principe de circularité et les immenses quantités d’aliments pour animaux importées par exemple d’Amérique du Sud, qui sont l’une des causes de l’irrémédiable déforestation des jungles tropicales. |
| 4.4.5. | La communication «De la ferme à la table» ne fournit pas suffisamment de détails sur la manière dont les agriculteurs seront soutenus dans l’adoption de nouvelles pratiques. Tandis que les paiements effectués au titre de la transition dans le cadre des programmes écologiques exigeraient un financement conséquent en vue de satisfaire aux nouvelles ambitions, la fonction d’aide au revenu des paiements de la PAC est vitale et le restera dans les années à venir, même si des mesures sont prises pour faire en sorte que les prix des denrées alimentaires reflètent les coûts réels (voir le paragraphe 4.2). Les services de conseil devront être dotés de ressources suffisantes pour accompagner les agriculteurs dans des réorientations majeures de leur production. Si l’on veut atteindre les objectifs du pacte vert pour l’Europe et de la stratégie «de la ferme à la table», le budget de la PAC ne doit pas être réduit, ni même maintenu à son niveau actuel, mais augmenté en conformité avec lesdits objectifs. Les coûts afférents aux objectifs du pacte vert pour l’Europe s’échelonnent bien au-delà de la période de programmation actuelle. Il convient de clarifier les efforts financiers qui seront exigés des futurs budgets nationaux pour mener à bien les actions du pacte vert pour l’Europe et satisfaire à ses objectifs et indicateurs. |
| 4.4.6. | La communication «De la ferme à la table» relève à juste titre la nécessité de prendre en compte le fait que les points de départ sont différents d’un État membre à l’autre. Les pratiques sont très variables du point de vue de la densité d’exploitation par hectare, de la densité d’élevage par hectare, du recours aux pesticides, aux engrais et aux antibiotiques par hectare et par animal, et du bien-être animal. Une analyse d’impact devrait être réalisée pour chacun des objectifs fixés dans le pacte vert pour l’Europe et dans la stratégie «de la ferme à la table», en tenant compte des différentes situations dans les États membres. Néanmoins, le CESE relève également que des conditions de concurrence équitables entre les États membres sont nécessaires, et réclame plus de clarté sur la manière dont on se prémunira du risque que les normes divergent grâce à la mise en œuvre de la stratégie «de la ferme à la table» et des plans stratégiques relevant de la PAC, et sur les échéances en la matière. Le Comité considère que des approches sur mesure doivent s’appliquer au rythme de la transition, mais pas aux objectifs et buts ultimes qu’il est prévu d’atteindre. |
Bruxelles, le 16 septembre 2020.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) «Le COVID-19 et la crise dans les systèmes alimentaires: Symptômes, causes et solutions potentielles», communiqué d’IPES-Food, avril 2020.
(2) «[Si] l’Union veut se doter d’une politique alimentaire globale qui soit réellement pertinente pour les consommateurs européens, il est essentiel que les denrées alimentaires produites de manière durable dans l’UE soient compétitives. Cela signifie que le secteur agroalimentaire européen doit être en mesure de fournir des denrées alimentaires aux consommateurs à des prix incluant les coûts supplémentaires pour des critères tels que la durabilité, le bien-être animal, la sécurité alimentaire et la nutrition, mais également une juste rémunération pour les agriculteurs, tout en maintenant son statut de premier choix pour la grande majorité des consommateurs»; Avis «La contribution de la société civile au développement d’une politique alimentaire globale dans l’Union européenne», paragraphe 5.8 (JO C 129 du 11.4.2018, p. 18).
(3) JO C 129 du 11.4.2018, p. 18.
(4) Voir note de bas de page 3.
(5) IPES-Food, «Vers une politique alimentaire commune pour l’Union européenne», Bruxelles, IPES-Food, 2019.
(6) Les objectifs spécifiques, importants au regard d’une stratégie globale, et les formes d’action requises pour les atteindre sont exposés en détail plus loin et s’inspirent d’avis élaborés par le CESE.
(7) À ce titre, la référence à des «régimes alimentaires sains et durables» fait exception dans la stratégie «de la ferme à la table»; si cet objectif définit un but à atteindre, il est envisagé comme un impératif de consommation et non comme un élément à généraliser tout le long de la chaîne.
(8) Voir note de bas de page 3.
(9) Ce nouvel organe fonctionnerait comme une plateforme hébergée par des institutions existantes.
(10) Des processus visant à reconnecter les villes à leurs proches bassins de production alimentaire sont déjà à l’œuvre dans de nombreux lieux, comme Milan en Italie, Montpellier en France, Gand, Bruxelles et Liège en Belgique ou Toronto au Canada, et vont probablement s’accélérer au lendemain de la COVID-19.
(11) «Le COVID-19 et la crise dans les systèmes alimentaires: Symptômes, causes et solutions potentielles», communiqué d’IPES-Food, avril 2020.
(12) JO C 190 du 5.6.2019, p. 9.
(13) Il est dit dans la communication «De la ferme à la table» que la Commission européenne «demandera aux entreprises et aux organisations du secteur de l’alimentation de s’engager à prendre des mesures concrètes en matière de santé et de durabilité».
(14) Voir note de bas de page 12.
(15) JO C 440 du 6.12.2018, p. 165.
(16) Parlement européen, rapport sur des revenus équitables pour les agriculteurs: une chaîne d’approvisionnement alimentaire plus performante en Europe, 2009/2237(INI), 2009, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0225&language=FR.
(17) Parlement européen, «questions parlementaires — réponse donnée par M. Hogan au nom de la Commission», 27 février 2015, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2015-000521-ASW_EN.html?redirect
(18) http://www.fao.org/nr/sustainability/full-cost-accounting/fr/
(19) Voir note de bas de page 12.
(20) JO C 353 du 18.10.2019, p. 65.
(21) Document officieux des Pays-Bas et de la France sur le commerce, les effets socio-économiques et le développement durable.
(22) Par exemple, c’est dans le cadre de l’ALE UE-Mercosur que l’accès en franchise de droits des œufs aux marchés de l’Union a pour la première fois été conditionné à un alignement sur les normes européennes en matière de bien-être des volailles: https://www.theguardian.com/environment/2019/oct/02/eu-imposes-hen-welfare-standards-on-egg-imports-for-first-time.
(23) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/mission-letter-frans-timmermans-2019_en.pdf?fbclid=IwAR3MP8zmxW1jBVJhtBUtP2PKkEct5ibFjKVJTCoaxgRX6thxcdsylXhTPIk.
(24) Résolution du Parlement européen du 11 septembre 2018 sur la gestion transparente et responsable des ressources naturelles dans les pays en développement: le cas des forêts, 2018/2003(INI).
(25) https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153879.pdf
(26) https://ec.europa.eu/environment/forests/impact_deforestation.htm
(27) Cette définition pourrait s’inspirer et se rapprocher de celle donnée à la durabilité environnementale dans le plan d’action de la Commission européenne sur le financement de la croissance durable.
(28) L’utilisation des sols pour la production alimentaire durable et les services écosystémiques (JO C 81 du 2.3.2018, p. 72).
(29) Voir note de bas de page 20.
Avis institutionnel — 52020AB0037
28/12/2020
Avis institutionnel — 52020AB0036
22/12/2020
Exposé des motifs du Conseil: position (UE) no 17/2020 du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude
22/12/2020
Avis institutionnel — 52020AB0034
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