Avis institutionnel52020AE1847

Avis du Comité économique et social européen sur la «Révision de l’agenda territorial de l’UE, de la charte de Leipzig et du programme urbain pour l’UE» (avis exploratoire à la demande de la présidence allemande)

CELEX	52020AE1847
Type	Avis institutionnel
Date	vendredi 18 septembre 2020

Résumé IA

Cet avis exploratoire du CESE, rédigé à la demande de la présidence allemande, évalue la mise en œuvre et propose des pistes de révision de trois instruments clés de la cohésion territoriale et urbaine de l'UE : l'Agenda territorial, la Charte de Leipzig et le Programme urbain. Il souligne la nécessité de renforcer la cohérence entre ces textes et de mieux intégrer les dimensions territoriales dans les politiques sectorielles européennes, notamment pour répondre aux défis de la transition écologique et numérique. Pour un professionnel du droit français, cet avis préfigure les orientations politiques qui influenceront la future programmation des fonds structurels et les politiques d'aménagement du territoire.

Texte intégral

11.12.2020

Journal officiel de l'Union européenne

C 429/145

Avis du Comité économique et social européen sur la «Révision de l’agenda territorial de l’UE, de la charte de Leipzig et du programme urbain pour l’UE»

(avis exploratoire à la demande de la présidence allemande)

(2020/C 429/20)

Rapporteur:	Petr ZAHRADNÍK
Corapporteur:	Roman HAKEN

Consultation	18.2.2020, lettre de Peter ALTMAIER, ministre fédéral allemand de l’économie et de l’énergie
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	20.7.2020
Adoption en session plénière	18.9.2020
Session plénière no	554
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	216/0/4

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE recommande que les nouvelles circonstances et paramètres qui sont apparus depuis que l’actuelle charte de Leipzig est en vigueur (voir paragraphe 2.2) soient pleinement intégrés dans le contenu de la nouvelle charte, de sorte que celle-ci soit compatible, sur le plan fonctionnel, avec le futur cadre financier pluriannuel de l’UE et ses liens avec le processus du Semestre européen. Cette nouvelle charte devrait également tenir compte des incidences et des retombées de la pandémie de COVID-19 sur le développement économique, social, environnemental et territorial des États membres et de l’UE dans son ensemble.

1.2.

Le CESE attire l’attention sur l’augmentation attendue des perturbations et des risques (économiques, sanitaires, environnementaux, informatiques, etc.) et propose de faire explicitement valoir dans la nouvelle charte de Leipzig sur des villes européennes durables la nécessité de prendre en compte la résilience de manière systématique.

1.3.

Le CESE se félicite du texte relatif à l’agenda territorial 2030 et souscrit à ses piliers fondamentaux qui s’appuient sur la justice, le souci de l’environnement et la nécessité de traduire la dimension territoriale dans l’ensemble des domaines concernés de l’administration publique.

1.4.

Le CESE se félicite dans le même temps de la possibilité que lui offre l’agenda territorial 2030 de s’engager dans le processus de sa mise en œuvre.

1.5.

Le CESE est conscient de la marge de manœuvre considérable disponible pour utiliser une approche intégrée dans le cadre du développement territorial et urbain, ainsi que des avantages que procure une telle approche sous la forme de synergie de ses effets, d’économies sur les charges et d’interconnexion fonctionnelle du contenu des projets bénéficiant d’un soutien.

1.6.

Le CESE attire l’attention sur la marge de manœuvre qui se présente pour l’approche intégrée s’agissant également de la possibilité de combiner des ressources financières de caractère public et privé de manière à accroître les capacités et à partager les risques au bénéfice du développement aussi bien territorial qu’urbain soumis au contrôle démocratique, à une gouvernance transparence et au principe de responsabilité.

1.7.

Le CESE approuve sans réserve l’équilibre entre les différents types de territoire lors du recours aux instruments du développement territorial et urbain. Il recommande d’utiliser les instruments de soutien les plus appropriés pour les types de territoire concernés, tout en respectant le principe de subsidiarité, ce qui conduira à éliminer les symptômes de privation, de retard et d’isolement dans le cas des régions à risque.

1.8.

Le CESE met en relief l’importance de nouveaux modèles et formes du développement des agglomérations urbaines et des zones métropolitaines, qui constituent des facteurs essentiels pour améliorer la compétitivité mondiale de l’UE grâce à leur ouverture, tout comme la nécessité de faire face à certaines répercussions accessoires de la mondialisation.

1.9.

Toutefois, le CESE est également bien conscient de l’importance de protéger et de soutenir les territoires périphériques et éloignés, principalement ruraux, afin de contribuer à les insérer dans un développement régional moderne et durable.

1.10.

Si l’on considère les facteurs endogènes et exogènes, il n’est pas possible de traiter séparément de la durabilité et de la résilience des villes et des régions. Aussi le CESE recommande-t-il d’assurer une coordination maximale du programme urbain avec la politique de cohésion territoriale. Il est possible de garantir celle-ci à l’aide de partenariats fonctionnels entre les zones urbaines et rurales et au moyen de projets intégrés visant à renforcer la durabilité et la résilience des systèmes locaux économiques, sociaux et environnementaux des villes et de leurs territoires fonctionnels et de leurs périphéries rurales.

1.11.

Le CESE invite la Commission européenne à appuyer les échanges d’expérience, afin d’aboutir progressivement à des recommandations méthodologiques pour tenir compte des risques émergents et de la résilience dans le cadre de la préparation et de l’évaluation des plans de développement aux niveaux urbain et régional.

1.12.

D’une part, le CESE observe que les métropoles et les agglomérations urbaines ont créé, grâce à la concentration des ressources et la diversification des activités économiques, des conditions favorables pour devenir des pôles de croissance de l’économie nationale dans son ensemble et des points de contact de cette dernière, dans le contexte de l’ouverture économique de la mondialisation. D’autre part, il est pleinement conscient de la nécessité d’un développement équilibré de l’ensemble de l’économie nationale, y compris des régions rurales et périphériques.

1.13.

Le CESE exige fermement de prévoir une représentation plus équilibrée, dans le cadre du principe de partenariat en matière de développement urbain et régional. S’agissant de représentation équitable, le programme LEADER/DLAL constitue un bon exemple, lorsqu’il prévoit que tout au plus 50 % des membres d’un partenariat peuvent provenir d’administrations publiques. Le CESE recommande d’associer bien plus largement les groupes cibles [à savoir les habitants des villes et des zones rurales, les organisations non gouvernementales (ONG) et les partenaires sociaux qui œuvrent sur place] à une coopération effective entre les secteurs public et privé.

1.14.

Le CESE note que, dans la pratique, l’approche territoriale intégrée est principalement appliquée dans les zones rurales (LEADER/DLAL) et dans le cas des agglomérations urbaines fonctionnelles et des agglomérations métropolitaines.

1.15.

Bien qu’un partenariat (intersectoriel) soit garanti dans la composition des organes de gestion et de conseil, dans la pratique, les entités privées [que ce soit des entreprises locales, des ONG ou des groupes d’action locale (GAL) et associations apparentés] occupent une position nettement plus faible dans l’investissement territorial intégré (ITI). À l’avenir, il convient de combler cette lacune, qui ne permet pas par la suite d’obtenir une vue équilibrée de la communauté sur ses besoins de développement.

2. Contexte

2.1.

La charte de Leipzig est un document intergouvernemental des États membres de l’UE visant à respecter des principes et des stratégies communs en matière de politique de développement urbain durable. À cet égard, elle repose sur trois piliers:

—	l’intégration du concept de développement urbain durable dans les politiques de développement nationales, régionales et locales;

—	le recours à des instruments de développement urbain intégré (par exemple, le développement local mené par les acteurs locaux dans l’espace urbain, ou DLAL-U) et à l’administration publique correspondante, ainsi qu’à une gestion adoptant le principe de la gouvernance à plusieurs niveaux;

—	la garantie d’un équilibre avec les autres types de structures territoriales, tout en respectant la structure urbaine polycentrique.

2.2.

Le CESE approuve la portée et la teneur de la charte de Leipzig, mais estime qu’il est nécessaire d’adapter son contenu aux nouvelles circonstances qui sont apparues depuis son adoption en mai 2007. Les changements les plus importants survenus depuis lors sont notamment les suivants:

—

d’énormes progrès technologiques et un élargissement du potentiel d’innovation sous la forme de la numérisation, de la mobilité intelligente et d’autres solutions intelligentes, qui présentent de nombreuses possibilités de développement (par exemple, l’optimisation de l’utilisation des ressources, etc.), mais aussi des risques stratégiques (incidences sur l’emploi, vulnérabilité des systèmes informatiques, etc.);

—	l’impact de l’économie et de la société 4.0 du point de vue de la nouvelle organisation d’activités économiques sous la forme d’une économie circulaire et partagée, dont les déclencheurs de développement et les effets sont concentrés tout particulièrement dans les agglomérations urbaines;

—	la transformation du tissu social sous l’effet des migrations, des influences démographiques et de l’évolution des modes de vie;

—	les possibilités et les défis découlant des objectifs et des mesures figurant dans le pacte vert pour l’Europe;

—	de nouveaux modes et modèles de financement du développement urbain, fondés sur le partage des ressources — tant privées que publiques — et des intérêts;

—	de nouveaux aspects liés à l’ouverture des agglomérations urbaines et des métropoles sur l’extérieur, compte tenu de leur rôle dans le cadre de la compétitivité mondiale et de la nécessité qu’elles soient résilientes face aux répercussions accessoires de la mondialisation;

—	le besoin constant d’accroître la participation de la population à la planification et à la mise en œuvre des projets de développement des villes et de leur périphérie rurale.

2.3.

L’agenda territorial 2030 constitue un document intergouvernemental des États membres de l’Union européenne, élaboré sur la base d’une coopération avec des partenaires d’autres pays, des institutions et organisations de l’Union et des groupes d’intérêt européens. Son objectif est de faire en sorte que la nécessité d’un avenir durable s’attache non seulement au renforcement de la cohésion territoriale, qui constitue un objectif établi par l’article 3 du traité sur l’Union européenne, mais aussi à l’ensemble des territoires et à leurs habitants.

2.3.1.

Dans cette optique, l’agenda territorial 2030 appelle au renforcement de la dimension territoriale de toutes les politiques, à tous les niveaux de gouvernement. À cet égard, il repose sur trois piliers:

—

son premier objectif clé est une Europe juste, qui offre des perspectives d’avenir à tous les types de territoire et à leurs habitants. Il s’agit de mettre en avant la contribution de la dimension territoriale et de l’aménagement du territoire à l’intégration et à l’interconnexion des priorités politiques, telles que la cohésion économique, sociale et territoriale, le socle européen des droits sociaux, une Europe plus proche de ses citoyens, un développement plus inclusif, plus durable et plus intégré des lieux et des territoires, une transformation juste et l’intégration territoriale en Europe;

—

son deuxième objectif clé est une Europe verte qui protège l’environnement commun et façonne la transformation sociétale. Il s’agit de mettre en avant la contribution de la dimension territoriale et de l’aménagement du territoire à la réalisation des priorités politiques telles que les objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies, le pacte vert pour l’Europe, l’accord de Paris et la transition de l’Europe vers une économie circulaire;

—

en troisième lieu, l’agenda territorial 2030 assure une orientation stratégique pour l’aménagement du territoire et appelle au renforcement de la dimension territoriale de toutes les politiques à tous les niveaux de gouvernement. Dans ce contexte, il concerne également le CESE, dont l’on requiert d’informer ses membres de ses priorités et de les encourager à coopérer sa mise en œuvre. Il s’agit notamment de souligner l’importance des partenaires de la société civile pour assurer un avenir durable à tous les territoires et de renforcer l’approche du développement local mené par les acteurs locaux, ainsi que de tout autre instrument facilitant le développement territorial intégré et la coopération. En outre, il est requis des membres du CESE qu’ils défendent les priorités de l’agenda territorial dans les débats politiques à l’échelon européen.

2.4.

Le CESE marque son accord avec la teneur de l’agenda territorial 2030, dont il convient également de l’importance, et il apprécie les efforts déployés depuis 2011 pour mettre à jour et approfondir le thème de l’agenda territorial:

—	il souscrit en particulier à l’objectif d’ensemble de l’agenda territorial en ce qu’il prévoit un avenir durable pour tous les types de territoire et tous leurs habitants en Europe;

—	il approuve les objectifs et les priorités de l’agenda territorial 2030 et il apprécie les efforts accomplis en faveur des territoires et de leurs habitants;

—

il approuve l’accent mis sur la réalisation de priorités telles que: a) une Europe équilibrée, qui ne laisse de côté aucun lieu ni aucune personne; b) des régions fonctionnelles qui relient les zones urbaines et rurales; c) une intégration de la vie et du travail par-delà les frontières nationales; d) un environnement sain et des conditions de vie décentes; e) une économie circulaire; ou encore f) une connectivité numérique et physique durable;

—	il tient pour indispensable d’associer la société civile au ciblage des objectifs territoriaux tels qu’une Europe juste et verte, et marque son accord avec l’association du CESE à ce processus en tant que l’un de ses principaux acteurs;

—	il apprécie que tous les membres du CESE aient la possibilité de participer aux travaux d’élaboration et de mise en œuvre de l’agenda territorial 2030 par l’intermédiaire du site internet www.territorialagenda.eu

2.5.

Le CESE accueille favorablement le processus de soutien apporté à la mise sur pied du nouveau programme urbain de l’Union à la suite de la signature du pacte d’Amsterdam. Ce programme, qui entretient des liens étroits et logiques avec les programmes URBACT ou URBAN, recèle un potentiel indéniable à l’avenir pour ce qui est de déterminer les priorités du développement urbain et de mettre en valeur les bonnes pratiques qu’il sera possible de reproduire au sein de l’Union.

2.6.

Tous les thèmes prioritaires de l’agenda urbain concernent les organisations de la société civile; néanmoins ils dépassent le cadre du rôle que l’on attribue traditionnellement à la société civile. Les ONG, les entreprises sociales et les coopératives ne cessent d’accroître leurs capacités ou de mettre en place de nouveaux modèles économiques ou organisationnels pour fournir des services d’intérêt public. Il est nécessaire que les pouvoirs publics puissent être conscients de la manière dont les perçoivent les associations et les organisations actives dans les zones urbaines. Le CESE fait observer qu’il serait tout aussi judicieux d’associer des réseaux nationaux ou régionaux ou des organisations locales possédant une large expérience sur une question donnée que de disposer de réseaux européens.

2.7.

En tout état de cause, dans le souci de mettre en œuvre efficacement le programme urbain de l’Union, il est indispensable:

de tenir compte des besoins fondamentaux des partenaires concernés et de prêter attention au renforcement de leurs capacités (principalement dans le cas des partenariats horizontaux à l’échelon des villes). À cette fin, le CESE recommande de recourir aux moyens financiers des fonds européens prévus pour l’«assistance technique»;

d’élaborer des recommandations méthodologiques relatives aux principes guidant les partenariats correspondants à l’échelon des villes. Il importe d’élaborer une méthode de suivi et d’évaluation du programme urbain, prévoyant des indicateurs qui permettront de mesurer les changements réalisés. Il est nécessaire d’associer les partenaires, dont les organisations de la société civile, à cette évaluation et à ce suivi.

2.8.

Le CESE observe une certaine dualité entre, d’une part, l’agenda territorial et le programme urbain et, d’autre part, la cohésion territoriale. Il prend acte du fait que la question de la cohésion territoriale fait partie du traité (TFUE), et donc de la législation commune, depuis 2009, alors que ni le programme urbain ni l’agenda territorial en tant que tels ne font partie du traité et que leur composante de souveraineté reste de la compétence des États membres et continue d’être régie par un accord intergouvernemental.

2.9.

S’agissant d’un élément important du développement régional réalisé dans le cadre de l’Union, le CESE soutient également la création et la mise en œuvre de stratégies participatives de développement des macrorégions, qui rassemblent à la fois des États et des régions membres de l’Union et des États et des régions qui n’en font pas partie.

2.10.

Bien que d’un point de vue chronologique, le thème de l’agenda territorial et du programme urbain de l’Union relève d’un horizon temporel plus éloigné que celui du cadre financier pluriannuel, il est essentiel que ce dernier en tienne également compte de manière adéquate dans ses orientations futures et qu’il lui apporte un soutien d’une ampleur adéquate. En effet, l’on peut supposer que la pandémie de COVID-19 qui sévit actuellement aura des répercussions fondamentales sur le futur cadre financier pluriannuel de l’Union européenne.

2.11.

Avec les conséquences de la pandémie, il sera d’autant plus nécessaire d’inclure dans l’agenda territorial et le programme urbain non seulement la dimension de développement, mais aussi la capacité à résister aux risques difficilement prévisibles, qui se présentent sous la forme de chocs exogènes asymétriques et ont une incidence considérable sur la durabilité de la trajectoire de développement.

3. Observations générales

3.1. Durabilité et résilience

3.1.1.

Le CESE souligne que l’Europe est confrontée actuellement à des défis persistants liés aux effets du changement climatique, à l’utilisation des ressources et à la nécessité de réduire les risques environnementaux pour la santé et le bien-être de la population. Bien qu’un nombre sans cesse croissant de municipalités et de communautés locales soient en train d’expérimenter différents modes de mobilité, de construction, de production et de consommation durables, leur application plus large dans la pratique exigera une participation sensiblement accrue de toute la société, notamment des entreprises, des organisations non gouvernementales et des citoyens, à l’ensemble du processus de transition.

3.1.2.

Le CESE estime que les collectivités urbaines, du fait de leur capacité à trouver des solutions locales intégrées, peuvent utiliser efficacement les moyens financiers destinés à faire face aux conséquences sanitaires et économiques de la pandémie actuelle de COVID-19, non seulement afin de renforcer les infrastructures sanitaires et sociales et relancer l’économie, mais aussi pour soutenir la transition vers des modèles de développement économique plus durables et plus résilients.

3.1.3.

Le CESE constate que les villes européennes ont traditionnellement considéré comme allant de soi l’approvisionnement en biens et services provenant de zones extérieures, et ont pris pour acquis le fait que des systèmes économiques pleinement intégrés permettent de faire face à d’éventuelles perturbations. Toutefois, comme on peut le voir de manière patente dans le cas de l’actuelle pandémie de COVID-19, le degré élevé d’interdépendance entraîne des risques d’effets en cascade.

3.1.4.

Le CESE souligne de ce fait la nécessité de mettre en place des partenariats gagnant-gagnant entre les zones urbaines et rurales, dans le but de renforcer la durabilité et la résilience des systèmes économiques, sociaux et environnementaux locaux. Les partenariats de ce type peuvent devenir un pilier de la cohésion territoriale à l’avenir.

3.1.5.

Par conséquent, le CESE recommande que la nouvelle charte de Leipzig exhorte les villes à:

développer des capacités afin d’anticiper les risques et les possibilités de transformation liés à l’impact du changement climatique, aux effets de la quatrième révolution industrielle et aux conséquences des nouvelles menaces sanitaires, ainsi qu’à d’autres risques pertinents conformément aux bonnes pratiques encouragées par le cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe;

développer activement et soutenir activement les partenariats entre les acteurs locaux dans les zones urbaines et rurales (y compris les collectivités locales et les groupes d’action locale — GAL) afin de prévenir les risques stratégiques et d’utiliser les possibilités de transformation grâce à des projets intégrés dans des domaines clés d’intérêt commun (soins de santé, approvisionnement en aliments et en eau, transport, économie circulaire, etc.);

évaluer les effets des futurs plans, programmes et projets de développement sur la durabilité et la résilience du système environnemental, économique et social local (y compris leurs incidences sur les groupes vulnérables de la population et le marché du travail) et de les optimiser sur les bases des connaissances acquises entretemps;

d)	partager les enseignements tirés et les solutions novatrices, en vue de renforcer la durabilité et la résilience, par l’intermédiaire des réseaux européens et des programmes européens de coopération territoriale.

3.1.6.

Dans le même temps, le CESE reconnaît le caractère relativement nouveau que revêt la discipline du renforcement de la résilience. Aussi, il recommande de lancer un échange paneuropéen d’expériences, qui inclue également les chercheurs et les spécialistes de terrain, ainsi que des initiatives visant à promouvoir les bonnes pratiques dans ce domaine.

3.2. Intégration

3.2.1.

Le CESE souligne que le potentiel de mise en œuvre de projets intégrés dans le cadre de la politique de cohésion reste colossal à l’échelle de l’Union. L’approche intégrée de l’Union en matière d’utilisation des ressources doit être centrée sur l’interdisciplinarité et axée sur des thèmes horizontaux (autrement dit, il faut dépasser le cloisonnement aussi répandu que néfaste et la vision sectorielle artificielle qui empêchent effectivement la mise en œuvre de solutions véritablement intégrées).

3.2.2.

Le CESE est conscient qu’une approche intégrée nécessite une position totalement nouvelle en matière de gestion des projets bénéficiant d’une aide. Cette approche se fonde sur l’interconnexion et l’interdépendance logique et fonctionnelle des projets, dans le cadre desquels les sources de soutien non seulement proviennent de différents programmes du budget de l’Union, mais se présentent aussi sous différentes formes (subventions, instruments financiers). Idéalement, ces sources sont également complétées par des sources privées. Pour cette approche, il est essentiel de veiller à la cohérence thématique du contenu et excessivement important d’évaluer les effets réels.

3.2.3.

Le CESE recommande que l’approche territoriale intégrée soit dûment prise en compte dans tout accord de partenariat. En outre, elle doit être pleinement interconnectée et entièrement compatible avec le principe de la concentration thématique, et on ne doit pas accepter qu’elle soit interprétée sous la forme d’un résidu de concentration thématique.

3.2.4.

Le CESE ajoute qu’un test d’hypothèse a montré que l’approche intégrée apporte, sur les indicateurs de performance, 40 % de valeur en plus par rapport à un scénario où les projets individuels sont isolés. Du point de vue macroéconomique, ces changements sont plutôt négligeables dans le cas du soutien aux investissements dans le secteur privé (compte tenu de la part très faible des investissements réalisés de la sorte par rapport à l’investissement total privé); en revanche, dans le cas des investissements publics, leur impact est considérable, notamment grâce à la coordination de leur mise en œuvre et de leur utilisation.

3.2.5.

Le CESE note que l’intégration ne doit pas seulement porter sur le contenu couvert et les thèmes. Pour différents types de projets intégrés, différents territoires et types de territoires sont également appropriés, d’où la grande importance d’appliquer le principe de subsidiarité et de lier correctement les thèmes aux besoins. Dans ce contexte, les types de territoires suivants sont les plus fréquemment mentionnés: métropole, (sous-) région, zone urbaine défavorisée et agglomération urbaine.

3.2.6.

Le CESE note que les projets liés à la promotion de la compétitivité et de l’excellence, où la fonction de pôles de développement est mise en œuvre, sont principalement adaptés aux zones métropolitaines et aux agglomérations, alors que les projets visant à soutenir les priorités de convergence sont très importants pour les (sous-) régions et les zones urbaines défavorisées. L’intégration peut également avoir pour objet la convergence des ressources, qui est possible tant dans le cadre d’un programme opérationnel de la politique de cohésion qu’entre les programmes opérationnels, entre les Fonds et dans les programmes du cadre financier pluriannuel. Le CESE considère que la mobilisation de ressources financières privées en vue d’accroître les financements publics disponibles et donc de pourvoir à une capacité supplémentaire et de mieux partager les risques, constitue également une option possible en vue d’une approche intégrée.

3.2.7.

Le CESE estime que les principaux atouts de l’approche territoriale intégrée sont la réalisation d’économies d’échelle, le coût de la mise en œuvre de ces projets étant considérablement réduit, et la synergie des effets bénéfiques du développement, qui peut être considérée comme l’avantage le plus positif. Les principaux obstacles peuvent être résumés comme suit: méfiance persistante, complexité de la gestion et de la mise en œuvre, et surtout, manque de volonté de déléguer des responsabilités aux maillons inférieurs de la structure de gouvernance.

3.3. Équilibre

3.3.1.

Plus le développement des métropoles et des agglomérations urbaines se réalisera au détriment des autres types de territoires au sein d’un pays donné, plus le risque de défaillances structurelles futures sera grand, et celles-ci ne seront résolues qu’à grand renfort d’argent. Ce point de vue est également valable pour le développement équilibré des différents États membres de l’UE et justifie la légitimité du maintien d’une politique de cohésion forte de l’Union dans l’avenir.

3.3.2.

Les principaux instruments d’aide au développement régional devraient également respecter ce postulat, et les projets spécifiques relevant de l’ITI et du DLAL-U devraient prendre ce contexte plus large en considération, sans quoi il existe un risque accru de voir se créer des périphéries intérieures («no man’s lands») qui ne sont pas suffisamment soutenues par les politiques de développement territorial, et dont le développement futur est de ce fait fortement entravé. En toute logique, ce sont les grands projets et les projets d’investissement qui sont prédominants dans l’ITI, alors que ceux qui relèvent du DLAL-U sont de dimension financière réduite et, plus souvent, sans liens avec des investissements, tout en apportant une forte valeur ajoutée.

3.3.3.

Cela crée également un espace en vue d’une compatibilité mutuelle entre l’ITI et le DLAL, sur la base du respect du principe de subsidiarité. S’agissant de l’ITI, il faudrait non seulement englober la zone métropolitaine ou l’agglomération urbaine concernée, mais aussi les zones rurales ou les territoires des villes plus petites qui s’y rapportent. D’autre part, le développement local mené par les acteurs locaux est un instrument rationnellement applicable, qui sert non seulement à soutenir les initiatives locales dans les zones rurales, mais aussi à répondre aux problèmes des communautés dans les agglomérations urbaines et au niveau des arrondissements des métropoles.

3.3.4.

Caractéristiques essentielles du DLAL-U (1):

—	partenariats locaux intersectoriels analogues aux groupes d’action locale des zones rurales, participation de différents secteurs (entreprises, secteur sans but lucratif, administrations publiques et/ou institutions spéciales telles que les écoles, instituts, administrations, banques);

—

stratégie de développement commune (territoriale intégrée, intersectorielle, axée sur un ou plusieurs thèmes, fondée sur les besoins et les possibilités spécifiques de la ville, conçue conformément à la stratégie de développement urbain en vigueur et financée par diverses ressources publiques et privées);

—	approche «du bas vers le sommet», dans laquelle l’initiative part directement de la localité concernée, avec une participation avérée des partenaires et du public;

—	action coordonnée (planification et utilisation des ressources publiques et privées, projets communs), possibilité d’intégration multilatérale (sur le plan territorial, temporel, matériel, des fonds et institutionnel);

—	prise de décision en partenariat et décentralisée sur le financement de projets individuels locaux par l’intermédiaire des organismes du partenariat local intersectoriel;

—	accent sur l’innovation dans les solutions, c’est-à-dire les activités et actions qui, sur un territoire donné, sont nouvelles et stimulent le développement (il ne s’agit pas de reconduire des activités habituelles du passé);

—	coopération en réseaux, notamment entre les partenariats locaux intersectoriels au sein des États membres et/ou entre les partenariats locaux intersectoriels au sein de l’Union européenne.

3.3.5.

Le CESE est conscient que certains profils de territoires au sein de l’UE se trouvent, en raison des changements structurels et technologiques en cours, dans une situation où ils ne sont pas en mesure, au moins à court terme, de s’en tirer par leurs propres moyens (par exemple, les régions d’extraction intensive du charbon et les industries lourdes qui en dépendent, en déclin), et qu’il y a en l’occurrence des signes de défaillances du marché. Les instruments de développement régional devraient aider ces régions à trouver un point de départ stratégique viable sous la forme d’une diversification fonctionnelle des activités économiques et fournir les ressources financières nécessaires à ce développement.

4. Observations particulières

4.1. Aspects institutionnels

4.1.1.

Le CESE est conscient qu’il existe une certaine dualité dans l’ancrage institutionnel de l’Union européenne, à savoir entre le développement territorial et le programme de développement urbain, d’une part, et la cohésion territoriale, d’autre part. Si, d’un point de vue global, le développement urbain peut être considéré comme faisant partie du développement territorial au sens plus large, il possède, du point de vue des compétences, un certain degré d’autonomie, étant donné qu’il relève de la seule compétence des États membres et, partant, fait l’objet de modalités de gestion intergouvernementales. En revanche, la cohésion territoriale fait, depuis 2009, partie de la législation de l’Union. Comme on peut le constater, il existe un chevauchement important entre les deux éléments sur le plan du contenu.

4.1.2.

La dualité susmentionnée, à laquelle fait par exemple référence la déclaration de Bucarest de 2019, ne constitue pas encore une problématique majeure, étant donné que le programme urbain est pleinement intégré dans la politique de cohésion. Le système de gouvernance à plusieurs niveaux contribue également à résoudre le problème (voir ci-dessous). Néanmoins, la nouvelle charte de Leipzig devrait permettre de dépasser autant que possible cette dualité et d’établir un lien maximal entre l’agenda territorial et le programme urbain.

4.2. Substance

4.2.1.

Le CESE escompte que l’intérêt majeur et la valeur ajoutée de la nouvelle charte de Leipzig résideront dans la prise en compte complète des nouveaux éléments et circonstances qui déterminent le développement territorial et urbain (voir paragraphe 2.2), dans l’incorporation du principe de résilience à l’ensemble de la conception du nouveau document et dans la réaction convaincante que proposera celui-ci face aux effets de la pandémie de COVID-19, qui sont susceptibles d’avoir un caractère structurel et à long terme.

4.2.2.

Parmi les importantes considérations de fond figurent également l’existence d’infrastructures adéquates de prévention, de soutien et de développement, tirant parti des possibilités technologiques actuelles et assurant un développement équilibré du territoire, par l’intermédiaire duquel certaines différences qualitatives de niveau de vie entre les zones métropolitaines et les zones périphériques rurales s’estompent.

4.3. Aspects financiers

4.3.1.

Afin d’assurer un développement territorial et urbain optimal, il est nécessaire de créer une ressource financière robuste, réactive et capable de répondre aux besoins réels, sous la forme d’un futur cadre financier pluriannuel de l’UE pour lequel un développement territorial équilibré mais dynamique, durable et intégré devrait être l’une des priorités fondamentales. D’autre part, même dans le contexte du développement territorial, il semble opportun de recourir davantage à des instruments financiers modernes, c’est-à-dire ceux qui tiennent compte des résultats et des performances, dont les effets sont mesurables et dont certains sont construits sur une base de rentabilité.

4.3.2.

Dans le cadre du recours à l’initiative privée et du point de vue de la responsabilité visant le développement des territoires dans lesquels nous travaillons et vivons, et compte tenu de la rareté des ressources publiques, il convient d’optimiser la possibilité de mobiliser des financements privés pour accroître ces dernières, sous réserve d’un contrôle et d’une gouvernance démocratiques stricts.

4.4. Gouvernance à plusieurs niveaux

4.4.1.

Dans le contexte d’un développement territorial et urbain moderne, la gouvernance à plusieurs niveaux, qui est strictement respectueuse du principe de subsidiarité, est une nécessité et une condition préalable. Il ne reste qu’à créer les conditions institutionnelles appropriées pour son bon fonctionnement. Nous entendons par là avant tout des compétences réelles, des conditions administratives et de procédure, et une base financière suffisante.

4.4.2.

Le partenariat, qu’il soit vertical ou horizontal, constitue le grand principe pour garantir des services publics modernes. Le CESE propose d’examiner divers modèles de coopération entre les secteurs public et privé qui respectent les bonnes pratiques en matière de responsabilité et de contrôle démocratiques de la gouvernance des projets urbains, tout comme divers modèles d’entreprise sociale, ainsi que des programmes européens fondés sur le partenariat, tels que l’ancienne initiative EQUAL (2), qui constituent d’autres illustrations d’une telle coopération. Il appartient aux administrations publiques des différents échelons, notamment dans les villes, de rassembler les partenaires intéressés dans des projets communs et d’utiliser efficacement les financements.

4.4.3.

La gouvernance à plusieurs niveaux peut être développée et mise en œuvre efficacement au moyen de projets intégrés entre des agglomérations urbaines et leurs territoires fonctionnels dans les zones rurales. Les groupes d’action locale présents dans les zones rurales et les partenariats urbains intersectoriels nouvellement créés peuvent également participer avec succès à ces projets.

4.4.4.

En même temps, un développement territorial et urbain moderne requiert non seulement une harmonisation entre toutes les composantes du secteur public (État, régions et municipalités), mais aussi la participation effective des partenaires sociaux et de la société civile (particuliers, organisations professionnelles et associations d’entreprises, syndicats, secteur sans but lucratif actif localement, etc.).

4.4.5.

Le CESE suggère de développer plus avant dans la charte le thème de la participation des communautés urbaines et des citoyens. Les villes ont besoin d’un mécanisme qui fonctionne correctement afin de renforcer la position des citoyens et des groupes de citoyens de sorte que ceux-ci puissent être de véritables partenaires solides dans le cadre des débats et de la mise en œuvre des priorités du développement de leurs villes et pour réaliser le programme urbain. Seule une communauté sûre d’elle-même et forte, qui dispose d’un capital social élevé, sera en mesure de relever les défis qui se profilent à l’horizon. À cette fin, il est nécessaire que l’administration publique prépare les modules d’enseignement et de formation destinés à montrer comment créer et renforcer les partenariats coopératifs au sein de sa propre commune. Le CESE est prêt à œuvrer pour donner corps à cette idée.

Bruxelles, le 18 septembre 2020.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) Aux fins du présent avis, nous désignons par DLAL-U le développement local mené par les acteurs locaux dans les zones urbaines. Ce faisant, nous tentons de mieux décrire différentes ressources et conditions pour le développement local rural et urbain. À l’heure actuelle, le DLAL s’emploie habituellement pour les zones rurales, dans le cadre d’un développement du programme LEADER, mais de manière moins fréquente moins pour le développement urbain.

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM:c10237

Documents similaires

Avis institutionnel52020AB0037

Avis institutionnel — 52020AB0037

28/12/2020

Avis institutionnel52020AB0036

Avis institutionnel — 52020AB0036

22/12/2020

Avis institutionnel52020AG0017(02)

Exposé des motifs du Conseil: position (UE) no 17/2020 du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude