| CELEX | 52020IE2395 |
| Type | Initiative législative |
| Date | vendredi 18 septembre 2020 |
| 11.12.2020 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 429/122 |
Avis du Comité économique et social européen sur les «Marchés du carbone: émergence, structuration et défis pour l’industrie européenne»
(avis d’initiative)
(2020/C 429/17)
| Rapporteure: | Emmanuelle BUTAUD-STUBBS |
| Décision de l’assemblée plénière | 20.2.2020 |
| Base juridique | Article 32 paragraphe 2, du règlement intérieur |
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| Avis d’initiative |
| Compétence | Section «Relations extérieures» |
| Adoption en section | 24.7.2020 |
| Adoption en session plénière | 18.9.2020 |
| Session plénière no | 554 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 220/0/1 |
1. Conclusions et recommandations
1.1. La nouvelle donne des marchés du carbone
| 1.1.1. | De nombreux marchés du carbone sont en place à travers le monde, et le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) ne fonctionne pas de manière isolée. Ces marchés sont de tailles diverses et suivent des règles différentes, mais ils présentent des caractéristiques communes telles que la mise en place de certains mécanismes de marché visant à mesurer les émissions de dioxyde de carbone et d’autres gaz à effet de serre (GES) ainsi qu’à en fixer le prix par tonne. |
| 1.1.2. | La Commission européenne devrait surveiller les marchés locaux du carbone afin de recenser les bonnes pratiques qui pourraient être utiles pour la révision du SEQE-UE et de la directive sur l’énergie. Cette connaissance et cette compréhension d’autres marchés du carbone sont en outre essentielles pour calibrer le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, qui devrait s’appliquer différemment aux pays disposant d’un marché du carbone et à ceux qui n’en ont pas. |
| 1.1.3. | La pandémie actuelle de COVID-19 ne saurait ralentir la lutte contre le changement climatique, que ce soit au niveau européen ou international. Cela signifie que le pacte vert pour l’Europe devrait être mis en place selon le calendrier prévu, car le moindre retard nous éloigne de l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. Plus important encore, les trains de mesures de relance doivent être alignés sur l’objectif climatique de l’UE et harmonisés avec l’objectif du pacte vert pour l’Europe. |
| 1.1.4. | Le CESE estime que l’adoption de l’article 6 de l’accord de Paris constitue une occasion rêvée de renforcer l’action pour le climat après 2020, et demande dès lors à la Commission européenne d’obtenir un mandat clair des États membres afin de parvenir au compromis nécessaire pour l’adoption des orientations relatives à l’article 6 lors de la vingt-sixième conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP 26) en 2021. |
1.2. Le règlement sur les échanges entre marchés du carbone
| 1.2.1. | La diversité des marchés du carbone et des juridictions dont ils relèvent donne lieu à différents niveaux de prix du carbone, qui se situent actuellement entre1 USD et plus de 30 USD par tonne équivalent CO2, ce qui signifie que les échanges bilatéraux entre chacun de ces marchés du carbone devraient tenir compte de ces variations au moyen de certains mécanismes spécifiques (compensation, ajustement, etc.) pour les secteurs les plus gourmands en énergie et les plus exposés à la concurrence (acier, ciment et autres). |
| 1.2.2. | Ce problème d’asymétrie entre les niveaux de prix du carbone devrait être une priorité pour l’Union européenne. Différentes solutions sont envisageables pour atténuer cette asymétrie et protéger la compétitivité de l’industrie européenne, dont l’allocation gratuite de quotas, le couplage du SEQE-UE avec d’autres régimes et les ajustements carbone aux frontières. |
| 1.2.3. | Le CESE soutient la stratégie du pacte vert et demande à la Commission européenne de soumettre ses différentes propositions dans les prochains mois, comme prévu, y compris celle relative au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Si un tel mécanisme pourrait potentiellement permettre aux secteurs de l’Union présentant la plus forte intensité de carbone de bénéficier de conditions équitables par rapport à leurs concurrents de marchés tiers dans des pays qui n’ont pas de politique climatique ambitieuse, son efficacité dépendra pour l’essentiel des modalités de mise en œuvre proposées, que le CESE attend impatiemment de connaître. |
| 1.2.4. | Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières étant une priorité législative du mandat actuel de la Commission européenne, le CESE a déjà contribué à cette réflexion afin de concevoir un outil compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui soit efficace dans la lutte contre le changement climatique et utile pour la compétitivité de l’industrie européenne (1). L’objectif est également de prévenir l’adoption de mesures compensatoires par des pays tiers grâce à un processus de consultation qui comprendra un dialogue sur la méthode de mesure et de comparaison des émissions de carbone, ainsi que sur les meilleures technologies disponibles. |
| 1.2.5. | Dans tous les cas, ces mesures de politique climatique devraient faire partie d’une stratégie globale et intégrée prévoyant des mesures industrielles, un accès aux financements et aux investissements, des efforts de normalisation, des programmes de recherche et de développement ainsi que des politiques de formation afin de faciliter la transition de l’Union vers des technologies propres. |
| 1.2.6. | Il convient de bien organiser, au niveau des États membres, l’élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles qui faussent le plus la concurrence au sein de l’Union et de prendre en compte la nécessité d’utiliser une partie des recettes provenant de la vente des quotas d’émission afin de garantir une transition juste pour les régions dépendantes du charbon. Une telle stratégie aidera l’Union européenne à s’engager plus résolument dans les futures négociations plurilatérales de l’OMC sur la réduction des subventions en faveur des combustibles fossiles. |
2. L’émergence de nombreux marchés du carbone dans le monde et leurs caractéristiques
2.1. Définitions
| 2.1.1. | La tarification du carbone est l’un des principaux outils politiques permettant de réduire les émissions de GES. Selon la Banque mondiale, la tarification du carbone est un instrument qui permet de déterminer les coûts externes des émissions de GES, c’est-à-dire les coûts supportés par la collectivité de manière indirecte (comme les pertes de récoltes et les frais de santé découlant des vagues de chaleur et des épisodes de sécheresse, et les dommages causés aux biens par les inondations et l’élévation du niveau de la mer), et d’associer ces coûts à ceux qui en sont à l’origine en établissant généralement un prix pour le dioxyde de carbone émis. |
| 2.1.2. | La notion de tarification du carbone peut prendre différentes formes lorsqu’elle est traduite en politique: taxe sur le carbone ou marché du carbone. L’une des formes les plus courantes est un système d’échange de droits d’émission. Comme l’explique l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les systèmes d’échange de droits d’émission contribuent à l’efficacité économique en facilitant les réductions d’émissions là où il est le moins coûteux d’y parvenir. Les pollueurs pour lesquels la réduction des émissions s’avérerait coûteuse sont autorisés à acheter des droits d’émission aux pollueurs qui peuvent réduire leurs émissions à moindre coût. Dans un marché fonctionnant «parfaitement», les coûts de réduction d’une unité supplémentaire d’émissions seraient égalisés, et les coûts totaux pour atteindre un objectif environnemental donné seraient réduits au minimum. |
| 2.1.3. | Il existe deux grands types de systèmes d’échange de droits d’émission: un système de plafonnement et d’échange des droits d’émission dans lequel une limite supérieure d’émissions est fixée et les droits d’émission sont soit vendus aux enchères soit distribués gratuitement selon des critères spécifiques, et un système fondé sur des niveaux de référence et de crédit dans lequel il n’y a pas de limite fixe d’émissions, mais où les pollueurs qui réduisent leurs émissions dans une plus large mesure qu’ils ne sont tenus de le faire accumulent des «crédits» qu’ils vendent à d’autres. |
2.2. Vue d’ensemble
| 2.2.1. | À l’heure actuelle, il existe 21 régimes d’échange de droits d’émission fonctionnant sur quatre continents et couvrant 29 juridictions. Ces systèmes fonctionnent aux niveaux supranational, national et infranational (État, région et ville). Les territoires qui représentent 42 % du produit intérieur brut (PIB) mondial ont recours à l’échange de droits d’émission. Les SEQE-UE couvrent 9 % des émissions mondiales de GES, et près d’un sixième de la population mondiale vit sous un régime d’échange de droits d’émission en vigueur. Vingt-quatre autres systèmes sont actuellement en cours de développement ou à l’étude (2). |
| 2.2.2. | À l’heure actuelle, des régimes d’échange de droits d’émission sont en place à plusieurs niveaux:
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| 2.2.3. | Le SEQE-UE est le plus grand et le plus ancien des régimes d’échange de droits d’émission. Lancé en 2005, il couvre environ 45 % des émissions de l’Union. Il est suivi, tant du point de vue de la taille que de celui de la date de lancement, par les systèmes de la Californie et de la Corée. |
2.3. Caractéristiques communes et particularités des marchés du carbone
2.3.1.
| 2.3.1.1. | Bien qu’il n’existe pas deux systèmes d’échange de droits d’émission identiques, les différents systèmes, ou tout du moins la plupart d’entre eux, partagent certaines caractéristiques et certains choix de conception:
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2.3.2.
| 2.3.2.1. | Néanmoins, il existe certaines différences entre les divers systèmes d’échange de droits d’émission, notamment en ce qui concerne leurs caractéristiques de conception:
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2.4. Aperçu du SEQE-UE, le premier et le plus grand marché du carbone
| 2.4.1. | Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) est le plus ancien et le plus important système de plafonnement et d’échange de droits d’émission visant à réduire les émissions de GES (3). Le SEQE-UE a été établi et étendu en trois phases: phase I (2005-2007), phase II (2008-2012; alignée sur la première période d’engagement au titre du protocole de Kyoto), phase III (2013-2020; alignée sur la deuxième période d’engagement au titre du protocole de Kyoto) (4). |
| 2.4.2. | La phase IV débutera en 2021 et s’étendra jusqu’en 2030. Le SEQE-UE couvre environ 11 000 centrales électriques, usines de fabrication et autres installations fixes, ainsi que les activités aériennes, dans 30 pays: l’EU-27 ainsi que l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Au total, environ 45 % des émissions totales de GES de l’Union sont couvertes par le SEQE-UE (5). |
| 2.4.3. | Le cadre d’action en matière de climat et d’énergie de l’Union à l’horizon 2030, adopté en octobre 2014, réaffirme la stratégie de l’Europe pour parvenir à la décarbonation et étend au-delà de 2020 l’horizon temporel des objectifs de décarbonation de l’Union, dont celui visant à réduire, à l’horizon 2030, les émissions de GES d’au moins 40 % (par rapport aux niveaux de 1990). |
| 2.4.4. | Pour contribuer à la réalisation des réductions d’émissions de GES susmentionnées d’ici à 2030, le SEQE-UE vise à réduire les émissions de 43 % (par rapport à 2005) dans les secteurs qu’il couvre (6). La phase IV du SEQE-UE se déroulera de 2021 à 2030. L’objectif de la phase IV est d’accélérer le rythme des réductions d’émissions, de mettre en place des règles mieux ciblées en matière de fuites de carbone, ainsi que de financer des innovations à faible intensité de carbone et la modernisation du secteur de l’énergie (7). La Commission européenne a introduit de nouvelles règles pour réformer le SEQE-UE avant la phase IV et, surtout, pour aligner la trajectoire d’abaissement des plafonds sur l’objectif de réduction des émissions à l’horizon 2030. |
2.5. Mesures complémentaires dans le cadre d’une stratégie climatique globale de l’Union
| 2.5.1. | Au niveau de l’Union, le SEQE-UE n’est pas la seule politique européenne mise en œuvre pour atteindre les objectifs climatiques et énergétiques de l’Union fixés à l’horizon 2020. Le paquet de l’Union sur le climat et l’énergie à l’horizon 2020 fixe trois objectifs différents à atteindre d’ici à 2020:
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| 2.5.2. | Alors que le SEQE-UE a été conçu comme l’instrument politique clé pour décarboner l’économie européenne et atteindre le premier de ces objectifs, la directive sur les sources d’énergie renouvelables et la directive relative à l’efficacité énergétique ont été mises en œuvre en vue d’atteindre les deuxième et troisième objectifs. |
| 2.5.3. | En outre, un certain nombre d’États membres ont mis en œuvre au niveau national des politiques venant compléter et se superposer à la politique européenne, concernant principalement les prix planchers et l’abandon progressif du charbon. Pour garantir une réglementation efficace, il convient d’éviter les incidences négatives des politiques complémentaires et redondantes. |
| 2.5.4. | La mise en œuvre de telles politiques pourrait compromettre significativement le fonctionnement du marché du carbone de l’Union. Une forte diminution des émissions du fait de la mise en œuvre de ces politiques entraînerait une réduction de la demande de quotas d’émission et, dès lors, fausserait l’équilibre du marché. |
| 2.5.5. | Cet effet peut être atténué dans une certaine mesure par la réserve de stabilité du marché, qui a commencé à fonctionner en janvier 2019 et vise à absorber l’excédent de quotas qui s’accumule sur le marché. De 2019 à 2023, la réserve de stabilité du marché absorbera 24 % de l’excédent. Cette part diminuera pour se situer à 12 % à partir de 2024, et, à compter de 2023, les quotas détenus dans la réserve de stabilité du marché au-delà du nombre total de quotas mis aux enchères au cours de l’année précédente ne seront plus valables. Il est néanmoins essentiel de veiller à une plus grande transparence et à une meilleure comparabilité de ces politiques qui se superposent au SEQE-UE, et d’en limiter autant que possible les effets négatifs lorsque ceux-ci sont importants. |
| 2.5.6. | La question des subventions en faveur des combustibles fossiles accordées aux niveaux national et régional devrait figurer en meilleure place dans l’échelle des priorités de l’Union, eu égard à leur ampleur — jusqu’à 300 milliards d’euros par an; ce montant représente un tiers de l’investissement total pour le pacte vert et devrait donner lieu à un engagement plus proactif de l’Union dans les futures négociations au sein de l’OMC concernant une élimination progressive des subventions en faveur des combustibles fossiles à l’échelle mondiale. |
| 2.5.7. | Le CESE estime en outre que les énergies renouvelables sont un outil formidable pour le développement régional (biomasse, énergie éolienne, énergie solaire, etc.). La principale question est de savoir de quelle manière combiner les deux politiques, l’élimination progressive des subventions en faveur des énergies fossiles (charbon, pétrole), d’une part, et l’introduction progressive d’incitations aux énergies renouvelables, d’autre part. |
3. Enjeux et perspectives pour l’avenir des marchés du carbone
| 3.1. | La COVID-19 et son incidence sur la politique en matière de changement climatique |
| 3.1.1. | Les mesures de confinement ont entraîné une baisse des émissions de dioxyde de carbone (CO2) de 58 % par jour dans l’Union européenne (8). Si ces mesures durent 45 jours dans une majorité d’États membres, 45 mégatonnes de CO2 peuvent être évitées en 2020, soit 5 % des émissions annuelles de l’Union. Dans les transports routier et aérien, les émissions quotidiennes sont dix fois inférieures à la normale, tandis que la baisse de la consommation d’énergie atteint les 40 %. |
| 3.1.2. | La forte baisse des émissions actuellement enregistrée devrait être temporaire et l’UE sera bientôt confrontée aux mêmes problèmes en matière de décarbonation (9). Cela signifie que le pacte vert pour l’Europe devrait être mis en place selon le calendrier prévu, car le moindre retard nous éloigne de l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. |
| 3.1.3. | Les instruments de marché visant à réduire les émissions de GES font preuve d’une bonne résilience aux effets de la COVID-19. Les prix des quotas d’émission ont diminué compte tenu de la baisse de la demande attendue, ce qui soulage à court terme les entreprises touchées. Les mesures de stabilisation du marché intégrées dans la plupart des systèmes d’échange de droits d’émission en place garantissent que les prix du carbone ne descendront pas en dessous d’un certain seuil et que ce déclin ne se prolongera pas à moyen ou à long terme. Il convient de veiller à ce que ces mesures soient suffisantes pour résister aux conséquences de la COVID-19. C’est là un point essentiel pour garantir une stabilité à long terme des prix du carbone. Les régulateurs ont également été en mesure de garantir de la flexibilité concernant les délais réglementaires et de mise en conformité en des circonstances extrêmement perturbatrices. |
| 3.2. | L’adoption de règles communes pour libérer le potentiel des marchés du carbone (article 6 de l’accord de Paris) |
| 3.2.1. | L’accord de Paris, adopté en décembre 2015, a ouvert la voie à la lutte contre le changement climatique pour la seconde moitié du siècle, voire beaucoup plus longtemps. En vertu de l’accord de Paris, les États parties sont censés proposer des contributions déterminées au niveau national (CDN) décrivant leur contribution à l’objectif global de l’accord. Les CDN sont dans l’ensemble très diverses, mais comprennent généralement un objectif de réduction des émissions pour les dix années suivantes. |
| 3.2.2. | L’article 6 de l’accord de Paris vise à établir un cadre permettant aux pays de coopérer dans la mise en œuvre des CDN, y compris par des approches fondées sur le marché. Il offre donc la possibilité d’établir un cadre pour la création d’un marché international du carbone au titre de l’accord de Paris. Plus important encore, cet article peut être un moteur essentiel en vue de l’adoption et de l’expansion de politiques de tarification du carbone et de systèmes d’échange de quotas d’émission. Grâce à l’article 6, les pays qui utilisent un régime d’échange de droits d’émission pourront relier leur système à un autre régime d’échange de droits d’émission, et utiliser ce couplage comme moyen d’atteindre leurs CDN. Les pays seront également en mesure de se procurer des crédits internationaux à utiliser pour se conformer à leurs politiques nationales grâce à un cadre international régissant le marché. Les négociations entourant la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) n’ont pas permis d’adopter d’orientations pour la mise en œuvre de l’article 6 lors de la COP 24 en 2018 et de la COP 25 en 2019, en raison d’importantes divergences entre certaines parties. L’adoption des orientations relatives à l’article 6 est maintenant à l’ordre du jour de la COP 26, et il est crucial de conclure ce processus sans plus tarder. |
| 3.3. | La négociation d’un accord bilatéral ambitieux et équilibré sur les marchés du carbone entre l’EU-27 et le Royaume-Uni |
| 3.3.1. | Il existe un consensus au sein de la Commission européenne sur le fait que le Royaume-Uni serait un partenaire formidable en ce qui concerne les questions de changement climatique, mais celle-ci estime également que, pour résister à l’épreuve du temps, des dispositions claires en matière de climat doivent être intégrées dans un accord afin d’encadrer les manœuvres du Royaume-Uni pour s’écarter des règles de l’Union. |
| 3.3.2. | L’approche de l’Union repose sur quatre éléments:
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| 3.4. | Enseignements tirés de l’accord économique et commercial global (AECG) et possibilités de coopération bilatérale en matière de climat |
| 3.4.1. | L’article 24.4 de l’AECG, dans lequel le Canada et l’Union européenne réaffirment leur engagement à mettre en œuvre les accords multilatéraux auxquels ils sont parties, contient une disposition qui lie le commerce et l’environnement. Cette disposition pourrait servir de passerelle vers la tenue de discussions entre le Canada et l’Union européenne concernant la mise en œuvre des accords multilatéraux sur l’environnement lorsqu’il existe des préoccupations communes, voire de base permettant au Canada et à l’Union européenne d’élaborer ou de mener de nouvelles initiatives de coopération en matière de climat dans le cadre de l’accord de Paris. |
| 3.4.2. | L’article 22.3 de l’AECG préconise une coopération entre le Canada et l’Union sur les questions de développement durable liées au commerce. Le plan de travail au titre de l’article 24 prévoit une coopération sur les effets du commerce et des investissements sur les politiques environnementales ainsi que la prise en considération des aspects commerciaux du régime de lutte contre les changements climatiques, tels que les questions se rapportant aux marchés du carbone ainsi que la mise au point et le transfert de technologies propres. L’article 24.12 contient une liste de dix exemples de domaines de coopération potentielle sur des questions environnementales entre les parties, pour certains desquels l’AECG servirait de plateforme permettant de «multilatéraliser» l’élaboration des politiques nationales. |
| 3.4.3. | Les travaux conjoints de l’Union et du Canada sur les ajustements carbone aux frontières offrent des possibilités de coopération sur «les aspects commerciaux du régime international actuel et futur de lutte contre les changements climatiques». Cette coopération pourrait porter sur le partage d’informations et l’adoption de bonnes pratiques, par exemple dans les domaines du calcul de l’empreinte carbone des échanges commerciaux ou de l’alignement des méthodes visant à résoudre les problèmes de compétitivité et de fuites dans les secteurs à forte intensité d’émissions et exposés aux échanges commerciaux qui sont actuellement couverts par les systèmes nationaux d’échange de quotas d’émission du Canada et de l’Union. |
| 3.4.4. | Avec le soutien des industries concernées, telles que celles du ciment ou de l’aluminium, des possibilités viables pourraient également se faire jour en vue de projets pilotes de coopération sectorielle menés conjointement par l’Union et le Canada sur la conception d’un régime d’échange des droits d’émission et les approches permettant de préserver la compétitivité et d’éviter les fuites (par exemple, la mise en commun de critères de référence et de méthodes pour calculer les allocations gratuites de quotas, ou des ajustements carbone aux frontières communs, entre autres). |
| 3.5. | Enseignements tirés de l’élargissement du champ d’application sectoriel: transports et carburants |
| 3.5.1. | Alors que l’Union européenne étudie les futures modifications du SEQE-UE, il convient d’accorder une attention toute particulière aux expériences de conception et de mise en œuvre des marchés dans les systèmes infranationaux d’échange de quotas d’émission en Amérique du Nord. Un aspect particulier dont l’Union européenne peut tirer des enseignements précieux réside dans la manière dont la Californie et le Québec ont élargi la couverture de leurs régimes d’échange de droits d’émission pour y inclure les secteurs des transports et des carburants. Depuis 2015, les distributeurs californiens et québécois de carburants destinés au transport, de gaz naturel et d’autres combustibles sont soumis à des obligations de mise en conformité dans le cadre du programme conjoint de plafonnement et d’échange de droits d’émission de l’initiative climatique de l’Ouest (Western Climate Initiative — WCI). Les entités de ce secteur couvertes par le programme ne reçoivent pas de quotas à titre gratuit mais sont tenues de les acheter par le biais d’enchères publiques trimestrielles ou sur le marché secondaire privé. |
| 3.5.2. | Un autre développement américain qui mérite d’être suivi est l’initiative transport et climat (Transportation Climate Initiative — TCI) (10), une collaboration régionale de 12 États du nord-est et du centre du littoral atlantique des États-Unis ainsi que du district de Columbia qui vise à améliorer les transports, à mettre en place l’économie des énergies propres et à réduire les émissions de carbone du secteur des transports. L’initiative s’appuie sur le rôle moteur de la région en matière de réduction des émissions de GES du secteur de l’électricité grâce à un programme régional de plafonnement et d’échange de droits d’émission, l’initiative régionale sur les gaz à effet de serre (Regional Greenhouse Gas Initiative — RGGI), lancée en 2009. Un tiers de toutes les émissions de GES dans les territoires couverts par la TCI provenant du secteur des transports, les États participants travaillent en 2020 à l’élaboration d’une approche collaborative de «règles types» assortie de recommandations relatives à la conception de programmes concernant les régimes d’échange de droits d’émission pour traiter ces émissions sectorielles actuellement non couvertes — et en augmentation. L’objectif est que le ou les programmes d’échange de droits d’émission, nouveaux ou élargis, lancent des périodes de conformité initiales dès 2022. |
| 3.5.3. | Les avantages d’une expansion sectorielle plus large des régimes d’échange de droits d’émission pour le climat et l’économie sont évidents: plus le marché est grand et étendu, plus l’éventail des acteurs du marché est large, et plus il y a de possibilités de réduction des émissions, d’innovations technologiques et de gains d’efficacité, ce qui se traduit par une diminution des coûts du programme et des coûts de réduction par tonne ainsi que par un portefeuille élargi de réductions d’émissions ainsi que de financement et d’investissement propres. |
4. Défis pour les politiques climatiques et industrielles de l’Union européenne
4.1. Une révision réussie du système d’échange de quotas d’émission
| 4.1.1. | Le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 de l’Union européenne, adopté en octobre 2014, fixe les objectifs suivants:
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| 4.1.2. | Dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, présenté en décembre 2019, la Commission européenne prévoit de relever l’objectif de l’Union européenne à l’horizon 2030, y compris en ce qui concerne le SEQE-UE. Le but est de porter l’objectif global de réduction des émissions de 40 % à 50 % ou à 55 %, afin de placer l’Union en bonne voie pour atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Le plan complet et détaillé visant à relever les objectifs à l’horizon 2030 devrait être présenté en octobre 2020, et des propositions spécifiques de révision des mesures législatives pertinentes seront présentées en juin 2021. Les propositions comprendront une révision de la directive sur le SEQE-UE, éventuellement combinée au réexamen de la réserve de stabilité du marché. |
| 4.1.3. | Cela signifie que l’objectif du SEQE-UE à l’horizon 2030 et les règles du système feront l’objet d’un réexamen approfondi dans les années à venir. Dans le cadre ce réexamen, il conviendra d’accorder une attention particulière aux principales caractéristiques du SEQE-UE et à leur incidence sur l’industrie européenne. |
4.2. La conception et la mise en œuvre d’un mécanisme européen d’ajustement carbone aux frontières
| 4.2.1. | L’idée d’une taxe sur le carbone aux frontières de l’Union figurait déjà dans le programme d’Ursula von der Leyen au moment de sa candidature. Depuis sa désignation en tant que présidente de la Commission européenne, cette réflexion sur les mécanismes d’ajustement carbone de l’Union qui pourraient prendre plusieurs formes (taxes, normes ou régimes tiers d’échange de droits d’émissions reflétant les dispositions du SEQE-UE) est une priorité pour la Commission européenne. |
| 4.2.2. | La direction générale de la fiscalité et de l’union douanière a lancé une consultation en ligne en mars 2020 afin de recueillir les avis de toutes les parties prenantes. Les résultats de cette consultation ainsi que des débats menés avec des experts des États membres seront utiles pour élaborer une proposition législative au printemps 2021. Les futures mesures relatives au carbone devraient être conformes aux règles de l’OMC et aux autres obligations internationales de l’Union européenne. Cela signifie essentiellement qu’elles doivent être non discriminatoires et proportionnées au sens de la jurisprudence. |
| 4.3. | Le CESE recommande à la Commission d’approfondir sa réflexion sur les diverses options stratégiques, telles que la réforme du SEQE, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ou un taux de TVA aligné sur l’intensité de carbone, et de les comparer s’agissant:
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4.4. Avantages d’un mécanisme d’ajustement carbone de l’Union
| 4.4.1. | Un tel mécanisme protégera les entreprises européennes à forte consommation d’énergie (secteurs de l’acier et du ciment, par exemple) face aux importations moins chères en provenance de pays tiers qui n’ont pas de politique climatique ou une politique climatique moins rigoureuse (pas de marché ni de tarification du carbone). Cet ajustement rétablirait des conditions de concurrence équitables entre les entreprises de l’Union et celles des pays tiers, et pourrait prendre la forme, par exemple, d’une taxe sur les marchandises importées, fondée sur les prix moyens au sein du SEQE-UE. De tels mécanismes permettront de prévenir les fuites de carbone et d’éviter un nivellement par le bas pour les industries à forte intensité énergétique tout en protégeant la compétitivité des industries de l’Union et en réduisant la compétitivité des importations bon marché à forte intensité de carbone. |
| 4.4.2. | L’Union européenne représentant 10 % des émissions de GES dans le monde, l’adoption d’un tel mécanisme pourrait également envoyer un signal positif aux pays de même sensibilité qui commercent avec elle (le Canada, le Royaume-Uni, la Suisse), lesquels bénéficieront d’une sorte de reconnaissance mutuelle de leur propre régime d’échange de droits d’émission et d’une dispense, pour leurs entreprises nationales, de payer toute taxe sur les exportations à destination l’EU-27. |
| 4.4.3. | Ce faisant, l’Union européenne garantira la cohérence entre ses engagements internes et externes et améliorera sa politique climatique au moyen de la révision de la directive sur les sources d’énergie renouvelables afin de relever le défi consistant à réduire d’ici à 2030 les émissions de GES de 50 % à 55 % par rapport aux niveaux de 1990 et à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. |
| 4.4.4. | Ces mesures potentielles de compensation du prix du carbone aux frontières pourraient se substituer aux mesures actuelles qui agissent sur le risque de fuite de carbone dans le SEQE-UE (allocation gratuite de quotas de CO2 accordée après une analyse approfondie du profil d’émission, des meilleures technologies disponibles, etc.) Un débat est en cours sur la question de savoir si une mesure d’ajustement du prix du carbone aux frontières viendrait remplacer ou compléter les mesures de compétitivité existantes dans différents secteurs et/ou dans un même secteur. Il est également important de comprendre quelles pourraient être les conséquences pour les importations et les exportations d’électricité au sein de réseaux interconnectés. |
4.5. Inconvénients d’un mécanisme d’ajustement carbone de l’Union
| 4.5.1. | Le recours à des mesures de compensation du prix du carbone aux frontières pourrait entraîner des représailles de la part de pays tiers fournissant des matières premières à l’Union européenne, tels que la Chine, les États-Unis, ou l’Inde, ce qui créera de nouvelles barrières commerciales dans un contexte où la contraction du commerce mondial en raison de la COVID-19 sera considérable (entre 18 % et 32 % selon une récente publication de l’OMC). |
| 4.5.2. | Le recours à un tel ajustement carbone aux frontières pourrait également compromettre l’approche multilatérale de la CCNUCC et pourrait être considéré comme un rejet de la coopération internationale au profit d’approches plus unilatérales. |
| 4.5.3. | Le coût de certaines matières premières importées de pays tiers dotés de politiques climatiques de faible envergure sera plus élevé pour leurs acheteurs européens, ce qui signifie que les prix de certaines grandes entreprises manufacturières européennes (dans les secteurs de l’automobile et de la construction) qui transforment ces matières premières pourraient être moins compétitifs, tandis que les exportations européennes de produits finis pourraient être compromises. |
| 4.5.4. | La couverture sectorielle d’un ajustement carbone aux frontières peut différer de la couverture des mesures existantes visant à protéger la compétitivité: la couverture possible des mesures aux frontières en matière de carbone pourrait se limiter à des secteurs comme le ciment et l’acier, qui sont les plus exposés au risque de fuite de carbone, alors que la couverture sectorielle actuelle des mesures en matière de fuite de carbone est plus large (produits chimiques et activités de teinture et de finissage des textiles, par exemple). |
4.6. L’approche sectorielle
| 4.6.1. | Le secteur de l’acier européen est soumis à la pression d’une concurrence mondiale féroce avec les sidérurgistes d’Algérie, de Chine, d’Iran ou de Turquie, pays qui ne disposent pas de régime d’échange des droits d’émission couvrant ce secteur et qui exportent déjà 30 millions de tonnes d’acier vers l’Union. L’Association européenne de la sidérurgie (Eurofer) soutient l’introduction d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour des raisons environnementales, économiques et juridiques, et estime qu’il s’agit d’une condition préalable pour éviter le risque de fuite de carbone. Ce mécanisme devrait couvrir les produits finis et semi-finis en acier et devrait être fondé sur un système de comptabilité adéquat pour mesurer l’empreinte CO2 des produits au moyen de certains «accords d’équivalence» avec des pays tiers et pour pouvoir coexister pendant une période transitoire avec l’allocation gratuite de quotas du SEQE-UE. |
| 4.6.2. | Le secteur européen du ciment (Cembureau — Association européenne du ciment) accueille favorablement l’idée d’un mécanisme de compensation du prix du carbone aux frontières, étant donné le risque important de fuite de carbone dans une industrie européenne dont les marges sont faibles. Ce secteur, qui s’est engagé dans un cycle d’investissement à long terme afin d’atteindre l’objectif de neutralité climatique d’ici à 2050, pose plusieurs conditions à l’adoption d’un tel mécanisme, telles qu’une méthode transparente, le respect des règles de l’OMC, une large couverture sectorielle intégrant tous les secteurs dans le SEQE-UE et la coexistence avec l’allocation gratuite de quotas jusqu’en 2030. |
4.7. Dialogue avec les pays tiers
| 4.7.1. | Le CESE est favorable à l’ouverture d’un dialogue avec les pays tiers afin de discuter du contenu des mesures frontalières en matière de carbone et de leur incidence sur leurs exportations vers l’Union européenne. Le dialogue avec les pays qui ont des politiques climatiques ambitieuses (comme le Canada) devrait être différent de celui mené avec ceux qui n’en ont pas (Chine, États-Unis, Russie). |
| 4.7.2. | Nous savons par exemple que l’administration américaine suit de très près l’évolution des réflexions sur les mesures d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne. Au sein de l’OMC, lors du processus d’évaluation de la politique commerciale de l’Union, certains responsables américains ont déjà fait part de leurs inquiétudes quant à d’éventuelles mesures aux frontières de l’Union en matière de carbone. |
4.8. L’objectif ultime de la tarification mondiale du carbone
| 4.8.1. | Le CESE insiste sur la nécessité de combiner et d’harmoniser les différents outils disponibles afin de lutter contre la crise climatique. Les organisations internationales et entreprises concernées estimant que le signal de prix du carbone est essentiel pour obtenir des progrès effectifs dans la lutte contre le changement climatique ainsi que pour créer un environnement attractif pour les investissements à long terme afin d’accélérer la transition écologique pour les acteurs publics et privés (industrie, transport, logement et agriculture, entre autres), le CESE plaide en faveur d’une harmonisation des approches entre les différentes juridictions, conduisant à terme à l’émergence d’un signal de prix comparable dans l’ensemble des juridictions. |
| 4.8.2. | Pendant la période de transition précédant l’adoption d’un signal de prix comparable et d’une méthode commune convenue pour mesurer les empreintes carbone, la tarification régionale du carbone entre territoires partageant les mêmes préoccupations (l’Amérique latine, l’Asie du Sud-Est, le Midwest des États-Unis, le Royaume-Uni, la Suisse et l’EU-27, entre autres) devrait être progressivement harmonisée. La création de tels marchés régionaux du carbone entraînera le développement d’infrastructures communes du marché du carbone (une sorte de marché unique du carbone) tandis que certains mécanismes spécifiques au carbone pourraient être mis en place vis-à-vis des pays tiers. |
| 4.8.3. | Cependant, afin d’éviter l’émergence d’une guerre commerciale du carbone entre les pays et les unions douanières régionales, une dérogation de l’OMC devra établir les règles selon lesquelles ces mécanismes d’ajustement carbone aux frontières (taxe carbone, normes ou régimes tiers d’échange de droits d’émissions reflétant les dispositions du SEQE-UE) doivent être mis en place et fonctionner, dans le respect de deux principes fondamentaux de l’OMC: la proportionnalité et la non-discrimination. |
Bruxelles, le 18 septembre 2020.
Le président du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) JO C 353 du 18.10.2019, p. 59.
(2) https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677
(3) IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning?, mai 2015, http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf
(4) Voir la note de bas de page 3.
(5) Voir la note de bas de page 3.
(6) Voir la note de bas de page 3.
(7) «Réexamen de la phase 4 (2021-2030)», Commission européenne (direction générale de l’action pour le climat): https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_fr (consulté pour la dernière fois en mars 2018).
(8) Sia Partners, CO2 emissions in the EU, 1er avril 2020.
(9) Carbon Brief, Analysis: What impact will the coronavirus pandemic have on atmospheric CO2?, 7 mai 2020.
(10) https://www.transportationandclimate.org/content/about-us
(11) Voir la note de bas de page 1.
Résolution du Parlement européen du 18 décembre 2020 sur la détérioration de la situation des droits de l’homme en Égypte, en particulier le cas des militants de l’Initiative égyptienne pour les droits personnels (EIPR) (2020/2912(RSP))
18/12/2020
Résolution du Parlement européen du 17 décembre 2020 sur la mise en œuvre de la directive sur le retour (2019/2208(INI))
17/12/2020
Résolution du Parlement européen du 17 décembre 2020 sur le projet de décision d’exécution de la Commission autorisant la mise sur le marché de produits contenant du soja génétiquement modifié MON 87751 × MON 87701 × MON 87708 × MON 89788, consistant en ce soja ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (D069145/02 — 2020/2891(RSP))
17/12/2020
Résolution du Parlement européen du 17 décembre 2020 sur le projet de décision d’exécution de la Commission autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié MON 87427 × MON 89034 × MIR162 × MON 87411 ou du maïs génétiquement modifié combinant deux ou trois des événements uniques MON 87427, MON 89034, MIR162 et MON 87411, de produits consistant en ces maïs ou produits à partir de ceux-ci, en application du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (D069146/02 — 2020/2892(RSP))
17/12/2020