COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.9.2020
SWD(2020) 312 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Rapport 2020 sur l’état de droit
Chapitre consacré à la situation de l’état de droit à Chypre
accompagnant le document:
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Rapport 2020 sur l’état de droit
La situation de l’état de droit dans l’Union européenne
{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
Résumé
Depuis 2019, le système de justice chypriote fait l’objet d’un certain nombre de transformations et de réformes structurelles visant à surmonter d’importants problèmes d’efficience et de qualité, notamment en matière de numérisation. Les procédures judiciaires civiles, commerciales et administratives restent très longues. Ces réformes comprennent la mise en place de nouvelles juridictions spécialisées, la restructuration des tribunaux, la création d’une école de formation des juges, la révision des règles de procédure civile et des mesures ayant pour objet de résorber l’arriéré judiciaire. Une réforme portant sur la création d’une Cour constitutionnelle suprême et d’une Haute Cour est aussi en cours. Bon nombre de ces réformes sont encore actuellement débattues ou accusent des retards. Le Service juridique fait l’objet d’un examen en vue du renforcement de ses capacités, notamment en ce qui concerne la séparation des fonctions et les procédures de recrutement.
Chypre a accompli certains progrès dans la lutte contre la corruption et les enquêtes menées à cet égard, y compris dans des affaires très médiatisées. Il reste toujours à adopter une législation essentielle en matière de prévention de la corruption. Le lobbying et la protection des lanceurs d’alerte ne sont pas réglementés par la loi, et une autorité indépendante de lutte contre la corruption doit encore être mise en place. Des règles de déclaration de situation patrimoniale sont en place, mais le régime en vigueur pourrait être encore renforcé grâce à une efficacité accrue des contrôles en la matière. Si les membres du gouvernement, les fonctionnaires et les procureurs sont soumis à des codes de conduite, il n’existe pas de dispositions similaires applicables aux membres de la Chambre des représentants.
À Chypre, la liberté d’expression et le droit d’accès à l’information sont protégés sur les plans juridique et formel par la Constitution de la République. Le droit dérivé garantit expressément le droit des journalistes de protéger leurs sources et favorise le pluralisme des médias dans le secteur de la radio et de la télévision. Toutefois, l’indépendance de l’autorité compétente dans le domaine des médias a parfois été mise en doute (par exemple, en ce qui concerne les procédures de nomination). Un autre sujet de préoccupation est l’absence de cadre garantissant la transparence en matière de propriété dans les secteurs de la presse écrite et des médias numériques, ce qui rend difficile l’identification et la vérification des propriétaires finaux ou des participations croisées dans ces secteurs.
Le système d’équilibre des pouvoirs à Chypre comprend un processus de consultation dans le cadre d’un projet d’amélioration de la réglementation ainsi qu’un contrôle ex post de la constitutionnalité. Ce contrôle est actuellement assuré par la Cour suprême et un projet législatif a pour objectif de déléguer cette tâche à une Cour constitutionnelle suprême nouvellement créée. Un autre projet législatif vise à améliorer l’exécution des décisions de justice par l’administration publique. Après s’être heurtée à certaines difficultés, la commissaire pour l’administration, qui est compétente à l’échelle nationale en matière de droits de l’homme, a obtenu récemment un renforcement de ses capacités. En dépit de la mise en place d’une structure pour encourager la participation des citoyens à la vie publique, il semble que les organisations de la société civile nourrissent certaines préoccupations en ce qui concerne le cadre d’enregistrement, qui requiert au moins 20 membres fondateurs.
I.Système de justice
Le système judiciaire se compose de six tribunaux de district, de six cours d’assises actuellement en service, du tribunal administratif, du tribunal administratif compétent en matière de protection internationale et de la Cour suprême. Il existe en outre des tribunaux des affaires familiales, des tribunaux des baux et loyers, des tribunaux des litiges industriels et un tribunal militaire. Les juges de la Cour suprême sont nommés par le président de la République parmi les membres de l’appareil judiciaire et sur recommandation de la Cour suprême. Les juges de première instance sont nommés, mutés et promus par le Conseil suprême de la magistrature, qui est composé de tous les membres de la Cour suprême (le président et 12 juges). Il y a 88 juges siégeant dans l’ensemble des tribunaux de première instance et 13 juges à la Cour suprême. Le ministère public est indépendant et organisé sous l’autorité du procureur général de la République. Le procureur général a le pouvoir, qu’il peut exercer à sa discrétion dans l’intérêt public, d’engager, de mener, de reprendre et de poursuivre ou d’abandonner toute procédure pour une infraction contre toute personne (morale ou physique) sur le territoire de la République. Il dirige également le Service juridique de la République, une instance indépendante qui ne dépend d’aucun ministère. Il est aussi le conseiller juridique de la République, du président, du Conseil des ministres et des ministres à titre individuel. Il s’acquitte de toutes les autres fonctions et tâches qui lui sont confiées par la Constitution ou par la loi.
Indépendance
Des changements structurels concernant l’organisation des juridictions et la nomination des juges sont en cours d’examen. Le 30 mai 2019, le ministère de la justice et de l’ordre public a présenté à la Chambre des représentants un projet de loi portant sur la scission de la Cour suprême actuelle en deux juridictions distinctes: une nouvelle Cour constitutionnelle suprême indépendante et la Haute Cour. Le même projet législatif, actuellement débattu à la Chambre, prévoit la création d’une Cour d’appel formée de 16 juges. Un autre projet de loi examiné par la Chambre des représentants précise les modalités de nomination des juges de la nouvelle Cour constitutionnelle suprême et de la Haute Cour. Il s’appuie sur le système actuel dans lequel les juges siégeant à la Cour suprême sont nommés par le président de la République, sur proposition des juges des deux plus hautes juridictions. Le projet de loi prévoit aussi que les juges de la nouvelle Cour d’appel seront nommés par le Conseil suprême de la magistrature, au sein duquel siégeront également le procureur général, le président du conseil de l’ordre des avocats et un avocat chevronné.
La perception de l’indépendance de la justice est d’un niveau moyen. Dans l’opinion publique, 55 % des citoyens considèrent que l’indépendance de la justice est «plutôt bonne ou très bonne», un pourcentage qui a légèrement diminué en 2020. Le chiffre correspondant parmi les entreprises est de 48 % et a diminué ces dernières années.
La nomination des juges est soumise à de nouveaux critères détaillés. En juillet 2019, la Cour suprême a introduit de nouveaux critères détaillés pour la sélection, la nomination, l’évaluation et la promotion des juges. L’objectif est d’harmoniser ces procédures avec les meilleures pratiques en vigueur dans l’UE. Ces nouveaux critères sont utilisés pour le recrutement de nouveaux juges, ainsi que pour leur promotion. La sélection et la nomination se fondent sur un appel à candidatures publié largement, y compris au Journal officiel. Le Conseil suprême de la magistrature rend sa décision concernant les candidats retenus à l’issue d’une procédure visant à s’assurer qu’ils remplissent les critères objectifs et disposent des connaissances et des qualités personnelles requises.
Une réforme du Service juridique de la République est en cours. Le ministère public est organisé sous l’autorité du procureur général de la République. Des dispositions légales interdisent à toute personne de donner des instructions à ce dernier ou d’interférer avec ses fonctions . Tous les procureurs traitent les affaires pénales selon ses instructions et en son nom . En outre, le procureur général assure la direction du Service juridique et exerce les fonctions de conseiller juridique de la République. Ce rôle multiple pourrait susciter des inquiétudes quant à la capacité des fonctionnaires judiciaires et procureurs pris individuellement à s’acquitter de leurs tâches de manière plus autonome . Une évaluation du fonctionnement du Service juridique a été réalisée par des experts indépendants en 2019. Sur la base du rapport établi, un plan d’action a été présenté sous sa forme définitive et approuvé par le Conseil des ministres le 15 octobre 2019. Le plan d’action prévoit une réforme globale du Service juridique de la République. La réforme prévoit notamment la restructuration et la création de directions distinctes et autonomes au sein du Service juridique, la création de nouveaux postes, la rationalisation des procédures, la séparation des fonctions et des procédures de recrutement. Le procureur général et le ministère des finances se concertent actuellement au sujet d’un projet de loi relatif à l’indépendance budgétaire du Service juridique .
Qualité
Le système de justice souffre d’une absence presque complète de numérisation. Le grand public ne dispose que de très peu d’informations sur le système judiciaire. En outre, les moyens électroniques permettant de suivre l’avancement des affaires ou de gérer les dossiers sont inexistants. Cette question a également été abordée dans le cadre du Semestre européen 2020 dans une recommandation visant à améliorer le passage du système judiciaire au numérique. L’introduction d’un système d’administration judiciaire électronique est l’un des principaux objectifs des réformes en cours. Toutefois, sa mise en œuvre et les procédures de marchés publics correspondantes ont été retardées depuis 2017. Dans l’intervalle, un mini-greffe électronique a été conçu et installé dans tous les greffes des tribunaux civils et à la Cour suprême pour permettre un traitement plus efficace des demandes, en attendant le déploiement complet du système de justice en ligne. Dans ce contexte, il convient de noter que la Cour suprême a annoncé la suspension des procédures judiciaires, à l’exception des affaires urgentes, dans le cadre des mesures d’urgence pour faire face à la pandémie de COVID-19. Celles-ci ont progressivement repris depuis le 4 mai 2020.
Une loi créant une école de formation (tout au long de la vie) des juges a été adoptée. La loi portant création d’une école des juges a été adoptée le 14 août 2020. L’école sera hébergée par la Cour suprême et sera chargée d’assurer la formation judiciaire des juges et de faire progresser la recherche scientifique en matière judiciaire.
Efficience
Le système de justice souffre de graves problèmes d’efficience. Le temps nécessaire pour trancher les affaires civiles, commerciales et administratives dans les tribunaux de première instance (737 jours en 2018, contre 1 118 en 2017) reste parmi les plus longs de l’UE. En ce qui concerne la justice administrative, les gains d’efficience en première instance se sont traduits par une réduction de la durée des procédures (487 jours en 2018 contre 2 162 jours en 2017) et des taux de variation du stock d’affaires pendantes plus élevés (environ 219 % en 2018 contre environ 74 % en 2017). Les procédures demeurent toutefois très longues en dernière instance (2 156 jours en 2018). La nécessité d’améliorer l’efficience du système judiciaire a aussi été soulignée dans la recommandation susmentionnée, formulée dans le cadre du Semestre européen 2020 .
Un plan d’action visant à remédier à ces problèmes d’efficience a été adopté et est en cours de mise en œuvre, bien qu’avec un certain retard. L’évaluation du fonctionnement des tribunaux chypriotes, qui s’est achevée en mars 2018, a marqué une étape importante du programme de réforme. Elle a débouché sur un certain nombre de recommandations concernant le fonctionnement de la Cour suprême et des tribunaux de première instance, ainsi que la gestion des différentes juridictions. Sur la base de ces recommandations, le gouvernement a élaboré un plan d’action détaillé pour la réforme du système judiciaire. Un comité de réforme des tribunaux, auquel participent les parties prenantes concernées, a été créé pour faciliter et appuyer la mise en œuvre du plan d’action. Si les autorités ont exprimé leur volonté de remédier aux lacunes du système de justice, la mise en œuvre de la plupart des actions prévues accuse du retard, car elles sont toujours en cours d’examen à la Chambre des représentants.
Les réformes prévoient la création de nouvelles juridictions. Une nouvelle législation a été proposée en vue de l’institution d’un tribunal de commerce. Elle contient des dispositions applicables aux affaires qui relèveront de la compétence du tribunal et aux qualifications des juges. L’objectif est de mettre en place une structure appropriée pour juger des affaires commerciales très médiatisées. En prévision de l’adoption de cette législation, cinq postes judiciaires ont déjà été approuvés et inclus dans le budget de l’État. En outre, un autre projet de loi, lui aussi en cours d’examen à la Chambre des représentants, prévoit la création d’une nouvelle juridiction au sein des tribunaux de district. Il dispose que tout juge d’un tribunal de district sera compétent pour connaître de toute requête concernant des litiges découlant directement ou indirectement de facilités de crédit, indépendamment du montant en cause et de la valeur du bien concerné. En juin 2019, un nouveau tribunal administratif pour la protection internationale a commencé à fonctionner. Conformément à la loi portant institution de ce tribunal, les affaires relatives à la protection internationale seront renvoyées devant cette juridiction par le tribunal administratif, afin d’accélérer les procédures concernées et aussi de laisser plus de temps au tribunal administratif pour traiter toutes les autres affaires. La capacité du tribunal a été renforcée le 1er septembre grâce au recrutement de deux autres juges (l’amendement correspondant a été promulgué en janvier 2020) et de dix agents administratifs chargés d’assister les magistrats (cinq d’entre eux sont déjà en fonction).
La résorption de l’arriéré judiciaire constitue une tâche pressante dans le processus de réforme. Le président d’un tribunal de district a été désigné comme «gestionnaire des dossiers» par la Cour suprême afin de contrôler et de superviser le traitement en temps utile de l’arriéré judiciaire. La formation d’un groupe de travail de juges a commencé par le recrutement d’un certain nombre de juges, dont la procédure est en cours, et le recrutement du personnel chargé de les assister. À la suite d’une décision de la Cour suprême, en février 2019, de confier le traitement des litiges financiers relatifs aux prêts non productifs à six juges de tribunal de district déjà en fonction, une formation spécialisée a été organisée en décembre 2019.
La révision du code de procédure civile, qui devait être achevée en juin 2020, est retardée, jusqu’à octobre cette année. Il s’agit d’une réforme importante qui devrait contribuer à améliorer l’efficience du système de justice. La modification du code visera à faciliter l’application des décisions judiciaires de saisie de biens mobiliers. En outre, les règles de procédure civile révisées devraient améliorer l’exécution des jugements.
II.Cadre de lutte contre la corruption
Chypre a modifié son cadre juridique de lutte contre la corruption et a mis en place un plan d’action horizontal pour appliquer les principaux éléments de la stratégie nationale de lutte contre la corruption, approuvée par le Conseil des ministres en mai 2019. Le procureur général est compétent pour poursuivre toutes les infractions pénales, y compris les faits de corruption. Le parquet donne des conseils juridiques aux autorités chargées de l’application de la loi qui enquêtent à cet égard. Plusieurs mesures législatives sont en attente d’adoption, par exemple un projet de loi visant à mettre en place une autorité indépendante de lutte contre la corruption, un projet de loi sur le lobbying et un projet de loi sur la dénonciation des faits de corruption, qui comprend des dispositions relatives à la protection des lanceurs d’alerte.
Selon l’indice de perception de la corruption 2019 de Transparency International, Chypre se classe au 12e rang dans l’Union européenne et au 41e au niveau mondial, avec un score de 58/100. En réponse à un sondage Eurobaromètre de 2020, 95 % des personnes interrogées à Chypre considèrent que la corruption est un problème répandu (moyenne de l’UE: 71 %) et 60 % se sentent personnellement touchées par la corruption dans leur vie quotidienne (moyenne de l’UE: 26 %). Quant aux entreprises, elles sont 88 % à considérer que la corruption est répandue à Chypre (moyenne de l’UE: 63 %) et 48 % à déclarer que cela constitue un problème pour leurs activités (moyenne de l’UE: 37 %). Les poursuites couronnées de succès sont jugées suffisantes pour dissuader les citoyens de se livrer à la corruption par 24 % des Chypriotes (moyenne de l’UE: 36 %), tandis que 11 % des entreprises considèrent que les personnes et les entreprises qui se font prendre pour avoir versé des pots-de-vin à un haut fonctionnaire sont sanctionnées de manière appropriée (moyenne de l’UE: 31 %).
Dans l’ensemble, une législation pénale est en place en matière de lutte contre la corruption. Les aspects du droit pénal et procédural sont en place, avec des définitions pertinentes des infractions et un délai de prescription largement conformes aux normes internationales. Les sanctions applicables aux personnes morales condamnées pour corruption comprennent également l’exclusion de ces dernières des procédures de marchés publics. Un projet de loi prévoit des amendes majorées et la fermeture temporaire d’entreprises pour des faits de corruption commis par des personnes morales. La loi sur la lutte contre la manipulation de compétitions sportives visant à lutter contre la corruption dans le sport a été adoptée le 15 décembre 2017 et définit de nouvelles infractions dans ce domaine. La compétence extraterritoriale des tribunaux de la République de Chypre a été établie pour toutes les infractions liées à la corruption.
La mise en œuvre du plan d’action national contre la corruption est en cours. Un plan d’action horizontal contre la corruption, qui applique les principaux éléments de la stratégie nationale de lutte contre la corruption, a été approuvé par le Conseil des ministres en mai 2019. Certaines mesures clés du plan d’action doivent encore être adoptées, notamment le projet de loi instituant une autorité indépendante de lutte contre la corruption. En outre, le projet de loi sur la dénonciation des faits de corruption comprenant des dispositions relatives aux lanceurs d’alerte, et le projet de loi sur la transparence des procédures relatives aux décisions publiques et des questions connexes, lequel contient des dispositions en matière de lobbying, sont en attente d’adoption par la Chambre des représentants, respectivement depuis mai 2017 et mai 2019. À titre temporaire, en attendant la mise en place de l’autorité indépendante, le suivi de la mise en œuvre du plan d’action national horizontal a été confié au Bureau de la transparence et de la prévention de la corruption. Des points de contact ont été désignés au sein des organismes publics, mais le bureau est en sous-effectif.
Les compétences en matière de prévention de la corruption, d’enquête et de poursuites sont partagées entre plusieurs autorités. Le ministère de la justice et de l’ordre public est responsable de la coordination des politiques de lutte contre la corruption. Le procureur général a la responsabilité globale des poursuites pénales, y compris le droit d’abandonner des poursuites. Le parquet (placé sous la responsabilité du bureau du procureur général de la République) dispense directement des avis juridiques aux enquêteurs de la police. Il les conseille sur des questions relatives à la corruption, au droit pénal, à la procédure pénale et aux éléments de preuve. Il est le point de contact entre la police et le ministère public de la République (bureau du procureur général). Les autorités ont rapporté qu’un nombre total de 120 affaires de corruption avaient fait ou faisaient l’objet d’une enquête entre 2013 et 2018: 98 de ces enquêtes ont été clôturées et 22 sont toujours en cours; 47 affaires sont en attente de jugement ou en instance; 37 personnes ont été condamnées pour corruption dans 26 affaires, dont 12 pour corruption de haut niveau, notamment le procureur général adjoint, des membres de la Chambre des représentants et d’anciens ministres. La police dispose d’une équipe spéciale pour les enquêtes financières. Cette équipe se compose de cinq analystes financiers – comptables ou auditeurs certifiés – et de deux enquêteurs expérimentés. Son rôle est d’apporter un appui et une expertise aux policiers qui enquêtent sur des affaires pénales graves liées à la criminalité financière, y compris des affaires de corruption. Il existe aussi un service des affaires internes chargé d’enquêter sur les allégations de corruption au sein de la police. Il examine toutes les allégations et plaintes, y compris celles déposées anonymement, concernant des faits de corruption ou des manquements de la part de membres de la police. Ce service est opérationnel et a enquêté sur 12 affaires de corruption, dont une a abouti à une condamnation.
La législation ne prévoit pas encore la protection des lanceurs d’alerte. L’adoption de politiques internes visant à protéger les lanceurs d’alerte est laissée à la discrétion de l’employeur. Un projet de loi sur la dénonciation des faits de corruption est en cours d’examen à la Chambre des représentants. Il prévoit des dispositions supplémentaires relatives à la protection des lanceurs d’alerte.
Le lobbying n’est pas réglementé. Un projet de loi visant à réglementer les activités de lobbying est en attente d’adoption au Parlement depuis mai 2019. Il prévoit d’imposer l’enregistrement de tous les groupes de pression et la consignation de leurs réunions. L’adoption de cette loi devrait accompagner la mise en place de l’autorité indépendante de lutte contre la corruption, qui sera chargée de tenir le registre des lobbyistes. Il n’existe pas actuellement d’autorégulation de leurs activités, et Chypre n’a pas d’association professionnelle de lobbyistes.
Les conflits d’intérêts appellent une attention particulière. Des dispositions régissant les questions de conflits d’intérêts des hauts fonctionnaires sont prévues dans le projet de loi sur le lobbying. Une période de carence est également introduite: l’inscription de hauts fonctionnaires au registre des lobbyistes est interdite dans les deux ans qui suivent le jour où ils ont quitté leurs fonctions. Si les membres du gouvernement, les fonctionnaires et les procureurs sont soumis à des codes de conduite, il n’existe pas de dispositions similaires applicables aux membres de la Chambre des représentants. Une procédure a débuté à la fin 2019 en vue d’élaborer et d’adopter un code de conduite des députés, qui donnerait des orientations sur la manière de prévenir et de gérer les conflits d’intérêts concernant les membres du Parlement.
Des règles de déclaration de situation patrimoniale sont en place et des sanctions en cas de non-respect sont envisagées. Le président, les ministres, les membres de la Chambre des représentants, certains fonctionnaires judiciaires, hauts fonctionnaires et autres personnes politiquement exposées doivent soumettre des déclarations détaillées de leurs biens et avoirs, ainsi que des biens et avoirs de leurs conjoints et de leurs enfants mineurs. Ces déclarations doivent être faites/présentées dans un délai de trois mois à compter de la prise des fonctions, puis tous les trois ans tant que ces personnes sont en poste et dans les trois mois suivant la cessation de leurs fonctions. Les déclarations de situation patrimoniale du président de la République, des ministres et des membres de la Chambre des représentants ont été soumises à une commission parlementaire spéciale et publiées en 2019. L’organe qui s’occupe de vérifier les déclarations des autres agents et des personnes politiquement exposées est un conseil spécial, composé de trois membres nommés par le Conseil des ministres en 2017. Les deux organes chargés de la vérification des déclarations (la commission parlementaire spéciale et le conseil) peuvent confier des enquêtes à des comptables certifiés. Bien que le rapport établi dans le cadre du Semestre européen 2020 ait conclu que des règles étaient en place, des problèmes ont été soulevés en ce qui concerne la vérification de la situation patrimoniale. Le conseil compétent en la matière a infligé plusieurs amendes pour non-soumission de déclarations. En outre, l’exactitude des déclarations est parfois mise en doute.
III.Pluralisme des médias
À Chypre, la liberté d’expression et le droit d’accès à l’information sont protégés sur les plans juridique et formel par l’article 19 de la Constitution de la République. Le droit dérivé garantit expressément le droit des journalistes de protéger leurs sources et favorise le pluralisme des médias dans le secteur de la radio et de la télévision. Une révision de la loi sur la presse est envisagée en vue de transposer la directive révisée sur les services de médias audiovisuels. Les changements annoncés conduiraient à réglementer expressément les médias électroniques pour la première fois et à introduire des dispositions supplémentaires consacrées aux droits des journalistes. La loi sur le droit d’accès à l’information du secteur public (2017) devrait entrer en vigueur en décembre 2020. Chypre a dépénalisé la diffamation en 2003.
L’indépendance de l’autorité de régulation des services de médias audiovisuels, l’autorité chypriote de la radiotélévision, est juridiquement garantie. Ses compétences et ses responsabilités sont énoncées à l’article 3 de la loi 7(I)/1998 (telle que modifiée). Il s’agit notamment de contrôler le statut de propriété réel des prestataires de services de médias afin de veiller à leur indépendance et d’éviter une concentration, un oligopole ou un monopole; de garantir l’indépendance journalistique et créative du personnel des prestataires de services de médias et d’établir tous les trois ans un rapport sur l’évolution du pluralisme et la concentration de l’actionnariat parmi les prestataires de services de médias.
Ce système de régulation permet l’existence d’une autorité juridiquement indépendante, dotée de pouvoirs clairement définis et de ressources financières adéquates. Le Media Pluralism Monitor (MPM) souligne que les décisions de l’autorité sont régulièrement publiées, font l’objet d’un contrôle juridictionnel et ne peuvent être annulées par le gouvernement. Il estime donc que le risque global du point de vue de l’indépendance fonctionnelle, des pouvoirs d’exécution et de l’adéquation des ressources de l’autorité est faible. L’indépendance effective de l’autorité est toutefois évaluée comme étant exposée à un risque moyen. Cela tient à certaines préoccupations relatives aux critères de sélection utilisés pour la nomination des membres de l’autorité par le gouvernement, à son indépendance dans la pratique, ainsi qu’aux questions de transparence et de responsabilité.
Chypre dispose d’un conseil indépendant de la presse, la commission des plaintes relatives aux médias. Composée de 13 membres, cette commission est responsable de l’autorégulation de la presse écrite comme des médias électroniques et est à l’abri de toute ingérence des pouvoirs publics et de toute supervision judiciaire. Elle est financée uniquement par ses fondateurs et applique un code de conduite qui définit les devoirs et les droits des journalistes. Elle examine les plaintes du public concernant une multitude de sujets, notamment l’exactitude des informations, le droit de réfutation, le droit au respect de la vie privée, le droit d’auteur, la présomption d’innocence, la discrimination, le secret professionnel et l’intérêt public. Pour faire face aux difficultés récemment rencontrées par les médias à Chypre, le Media Pluralism Monitor recommande que les journalistes syndiqués ou non et toutes les parties prenantes réaffirment leur rôle et revendiquent leur statut afin de regagner la confiance du public.
Le cadre réglementaire chypriote permet un certain degré de transparence en ce qui concerne la propriété des médias audiovisuels. La transparence est garantie par l’autorité de la radiotélévision et assurée principalement par les procédures détaillées d’octroi de licences et d’enregistrement établies par la loi susmentionnée. En ce qui concerne le contrôle systématique exercé par l’autorité, le rapport du MPM 2020 soulève des préoccupations quant à l’efficience de sa mise en œuvre dans la pratique. De plus, il n’existe aucun cadre garantissant la transparence quant à la propriété dans les secteurs de la presse écrite et des médias numériques, ce qui rend difficile l’identification et la vérification des propriétaires finaux ou des participations croisées dans ces secteurs. Par conséquent, le MPM considère que la transparence quant à la propriété des médias est gravement menacée (81 %). Compte tenu de ce facteur, associé à d’autres – comme une forte concentration des médias d’information et un marché des médias en ligne non réglementé –, la note attribuée en ce qui concerne la pluralité du marché est passée d’un risque moyen (34 %) en 2017 à un risque élevé en 2020 (74 %). Néanmoins, le MPM souligne que le secteur de la télévision présente une pluralité considérable, dès lors que quatre des sept chaînes de télévision commerciales et la radiodiffusion publique attirent des parts d’audience presque égales.
Des mécanismes sont en place pour préserver l’indépendance politique et prévenir les conflits d’intérêts. Du point de vue de l’indépendance politique, les seuils de propriété et les contraintes imposées par la législation concernant les incompatibilités pour les personnes exerçant une fonction publique sont efficacement appliqués par les autorités de régulation compétentes, ce qui favorise le pluralisme. Toutefois, le MPM observe que la pression exercée par certaines entreprises semble favoriser un climat d’autocensure au sein des équipes éditoriales. Actuellement, il n’existe pas de cadre réglementant la distribution de la publicité institutionnelle, bien que le MPM considère que le système semble fonctionner équitablement dans la pratique. Les autorités ont informé la Commission qu’un nouveau mécanisme d’allocation équitable de la publicité liée aux campagnes politiques devrait être mis en place pour la fin 2020.
Les menaces pesant sur la sécurité des journalistes sont très rares. En 2019, la plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes n’a publié aucune alerte concernant Chypre. Une alerte a été publiée en 2020 après l’explosion, le 4 mars 2020, d’une bombe artisanale devant les locaux de l’agence de presse MC Digital Media (qui héberge l’organe local d’information en ligne Cyprustimes.com et d’autres médias en ligne spécialisés dans le sport, la finance et l’industrie du spectacle), dont le bâtiment a subi d'importants dégâts. Le gouvernement a rapidement condamné l’attaque et déclaré que l’État prendrait toutes les mesures nécessaires pour identifier les auteurs.
IV.Autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs
La République de Chypre est une république représentative présidentielle. Le président est à la fois chef de l’État et chef du gouvernement. La Chambre des représentants est le parlement et est investie du pouvoir législatif. Tant les représentants que les ministres ont le droit d’initiative législative. La Cour suprême est compétente en matière de constitutionnalité des lois. Il existe un certain nombre d’autorités, d’organisations et d’institutions nationales indépendantes qui ont pour objectif de protéger et de sauvegarder les droits de l’homme.
Des efforts sont en cours afin d’améliorer la consultation des parties prenantes lors de l’élaboration de la législation. Dans le cadre d’un projet d’amélioration de la réglementation et en application de circulaires pertinentes du ministère des finances et du Service juridique, il est obligatoire de procéder à une consultation publique de toutes les parties prenantes avant de rédiger un projet de loi gouvernemental. Un questionnaire dûment rempli, expliquant tous les aspects de la législation proposée et la consultation qui a eu lieu, accompagne chaque projet de loi soumis à l’approbation du Conseil des ministres et présenté ensuite à la Chambre des représentants pour adoption. Le cadre de l’analyse d’impact de la réglementation en ce qui concerne à la fois le droit primaire et le droit dérivé, introduit par Chypre en 2017, pose un certain nombre de difficultés, qui pourraient être aplanies par la prise en considération d’un ensemble plus large de coûts et d’avantages et par la création d’un organe de surveillance chargé de contrôler la qualité des analyses d’impact.
Le gouvernement a été habilité à adopter des mesures pour faire face à la pandémie de COVID-19. L’état d’urgence inscrit dans la Constitution n’a pas été déclaré, mais le gouvernement a invoqué la loi sur le contrôle des épidémies (loi de quarantaine) qui autorise le Conseil des ministres, le ministre de la santé et d’autres ministres à prendre des décrets pour faire face à la situation d’urgence.
Un projet législatif prévoit la création d’une Cour constitutionnelle qui assurerait le contrôle de constitutionnalité des lois actuellement exercé par la Cour suprême. La Cour suprême est compétente pour se prononcer sur la compatibilité d’une loi avec la Constitution ou sur tout conflit de compétence entre les organes ou autorités de la République. En outre, elle peut connaître d’un recours formé par le président de la République concernant la compatibilité d’une loi adoptée par la Chambre des représentants avec la Constitution. Selon la Constitution, toute partie à une procédure judiciaire peut soulever la question de la constitutionnalité d’une loi ou d’une décision importante pour la détermination de toute question en litige dans la procédure. Dans ce cas, la juridiction auprès de laquelle cette question est soulevée suspend la procédure jusqu’à ce que la Cour suprême ait pris une décision définitive.
Une réforme vise à améliorer l’exécution des décisions de justice par l’administration publique. Selon la Constitution, la Cour administrative et la Cour suprême ont compétence pour évaluer si leurs décisions ont été suivies d’effet et, dans le cas contraire, pour infliger des sanctions en conséquence, comme le prescrit le droit. Toutefois, la base juridique nécessaire n’a pas encore été promulguée. Un projet de loi prévoyant des sanctions au cas où un organe, une autorité ou une personne manque à l’obligation de se conformer aux décisions de justice est à l’examen devant la Chambre des représentants.
La commissaire pour l’administration, qui contribue à la sauvegarde des droits fondamentaux, s’est heurtée à certaines difficultés. La commissaire pour l’administration et les droits de l’homme (médiatrice) dirige l’institution nationale des droits de l’homme, accréditée au statut B par la GANHRI en 2015. Dans son rapport d’accréditation, le sous-comité d’accréditation de la GANHRI a formulé des recommandations sur la nomination du médiateur ou de la médiatrice, l’allocation des ressources et la gestion du budget. Les capacités de la médiatrice ont récemment été renforcées et des effectifs supplémentaires ont été demandés pour 2020. Toutefois, elle s’est heurtée à des difficultés en raison d’une enquête que l’auditeur général a tenté de mener sur la manière dont elle exerce ses pouvoirs, ce qu’elle considérait comme une ingérence menaçant son indépendance. Cette position a été appuyée par l’Institut international de l’ombudsman (IOI) et le procureur général a ensuite arrêté la procédure. Les suggestions ou recommandations de la commissaire ne sont pas contraignantes. Elle a le pouvoir de se concerter avec l’autorité concernée, afin de trouver un moyen qui permette à celle-ci d’adopter son point de vue et de s’y conformer sur le plan pratique.
L’espace civique à Chypre est considéré comme ouvert. Le Bureau du commissaire au bénévolat et aux ONG a été créé en 2013. Son objectif est d’encourager la participation active des citoyens à l’échelon local et de promouvoir le rôle de la société civile à tous les niveaux aux fins de l’élaboration des politiques gouvernementales. En outre, le Conseil des ministres de la République de Chypre a approuvé trois documents stratégiques élaborés par le commissaire, la «Charte des citoyens actifs», «La société civile organisée de Chypre» et la «Charte des droits et responsabilités des bénévoles». Une Maison des bénévoles met gratuitement des bureaux à la disposition d’ONG. Toutefois, l’enregistrement des organisations de la société civile semble susciter certaines préoccupations. Si une nouvelle loi adoptée en 2017 a clarifié les règles d’enregistrement et a été globalement bien accueillie par les parties prenantes, la condition selon laquelle les organisations doivent compter au moins 20 membres fondateurs continue d’être considérée comme particulièrement contraignante.
Annexe I: Liste des sources par ordre alphabétique*
* La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’élaboration du rapport 2020 sur l’état de droit peut être consultée sur le (site web de la Commission).
Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, contribution de l’Agence des droits fondamentaux à la consultation des parties prenantes pour le rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.
Centre pour le pluralisme et la liberté des médias, Media Pluralism Monitor 2020, 2020: https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020/
CEPEJ, Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States, 2018.
CIVICUS, Monitor CIVICUS, outil de surveillance de l’espace civique – Chypre. https://monitor.civicus.org/country/cyprus/
Code de conduite des journalistes: www.cmcc.org.cy/code_practice.html
Commission européenne, Country report Cyprus 2020, SWD(2020) 512 final.
Commission européenne, Creation of Objective Criteria for the recruitment and promotion of Judges in Cyprus, 2019.
Commission européenne, Functional review of the courts system of Cyprus, 2018: http://www.supremecourt.gov.cy/judicial/sc.nsf/All/4F4B016078A6DA93C22583BD003D9CDB?OpenDocument
Commission européenne, Tableaux de bord 2019 et 2020 de la justice dans l’UE.
Direction générale de la communication (2020), Eurobaromètre spécial 502: corruption, 2020.
Direction générale de la communication, Eurobaromètre Flash 482: Businesses' attitudes towards corruption in the EU, 2019.
Direction générale des programmes européens, de la coordination et du développement – Programme national de réforme mené par Chypre au titre de la stratégie Europe 2020.
European Centre for Non-Profit Law, A more progressive NGO Law adopted in Cyprus. https://ecnl.org/republic-cyprus-adopted-progressive-ngo-law/
Gouvernement chypriote, Contribution de Chypre au rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.
GRECO, Quatrième cycle d’évaluation – Prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs – Rapport d’évaluation – Chypre, 2016.
GRECO, Quatrième cycle d’évaluation – Prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs – Rapport de conformité – Chypre, 2018.
OCDE, Indicators of Regulatory Policy and Governance – Cyprus, 2019: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/indicators-of-regulatory-policy-and-governance-2019-cyprus.pdf
Recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de Chypre pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de Chypre pour 2020.
Reporters sans frontières, Classement mondial de la liberté de la presse, 2020.
République de Chypre, réponse des autorités de la République de Chypre concernant l’alerte intitulée «Attaque à la bombe artisanale contre les bureaux de l’agence de presse chypriote MC Digital Media», 2020.
Réseau européen des conseils de la justice (RECJ)/Conseil des barreaux européens (CCBE), Survey among lawyers on the independence of Judges, 2018-2019 – Independence and Accountability of the Judiciary.
Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme, contribution du Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme à la consultation des parties prenantes pour le rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.
Site de la Commission chypriote des plaintes relatives aux médias (CMCC): http://www.cmcc.org.cy/about_us.html
Transparency International, Indice de perception de la corruption, 2019.
Visite virtuelle à Chypre dans le cadre du rapport 2020 sur l’état de droit.
Annexe II: Visite à Chypre
Les services de la Commission ont tenu des réunions virtuelles en juin 2020 avec les instances suivantes:
·Autorité de la radiotélévision
·Bureau de la presse et des informations
·Bureau du procureur général
·Cour suprême
·Ministère de l’intérieur
·Ministère de la justice
·Police nationale
* La Commission a également rencontré les organisations suivantes lors de plusieurs réunions transversales:
·Amnesty international
·Centre européen pour la liberté de la presse et des médias
·Civil Liberties Union for Europe
·Civil Society Europe
·Commission internationale de juristes
·Conférence des églises européennes
·EuroCommerce,
·European Center for Not-for-Profit Law
·Fédération internationale pour les droits humains
·Forum civique européen
·Free Press Unlimited
·Front Line Defenders
·ILGA-Europe
·Institut international de la presse
·Lifelong Learning Platform
·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute
·Reporters sans frontières
·Transparency International EU