Avis institutionnel — 52021AE2524

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme

[COM(2021) 420 final — 2021/0239 (COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs (refonte)

[COM(2021) 422 final — 2021/0241 (COD)]

et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme et abrogeant la directive (UE) 2015/849

[COM(2021) 423 final — 2021/0250 (COD)]

(2022/C 152/15)

Rapporteur:	Javier DOZ ORRIT
Corapporteur:	Benjamin RIZZO

Consultation	Parlement européen, 4.10.2021 Conseil, 8.10.2021
Base juridique	Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	23.11.2021
Adoption en session plénière	8.12.2021
Session plénière no	565
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	230/7/0

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Les rapports publiés par la Commission européenne, en 2019, et par la Cour des comptes de l’Union européenne, de 2021, des études universitaires et, à présent, les «Pandora Papers» et d’autres publications analogues, témoignent de la gravité que le phénomène du blanchiment de capitaux présente dans l’Union européenne. La législation européenne en vigueur est largement insuffisante face aux déficiences en matière de coordination et aux divergences nationales.

1.2.

Le CESE soutient fermement le train de mesures législatives sur à la «Lutte contre le blanchiment de capitaux» et, en particulier la création et la mise en place de la nouvelle Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC), qui sera dotée de pouvoirs de surveillance directe. Il conviendra que des ressources suffisantes lui soient allouées, afin qu’elle devienne la pièce maîtresse d’un système européen intégré de surveillance et de renseignement.

1.3.

Le CESE approuve la répartition des matières entre, d’une part, le premier règlement de lutte contre le blanchiment de capitaux, qui assure la surveillance des établissements privés, et, d’autre part, la sixième directive anti-blanchiment, qui prévoit la coordination des autorités nationales de surveillance et des cellules de renseignement financier (CRF), ainsi que les dispositions qui, dans ces deux instruments, visent à harmoniser les législations nationales et à automatiser l’enregistrement et la transmission des informations.

1.4.

L’efficacité de la lutte contre le blanchiment de capitaux et les infractions sous-jacentes qui y sont associées nécessite un changement culturel et la participation effective de la société civile organisée. Le CESE réitère sa proposition de pacte européen pour la lutte contre les comportements qui portent atteinte aux principes éthiques et politiques de nos démocraties et nuisent aux biens publics. Il propose aussi de créer un organe de consultation de la société civile, soit au sein de l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux, soit sous l’égide de la Commission européenne et avec la participation de ladite Autorité.

1.5.

Le CESE préconise que dans le train de mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux, le règlement sur les crypto-actifs soit mis en application de toute urgence. S’il est certain que la proposition de règlement de la Commission sur les marchés des crypto-actifs (1) pose des jalons vers une réglementation générale et que son entrée en vigueur doit s’effectuer de manière urgente, il ne remplace pas pour autant tous les instruments qui sont nécessaires pour assurer une protection contre les risques, d’ordre pécuniaire ou criminel, que recèlent ces produits financiers.

1.6.

Le CESE invite la Commission à réfléchir à la manière dont le train de mesures législatives à l’examen peut être appliqué aux canaux de blanchiment de capitaux qui se situent en dehors du système financier, qu’il s’agisse du marché des œuvres d’art et des actifs de grande valeur, des ports francs, entrepôts douaniers et zones économiques spéciales, de certaines transactions commerciales ou investissements immobiliers, ou encore des jeux d’argent, pour ne citer que ces exemples. Il estime qu’il sera nécessaire d’adopter une nouvelle législation européenne dans ces domaines.

1.7.

Le CESE propose de doter Europol de pouvoirs accrus et de ressources suffisantes pour lutter contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la criminalité transnationale organisée, ainsi que pour coordonner les forces de police nationales dans ces domaines. Une coordination efficace entre le Parquet européen, qui devrait être mis en place sans délai, Europol et la nouvelle Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux pourrait être le facteur déterminant pour que le train de mesures législatives à l’examen produise de bons résultats sur le terrain.

1.8.

Le CESE appelle la Commission à presser tous les États membres de transposer d’urgence la directive 2018/1673 du Parlement européen et du Conseil (2), qui établit une définition commune de l’infraction de blanchiment de capitaux, et et à militer pour l’adoption d’une nouvelle directive qui définisse de manière homogène les infractions connexes, y compris en prévoyant des fourchettes pour les sanctions afférentes.

1.9.

Le CESE est très préoccupé de constater qu’il existe dans l’Union européenne un nombre considérable de «sociétés-écrans», qui jouent un rôle essentiel dans le blanchiment de capitaux et l’évasion fiscale. Il propose que les autorités actuellement compétentes et le futur système intégré de surveillance mettent en place des programmes spécifiques pour surveiller ces sociétés administrées par certains cabinets d’avocats, sociétés de consultance ou de conseil fiscal, afin d’identifier leurs propriétaires réels et les responsables de leurs transactions, et d’enquêter sur toute infraction qu’elles pourraient commettre.

1.10.

Le CESE invite la Commission européenne à examiner s’il est possible que l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux soit pleinement opérationnelle avant 2026, y compris pour ce qui est d’exercer sa mission de surveillance directe. Dans l’intervalle et en tout état de cause, il invite l’ensemble des institutions concernées à coopérer plus étroitement afin de mieux mettre en œuvre la législation existante.

1.11.

Le CESE estime qu’il est nécessaire d’établir une nouvelle liste, réaliste et fiable, des pays tiers à haut risque, et notamment de tous ceux qui facilitent le blanchiment de capitaux. Il propose également que la Commission européenne adopte une règle en vertu de laquelle les entreprises et les personnes impliquées dans des infractions financières ou le blanchiment de capitaux soient exclues des procédures de passation de marchés publics.

1.12.

Le CESE demande à l’Union européenne et aux gouvernements nationaux de protéger la vie et l’intégrité des journalistes, des employés et des fonctionnaires qui dénoncent la corruption économique et politique, et il juge inacceptable le retard pris dans la transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil (3).

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission et contexte

2.1.

En juillet 2019, la Commission européenne a présenté son analyse du régime en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT). La communication et les quatre rapports d’évaluation afférents (4) ont mis en évidence de graves lacunes dans la mise en œuvre de la législation en vigueur, ainsi que des divergences entre les États membres dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

2.2.

Pour remédier à ces problèmes, la Commission a publié, le 7 mai 2020, un plan d’action en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (5) et a ouvert une consultation publique à ce sujet. Ce plan se fonde sur six piliers, à savoir la mise en œuvre effective de la réglementation existante, un corpus de règles unique à l’échelle de l’Union européenne, une surveillance de niveau européen, un mécanisme de coordination et de soutien pour les cellules de renseignement financier, une meilleure application du droit pénal et, enfin, le renforcement du rôle de l’Union européenne dans le monde. Dans son avis sur le thème «Des mesures efficaces et coordonnées de l’UE en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, le blanchiment de capitaux et les paradis fiscaux» (6), le CESE a exprimé son soutien à ce plan et dit être favorable à ce qu’il soit développé et mis en œuvre de manière urgente.

2.3.

Après avoir obtenu l’approbation du Conseil et du Parlement européen et procédé à des consultations, la Commission a développé les propositions législatives du plan en un train de mesures législatives, en date du 20 juillet 2021, qui comprend les propositions suivantes: — un règlement instituant une Autorité de l’Union européenne pour la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (7), — un corpus de règles unique en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, qui intègre une partie de la législation (8), — une nouvelle directive, la sixième, révisant une partie de la législation restante (9), — la refonte du règlement sur les transferts de fonds, visant à l’étendre aux crypto-actifs (10).

2.4.

La pièce maîtresse du train de mesures législatives à l’examen consiste à créer une nouvelle autorité de l’Union européenne, qui, sous la dénomination d’«Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux» (ALBC), exercera des pouvoirs de surveillance directe et renforcera la coordination et la coopération entre les autorités nationales, avec lesquelles elle veillera à ce que le secteur privé applique les règles européennes de manière correcte et cohérente. En particulier, elle aura pour mission: — de mettre en place avec les autorités nationales un système unique et intégré de surveillance pour la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, — de surveiller directement certains des établissements financiers les plus à risque qui opèrent dans bon nombre d’États membres de l’Union européenne, en étant habilitée à édicter des sanctions contre ces «entités assujetties sélectionnées», — de surveiller et coordonner les superviseurs nationaux responsables des autres établissements financiers et non financiers et de l’application des règles de l’Union européenne, ainsi que de procéder à des évaluations périodiques sur l’ensemble ou une partie des activités d’un, de plusieurs ou de tous les superviseurs financiers, y compris s’agissant d’évaluer leurs outils et leurs ressources pour garantir des normes et des pratiques de surveillance de haut niveau, — de promouvoir et soutenir la coopération entre les cellules de renseignement financier et de faciliter leur communication transfrontière et leurs analyses communes.

2.5.

L’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux sera dirigée par un président, un conseil exécutif composé de cinq membres et un conseil général qui pourra se réunir selon deux configurations et types de compétences, la première portant sur la «surveillance» et la seconde sur les «cellules de renseignement financier», en comptant dans leurs rangs les responsables des autorités nationales de surveillance et de renseignement, afin de gérer le système européen intégré de surveillance et de renseignement financier. Un membre de la Commission européenne fera partie membre des organes directeurs de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux. Le conseil général de l’Autorité comprendra, en qualité d’observateurs, des représentants de l’Autorité bancaire européenne (ABE) et de la Banque centrale européenne (BCE), laquelle transférera à la nouvelle Autorité ses compétences en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ainsi que les outils afférents, à savoir la Base de données centrale et FIU.net. Il est prévu que l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux commence ses activités en 2024 et qu’elle pourvoie tous ses postes et entame son action de surveillance directe en 2026.

2.6.

Le premier règlement de l’Union européenne en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, quant à lui, étend la liste des entités assujetties de façon qu’elle inclue les prestataires de services sur crypto-actifs, les plateformes de financement participatif et les fournisseurs de services d’immigration, qui aident des investisseurs à obtenir un droit de résidence dans un pays ou, dans certains cas, à en acquérir la nationalité. Le règlement proposé renforce et clarifie les mesures de diligence et les contrôles. Il révise les exigences relatives aux pays tiers et aux personnes politiquement exposées. De même, il clarifie celles qui s’imposent aux bénéficiaires effectifs et en introduit d’autres pour limiter le risque que les criminels se dissimulent derrière des niveaux intermédiaires. Des mesures sont prises contre l’utilisation abusive des instruments au porteur et un plafond maximal de 10 000 EUR est fixé pour les paiements en argent liquide.

2.7.

À la différence de la réglementation appliquée secteur privé, la sixième directive de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme se concentre sur le dispositif institutionnel de l’Union européenne et son adaptation dans chaque État membre. La proposition clarifie les compétences des cellules de renseignement financier, leurs tâches et leur accès aux informations, établit un cadre pour les analyses conjointes et donne une base juridique au système FIU.net. Elle renforce le pouvoir d’action des superviseurs et les mécanismes de de la coopération qu’ils mènent entre eux et avec d’autres autorités. Elle prévoit l’inteconnexion des registres des comptes bancaires.

2.8.

Enfin, la proposition de règlement sur les transferts de fonds et certains crypto-actifs constitue une refonte du règlement (UE) 2015/847 du Parlement européen et du Conseil (11) sur le transfert de fonds, qui vise à ce que les exigences imposées aux crypto-actifs en matière de traçabilité et d’identification soient similaires à celles qui sont en vigueur pour les fonds. Par ailleurs, les prestataires de services sur crypto-actifs seront astreints aux conditions que le règlement sur la lutte contre le blanchiment de capitaux prévoit pour les autres opérateurs financiers.

3. Observations générales

3.1.

L’adoption de la première directive sur la lutte contre le blanchiment de capitaux remonte à 1991. Depuis lors, quatre sont venues s’y ajouter, sur cette même question de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, et elles ont été complétées par des dizaines d’autres, concernant le système financier ou les délits et infractions associés. Il est clair qu’à ce jour, ces efforts, que les autorités de l’Union européenne jugent prioritaires, n’ont pas produit de résultats satisfaisants.

3.2.

Sur ce point, il règne un large consensus, qui se manifeste déjà dans les évaluations de la Commission de 2019 et celles d’institutions telles que le Parlement européen, dans ses résolutions de mars 2019 et juillet 2020 (12), dans le rapport spécial de la Cour des comptes, de juin 2021, intitulé «L’UE et la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire: des efforts fragmentés et une mise en œuvre insuffisante» (13), ainsi que dans la grande majorité des analyses effectuées par des experts, universitaires et groupes de réflexion, notamment le rapport du groupe ad hoc CEPS-ECRI (14).

3.3.

On estime que pour l’Union européenne à 27 États membres, le blanchiment de capitaux atteindrait un volume de 1 % du PIB, selon Europol et la Commission européenne, et 1,3 %, pour la Cour des comptes, soit de 140 à 208 milliards d’euros par an. Plus important encore, Europol considère qu’à peine 1 % environ des montants concernés sont recouvrés. Ces dernières années ont éclaté de nombreux scandales de blanchiment de capitaux, impliquant de grands établissements financiers, et il est frappant de noter que nombre d’entre eux n’auraient pas été découverts sans l’application de la législation européenne ou l’intervention des superviseurs. En d’autres termes, malgré les efforts et le volontarisme de la Commission européenne et du Parlement européen, aucun progrès n’a été constaté dans les résultats de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

3.4.

La publication des Pandora Papers par le Consortium international des journalistes d’investigation (ICIJ) a une nouvelle fois mis en lumière l’ampleur que revêt le problème du blanchiment d’argent et des infractions associées, ainsi que le rôle crucial joué paradis fiscaux pour faciliter cette criminalité. Il est dès lors difficile de comprendre que la juridiction qui est mentionnée le plus fréquemment dans les documents concernés ne figure pas sur la liste de l’Union européenne des «pays et territoires non coopératifs» et que le Conseil Ecofin vient d’en retirer une autre, dont la législation empêche toute identification des véritables propriétaires de sociétés et de comptes.

3.5.

Le CESE attire l’attention des institutions européennes et des gouvernements nationaux sur la nécessité de protéger vigoureusement la vie et l’intégrité des journalistes, des employés et des fonctionnaires qui dénoncent la corruption économique et politique. Le Comité s’alarme de constater qu’un certain nombre d’États membres n’ont pas entamé les procédures de transposition de la directive (UE) 2019/1937 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, et il invite la Commission à agir pour assurer qu’elle soit transposée d’urgence, d’ici la fin de l’année 2021.

3.6.

Les échecs et carences de la politique que l’Union européenne mène pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme sont dus à plusieurs causes, dont les effets s’additionnent: i) le morcellement des compétences entre toute une série d’institutions européennes et nationales, ii) l’absence, à l’échelon de l’Union européenne, d’un superviseur unique pour les questions de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, iii) le peu d’instruments dont disposent les autorités européennes compétentes, iv) une mauvaise coordination, tant dans les initiatives de prévention que dans les actions menées contre les risques recensés, ainsi que les retards de leur mise en œuvre, v) les carences qui affectent l’activité des superviseurs et des cellules de renseignement financier dans de nombreux États, vi) la transposition extrêmement tardive des directives et les fortes divergences en la matière, qui amènent la Commission à entamer des procédures administratives et judiciaires, vii) le faible niveau de prise de conscience, dans bon nombre de pays, quant à la nécessité de lutter fermement contre le blanchiment d’argent et les infractions associées, viii) les disparités résultant de définitions divergentes des infractions dans les codes de droit pénal, tant en ce qui concerne, au premier chef le blanchiment d’argent d’argent lui-même que les peines y relatives, ix) les faiblesses des enquêtes concernant les infractions sous-jacentes associées, en particulier dans les pays tiers et, enfin, x) le manque de volonté politique dont témoignent les gouvernements de certains États membres pour adopter et mettre en œuvre des normes européennes. Les inégalités géographiques et sectorielles découlant de tous ces facteurs aident les délinquants financiers à concevoir les réseaux les plus appropriés pour leur trafic illicite.

3.7.

Dans certaines situations, la collaboration entre les institutions de l’Union européenne n’a pas été tenue pour indispensable. Tel est le cas de la coopération entre la Commission européenne et l’Autorité bancaire européenne (ABE) dans les enquêtes sur les infractions au droit de l’Union européenne, si bien que la Cour des comptes a été amenée à déclarer que cette procédure «n’est pas suffisamment efficace» (15). De même, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) n’a pas toujours mené une collaboration opérante avec la Commission européenne pour établir la liste des «pays tiers non coopératifs» en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (16). La liste de la Commission de 2019, approuvée par le Parlement, a finalement été rejetée par le Conseil, tandis que celle adoptée en mai 2020 n’est qu’une adaptation de celle qui a été établie par le Groupe d’action financière (GAFI) et l’OCDE et comporte des lacunes notables.

4. L’avis du CESE

4.1.

Le CESE exprime son plein soutien au train de mesures législatives que propose la Commission, car il estime que sa mise en œuvre correcte et rapide pourrait être très utile pour inverser une situation aussi intenable que celle brièvement décrite dans le chapitre précédent. Il soutient en particulier la création et la conception de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux, laquelle, tout en exerçant ses pouvoirs de surveillance directe, formera par ailleurs la clé de voûte d’un système européen de surveillance, ainsi que de renseignement, concernant cette lutte, qui intégrera les superviseurs nationaux et les cellules de renseignement financier au sein de son conseil général et, en tant qu’observatrices, les autres institutions de l’Union européenne qui sont concernées.

4.2.

Le CESE approuve la répartition des matières entre le premier règlement et la sixième directive, ainsi que les dispositions prévues dans ces deux instruments pour harmoniser les législations nationales et faciliter le fonctionnement des cellules de renseignement financier et des superviseurs nationaux dans les domaines essentiels que sont l’enregistrement et le signalement, ainsi que les enquêtes concernant des opérations suspectes, grâce aux déclarations d’activités suspectes (DAS) ou de transactions suspectes (DTS) utilisant des techniques normalisées. Afin de surmonter l’un des principaux problèmes qui se posent actuellement, il est hautement souhaitable que l’accent soit mis sur la nécessité d’assurer dans les délais les plus brefs le respect des différentes obligations qui incombent aux autorités. Le CESE estime que la législation proposée respecte le cadre européen en matière de protection des données et les droits des particuliers et des entreprises, dont la protection sera assurée, in fine, par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

4.3.

Le CESE invite les gouvernements nationaux et les organisations de la société civile européenne à soutenir l’adoption et la mise en œuvre appropriée de ce train de mesures législatives. Ni l’Union européenne ni les États membres ne peuvent se permettre d’en rester à la situation actuelle, d’autant moins que la lutte contre les conséquences sanitaires, économiques et sociales de la pandémie de COVID-19 et l’effort de relance de l’économie exigent de leur part une forte augmentation des ressources publiques. Comme l’indique le rapport du groupe ad hoc CEPS-ECRI, «tenter de mettre fin au blanchiment d’argent, ou à tout le moins de le réduire significativement, est un impératif moral dans toute société démocratique, où les citoyens sont tous libres et égaux devant la loi, dans un système de coopération équitable […]. Le manque de clarté, les retards et l’inefficacité ne feront qu’encourager le blanchiment d’argent […]» (17).

4.4.

Le CESE est conscient de l’importance que revêtent dans ce domaine les partenariats entre le public et le privé. Dans certains pays, les capacités d’investigation sont, pour une large part, détenues par le secteur privé (18). Tout en invitant les institutions de l’Union européenne, lorsqu’elles mettront en œuvre le train de mesures législatives, à déployer tous les efforts en leur pouvoir pour favoriser un meilleur fonctionnement des autorités nationales de surveillance et des cellules de renseignement financier, le Comité souhaite également qu’elles facilitent autant que possible les partenariats public-privé en la matière.

4.5.

Il est vraisemblable que dans de nombreux pays, un changement culturel et une participation accrue de la société civile soient nécessaires pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la criminalité économique et fiscale. Ce constat est l’une des raisons qui ont amené le CESE à proposer un pacte européen contre la fraude et l’évasion fiscales, l’évitement de l’impôt et le blanchiment de capitaux (19). C’est dans le même esprit que le Parlement européen a préconisé «[…] de restaurer la confiance du public, de disposer de systèmes fiscaux justes et transparents, ainsi que de veiller à la justice fiscale» (20). Pour réaliser cet objectif, le CESE propose qu’un organe consultatif de la société civile soit créé, que ce soit au sein de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (21), ou sous la forme d’une instance placée sous l’égide de la Commission européenne, afin que les organisations de la société civile et lui-même puissent participer plus activement à la lutte menée contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et y apporter la contribution de leurs propres expériences et propositions. Les institutions européennes et la société civile organisée doivent agir de concert pour informer les citoyens européens des effets très dommageables que le blanchiment de capitaux et les infractions qui y sont associées exercent sur les biens publics et sur les principes de justice et d’équité qui fondent la démocratie.

4.6.

Europol et d’autres experts estiment que depuis le début de la pandémie de COVID-19, le blanchiment de capitaux et les infractions associées sont en hausse, en particulier en ce qui concerne celles qui sont commises par voie électronique et au moyen de l’utilisation de crypto-monnaies et d’autres crypto-actifs (22). Le CESE considère dès lors qu’il est totalement justifié d’adopter un règlement grâce auquel ces transactions se trouveront soumises au même traitement que toutes les autres, en rendant obligatoire l’identification des propriétaires réels. S’il est certain que la proposition de règlement de la Commission sur les marchés des crypto-actifs (23) pose des jalons vers une réglementation générale et que son entrée en vigueur doit s’effectuer de toute urgence, il ne remplace pas pour autant tous les instruments qui sont nécessaires pour assurer une protection contre les risques pécuniaires et les infractions pénales que recèlent ces produits financiers.

4.7.

Le CESE, le Parlement européen et d’autres institutions ont souligné le risque que représente l’existence, au sein de l’Union européenne, de centaines de milliers de «sociétés-écrans» (24) qui, légalisées et gérées par certains cabinets d’avocats, sociétés de consultance ou de conseil fiscal qui sont pour la plupart d’entre eux utilisés pour le blanchiment de capitaux et d’autres infractions sous-jacentes associées, ainsi que pour l’évasion fiscale. D’énormes volumes de capitaux transitent par leur intermédiaire. Les autorités qui sont actuellement compétentes en la matière, tout comme le nouveau système européen de surveillance, devront établir des programmes spécifiques pour mettre en œuvre les règles d’identification des détenteurs effectifs de ces sociétés, ainsi que des émetteurs et des bénéficiaires de leurs transactions, de manière à être en mesure de poursuivre en justice les infractions économiques et financières que commettent nombre d’entre elles. Aucune entreprise, ni autre entité, de quelque type que ce soit, qui est susceptible d’être utilisée pour blanchir des capitaux ou financer le terrorisme ne devrait être autorisée à s’enregistrer dans un quelconque État membre si ses propriétaires finaux ne sont pas connus ou s’ils présentent un lien avec de telles activités.

4.8.

Le CESE estime qu’il est absolument nécessaire que les États membres achèvent d’urgence la transposition de la directive 2018/1673, qui fournit une définition commune pour l’infraction de blanchiment de capitaux. Il préconise d’élaborer une nouvelle directive, qui inscrive dans les législations des États membres des définitions communes des infractions associées au blanchiment, et il propose que certaines fourchettes soient prévues en ce qui concerne les sanctions qui s’y appliquent. L’article 83 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne mentionne explicitement le blanchiment de capitaux et les infractions transfrontières connexes parmi les domaines dans lesquels les définitions et les sanctions peuvent être harmonisées au moyen de règles minimales européennes.

4.9.

Le CESE invite la Commission européenne à examiner s’il est possible que l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux soit pleinement opérationnelle avant 2026, y compris pour ce qui est d’exercer sa mission de surveillance directe. En tout état de cause, il plaide pour que dans l’intervalle, la Commission européenne et les autres institutions concernées renforcent leur coopération afin d’appliquer plus efficacement la législation en vigueur, conformément aux observations formulées par le Parlement européen et la Cour des comptes. Cette demande s’adresse en particulier à l’Autorité bancaire européenne, y compris à sa nouvelle commission de lutte contre le blanchiment de capitaux, ainsi qu’à la Banque centrale européenne et à Europol. Le CESE invite également la Commission européenne, le Service européen pour l’action extérieure et Europol à procéder dès que possible à une nouvelle analyse des pays tiers qui sont susceptibles d’être inscrits sur une liste revue de l’Union européenne recensant les pays non coopératifs en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

4.10.

Le CESE se félicite du rôle de premier plan que le Parquet européen pourrait jouer dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, et il invite les institutions européennes et les États membres à en faciliter sans plus attendre le plein déploiement. Il déplore que certains gouvernements, notamment parmi ceux qui ont récemment exercé la présidence tournante de l’Union européenne, fassent obstacle au parachèvement de ce processus. Le Comité reprend à son compte la demande que le Parlement européen a adressée à la Commission européenne pour qu’elle examine la proposition visant à établir un cadre européen relatifs aux enquêtes transfrontières en matière de criminalité financière et fiscale.

4.11.

Compte tenu du caractère transnational que revêt le blanchiment de capitaux, il est nécessaire de renforcer la coordination entre les forces de police nationales et les services de renseignement. Parallèlement, le CESE estime qu’il serait très utile de doter Europol de compétences accrues et de ressources humaines et matérielles suffisantes afin de mener la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et contre la criminalité transnationale organisée, ainsi que de coordonner les forces de police nationales. Une coordination efficace entre le Parquet européen et la nouvelle Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux pourrait être le facteur déterminant pour que le train de mesures législatives à l’examen produise de bons résultats sur le terrain.

4.12.

Le CESE estime qu’il est nécessaire d’établir une nouvelle liste, réaliste et fiable, des pays et territoires non coopératifs. Il propose également que la Commission élabore une directive prévoyant que les entreprises et les personnes impliquées dans des infractions financières ou le blanchiment de capitaux soient exclues de toute procédure de passation de marchés publics.

4.13.

Le CESE considère également qu’il conviendrait que les relations qui existent actuellement entre des cellules nationales de renseignement financier soient préservées et intégrées dans la nouvelle architecture de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux. Il ne peut être question de se priver des liens qui, dans le domaine de l’information et de la stratégie, ont été noués au fil des ans entre ces cellules de différents États membres.

4.14.

Pour une part importante, le blanchiment de capitaux s’effectue en dehors du système financier, par utilisation d’argent liquide pour l’achat de biens qui sont ensuite légalisés ou stockés, ou encore par le truchement de certaines transactions commerciales. Le CESE invite la Commission à étudier comment le train de mesures législatives qui est proposé pourrait être appliqué aussi efficacement que possible au marché des œuvres d’art et biens de grande valeur et à leur stockage dans des ports francs, des entrepôts douaniers et des zones économiques spéciales, ainsi qu’à certaines transactions commerciales, notamment celles impliquant des prêts sans intérêts remboursés dans un pays de destination, aux investissements immobiliers et aux transactions avec des sociétés de jeux d’argent et de hasard. Les résultats de cet examen devraient, le cas échéant, servir de base à d’autres propositions législatives visant à lutter contre le blanchiment de capitaux et les infractions associées.

4.15.

Dans leur très grande majorité, les organisations de la société civile à but non lucratif ont une action qui renforce la démocratie, en ce qu’elles lui donnent un caractère participatif, tout en constituant un secteur économique dont la valeur va croissant. Bon nombre d’entre elles ont, de manière effective, lutté contre le blanchiment de capitaux et contribué à dévoiler des pratiques en la matière. Certaines pourraient néanmoins être utilisées pour des opérations qui visent à blanchir des capitaux. C’est pour cette raison que dans l’élaboration des politiques les concernant, il y a lieu de procéder très soigneusement à l’évaluation des risques dans ce secteur, afin de détecter les cas où elles sont employées à des fins illégales, sans pour autant mettre un frein à leur développement ou offrir à des gouvernements autoritaires la possibilité de s’en prendre à celles qui les critiquent.

5. Observations particulières

5.1.

En plus d’un accroissement des transactions virtuelles et d’un recours accru aux crypto-actifs, on a pu observer durant la pandémie un essor du marché des «jetons non fongibles» (JNF) (25), lesquels, en s’appuyant sur la technologie des chaînes de bloc, opèrent des transferts d’argent par-delà les frontières, pour des montants qui, au premier semestre de 2021, ont atteint un montant de 2,5 milliards de dollars. Le CESE propose que les opérateurs du marché de ces jetons soient inclus dans la liste dans entités soumises aux exigences en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. De même, il convient de mettre en place un suivi des «transactions non réglées en espèces» qui sont utilisées pour le blanchiment de capitaux.

5.2.

La pandémie a réduit l’utilisation de l’argent liquide. Cet élément, conjugué à la décision de mettre fin à l’impression de billets de 500 EUR, a contraint les délinquants à «blanchir» les sommes concernées et à les intégrer dans l’économie réelle. Le CESE recommande donc à la Commission européenne d’étudier la possibilité d’abaisser le plafond des transactions en espèces en dessous de la barre des 10 000 EUR, tout en tenant compte de la diversité des situations dans les différents États membres.

5.3.

Le CESE estime qu’il est essentiel que les cellules de renseignement financier fonctionnent de manière adéquate. Pour ce faire, elles doivent disposer de ressources techniques et humaines suffisantes et de haut niveau. Il y a lieu de renforcer leur capacité à collaborer entre elles et avec les autorités de l’Union européenne, en recourant à des normes, procédures et outils informatiques qui soient compatibles, ainsi qu’en dispensant à l’ensemble de leurs personnels des formations appropriées et comparables. L’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux devrait coopérer avec les autorités nationales compétentes, afin d’optimiser l’efficacité de son travail. Le Comité invite les gouvernements nationaux, en particulier ceux qui ont été mentionnés dans les recommandations par pays du semestre européen, à accorder la priorité à l’objectif du bon fonctionnement des cellules de renseignement financier et à encourager une coopération efficace avec les autorités européennes.

5.4.

Le CESE estime qu’un facteur essentiel pour le bon fonctionnement de l’Autorité de lutte contre le blanchiment est que ses dirigeants et les autres membres de son personnel présentent un professionnalisme d’un haut niveau de qualité, possèdent de l’expérience et cultivent l’indépendance, comprise dans le sens d’une défense exclusive des intérêts et des valeurs de l’Union européenne, ainsi que l’honnêteté. Le processus de leur sélection doit donc être placé sous le signe de la rigueur et de la transparence. Le Comité propose que la Commission établisse une liste de principes et de valeurs qui forment la charpente des procédures de recrutement et pourraient être pris en compte dans le code de déontologie que les organes de l’Autorité sont appelés à élaborer et adopter.

5.5.

Le CESE réitère sa proposition (26), concordant avec celle du Parlement européen, qui vise à supprimer progressivement les régimes d’acquisition du droit de résidence par investissement et à interdire ceux qui octroient la nationalité par ce biais et, dans l’intervalle, il demande que l’on vérifie rigoureusement que leurs bénéficiaires ont rempli leurs obligations légales dans leur pays d’origine et ne participent pas à des opérations de blanchiment d’argent.

5.6.

Le CESE propose que la Commission européenne crée une base de données pour fournir aux petites et moyennes entreprises des informations sur les sanctions dont des particuliers ou des entreprises ont fait l’objet en relation avec le financement du terrorisme, ainsi que sur leur durée.

5.7.

L’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux doit être dotée d’un budget suffisant pour relever les grands défis qui découleront de ses objectifs et de ses missions. Un combat efficace contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme augmentera considérablement les recettes fiscales des États membres, lesquels doivent relever les défis de la transformation verte et numérique et des transitions justes en la matière, et il contribuera par ailleurs à améliorer leur cohésion sociale et politique. Il convient de tenir compte du coût que représente pour les entreprises le respect des nouvelles obligations légales, dont l’efficacité doit faire l’objet d’une évaluation régulière. Le CESE propose que l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux soit financée par le budget de l’Union européenne.

5.8.

Pour que la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme soit couronnée de succès, un élément crucial est que des bases de données et des registres des bénéficiaires effectifs de comptes, des biens, des fiducies ou des fiduciaires et des transactions soient disponibles et aisément accessibles pour les personnes habilitées. À mesure que la taille de ces registres et bases de données augmente et que leur accessibilité gagne en rapidité, l’exigence de protection de leurs données à caractère personnel devient de plus en plus impérative. Le CESE estime qu’il s’agit là d’une question qui doit être traitée avec la plus grande attention.

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(1) COM(2020) 593 final.

(2) Directive (UE) 2018/1673 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal (JO L 284 du 12.11.2018, p. 22).

(3) Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO L 305 du 26.11.2019, p. 17).

(4) COM(2019) 360 final, COM(2019) 370 final, COM(2019) 371 final et COM(2019) 372 final du 24.7.2019.

(5) C(2020) 2800 final.

(6) JO C 429 du 11.12.2020, p. 6.

(7) COM(2021) 421 final.

(8) COM(2021) 420 final.

(9) COM(2021) 423 final.

(10) COM(2021) 422 final.

(11) Règlement (UE) 2015/847 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et abrogeant le règlement (CE) no 1781/2006 (JO L 141 du 5.6.2015, p. 1)

(12) Résolution du Parlement européen du 26 mars 2019 sur la criminalité financière, la fraude fiscale et l’évasion fiscale (JO C 108 du 26.3.2021, p. 8) et résolution du Parlement européen du 10 juillet 2020.

(13) Cour des comptes européenne: rapport spécial 13/2021.

(14) CEPS-ECRI, Rapport du groupe ad hoc Anti-Money Laundering in the EU («Le blanchiment d’argent dans l’Union européenne»), janvier 2021.

(15) Cour des comptes européenne, ibid., paragraphe 86. En dix ans, le conseil des autorités de surveillance de l’Autorité bancaire européenne n’a mené aucune enquête de sa propre initiative en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. N’ayant aucune obligation légale de répondre en temps utile aux demandes, elle n’a examiné que deux des quatre plaintes déposées par la Commission européenne.

(16) Cour des comptes européenne, ibid., paragraphes 26 et 28.

(17) CEPS-ECRI, ibid. p. 2.

(18) CEPS-ECRI, ibid. p. iv.

(19) Avis du CESE sur le thème «Des mesures efficaces et coordonnées de l’UE en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, le blanchiment de capitaux et les paradis fiscaux» (JO C 429 du 11.12.2020, p. 6), paragraphes 3.4, 3.5 et 3.6.

(20) Résolution du Parlement européen du 10 juillet 2020 sur le plan d’action en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

(21) Depuis leur création, l’Autorité bancaire européenne (ABE), Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) sont dotées, afin de faciliter la consultation des acteurs concernés, de groupes de parties intéressées dont les membres assurent une composition équilibrée entre les entreprises privées, les consommateurs, les utilisateurs, les représentants des salariés d’entreprises du secteur et des universitaires de haut rang.

(22) Europol-Centre européen de lutte contre la criminalité financière et économique (EFECC): Enterprising criminals. Europe’s fight against the global networks of financial and economic crime («Des criminels entreprenants. La lutte de l’Europe contre les réseaux mondiaux de criminalité financière et économique»), juin 2020; et World Compliance Association, COVID 19 opened the doors for a new wave of money laundering («La COVID-19 a ouvert la porte à une nouvelle vague de blanchiment d’argent»).

(23) COM(2020) 593 final.

(24) Les expressions de «société-écran», «société fantôme» ou encore«société fictive» désignent des entreprise qui n’exercent pas de réelle activité économique dans le pays où elles sont enregistrées et qui n’y emploient aucun travailleur, ou seulement un très petit nombre. Certaines d’entre elles sont utilisés à des fins de blanchiment de capitaux, d’évasion fiscale ou de contournement de la directive relative au détachement. Voir l’étude du Service de recherche du Parlement européen (EPRS) «An Overview of Shell Companies in the European Union» («État des lieux des sociétés-écrans dans l’Union européenne»), octobre 2018, ainsi que Damgaard, J., Elkjaer T., et Johannesen, N., «The Rise of Phantom Investments» («L’explosion des investissements fantômes»), Fonds monétaire international, Finance et développement (F&D), septembre 2019, et l’avis du CESE sur le thème «Des mesures efficaces et coordonnées de l’UE en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, le blanchiment de capitaux et les paradis fiscaux» (JO C 429, 11.12.2020, p. 6).

(25) Reuters, 6 juin 2021, NFT sales volume surges to $2.5 bln in 2021 first half («Le volume des ventes de jetons non fongibles bondit à 2,5 milliards de dollars au premier semestre 2021»).

(26) JO C 47 du 11.2.2020, p. 81 et JO C 429 du 11.12.2020, p. 6.