Avis institutionnel — 52021AE2575

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant un plan d’action pour le développement de la production biologique

[COM(2021) 141 final]

(2021/C 517/18)

Rapporteur:

Andreas THURNER

Consultation	Commission européenne, 21.4.2021
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	9.9.2021
Adoption en session plénière	22.9.2021
Session plénière no	5/63
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	185/3/4

1. Conclusions et recommandations

Le Comité économique et social européen (CESE):

1.1.

reconnaît le rôle qu’assume l’agriculture biologique pour réaliser les objectifs du pacte vert pour l’Europe, et accueille favorablement la communication de la Commission européenne concernant un plan d’action en faveur du développement de la production biologique qui fait l’objet du présent avis, et constitue, à son estime, une base solide pour que le secteur biologique continue à se développer durablement;

1.2.

considère que l’objectif fixé dans le pacte vert pour l’Europe, à savoir consacrer 25 % des terres agricoles de l’Union européenne à l’agriculture biologique d’ici à 2030, est «très ambitieux»;

1.3.

se félicite de l’approche de la Commission, axée sur le marché, qui consiste à renforcer encore la demande et la confiance des consommateurs dans les produits biologiques. Un équilibre entre cette demande et l’offre est essentiel pour que le secteur puisse poursuivre son développement;

1.4.

recommande, en raison de la diversité des situations de départ entre les États membres, et dans l’optique de renforcer l’échange d’expériences entre les États membres, de mettre en place une sorte de «mécanisme de jumelage». Il y aurait également lieu d’appuyer les échanges entre agriculteurs. Le CESE sera très heureux de participer à d’éventuelles activités de sensibilisation à la production biologique, par exemple dans le cadre d’une journée européenne annuelle de l’agriculture biologique;

1.5.

invite les États membres à élaborer, avec la participation des parties prenantes concernées, des plans d’action nationaux ou régionaux en matière de bioénergie, et à exploiter les possibilités offertes par la politique agricole commune pour soutenir l’agriculture biologique. Il faudra notamment montrer une grande vigilance lors de la phase délicate de la conversion à l’agriculture biologique;

1.6.

signale l’importance des dispositions proposées pour améliorer la transparence du marché et des jeux de données dans le secteur biologique; suggère, dans ce contexte, que la conférence annuelle sur les perspectives agricoles de la direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission (DG AGRI) rende elle aussi compte comme il se doit de l’évolution du secteur biologique;

1.7.

rappelle que les consommateurs attachent de plus en plus d’importance aux produits alimentaires régionaux; estime que des chaînes de production et de commercialisation biologiques qui, tout à la fois, soient plus courtes et locales, et tiennent compte de la saisonnalité, apparaissent particulièrement prometteuses pour créer davantage de valeur tout au long de la chaîne alimentaire. En outre, le CESE voit dans ce secteur un potentiel de création d’emplois supplémentaires dans les zones rurales;

1.8.

fait observer que les produits biologiques sont en général plus chers que ceux de type conventionnel, et que cet écart de prix constitue un obstacle pour certains groupes sociaux à faibles revenus; préconise dès lors de mettre en place des mesures d’accompagnement appropriées pour que les produits biologiques soient également accessibles aux groupes vulnérables;

1.9.

juge en particulier que les pouvoirs publics, à l’échelle des villes et des communes, des régions ou du pays tout entier, doivent cibler plus étroitement les produits alimentaires biologiques régionaux pour tout ce qui concerne les marchés publics, par exemple, les cantines, étant entendu qu’il y a aussi lieu d’être attentif à la dimension de saisonnalité de la démarche;

1.10.

insiste sur la nécessité d’allouer des ressources financières suffisantes à la recherche et à l’innovation pour soutenir le secteur biologique.

2. Contexte

2.1.

En adoptant la stratégie «De la ferme à la table» et la stratégie en matière de biodiversité, la Commission, agissant dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, s’est fixé un objectif ambitieux en matière de production biologique: consacrer au moins 25 % des terres agricoles de l’Union européenne à l’agriculture biologique d’ici à 2030. Le 25 mars 2021, elle a publié à cet effet un plan d’action en faveur du développement de la production biologique (1), destiné à aider les États membres à atteindre cet objectif.

2.2.

Selon les indications de la Commission, le nouveau plan d’action en faveur de la production biologique s’appuie sur les progrès réalisés grâce au plan d’action pour la période 2014-2020, et tient compte des résultats d’une consultation publique sur l’agriculture biologique qui s’est tenue de septembre à novembre 2020 (2). Ce plan d’action s’articule autour des trois axes prioritaires interdépendants suivants: — Axe 1: stimuler la demande et garantir la confiance des consommateurs — Axe 2: encourager la conversion et renforcer l’ensemble de la chaîne de valeur — Axe 3: améliorer la contribution de l’agriculture biologique à la durabilité environnementale

2.3.

Ces trois axes prioritaires se déclinent en 23 actions. Plusieurs sources de financement seront mobilisées aux fins de leur déploiement. Le soutien financier en faveur de l’agriculture biologique continuera d’être fourni dans le cadre d’engagements en matière de développement rural, au titre du second pilier de la politique agricole commune, tandis qu’un flux de financement supplémentaire pourra être mis à disposition au moyen de programmes écologiques, ressortissant au premier pilier. En outre, un budget ambitieux dans le cadre de la politique de promotion de l’UE sera destiné à stimuler la consommation de produits biologiques.

2.4.

Les services de conseil agricole seront renforcés afin de favoriser l’échange de connaissances sur l’agriculture biologique. Pour soutenir les ambitions du plan d’action, la Commission entend qu’au moins 30 % du budget destiné aux actions de recherche et d’innovation dans les domaines de l’agriculture, de la sylviculture et des zones rurales soit alloué à des thèmes qui concernent spécifiquement le secteur biologique ou sont pertinents pour lui, tels que l’augmentation des rendements des cultures, la diversité génétique et les substituts aux produits controversés.

2.5.

Plus précisément, les actions proposées dans le cadre des trois axes viseront les objectifs ci-après.

Axe 1: stimuler la demande et garantir la confiance des consommateurs

a)	Promouvoir l’agriculture biologique et le logo de l’UE

b)	Promouvoir les cantines biologiques et accroître le recours aux marchés publics écologiques

c)	Renforcer les produits biologiques dans les programmes à destination des écoles

d)	Prévenir la fraude alimentaire et renforcer la confiance des consommateurs

e)	Améliorer la traçabilité

f)	Faciliter la contribution du secteur privé

Axe 2: encourager la conversion et renforcer l’ensemble de la chaîne de valeur

a)	Encourager la conversion, les investissements et les échanges de bonnes pratiques

b)	Développer l’analyse sectorielle afin d’accroître la transparence du marché

c)	Soutenir l’organisation de la chaîne alimentaire

d)	Renforcer la transformation au niveau local et à petite échelle, et promouvoir le circuit commercial court

e)	Améliorer l’alimentation animale conformément aux règles de l’agriculture biologique

f)	Renforcer l’aquaculture biologique

Axe 3: améliorer la contribution de l’agriculture biologique à la durabilité environnementale

a)	Réduire l’empreinte écologique et atténuer la contribution au changement climatique

b)	Renforcer la diversité génétique et augmenter les rendements

c)	Développer des solutions pour remplacer les intrants controversés et autres produits phytopharmaceutiques

d)	Améliorer le bien-être des animaux

e)	Utiliser les ressources de manière plus efficace

2.6.

Pour la mise en œuvre de ce plan d’action, la Commission recommande aux États membres d’élaborer des plans d’action nationaux appropriés en matière de bioénergie, assortis d’objectifs clairs et tenant compte des spécificités régionales, et de les prendre en considération dans leurs plans stratégiques nationaux relevant de la politique agricole commune.

2.7.

Le présent avis doit être lu dans le contexte de ceux que le CESE a consacrés précédemment à la production et à la consommation durables de denrées alimentaires, notamment ceux qui ont pour thème la «Compatibilité de la politique commerciale de l’UE avec le pacte vert pour l’Europe» (3), «Une stratégie “De la ferme à la table” pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement» (4), «Promouvoir des chaînes alimentaires courtes et alternatives dans l’Union européenne: le rôle de l’agroécologie» (5) et, enfin, les «Régimes alimentaires sains et durables» (6).

3. Observations générales

3.1.

Le CESE estime que l’objectif fixé dans le pacte vert pour l’Europe, à savoir consacrer 25 % des terres agricoles de l’Union européenne à l’agriculture biologique d’ici à 2030, est «très ambitieux». Dans l’Union, en moyenne, quelque 8,5 % des surfaces agricoles sont actuellement cultivées de manière biologique. Le but visé, consiste donc, grosso modo, à tripler, d’ici à 2030, la superficie agricole exploitée de cette manière. À titre de comparaison: entre 2009 et 2019, les aires consacrées à l’agriculture biologique sont passées d’environ 8,3 à quelque 13,8 millions d’hectares, soit une augmentation de 70 %, qui s’inscrit dans une tendance à la hausse. L’objectif de 25 % suppose de les porter aux alentours de 40 millions d’hectares, soit un niveau qui excède nettement celui que permettrait d’atteindre l’évolution en cours.

3.2.

Le CESE se félicite de l’approche de la Commission, axée sur le marché, consistant à renforcer encore la demande et la confiance des consommateurs dans les produits biologiques. Un équilibre entre cette demande et l’offre est essentiel pour que le secteur puisse poursuivre son développement;

3.3.

L’expansion de la production biologique doit également être axée sur la demande. Il convient de veiller à ce que l’augmentation de l’offre soit également anticipée par une évolution correspondante du côté de la demande. Si la production de denrées alimentaires biologiques se développe plus fortement que cette demande, il en résultera inévitablement une concurrence dommageable sur le marché et, par conséquent, une baisse des prix accordés aux producteurs.

3.4.

Le modèle d’exploitation biologique implique généralement un coût de production par unité de produit plus élevé que dans la filière conventionnelle, en raison de charges plus lourdes et de rendements moins élevés. Si l’on veut assurer le développement durable du secteur biologique, ces surcoûts doivent également être compensés par un surcroît adéquat de recettes provenant du marché. Toutefois, à mesure que la professionnalisation progresse d’un bout à l’autre de la chaîne alimentaire biologique, son rapport coûts-bénéfices est appelé à évoluer positivement.

3.5.

La situation de départ varie considérablement d’un État membre à l’autre. Dans certains d’entre eux, l’agriculture biologique et sa commercialisation sont déjà bien implantées. Dans d’autres, en revanche, le pourcentage de terres exploitées selon le mode de production biologique est faible, se situant largement en dessous des 10 %. Ces différences entre régions en ce qui concerne les situations initiales devront être dûment prises en compte lors de la planification des mesures. Le CESE recommande de mettre en place une sorte de «mécanisme de jumelage», dans l’optique de renforcer l’échange d’expériences entre les États membres. Ceux qui disposent d’un secteur biologique bien établi ont souvent adopté une approche d’«incitation-attraction», mettant en place des mesures visant à stimuler à la fois la production et la demande de produits biologiques. Le commerce de détail de produits alimentaires joue également un rôle essentiel dans le développement du secteur biologique.

3.6.

Dans la mise en œuvre des dispositions du règlement de l’Union relatif à l’agriculture biologique, la diversité des structures et l’ampleur des disparités régionales en Europe soulèvent souvent des problèmes et des questionnements complexes. Dans l’optique d’un développement harmonieux du secteur, il y a lieu de rechercher, pour mettre en œuvre ce règlement, un équilibre qui, tout à la fois, réponde à l’exigence d’une application uniforme des règles dans l’ensemble de l’Union et aux attentes des consommateurs, et, dans la mesure où il le permet, offre la souplesse nécessaire pour tenir dûment compte des différences et situations locales.

3.7.

Le plan d’action de la Commission européenne à l’examen pour le développement de la production biologique, qui s’articule autour de trois domaines prioritaires, à savoir la promotion de la consommation, le développement de la production et le renforcement de la durabilité, constitue une base solide pour le développement durable de ce secteur. Sa mise en œuvre dans les États membres devrait s’accompagner d’un processus continu de suivi et d’évaluation.

3.8.

Avec la participation des parties prenantes concernées, les États membres devraient élaborer des plans d’action nationaux ou régionaux en matière de production biologique, et tirer parti, pour soutenir l’agriculture biologique, des possibilités offertes par la politique agricole commune, notamment lors de l’élaboration des plans stratégiques nationaux relatifs à cette politique.

4. Observations particulières

4.1.

Le succès de l’agriculture biologique passe par un niveau élevé de confiance des consommateurs. Ils doivent pouvoir compter sur le respect des normes de production en vigueur tout au long de la chaîne alimentaire, depuis la production jusqu’à la consommation, en passant par la transformation. Les mesures prévues pour prévenir la fraude et améliorer la traçabilité sont dès lors particulièrement importantes. À cette fin, il convient notamment de tirer parti des possibilités offertes par la numérisation.

4.2.

Les dispositions envisagées pour améliorer la transparence du marché et des jeux de données dans le secteur biologique aideront les opérateurs économiques à faire les bons choix. Jusqu’à présent, les statistiques européennes n’ont généralement pas fait de distinction entre les segments de produits conventionnels et biologiques. La prise en compte de la production biologique dans les analyses des observatoires du marché de la direction générale de l’agriculture et du développement rural (AGRI) constitue un pas dans la bonne direction. À cet égard, il est suggéré que la conférence annuelle sur les perspectives agricoles de cette direction générale rende compte elle aussi comme il se doit de l’évolution du secteur biologique.

4.3.

Le renforcement qu’il est prévu d’apporter aux services de conseil agricole, ainsi que les mesures visant à promouvoir l’échange de connaissances sur l’agriculture biologique constituent des actions d’accompagnement importantes. Il convient d’intensifier les échanges entre la science, les structures de conseil, l’éducation, les agriculteurs et la société. Les programmes d’échanges régionaux et internationaux peuvent être fort profitables, au premier chef pour les jeunes agriculteurs.

4.4.

Les consommateurs doivent eux aussi être informés des atouts des produits biologiques, grâce à des mesures éducatives et de sensibilisation appropriées, et ce, idéalement dès le stade scolaire. Le programme de l’Union européenne à destination des écoles, en faveur de la consommation de fruits, les légumes et de lait (7), offre de bons éléments de référence à cet égard.

4.5.

Pour sensibiliser l’opinion publique à la production biologique, la Commission prévoit notamment de mettre en place une journée européenne annuelle de l’agriculture biologique et d’organiser des cérémonies de remise de prix pour des prestations d’excellence dans tous les secteurs de la chaîne alimentaire biologique. Le CESE se dit tout disposé à être partenaire de cette initiative.

4.6.

Les consommateurs attachent de plus en plus d’importance aux denrées alimentaires régionales. En raison de la pandémie de COVID-19, la population se montre encore plus sensible à la qualité de ses aliments. Combinées, les chaînes de production et de commercialisation biologiques, à la fois plus courtes et locales, apparaissent dès lors particulièrement prometteuses pour créer davantage de valeur. Sous l’angle de la durabilité également, il apparaît nécessaire d’examiner en concomitance, dans toute la mesure du possible, les problématiques de la production biologique, de son caractère régional et de sa saisonnalité. Un renforcement supplémentaire du logo biologique de l’Union européenne doit pouvoir s’effectuer d’une manière compatible avec celui des labels biologiques nationaux ou régionaux reconnus. L’information sur la provenance des denrées alimentaires, s’agissant des matières premières utilisées, devrait être aussi concrète que possible, ne pas se limiter à l’indication «agriculture UE» ou «agriculture non UE» et, autant que faire se peut, mentionner le pays ou la région d’origine.

4.7.

Le tourisme et la restauration recèlent de grands potentiels pour les produits biologiques. Leur exploitation passe par la transparence et des systèmes de certification crédibles.

4.8.

L’agriculture biologique induit souvent une utilisation accrue de forces de travail, en raison de ses modes de production plus variés, et, de ce fait, elle ouvre aussi la voie à de nouvelles possibilités d’emploi dans les zones rurales. À contrario, elle doit supporter des coûts de main-d’œuvre plus élevés, qui peuvent à leur tour devenir un frein pour le développement du secteur.

4.9.

Les produits biologiques coûtent généralement plus cher que ceux de type conventionnel, mais les écarts de prix ont tendance à s’atténuer, sous le double effet d’une productivité accrue de l’agriculture biologique et des exigences environnementales croissantes qui sont imposées aux autres formes d’agriculture dans le contexte de l’évolution de la politique agricole commune. Cet écart de prix constitue un obstacle pour certains groupes sociaux à faibles revenus, tels que les retraités, les jeunes ou les familles issues de catégories sociales défavorisées. Le CESE préconise dès lors de mettre en place des mesures appropriées pour que les produits biologiques soient aussi accessibles à ces différents groupes de la population.

4.9.1.

Par exemple, les défenseurs des consommateurs font observer que, en pourcentage, les marges sur les produits biologiques dans le commerce de détail sont parfois considérablement plus élevées que sur ceux de type non biologique, et que ce différentiel pourrait avoir une incidence sur les prix des denrées biologiques par rapport à ceux pratiqués pour les productions conventionnelles. Il conviendrait que les marges commerciales soient raisonnables.

4.9.2.

Dans certains États membres, ces écarts de prix, parfois fort importants par rapport aux produits ordinaires constituent un obstacle majeur pour augmenter le réservoir de consommateurs de productions biologiques. Il convient en outre de signaler que les prix des produits alimentaires biologiques incluent également des prestations plus élevées en faveur de certains biens publics, tels que la biodiversité sur les terres arables ou le bien-être animal. Dans ce contexte, l’intégration des externalités dans chaque produit, par la transparence des coûts, pourrait être un moyen de soutenir le secteur de l’agriculture biologique.

4.9.3.

Le CESE juge en particulier que les pouvoirs publics, à l’échelle des villes, des communes, des régions ou du pays entier, doivent montrer l’exemple en insistant davantage sur les produits alimentaires biologiques régionaux et de saison pour tout ce qui concerne les marchés publics, par exemple pour l’approvisionnement des cantines. De nombreuses villes européennes (8), comme Copenhague, Vienne ou Nuremberg, ont déjà mis en œuvre des approches très fructueuses à cet égard.

4.9.4.

Des chaînes alimentaires plus courtes et des possibilités de commercialisation directe ouvrent la possibilité de fixer des prix équitables tant pour les producteurs que pour les consommateurs.

4.10.

L’augmentation de la part des terres agricoles cultivées de manière biologique posera de nouveaux défis. L’évolution de la pression parasitaire et des maladies végétales devrait faire l’objet d’un suivi attentif, effectué en concomitance avec l’analyse du changement climatique en cours. Il est nécessaire d’allouer des ressources suffisantes à la recherche appliquée pour élaborer des variétés adaptées à l’agriculture biologique, ainsi que des mesures phytosanitaires efficaces et des démarches novatrices. Sur ce point, le CESE souligne la nécessité de continuer à garantir un libre accès aux variétés et aux semences.

4.11.

Dans le domaine de l’alimentation animale, des difficultés se posent depuis plusieurs années en ce qui concerne un approvisionnement suffisant en aliments protéiques et acides aminés essentiels (vitamine B) qui sont produits de manière biologique. L’intensification qu’il est prévu d’apporter à la recherche de solutions de remplacement est absolument nécessaire, et le CESE s’en félicite expressément.

4.12.

La période de conversion à l’agriculture biologique est particulièrement délicate pour les agriculteurs concernés, sachant qu’à ce moment, ils sont déjà contraints d’engager davantage de dépenses, par exemple, pour les frais d’inspection ou les intrants biologiques, alors que leurs productions ne peuvent pas encore être commercialisées sous le label biologique. Dans ce domaine, les États membres devraient prévoir des mesures de soutien appropriées. Il conviendrait d’étudier la possibilité de créer un marché pour les «produits de la phase de conversion», à mi-chemin entre agriculture biologique et conventionnelle.

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(1) https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/organic-farming/organic-action-plan_fr

(2) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12555-Agriculture-biologique-plan-d%E2%80%99action-pour-le-developpement-de-la-production-biologique-dans-l%E2%80%99UE_fr

(3) Avis du CESE sur le thème «Compatibilité de la politique commerciale de l’UE avec le pacte vert pour l’Europe» (JO C 429 du 11.12.2020, p. 66).

(4) Avis du CESE sur «Une stratégie “De la ferme à la table” pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement» (JO C 429 du 11.12.2020, p. 268).

(5) Avis du CESE «Promouvoir des chaînes alimentaires courtes et alternatives dans l’Union européenne: le rôle de l’agroécologie» (JO C 353 du 18.10.2019, p. 65).

(6) Avis du CESE «Promotion de régimes alimentaires sains et durables dans l’Union européenne» (JO C 190 du 5.6.2019, p. 9).

(7) https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/market-measures/school-fruit-vegetables-and-milk-scheme_fr

(8) https://www.organic-cities.eu/