Avis institutionnel — 52021AE3939

Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Rapport sur la politique de concurrence 2020»

[COM(2021) 373 final]

(2022/C 152/12)

Rapporteur:

Giuseppe GUERINI

Consultation	Commission européenne, 28.10.2021
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	18.11.2021
Adoption en session plénière	8.12.2021
Session plénière no	565
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	225/0/7

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE souligne qu’il importe d’adapter et de repenser la politique de concurrence de l’UE pour l’adapter aux mutations rapides que nous connaissons actuellement sur le plan social et économique. Il est impératif de moderniser en permanence le cadre réglementaire et les priorités en matière d’application afin qu’ils soient constamment en phase avec la réalité du moment.

1.2.

Le CESE se félicite du fait que, grâce à la souplesse dont a fait preuve la Commission en matière d’aides d’États, l’économie européenne a été en mesure de faire face à la crise de la COVID-19 grâce au soutien important qu’ont pu leur accorder les pouvoirs publics nationaux.

1.3.

Le CESE estime que la Commission est parvenue à trouver un compromis vertueux entre l’urgence inédite d’assouplir les règles en matière d’aides d’État et la nécessité de garantir dans le même temps une réglementation minimale et un contrôle général de la part de ses services, afin de limiter les inégalités excessives au sein du marché intérieur étant donné que tous les États membres ne disposaient pas de la même capacité à soutenir leur économie nationale.

1.4.

S’agissant de la relation entre les règles antitrust (article 101 du TFUE) et la crise pandémique, le CESE se félicite que la Commission ait rapidement adopté une communication visant à promouvoir les projets de coopération entre entreprises qui ont pour but de réduire la pénurie de produits et de services essentiels pendant la pandémie. Il s’agit là d’un exemple d’adaptation rapide et utile des lignes directrices de la Commission sur les accords de coopération horizontale en fonction du contexte social, économique et sanitaire spécifique qui a vu le jour en 2020.

1.5.

Le CESE se félicite également que le réseau européen de la concurrence (REC), qui coordonne les actions des autorités nationales de concurrence et de la DG COMP, ait été en mesure de publier une position commune sur l’application des règles de concurrence pendant la crise sanitaire liée à la COVID-19, dans le but d’éviter d’éventuels comportements opportunistes et abusifs particulièrement préjudiciables en temps de crise.

1.6.

Le CESE considère les propositions législatives de la Commission relatives à la concurrence sur les marchés numériques très utiles pour l’élaboration de règles harmonisées permettant de gagner la confiance des citoyens, des consommateurs et des PME (en particulier les microentreprises) en ce qui concerne, d’une part, une protection adéquate de la structure concurrentielle des marchés et, d’autre part, la protection des données à caractère personnel. Ces données et leur utilisation doivent se comprendre dans une double acception: elles ont trait à la protection des personnes et de leurs libertés tout en étant des facteurs concurrentiels revêtant une importance stratégique cruciale.

1.7.

Le CESE se félicite que la Commission ait l’intention de clarifier la question de savoir si les règles de concurrence s’appliquent ou non aux négociations collectives menées par des prestataires de services opérant dans le secteur de l’économie numérique et des plateformes, qui ne rentrent pas toujours dans les catégories d’emploi traditionnellement prévues par le droit du travail. Cette clarification est nécessaire afin d’éviter que l’application du droit de la concurrence n’entraîne d’éventuels effets négatifs pour les prestataires de services.

1.8.

Se référant à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire Tercas, le CESE souligne que les régimes de garantie des établissements bancaires financés par des fonds privés qui ne sont pas soumis à l’influence dominante de l’État doivent être considérés comme exemptés des règles de l’UE en matière d’aides d’État, dans la mesure où ces régimes de garantie ne constituent pas une intervention de l’État dans l’économie, mais sont plutôt la manifestation d’un mécanisme privé de solidarité mutuelle entre établissements de crédit au moyen de fonds privés et non de ressources d’État.

1.9.

Le CESE espère que la Commission pourra coordonner sa politique de concurrence avec d’autres politiques présentant un intérêt stratégique pour les entreprises européennes, telles que les politiques commerciales internationales. Il s’agirait là d’une évolution positive, étant donné que les entreprises de pays tiers bénéficient souvent d’avantages concurrentiels par rapport aux entreprises européennes, découlant de subventions publiques déloyales et de l’adoption de modèles de production incompatibles avec les valeurs et principes consacrés par les traités et la législation de l’UE.

2. Introduction

2.1.

Le cinquantième rapport annuel de la Commission européenne sur la politique de concurrence, qui couvre l’année 2020, met fortement l’accent sur les mesures qui ont été prises pour atténuer l’impact social et économique de la pandémie mondiale de COVID-19.

2.2.

Le document à l’examen constitue le premier rapport sur la politique de concurrence publié non seulement depuis le renouvellement du Parlement européen et le retrait du Royaume-Uni, mais aussi depuis le début du mandat de la Commission présidée par Mme von der Leyen.

2.3.

Au fil des ans, l’application des règles de concurrence de l’UE a contribué de manière décisive à la mise en place d’une économie sociale de marché au sens des traités fondateurs de l’UE, c’est-à-dire une économie qui soit capable de conjuguer les valeurs européennes de croissance et de compétitivité avec celles, tout aussi importantes, d’équité et de solidarité au sein d’un marché unique à la fois compétitif et inclusif.

2.4.

Les changements rapides et inattendus qui se sont produits ces dernières années dans les domaines sanitaire, social, technologique et économique soulignent à quel point il importe de disposer d’une politique de concurrence capable d’évoluer et de s’adapter constamment aux mutations en cours ainsi que de moderniser le cadre réglementaire et les priorités en matière d’application afin qu’ils soient constamment en phase avec la réalité du moment.

2.5.

L’année 2020 a été marquée par l’une des crises mondiales les plus graves de l’histoire, et on observe aujourd’hui que l’intervention et la capacité de réaction de l’UE ont permis aux entreprises et aux citoyens européens de faire face à une crise sans précédent grâce au soutien important qu’ont pu leur accorder les pouvoirs publics nationaux, la Commission européenne ayant fait preuve de souplesse en matière d’aides d’États. La politique de concurrence a donc fait preuve d’une capacité d’adaptation remarquable à des circonstances imprévues et extrêmes.

2.6.

L’UE est en outre parvenue à mettre en place un plan de ressources capable de stimuler les économies nationales et de les orienter vers une reprise solide et propice au rétablissement de la confiance sur les marchés, en combinant l’injection de ressources à destination des États avec une surveillance étroite et attentive à éviter toute distorsion excessive du marché et tout effet délétère sur l’économie.

2.7.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite du renforcement de l’application des règles sur les ententes et les abus de position dominante qui est annoncé dans le rapport de la Commission et qui fait suite à l’adoption de la directive de 2014 dans ce domaine. Cette approche permettra de maintenir une politique de concurrence efficace et réactive à l’avenir également.

2.8.

Le CESE se réjouit par ailleurs que la Commission soit en train d’évaluer la possibilité d’adapter les règles en matière d’aides d’État applicables aux services d’intérêt économique général (SIEG) en accordant une attention particulière aux services sociaux et de santé, lesquels sont essentiels pour la cohésion sociale à l’échelon territorial.

2.9.

Le CESE espère que la Commission pourra coordonner sa politique de concurrence et l’application des règles en matière d’aides d’État avec d’autres politiques ayant une incidence sur les entreprises européennes, telles que les politiques commerciales internationales. De telles synergies pourraient être particulièrement utiles, étant donné que les entreprises de pays tiers bénéficient souvent d’avantages concurrentiels par rapport aux entreprises européennes, découlant de subventions publiques déloyales et de modèles de production incompatibles avec les valeurs et principes de durabilité figurant dans les traités.

3. Politique de concurrence et crise pandémique

3.1.

Le CESE salue la flexibilité affichée par la Commission européenne s’agissant des règles en matière d’aides d’État dans le contexte de la flambée de COVID-19, avec l’adoption, en mars 2020, d’un cadre temporaire en la matière, qui a été mis à jour à cinq reprises jusqu’en janvier 2021 pour tenir compte de l’évolution de la crise pandémique.

3.2.

Le CESE se félicite que la Commission ait surtout précisé quelles mesures pourraient être prises sans notification préalable sur la base des règles actuelles tout en mettant en œuvre un cadre réglementaire temporaire et flexible, qui a permis d’octroyer des aides d’État sans précédent dans un cadre procédural simplifié.

3.3.

En vertu de ce cadre juridique, la direction générale de la concurrence (DG COMP) de la Commission a autorisé un nombre impressionnant de mesures d’aides nationales à très brève échéance, comme l’exigeait l’urgence pandémique, faisant ainsi preuve d’une capacité opérationnelle extraordinaire.

3.4.

Le CESE estime que la Commission est parvenue à trouver un compromis vertueux entre l’urgence inédite d’assouplir les règles en matière d’aides d’État et la nécessité de garantir dans le même temps une réglementation minimale et un contrôle général de la part de ses services, et ce, afin de limiter les inégalités excessives au sein du marché intérieur étant donné que tous les États membres ne disposaient pas de la même capacité à soutenir leur économie nationale.

3.5.

La diversité des mesures d’aide aux entreprises régies par le cadre temporaire — y compris, entre autres, les aides directes, les garanties publiques sur les crédits bancaires, les prêts bonifiés et les participations dans le capital des entreprises — et le montant considérable des plafonds d’aide autorisés, en particulier après la dernière modification apportée par la Commission audit cadre en janvier 2021, se sont avérées utiles pour faire face à la crise et ont mis en évidence l’important saut de qualité effectué par rapport au cadre temporaire précédent, qui avait été adopté à la suite de la crise financière de 2008.

3.6.

S’agissant de la relation entre intervention publique dans l’économie et règles en matière d’aides d’État, le CESE souligne le rôle important que pourront aussi jouer les règles de concurrence s’agissant de l’application correcte et sans effet de distorsion des plans nationaux pour la reprise et la résilience que les États membres seront appelés à mettre en œuvre en utilisant les ressources européennes mises à leur disposition.

3.7.

S’agissant de la relation entre les règles antitrust prévues à l’article 101 du TFUE et la crise pandémique, le CESE se félicite que la Commission ait rapidement adopté une communication visant à promouvoir les projets de coopération entre entreprises qui ont pour but de réduire la pénurie de produits et de services essentiels pendant la pandémie, en adaptant ses lignes directrices traditionnelles sur les accords de coopération horizontale au contexte social, économique et sanitaire spécifique de 2020.

3.8.

Par ailleurs, le CESE considère que les règlements d’exécution approuvés par la Commission en avril 2020, qui visent à assouplir temporairement l’application des règles de concurrence dans les secteurs agricoles les plus touchés par la pandémie de COVID-19, sont particulièrement utiles. Ils ont en effet permis aux agriculteurs et à leurs organisations interprofessionnelles de prendre des mesures collectives provisoires pour stabiliser certains secteurs de l’agriculture.

3.9.

Le rapport sur la politique de concurrence 2020 décrit en outre les activités menées dans le cadre du contrôle des concentrations, la Commission ayant reçu 361 notifications et adopté 352 décisions, lesquelles ont donné lieu à une intervention approfondie de sa part dans 18 cas. 76 % de l’ensemble des opérations notifiées en 2020 ont par conséquent été autorisées dans le cadre de la procédure simplifiée en «phase I», ce qui révèle un fonctionnement efficace des règles de procédure, dont il faut tout particulièrement se réjouir dans la perspective de la reprise des activités de fusions et acquisitions à l’échelle mondiale, favorisée par le volume considérable de liquidités actuellement en circulation.

3.10.

Enfin, le CESE juge déterminant que le réseau européen de la concurrence (REC), qui coordonne les actions des autorités nationales de concurrence et de la DG COMP, ait été en mesure de publier une position commune forte sur l’application des règles de concurrence pendant la crise sanitaire liée à la COVID-19, dans le but d’éviter d’éventuels comportements opportunistes et abusifs particulièrement répréhensibles et préjudiciables en temps de crise.

4. Transition numérique et concurrence

4.1.

La transition numérique et le développement de l’économie des nouvelles technologies de l’information et de la communication soulèvent des questions inédites et essentielles du point de vue de la concurrence. C’est la raison pour laquelle le CESE considère qu’il importe que les institutions européennes prennent des mesures appropriées dans ce domaine.

4.2.

Le CESE a déjà eu l’occasion de se prononcer dans de précédents avis sur les trois grandes propositions législatives adoptées par la Commission qui visent à réglementer l’économie numérique: la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique (législation sur les marchés numériques) (1), la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un marché unique des services numériques (législation sur les services numériques) (2) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la gouvernance européenne des données (acte sur la gouvernance des données) (3).

4.3.

Dans ces trois avis, le CESE considère que l’Union européenne doit absolument se doter de règles harmonisées permettant de gagner la confiance des citoyens, des consommateurs et des PME (en particulier les microentreprises) en ce qui concerne, d’une part, une protection adéquate de la structure concurrentielle des marchés et, d’autre part, la protection des données à caractère personnel. Ces données et leur utilisation doivent en réalité se comprendre dans une double acception puisqu’elles ont trait à la protection des personnes et de leurs libertés tout en étant des facteurs concurrentiels revêtant une importance stratégique cruciale.

4.4.

À cet égard, il est essentiel de disposer de marchés suffisamment concurrentiels et effectivement contestables afin d’empêcher certaines plateformes numériques d’abuser de leur position de force sur le marché et d’agir comme des «contrôleurs d’accès», le but étant de permettre l’essor de nouvelles entreprises numériques au bénéfice de l’innovation, de la croissance et, en fin de compte, du bien-être des consommateurs.

4.5.

Le CESE estime que les propositions législatives présentées par la Commission en 2020 sont une bonne base pour élaborer un cadre législatif, lequel devra être amélioré au fil des ans en adaptant constamment la réglementation du secteur et les règles de concurrence à la structure des marchés que façonne progressivement le développement de l’économie numérique.

4.6.

Dans ce contexte, il est indispensable de garantir des conditions équitables en matière d’accès et de capacité concurrentielle pour les différents acteurs qui opèrent sur les marchés numériques. L’objectif est d’améliorer le fonctionnement du marché unique mais aussi d’éviter les distorsions de concurrence afin de protéger les consommateurs et les entreprises européennes, tout en prenant dûment et davantage en compte les implications sociales du cadre réglementaire applicable à l’économie numérique.

4.7.

Dans cette optique, le CESE se félicite plus particulièrement du passage du rapport de la Commission selon lequel «l’économie sociale de marché, qui constitue un des fondements sur lesquels repose l’Union européenne, est sous-tendue par la politique de concurrence de l’Union. Pour que citoyens et entreprises prospèrent, il faut une économie qui soit à leur service.» Le Comité demande que ce principe soit également appliqué lors de l’analyse et de l’évaluation qui accompagne la mise en œuvre de la politique de concurrence.

5. Concurrence et négociations collectives

5.1.

Le développement de l’économie et des plateformes numériques a d’importantes répercussions, non seulement sur la structure des marchés, mais aussi sur les contextes et les méthodes de travail, et crée de nouvelles possibilités d’emploi et de développement. Par ailleurs, il est notoire qu’il pose également un certain nombre de problèmes liés aux conditions de travail des prestataires de services, qui pourraient tirer parti de la possibilité de s’organiser et d’agir collectivement.

5.2.

Aussi le CESE se félicite-t-il que la Commission européenne ait l’intention de clarifier de manière efficace la question de savoir si les règles de concurrence s’appliquent ou non aux négociations collectives menées par des prestataires de services opérant dans le secteur de l’économie numérique et des plateformes, qui ne rentrent pas toujours dans les catégories d’emploi traditionnellement prévues par le droit du travail.

5.3.

Bien que la jurisprudence de la Cour de justice ait depuis longtemps précisé que les règles de concurrence ne s’appliquaient pas aux négociations collectives entre salariés et entreprises, il subsiste toutefois un certain nombre d’incertitudes quant à la question de savoir «si» et «dans quelle mesure» les règles de concurrence s’appliquent aux négociations collectives impliquant des prestataires de services indépendants.

5.4.

Il est dès lors utile de renforcer la sécurité juridique et la prévisibilité dans ce domaine, afin de lever les incertitudes réglementaires susceptibles d’être source d’inefficacité et d’accroître les coûts de mise en conformité, tout en tenant compte de l’intérêt des prestataires de services à s’organiser efficacement afin d’obtenir de meilleures conditions et une protection accrue pour mener leurs activités.

6. Concurrence et objectifs climatiques et environnementaux

6.1.

Il sera difficile de poursuivre l’ambitieux programme de l’UE en matière de lutte contre le changement climatique et le programme stratégique promu par le pacte vert pour l’Europe sans une adaptation adéquate des politiques de concurrence, en particulier des règles relatives aux aides d’État, aux programmes d’incitation et au financement de l’innovation verte.

6.2.

La politique de concurrence peut dès lors contribuer activement à la réalisation des objectifs climatiques et environnementaux de l’UE. Dans son rapport, la Commission donne des informations détaillées sur les activités qu’elle a menées plus particulièrement dans le domaine du contrôle des aides d’État, indiquant qu’elle a évalué et autorisé des mesures publiques visant à promouvoir l’économie circulaire, les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique, une démarche que le CESE salue et soutient.

6.3.

Le CESE accueille favorablement cette approche, tout en recommandant que l’évaluation des différentes mesures tienne compte de leur impact social. En effet, investir dans l’économie circulaire et les énergies renouvelables est souvent l’occasion de créer de nouveaux emplois, y compris au moyen d’instruments permettant d’inclure les groupes les plus fragiles et vulnérables de la société.

6.4.

S’agissant des énergies renouvelables, le CESE souhaite attirer l’attention sur le rôle joué par les communautés énergétiques et les communautés d’énergie renouvelable promues par les directives sectorielles européennes qui, au travers de la création de réseaux horizontaux, souvent sous une forme coopérative, favorisent la participation directe des citoyens à la production et au partage de l’énergie produite notamment à partir de sources renouvelables.

6.5.

Le CESE considère que leur participation est utile pour élargir la palette des acteurs qui ont accès aux marchés de l’énergie, et qu’elle remplit une double fonction puisqu’elle permet d’assurer la pluralité des entreprises et d’accroître la concurrence sur les marchés de l’énergie et des énergies renouvelables.

7. Concurrence et secteur bancaire

7.1.

Le rapport sur la concurrence de 2020 constate qu’il n’y a pas eu de nouvelles affaires concernant des aides d’État aux banques et établissements financiers. La Commission souligne également qu’elle a prorogé des régimes d’aide nationaux qui existaient déjà et en vertu desquels les États membres peuvent, le cas échéant, intervenir pour faciliter la gestion ordonnée de difficultés ou de crises auxquelles seraient confrontés des établissements de crédit de petite taille.

7.2.

Le CESE rappelle l’importance que revêtent les banques locales et régionales, qui garantissent la biodiversité des entreprises dans le secteur bancaire et sont des acteurs du marché proches des ménages et des entreprises dans les territoires périphériques, et se félicite de la prorogation des dispositifs mis en place par la Commission au cas où il serait nécessaire d’aider des banques de toutes tailles à sortir du marché en bonne et due forme afin de protéger les épargnants et de conserver la confiance dans le cadre économique et financier.

7.3.

Se référant à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire Tercas, qui a confirmé l’arrêt rendu en première instance en arrêtant des conclusions similaires, le CESE souligne que les régimes de garantie des établissements bancaires financés par des fonds privés qui ne sont pas soumis à l’influence dominante de l’État doivent être considérés comme exemptés des règles de l’UE en matière d’aides d’État.

7.4.

Ces systèmes de garantie ne constituent pas une intervention de l’État dans l’économie, mais sont plutôt la manifestation d’un mécanisme privé de solidarité mutuelle entre établissements de crédit et d’auto-organisation au moyen de leurs propres ressources, qui a pour visée de maintenir la confiance des déposants et des épargnants dans le système bancaire, notamment en cas de crises spécifiques.

8. Concurrence et régimes fiscaux

8.1.

La suite qui a été donnée aux différents litiges que la Commission européenne a portés devant la Cour de justice de l’Union européenne concernant des avantages fiscaux sélectifs et des rescrits fiscaux nationaux considérés initialement comme non conformes à l’article 107 du TFUE met en exergue la volonté de la Commission de veiller à ce que les règles fiscales soient effectivement harmonisées en Europe au moyen de tous les instruments dont elle dispose, y compris les décisions d’exécution des règles en matière d’aides d’État, ce dont le CESE se félicite.

8.2.

Toutefois, les prononcés variables dont ces décisions ont fait l’objet devant les juridictions européennes souligne la nécessité de rendre les règles fiscales plus concrètes et homogènes en Europe en mettant en œuvre le plan d’action pertinent approuvé dans ce domaine par la Commission au début de 2021 et, partant, en adoptant des initiatives législatives appropriées en matière de fiscalité afin de protéger le marché intérieur et sa consolidation.

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(1) JO C 286 du 16.7.2021, p. 64.

(2) JO C 286 du 16.7.2021, p. 70.

(3) JO C 286 du 16.7.2021, p. 38.