| CELEX | 52021DC0705 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 18 novembre 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.11.2021
COM(2021) 705 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
Premier rapport sur l’application de la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012 (refonte)
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
Premier rapport sur l’application de la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012 (refonte)
Table des matières
1. SYNTHÈSE
2. INTRODUCTION
3. APPLICATION DE LA DIRECTIVE
3.1. Transposition en droit interne
3.2. Définition de «biens culturels» – Champ d’application matériel (article 2)
a) Évaluation des catégories de biens culturels définis comme des trésors nationaux dans les législations nationales
b) Évaluation de ce qui peut être qualifié de «sortie illicite» de biens culturels du territoire d’un État membre
3.3. Définition des «biens culturels» – Champ d’application temporel (articles 14 et 15)
3.4. Diligence requise – Champ d’application personnel (articles 10 et 13)
3.5. Application de la procédure administrative à la restitution de biens culturels
a) Coopération entre les autorités compétentes au sein d’un État membre
b) Coopération administrative entre les États membres – Utilisation du système d’information du marché intérieur (IMI) pour les besoins de la coopération administrative (article 5)
3.6. Entraide judiciaire et problèmes spécifiques liés aux coûts d’une action en restitution (article 6)
4. Conclusions
5. ANNEXE
1.SYNTHÈSE
Le présent rapport (ci-après le «rapport») évalue l’application et l’efficacité de la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012 (refonte) 1 , comme le prévoit l’article 17, paragraphe 2. Il s’agit du premier rapport depuis l’entrée en vigueur de la directive. Il fait suite aux quatre rapports présentés par la Commission sur l’application de l’ancienne directive 93/7/CEE (dont la directive 2014/60/UE constitue la refonte), le dernier couvrant la période 2008-2011 2 .
Le rapport couvre la période 2015-2020. Il repose sur les données fournies par les États membres en réponse à un questionnaire envoyé par la Commission 3 , qui portait sur plusieurs aspects de l’application et de l’efficacité de la coopération administrative et judiciaire dans les États membres en ce qui concerne les biens culturels ayant quitté illicitement leur territoire. Le rapport comprend également des informations sur l’utilisation du système d’information du marché intérieur (IMI) 4 aux fins de la directive.
De manière générale, les réponses des États membres ont fait état de l’incidence positive de la directive sur la sensibilisation des parties intéressées à la protection des biens culturels 5 dans l’Union et au développement du commerce des objets d’art. Néanmoins, les réponses ont également montré que la mise en œuvre de la directive gagnerait à être améliorée, notamment en renforçant la coopération administrative et judiciaire entre les autorités des États membres et en facilitant une compréhension commune des dispositions de la directive.
2.INTRODUCTION
La directive 2014/60/UE (ci-après la «directive»), qui devait être transposée le 18 décembre 2015 au plus tard, vise à réconcilier le principe fondamental de libre circulation des biens culturels avec l’objectif de protection des trésors nationaux sur le marché unique.
Avec le règlement (CE) nº 116/2009 concernant l’exportation de biens culturels 6 et le règlement (UE) 2019/880 concernant l’introduction et l’importation de biens culturels 7 , la directive 93/7/CEE (dont la directive 2014/60/UE constitue la refonte) a établi le cadre de l’Union pour prévenir le trafic illicite de biens culturels sur son territoire, en définissant des mécanismes et une procédure pour la restitution des trésors nationaux lorsque ceux-ci ont quitté illicitement le territoire d’un État membre. Le règlement (CE) nº 116/2009 vise à éviter que des trésors nationaux ne quittent le territoire de l’Union sans contrôle, tandis que la directive prévoit des mécanismes de coopération administrative entre les autorités nationales et une procédure devant les juridictions nationales aux fins de la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre. En outre, le règlement (UE) 2019/880 vise à interdire et à empêcher l’importation sur le territoire douanier de l’Union de biens culturels exportés illicitement depuis des pays tiers, où ils ont été créés ou découverts, et définit des procédures applicables à l’importation licite de biens culturels dans l’Union.
Au tire de l’article 17, paragraphe 1, de la directive, les États membres sont tenus de soumettre à la Commission un rapport concernant son application. Pour faciliter la préparation de ce rapport, la Commission a envoyé, en avril 2020, un questionnaire élaboré en collaboration avec le groupe d’experts de la Commission sur la restitution des biens culturels 8 . Les réponses de 21 États membres de l’Union, de 2 États membres de l’AELE 9 et du Royaume-Uni ont été reçues entre le 27 août 2020 et le 29 janvier 2021, et ont ensuite été examinées par le groupe d’experts. Les rapports nationaux sur l’application de la directive, visés à l’article 17, paragraphe 1, sous la forme des réponses évoquées précédemment, ont constitué la base du premier rapport d’évaluation de l’application et de l’efficacité de la directive 2014/60/UE, que la Commission doit présenter au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen tous les cinq ans, conformément à l’article 17, paragraphe 2, de la directive.
3.APPLICATION DE LA DIRECTIVE
3.1. Transposition en droit interne
La directive est une refonte des anciennes directives 93/7/CEE, 96/100/CE et 2001/38/CE relatives à la restitution de biens culturels. Elle dispose que, le 18 décembre 2015 au plus tard, les États membres devront avoir adopté les mesures nécessaires pour se conformer à ses nouvelles dispositions, à savoir l’article 2, point 1), l’article 5, premier alinéa, point 3), l’article 5, deuxième alinéa, l’article 7, troisième alinéa, l’article 8, paragraphe 1, l’article 10, premier et deuxième alinéas, et l’article 17, paragraphe 1.
Les mesures de transposition de ces dispositions ont été communiquées par tous les États membres.
3.2. Définition de «biens culturels» – Champ d’application matériel (article 2)
a)Évaluation des catégories de biens culturels définis comme des trésors nationaux dans les législations nationales
Avec cette refonte, la directive couvre les biens culturels, c’est-à-dire «un bien classé ou défini par un État membre, avant ou après avoir quitté illicitement le territoire de cet État membre, comme faisant partie des “trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique” conformément à la législation ou aux procédures administratives nationales au sens de l’article 36 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne» (TFUE) (article 2, point 1), de la directive). Conformément au considérant 9 de la directive, celle-ci devrait ainsi couvrir les biens présentant un intérêt historique, paléontologique, ethnographique, numismatique ou une valeur scientifique, qu’ils fassent ou non partie de collections publiques ou autres ou qu’il s’agisse de pièces uniques, et qu’ils proviennent de fouilles légales ou clandestines, à condition qu’ils soient classés ou définis comme des trésors nationaux.
Selon la majorité des réponses des États membres au questionnaire, la définition à l’échelle de l’Union du terme «bien culturel» est une amélioration sensible, et elle sert l’objectif de renforcement de la protection des biens culturels en tant que catégorie particulière de biens. Toutefois, il convient d’améliorer la connaissance réciproque des définitions nationales, de sorte que tous les États membres reconnaissent et protègent les biens culturels protégés de chacun.
Bien que la définition de «biens culturels», énoncée à l’article 2 de la directive, soit considérée comme satisfaisante par la majorité des États membres ayant répondu, certaines difficultés demeurent, notamment lorsqu’il s’agit de déterminer le pays d’origine d'objets archéologiques pillés et enlevés illicitement de leur site. Si la provenance et l’État membre d’origine de biens culturels uniques peuvent être faciles à déterminer, tel n’est pas le cas de biens culturels appartenant, par exemple, à des civilisations qui se sont développées sur une zone géographique très vaste 10 , ou de biens culturels qui se présentent sous la forme de séries (comme des pièces de monnaie ou des bijoux pouvant être désassemblés). En effet, la disparition ou le vol de ces biens n’ont jamais été déclarés – puisqu’ils n’appartiennent pas à des collections – et il est relativement difficile d’en établir la provenance car ils n’ont jamais été inscrits dans des catalogues de musées ou sont déclarés appartenir à des collections privées qui n’ont jamais été inventoriées.
Dix États membres ont insisté sur le fait que la directive devrait également couvrir les biens culturels qui ont été exportés illicitement depuis un État membre mais qui n'ont pas le statut particulier de «trésor national», car certaines juridictions nationales ont tendance à adopter une interprétation stricte de la catégorie des biens culturels dont la restitution peut être demandée au titre de la directive.
Cinq États membres n’ont pas exprimé le besoin d’une définition commune, sans référence au droit interne, de termes tels que «biens culturels», «antiquités» et «objets archéologiques» au niveau européen.
Trois États membres ont fait remarquer qu’il était préférable de se référer à la définition harmonisée des biens culturels proposée par le règlement (CE) nº 116/2009 et par le règlement (UE) 2019/880 afin d’éviter différentes interprétations par les droits internes respectifs de concepts tels qu’«antiquités» et «objets archéologiques».
À titre d’observation générale – sur la base des réponses des États membres –, il y a lieu de noter que la directive est d’application aisée dans le cas des biens culturels de valeur commerciale généralement élevée et dans les cas de biens culturels qui sont des œuvres d’art et sont enregistrés dans les collections de musées ou dans d’autres collections. Il serait nécessaire de prendre des mesures supplémentaires pour protéger les «trésors nationaux» de moindre valeur commerciale, notamment les objets archéologiques, en raison de leur valeur irremplaçable pour l’histoire culturelle.
b)Évaluation de ce qui peut être qualifié de «sortie illicite» de biens culturels du territoire d’un État membre
Seuls les biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre sont soumis à l’obligation de restitution prévue dans la directive. Conformément à l’article 2, point 2), de la directive, «ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre» signifie: «a) ayant quitté le territoire d’un État membre en violation de la législation de cet État membre en matière de protection des trésors nationaux ou en violation du règlement (CE) nº 116/2009; ou b) non restitué à la fin d’une période de sortie temporaire légale ou pour lequel l’une des autres conditions de cette sortie temporaire a été violée». Toutefois, presque toutes les réponses ont confirmé que les autorités nationales des États membres connaissaient des difficultés à effectuer des recherches et à se faire accepter lorsqu’elles entreprenaient de vérifier les dispositions de protection des trésors nationaux contenues dans la législation d'autres États membres.
En raison de ces difficultés, des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre (au sens de la directive) pourraient être perçus comme faisant l’objet d’un commerce licite dans un autre État membre si le droit interne ne prévoit pas d’exigences contraignantes quant à la provenance 11 des biens. Tel qu’il est actuellement libellé, l’article 10 de la directive ne traite pas de ces difficultés, puisqu’il fait uniquement référence à la «provenance» lorsqu’il définit le droit du possesseur à se voir accorder une indemnité. Avec l’essor du commerce en ligne, l’incertitude concernant la provenance licite des biens culturels sur le marché unique se fait également plus vive, ce qui constitue un obstacle à la croissance durable du marché de l’art dans l’Union.
Par ailleurs, aucun des rapports transmis par les États membres sur l’application de la directive ne remet en cause la nécessité d’établir une obligation de diligence pour les marchands d’art à l’échelle de l’Union. Huit États membres au moins ont déjà adopté des dispositions juridiques spécifiques créant une obligation de diligence pour les marchands d’art et d’antiquités, et des dispositions obligatoires en matière de diligence lors de la mise sur le marché de biens culturels. Quatre États membres estiment que des normes européennes obligatoires en matière de diligence pour les marchands d’art contribueraient à améliorer la transparence et à renforcer l’égalité des conditions de concurrence sur le marché de l’art, à condition que ces normes soient basées sur les exigences les plus strictes qui existent actuellement, de manière à ne pas réduire le niveau de protection atteint aujourd’hui dans la législation nationale. Treize États membres ont également souligné que le renforcement de l’obligation de diligence faite aux professionnels du marché de l’art passait par un code d’éthique de l’Union, dont l’application devait être contrôlée et les infractions faire l’objet de sanctions spécifiques.
Tenant compte de ces différents aspects, une étude de la Commission européenne publiée en 2019, consacrée au commerce illicite des biens culturels en Europe 12 , propose une analyse et des recommandations détaillées visant à renforcer les travaux de recherche sur la provenance des biens culturels et la diligence des marchands d’art, et à promouvoir un commerce licite, responsable et éthique des biens culturels en tant que catégorie particulière de biens 13 . Présentée en octobre 2019 aux membres du groupe d’experts établi au titre de la directive, l’étude a été favorablement perçue par les délégués des États membres.
3.3. Définition des «biens culturels» – Champ d’application temporel (articles 14 et 15)
La directive s’applique aux biens culturels qui ont quitté illicitement le territoire d’un État membre à partir du 1er janvier 1993 (article 14).
L’article 15, paragraphe 2, donne la possibilité aux États membres d’étendre ce champ d’application temporel aux demandes de restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre avant cette date sans donner lieu à une violation du principe général de sécurité juridique. À ce jour, seuls trois États membres ont incorporé dans leur législation l’extension du champ d’application temporel; deux l'ont fait sans aucune limite dans le temps sous réserve des règles de procédure nationales et le troisième a fixé le 1er janvier 1960 comme date de prescription. Dans un cas particulier, un État membre – qui a recouvré son statut d’État en 1990 – envisage d’étendre l’obligation de restitution au-delà du champ d’application temporel de la directive dans certaines circonstances, mais sans obligation de restitution avant le rétablissement de l’État.
En outre, un État membre s’est déclaré favorable à une règle générale à l’échelle de l’Union qui supprimerait 1993 comme année de prescription, notamment en ce qui concerne les objets archéologiques issus de fouilles illégales qui ont été exportés illicitement 14 .
En ce qui concerne les 19 réponses restantes, les États membres ont indiqué qu’ils n’envisageaient pas d’étendre le champ d’application temporel, tout en soulignant qu'en l’absence d’une clause de réciprocité, l’extension unilatérale par un État membre du champ d’application matériel et du champ d’application temporel de la directive au seul profit des autres États membres ne serait pas pertinente. Au plus, des exceptions peuvent être envisagées au cas par cas, en tenant également compte des conventions internationales 15 qui prévoient un cadre adéquat. Le principe constitutionnel de non-rétroactivité semble être le principal obstacle à l’extension du champ d’application temporel de l’obligation de restitution.
Un certain nombre d’États membres ont confirmé qu’ils s’efforçaient de trouver une solution qui convienne à toutes les parties dans tous les cas où la preuve d’une sortie illicite était apportée, et ce même avant la date de prescription.
Le principal obstacle rencontré par les États membres concernant le champ d’application temporel de la directive est la charge de la preuve du moment du transfert. Dans le libellé actuel des dispositions, la charge de la preuve incombe à l’État membre requérant. C’est précisément dans les cas de fouilles ou de vol que la demande de restitution se heurte souvent au fait que l’État requérant se trouve dans l’incapacité d’apporter des preuves quant au moment où ont eu lieu les fouilles et l’exportation hors de son territoire. Dans la majorité des réponses, l’uniformisation des normes de procédure est considérée comme un moyen pertinent de surmonter les difficultés actuelles liées à la charge de la preuve et d’assurer une protection égale aux biens culturels dans tous les États membres.
3.4. Diligence requise – Champ d’application personnel (articles 10 et 13)
En son article 13, la directive dispose que la propriété du bien culturel après la restitution est régie par le droit de l’État membre requérant.
Les mécanismes prévus dans la directive ne peuvent être appliqués que par les autorités publiques de l’État membre requérant. Conformément à l’article 345 du TFUE 16 , la directive ne traite pas du régime de la propriété dans les États membres avec, pour conséquence directe, que les propriétaires privés d’un trésor national ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre ne peuvent exercer les droits conférés par la directive, à savoir une procédure permettant d'obtenir la restitution de celui-ci.
Néanmoins, la directive n’exclut pas les actions civiles ou pénales que peut engager le propriétaire d’un bien culturel qui a été volé, conformément au droit national. À cet égard, les dispositions de la directive sont complétées par l’article 7, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 1215/2012 17 (règlement de Bruxelles), qui établit une règle juridictionnelle selon laquelle le juge de la juridiction où le bien culturel est situé est compétent pour connaître des actions civiles en restitution, fondées sur le droit de la propriété, d’un bien culturel au sens de la directive.
En outre, puisque l’objectif principal de la directive est le retour matériel du bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre 18 , une règle uniforme concernant la charge de la preuve de l’exercice de la diligence requise est établie à l’article 10, dans le but d’empêcher les trafiquants de se livrer à du «forum shopping» (élection de juridiction) et de rendre les retours moins onéreux pour l’État membre requérant. Selon cette nouvelle règle, un possesseur qui ne pourrait pas prouver qu’il a exercé la diligence requise ne se verra pas accorder d’indemnité lorsque le bien lui sera restitué. Les critères, non exhaustifs, permettant de déterminer si la diligence requise a été exercée s’inspirent de la convention d’UNIDROIT 19 , et tous les États membres les ont incorporés dans leur législation respective lorsqu’ils ont transposé la directive.
Douze États membres ont indiqué que, jusqu’à présent, aucune affaire n’avait été portée devant leurs juridictions nationales qui aurait fourni l’occasion d’interpréter la notion de «diligence». De plus, trois États membres ont clairement constaté des divergences dans l'interprétation de cette notion étant donné que les circonstances de l’acquisition laissaient le champ libre à une interprétation et que celle-ci sera différente dans chaque État membre en fonction du type de biens culturels et des possibilités de recherche et de coopération entre les différentes autorités.
À ce stade, il n'existe pas suffisamment d’informations sur l’interprétation de cette notion dans les États membres et celle-ci doit être examinée à la lumière des dispositions pertinentes de la directive.
3.5. Application de la procédure administrative à la restitution de biens culturels
a) Coopération entre les autorités compétentes au sein d’un État membre
À l’échelle nationale, différents organes prennent part à l’identification des biens culturels, aux recherches dans les archives, à l’établissement de contacts, à la demande de saisie d’un bien culturel et/ou aux interventions en médiation. Vingt États membres ont indiqué que la coopération entre ces organes ou autorités fonctionnait bien, et que l’échange d’informations était régulier.
Dans leurs réponses, la plupart des États membres ont souligné l’importance de la coopération entre les forces de police et les ministères de l’intérieur, au niveau national comme au niveau international. Cet élément est particulièrement important pour pouvoir dresser un tableau complet du trafic illicite de biens culturels sur le marché unique. L’importance de pouvoir disposer de données comparatives sur les biens culturels en ce qui concerne les réseaux sociaux 20 et la criminalité organisée, notamment pour lutter contre ce phénomène sur le darknet 21 , a été soulignée dans toutes les réponses.
Plusieurs États membres ont souligné que le renforcement récent de la législation de l’Union relative aux contrôles douaniers applicables aux biens culturels 22 facilitait considérablement la coopération entre les services des douanes et les ministères de la culture, et qu'il pourrait également en résulter des effets positifs sur l’application de la directive.
En outre, des opérations de communication communes sont organisées concernant la restitution de biens culturels à leur pays d’origine, tout particulièrement dans le contexte des procédures engagées à la suite de saisies douanières, avec la coopération de la police, des autorités culturelles et des affaires étrangères.
Il s’agit là d’un élément positif pour le renforcement de la mise en œuvre de la directive et des priorités stratégiques dans le domaine de la coopération policière et judiciaire.
En juillet 2020, la Commission a adopté la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité pour la période 2020-2025 23 , qui définit de nouvelles mesures de lutte contre la criminalité organisée, y compris contre le trafic illicite de biens culturels 24 . La Commission s’est engagée à étudier comment améliorer la traçabilité en ligne et hors ligne des biens culturels.
La stratégie de l’Union visant à lutter contre la criminalité organisée 25 , adoptée le 14 avril 2021, prévoit que la Commission continuera de soutenir le renforcement des capacités des experts en matière de patrimoine culturel et leur coopération structurée avec les services répressifs. En outre, la Commission examinera d’autres mesures nécessaires pour lutter contre ce phénomène. À cette fin, la Commission proposera en 2022 un plan d’action sur la lutte contre le commerce illicite de biens culturels.
b)Coopération administrative entre les États membres – Utilisation du système d’information du marché intérieur (IMI) pour les besoins de la coopération administrative (article 5)
La directive prévoit des dispositions relatives à la coopération administrative entre les autorités compétentes désignées par les États membres 26 . Cette coopération porte, en particulier, sur la recherche des biens culturels à la demande de l’État requérant, la notification de la découverte de biens culturels sur le territoire d’un État membre, la vérification par l’État requérant de la nature du bien culturel présent sur le territoire de l’État membre requis, l’adoption de toutes les mesures nécessaires à la conservation matérielle du bien culturel et l’adoption de mesures provisoires pour éviter que le bien culturel soit soustrait aux procédures de restitution.
La coopération visée à l’article 5, paragraphe 6, de la directive peut comprendre des interventions en médiation diplomatique et tendre à faciliter et à encourager les règlements à l’amiable, et également donner lieu à: i) une procédure de médiation/coordination précontentieuse non obligatoire, dans le but de trouver un règlement amiable, ii) la facilitation d’une méthode alternative de règlement des conflits iii) la facilitation de la mise en œuvre d’une procédure d’arbitrage. Même si, avant d’engager une procédure en justice, les parties intéressées ne sont pas obligées dans tous les États membres de recourir à l’un ou l’autre mode de coopération proposé par les autorités compétentes, visé à l’article 5, paragraphe 6, de la directive, une telle coopération est perçue comme étant le mode de collaboration à privilégier.
En ce qui concerne les autorités publiques, la coopération entre les autorités à l’échelle de l’Union peut encore être améliorée, notamment lorsque les informations existantes doivent être partagées et traitées de la manière attendue. La Commission a mis en place un module de l’IMI spécifique, opérationnel depuis 2016, permettant d’échanger des informations sur la restitution des biens culturels relevant du champ d’application de la directive. Ce module est un outil de travail informatique mis à la disposition des autorités centrales des États membres chargées de la mise en œuvre de la directive, qui a également vocation à faciliter la coopération entre les autorités compétentes au sein des États membres.
À ce jour, 164 autorités sont enregistrées et ont accès à l’IMI 27 , y compris les coordonnateurs nationaux IMI. Certaines autorités des États membres sont créées uniquement pour les échanges d’informations bilatéraux (c’est-à-dire lorsqu’une autorité sait qu’un bien culturel se trouve dans un État membre donné et cherche à récupérer le bien auprès d’un pays clairement identifié en ayant des motifs raisonnables de supposer que le bien sorti illicitement du pays se trouve effectivement dans l'État membre en question et qu''elle demande la confirmation de l’endroit où se trouve le bien afin de pouvoir le récupérer).
L’IMI pourrait potentiellement servir à enregistrer des informations sur les biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre de manière uniformisée à l’échelle de l’Union, et à informer les autorités nationales au sein de l’Union. Les autorités nationales ont confirmé que l’IMI facilitait la coopération entre les autorités des États en permettant d’établir le contact initial, et qu’il s’agissait d’un outil essentiel pour améliorer le traitement des informations, fournir des orientations, discuter de différentes questions et repérer les problèmes concernant l’échange de notifications et d’informations par son intermédiaire.
Les données recueillies sur l’utilisation de l’IMI (présentées en annexe) laissent à penser que les échanges entre les États membres concernant les biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre étaient limités.
Sur la période 2016-2020, 304 notifications ont été transmises à cet égard, avec un nombre faible en 2018 et en 2020 (moins de 5) et un niveau de réactivité également différent selon les États membres. Les catégories de biens culturels concernées au premier chef par ce type de notification IMI sont les suivantes: «tableaux, peintures et icônes» (les icônes en particulier, avec 116 notifications sur 178), suivis des «objets archéologiques», avec 55 notifications. Pour la même période, le nombre de notifications concernant d’autres catégories de biens culturels, tels que les navires, les aquarelles, les figurines, les pièces de monnaie et les livres, était en moyenne inférieur à 10.
Pour la même période également, 65 demandes de recherche d’un bien ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et de l’identité du possesseur ou du détenteur ont également été enregistrées dans l’IMI. Sur une base annuelle, on constate une diminution constante de cette forme de notification entre 2016 et 2018 (leur nombre étant tombé de 14 à moins de 5) et une augmentation en 2019 et en 2020 (respectivement 20 et 19 notifications reçues). Les catégories de biens culturels concernées au premier chef par ce type de notification sont les suivantes: «productions originales de l’art statuaire ou de la sculpture et copies obtenues par le même procédé que l’original» et «tableaux, peintures et icônes, faits entièrement à la main».
Le nombre de notifications concernant la découverte de biens culturels ayant quitté illicitement leur territoire a chuté entre 2017 (19 notifications) et 2019 (3 notifications), avant de remonter fortement en 2020 (15 notifications). Les notifications de découverte concernent pour la plupart les «biens d’intérêt numismatique» (12 notifications), suivis des «pièces de monnaie» 8 notifications), des icônes (5 notifications) et des sculptures (5 notifications).
Depuis 2016, seules 5 notifications ont été enregistrées dans l’IMI aux fins de l’introduction d’une action en restitution.
Dix-neuf États membres ont fait part de la même observation générale, à savoir que l’IMI pourrait faire l’objet d’améliorations supplémentaires pour le rendre plus facile à utiliser. Il semble qu’il y aurait des problèmes de terminologie et que certaines versions linguistiques nécessitent quelques légères adaptations. Pour y répondre, la Commission travaille à l’élaboration d’un manuel de l’utilisateur dédié.
Les États membres ont également signalé des problèmes concernant les contraintes de temps, certaines notifications se retrouvant closes par le système alors que les investigations sont toujours en cours. À cet égard, les États membres ont souligné qu’il importait que le système soit activement contrôlé et utilisé par toutes les autorités connectées. Par ailleurs, plus les demandes enregistrées dans l’IMI sont ciblées, plus il est probable que les réponses soient utiles. Cela contribuerait également à réduire la grande quantité de messages générés automatiquement par le système.
En outre, lorsqu’un bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre est retrouvé, les États membres tentent de le recouvrer par différents canaux et, en premier lieu, par la voie judiciaire, et non au moyen d’une demande transmise dans l’IMI. Cela dit, la valeur ajoutée de l’IMI n’est pas remise en cause, les échanges officiels intervenant par l’intermédiaire du système étant admis à titre de preuve dans les procédures de justice.
3.6. Entraide judiciaire et problèmes spécifiques liés aux coûts d’une action en restitution (article 6)
L’article 6 de la directive prévoit l’introduction d’une action en restitution et les conditions de la recevabilité de celle-ci. Cette action en restitution est introduite par l’État membre dont un bien culturel a illicitement quitté le territoire (dit «État requérant») auprès de la juridiction compétente de l’État membre dans lequel le bien culturel est situé (dit «État requis»). La restitution du bien culturel est ordonnée par la juridiction compétente lorsqu’il a été établi que le bien en question est un bien culturel et qu’il a quitté illicitement le territoire d’un État membre 28 . Par ailleurs, la directive fixe les délais de prescription de l’action en restitution, ainsi que les conditions d’indemnisation du possesseur dans le cas où le bien serait restitué 29 .
De manière générale, les États membres ont indiqué dans leurs réponses que les règles applicables à la restitution par la voie judiciaire, prévues dans la directive, étaient appropriées. Seul un État membre a argué que les dispositions de l’article 6 étaient insuffisantes.
Depuis l’entrée en vigueur de la directive, seules deux procédures juridictionnelles ont été engagées par les juridictions nationales aux fins de la restitution de biens culturels. Il se peut que les principaux obstacles proviennent de la complexité et des coûts élevés de ce type de procédure 30 , des frais d’entreposage, de transport et d’assurance nécessaires, et de la preuve à apporter impérativement d’une exportation illicite après le 1er janvier 1993. Dans un cas en particulier, l’État membre répondant a indiqué qu’il était impossible d’engager une procédure juridictionnelle au titre de la directive étant donné que le bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre pouvait fort bien être exporté vers un pays tiers et, dès lors, ne se trouverait plus sur le territoire de l’Union au moment où l’État membre requérant serait en mesure d’activer le mécanisme de restitution prévu par la directive.
À l’issue de cinq années d’application de la directive, les autorités nationales ont demandé qu'une assistance juridique particulière soit mise en place pour les cas dans lesquels il leur faut engager une procédure de justice devant les juridictions d’autres États membres, et elles ont également demandé que les frais de sécurisation, de transport et d’assurance des biens culturels soient partagés.
Dans ce contexte, quatre États membres ont proposé de développer un réseau d’entraide judiciaire entre les États membres au titre de l’article 6 de la directive, et de créer une fonction de procureur européen chargé d’agir dans l’intérêt de l’État membre requérant.
4.Conclusions
La directive semble avoir un effet déterminant. Les États membres ont noté une incidence positive sur la sensibilisation des parties prenantes à la protection des biens culturels dans l’Union et au développement du commerce des objets d’art.
L’application de la directive pourrait être améliorée à certains égards, et les mesures suivantes pourraient notamment être envisagées:
-mettre en place des mesures techniques pour faciliter et rationaliser l’utilisation de l’IMI aux fins de la directive;
-faciliter l’entraide judiciaire entre les États membres au titre de l’article 6 pour aider les États membres requérants dans les cas où il leur faut engager une procédure de justice devant les juridictions d’autres États membres;
-promouvoir une compréhension et une application uniformes des dispositions de la directive, en encourageant l’échange des meilleures pratiques et une interprétation commune de la diligence requise des marchands d’art professionnels et les recherches sur la provenance des biens culturels relevant du champ d’application de la directive.
À la lumière du présent rapport, la Commission continuera de suivre la mise en œuvre de la directive et d’étudier des moyens d’en améliorer l’efficacité, en collaboration avec les États membres.
La Commission invite le Conseil, le Parlement européen et le Comité économique et social à prendre acte du présent rapport.
5.ANNEXE
Système d’information du marché intérieur (IMI) – Chiffres relatifs aux notifications et échanges entre les États membres concernant les biens culturels (BC)
I.Notification concernant un bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre
Sur la période 2016-2020, 310 notifications BC-F1 ont été transmises, 304 si l’on exclut celles qui ont été retirées 31 .
BC-F1 - Dernière localisation avant la sortie illicite
En 2016 et 2017, le nombre de cas a été plus ou moins identique (entre 60 et 70), ce nombre ayant chuté en 2018 et en 2020 (moins de 5), avec un pic en 2019 (> 125)
Dans leur majorité, les notifications transmises par l’IMI concernaient les catégories suivantes de biens culturels: «tableaux, peintures et icônes, faits entièrement à la main» (178) et «objets archéologiques» (de fouilles ou de découvertes terrestres ou sous-marines, de sites archéologiques ou de collections archéologiques) (55).
II.Demandes de recherche d’un bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et de l’identité du possesseur/détenteur
Sur une base annuelle, on constate une diminution constante de ces demandes entre 2016 et 2018 (leur nombre étant tombé de 14 à moins de 5) puis une augmentation en 2019 (20) et en 2020 (19).
Les catégories concernées au premier chef sont les «productions originales de l’art statuaire ou de la sculpture et copies obtenues par le même procédé que l’original» (25) et les «tableaux, peintures et icônes, faits entièrement à la main» (21). Le nombre de notifications concernant d’autres biens culturels est toujours inférieur à 5.
III.Notifications concernant la découverte d’un bien culturel ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre
Le nombre de ces notifications a chuté entre 2017 (19) et 2019 (3), avant d’augmenter de nouveau en 2020 (15).
Les deux catégories qui se distinguent sont les objets archéologiques (produits de fouilles ou de découvertes terrestres ou sous-marines, de sites archéologiques ou de collections archéologiques) (17) et les collections ou les pièces uniques présentant un intérêt historique, paléontologique, numismatique, philatélique ou autre (14).
IV.Notifications de l’introduction d’une action en restitution
Depuis 2016, 6 notifications d’introduction d’une action en restitution ont été enregistrées dans l’IMI, et une notification a été retirée (2 concernaient des objets archéologiques, une concernait une collection de pièces de monnaie, une autre des livres, et une autre encore une œuvre/sculpture en plastique).
JO L 159 du 28.5.2014, p. 1.
4e rapport: COM(2013) 0310 final ; 3e rapport: COM(2009) 0408 final ; 2e rapport: COM(2005) 0675 final ; 1er rapport: COM(2000) 325 final .
Questionnaire diffusé dans le cadre de l’article 17, paragraphe 1, de la directive.
Les chiffres communiqués en annexe sont extraits du système d’information du marché intérieur (IMI). Page d’accueil – IMI – Marché unique – Commission européenne (europa.eu)
Aux fins du présent rapport, les termes «bien culturel» et «objet culturel» sont considérés comme des synonymes et, à ce titre, sont interchangeables. L'expression «bien culturel» sera exclusivement employée lorsqu'il s'agit de transmettre clairement le sens de l’une ou l’autre disposition particulière de la directive 2014/60/UE; par ailleurs, les deux termes seront employés indifféremment.
Règlement (CE) nº 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 concernant l’exportation de biens culturels (JO L 39 du 10.2.2009, p. 1) .
Règlement (UE) 2019/880 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 concernant l’introduction et l’importation de biens culturels (JO L 151 du 7.6.2019, p. 1) .
Registre des groupes d’experts de la Commission et autres entités similaires (europa.eu) , Commission expert group on the return of cultural objects (groupe d’experts de la Commission sur la restitution des biens culturels) (E03204).
Association européenne de libre-échange.
Les civilisations babylonienne, égyptienne, gréco-romaine, arabe, byzantine et ottomane, par exemple.
Une distinction est opérée ici entre «provenance» et «lieu d’origine». Le «lieu d’origine» désigne le lieu d’où provient le bien. La «provenance» désigne généralement la chronologie de la propriété, de la garde ou de la localisation d’un bien culturel. Il peut s’agir également, dans le contexte de la législation actuelle de l’Union, d’informations sur des aspects formels susceptibles d’être utiles pour l’identification d’un bien: antécédents historiques, anciens propriétaires/détenteurs, bibliographie.
Illicit trade of cultural goods in Europe , rapport final, Commission européenne, Direction générale de l’éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture.
Cette étude aborde également la question d’une définition commune de la «provenance acceptable», afin de recenser les meilleures pratiques concernant la détermination de la provenance des biens qui font l’objet d’un commerce et d’améliorer la transparence du commerce des objets d’art dans l’Union en imposant aux professionnels une obligation de diligence comme condition à l'exercice de leur activité.
Cet État membre a fait valoir qu’il était impossible d’apporter la preuve que l’exportation illégale était intervenue après 1993 étant donné que les objets sont le produit de fouilles illicites.
Comme la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé.
L’article 345 du TFUE dispose ce qui suit: «Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres.»
Règlement (UE) nº 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (JO L 351 du 20.12.2012, p. 1).
L’article 2, point 5, de la directive définit la restitution comme «le retour matériel du bien culturel sur le territoire de l’État membre requérant».
Convention d’UNIDROIT sur les objets culturels volés ou illicitement exportés , 24 juin 1995.
Le réseautage social consacré aux biens culturels utilise souvent des sites internet et des applications en ligne, tels que Facebook, MySpace, Twitter et LinkedIn.
Le darknet est un espace de l’internet auquel les internautes ne peuvent pas accéder par les moteurs de recherche du clearnet. Il s’agit d’un internet anonyme où l’on peut acheter des articles qui ne sont pas fournis par les canaux normaux tout en ne divulguant pas son identité. Sur le darknet, les marchandises commandées, y compris les biens culturels, se règlent en cryptomonnaie.
Règlement (CE) nº 116/2009 du 18 décembre 2008 concernant l’exportation de biens culturels (JO L 39 du 10.2.2009, p. 1) et règlement (UE) 2019/880 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 concernant l’introduction et l’importation de biens culturels (JO L 151 du 7.6.2019, p. 1) .
La liste de ces autorités a été publiée au JO C 134 du 28.4.2017, p. 4.
Des chiffres supplémentaires sur les notifications et échanges entre États membres concernant les biens culturels sont proposés en annexe.
À cet égard, l’article 28, paragraphe 4, du règlement (UE) 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation (JO L 303 du 28.11.2018, p. 1) précise que l'État d'exécution n'est pas tenu de vendre ou de restituer des biens spécifiques faisant l'objet d'une décision de confiscation lorsque ces biens constituent des biens culturels au sens de l'article 2, point 1), de la directive 2014/60/UE.
Le délai de prescription est de trois ans pour introduire une action en restitution à compter de la date à laquelle l’État membre requérant a eu connaissance du lieu où se trouvait le bien culturel et de l’identité de son possesseur ou détenteur. Le délai de prescription est de 75 ans pour introduire une action en restitution concernant des biens figurant sur les inventaires des institutions ecclésiastiques ou d’autres institutions religieuses dans les États membres dans lesquels ils font l’objet d’une protection spéciale (article 8 de la directive).
Cette procédure peut être particulièrement coûteuse, le montant de l’indemnité venant s’ajouter aux coûts déjà importants de la procédure, tels que les honoraires d’avocat. Cela peut, de fait, limiter l’ouverture d’une telle procédure aux biens culturels présentant un intérêt financier important, pour lesquels les États membres sont prêts à mobiliser des fonds substantiels.
La notification était toujours envoyée de X à X (même pays).