| CELEX | 52021DC0815 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 16 décembre 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 16.12.2021
COM(2021) 815 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
concernant la mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation et comprenant une évaluation de la performance de la politique agricole commune 2014-2020
{SWD(2021) 387 final}
1.Introduction
Le présent rapport résume la performance de la politique agricole commune (PAC) au cours de la période 2014-2020. Étant donné qu’il coïncide avec l’approbation de la PAC pour la période 2023-2027 1 , le présent rapport étayera l’évaluation des plans stratégiques relevant de la PAC. Il alimentera également le débat sur l’évolution future des politiques, y compris sur les défis et les ambitions découlant du pacte vert . Il complète le rapport 2018 sur le cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) ( COM/2018/790 final ).
Le rapport, accompagné d’un document de travail des services de la Commission comportant des faits et des chiffres, repose sur un ensemble d’indicateurs, d’évaluations et d’expériences tirés du CCSE.
2.Mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation
1.1.Indicateurs
Des indicateurs sont utilisés pour suivre la mise en œuvre de la PAC au niveau de l’UE et des États membres. Ils sous-tendent l’évaluation de la responsabilité et de l’efficacité des dépenses de l’UE et soutiennent les évaluations. Le CCSE comprend plus de 200 indicateurs et environ 900 sous-indicateurs.
Depuis 2018, la Commission européenne publie des tableaux de bord des indicateurs thématiques et contextuels sur son portail de données agroalimentaires sur les indicateurs de la PAC , et les accompagne de visuels dynamiques et d’un accès aux données sous-jacentes.
Il s’agit notamment de données sur les réalisations et les résultats transmises dans les rapports annuels sur la mise en œuvre de la PAC (collectées par les États membres) et de données de suivi du contexte dans lequel la PAC fonctionne à l’aide de statistiques (provenant principalement d’Eurostat). La périodicité des données varie en fonction de la source.
1.2.Évaluations
Les évaluations sont le principal outil permettant d’évaluer les résultats et les incidences tangibles de la politique 2 . Elles fournissent des éléments probants pour la prise de décision et renforcent la transparence, l’apprentissage et la responsabilité. De 2014 à 2020, la direction générale de l’agriculture et du développement rural a réalisé plus de 20 évaluations thématiques sur différents aspects de la PAC . Les évaluations se sont appuyées sur les travaux préparatoires (études d’appui) réalisés par des contractants externes indépendants et sur les enseignements tirés de nombreuses consultations des parties prenantes.
Les évaluations intermédiaires menées par les États membres de leurs programmes de développement rural pour la période 2014-2020 ont également fourni des informations complètes pour le présent rapport. Leurs évaluations ex post, prévues pour 2026, contribueront à l’évaluation continue de la performance de la PAC.
1.3.Expérience tirée du CCSE
En 2014, le CCSE a été étendu au-delà du développement rural pour couvrir, pour la première fois, l’ensemble de la politique. Cela a mis en évidence plusieurs points forts:
·en général, les indicateurs couvrent complètement les différents domaines d’action;
·de nouveaux indicateurs ont été élaborés (par exemple sur les indications géographiques) à la suite d’une évaluation continue des besoins;
·la qualité des données s’est améliorée, grâce à une automatisation et à une interopérabilité accrues, à une diffusion en temps utile et à de nouveaux tableaux de bord, y compris des fonctionnalités de recherche et de téléchargement.
Toutefois, certaines lacunes ont également été constatées concernant le CCSE, qui ne sont pas toutes liées à la PAC:
·les indicateurs d’impact sur la biodiversité (par exemple l’indice des oiseaux des terres agricoles) et l’eau (captage, par exemple) étaient incomplets et de mauvaise qualité en raison de l’absence de base juridique pour la collecte de données ou du recours à des enquêtes volontaires;
·la difficulté d’utiliser les indicateurs existants pour quantifier l’impact de la PAC sur l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci;
·faible fréquence: pour certains indicateurs, les données ne sont disponibles que tous les quatre à six ans, avec un décalage entre la collecte et la publication;
·faible niveau de détail géographique pour certains indicateurs;
·des informations insuffisamment structurées et détaillées sur les choix des États membres en matière de mise en œuvre, la conditionnalité (utilisation par hectare non disponible), les pratiques environnementales et LEADER.
Les évaluations reposaient sur une approche méthodologique solide et rigoureuse, y compris des analyses quantitatives et qualitatives. Les États membres devaient apprendre à générer des données probantes pour que la politique soit davantage axée sur les résultats. Néanmoins, il n’y avait que des objectifs quantifiés pour les dépenses de développement rural. La plupart des évaluations n’ont pas permis de quantifier la contribution de la PAC aux indicateurs d’impact en raison de la limitation des données, du décalage avant la concrétisation des incidences, de facteurs externes et de la difficulté d’établir le lien de causalité.
3.Évaluation de la PAC pour la période 2014-2020
1.4.Une production alimentaire viable
Revenu agricole
Entre 2013 et 2019, le revenu moyen 3 des facteurs de l’UE par travailleur a augmenté de 15 % en termes réels. Cette hausse s’explique principalement par des gains importants de productivité du travail, principalement sous l’effet d’une sortie de main-d’œuvre du secteur agricole.
La PAC dans son ensemble a contribué à soutenir et à stabiliser les revenus agricoles. Les mesures de marché ont contribué à limiter la volatilité des prix intérieurs de la plupart des produits agricoles et facilité la reprise des prix dans les secteurs touchés par une crise du marché. Depuis 2014, la volatilité des prix de l’UE est inférieure à celle des prix de tous les produits sur le marché international (à l’exception du beurre et du lait écrémé en poudre ces dernières années). L’aide directe au revenu – qui représente environ 25 % du revenu des facteurs de l’UE (moyenne 2014-2018) et atteint plus de 6 millions de bénéficiaires (2019) – a permis aux agriculteurs de mieux faire face à la baisse des revenus causée par la chute des prix agricoles.
Les outils de gestion des risques peuvent aider les agriculteurs à atténuer ces baisses de revenus, mais le rôle de la PAC pour inciter les agriculteurs à utiliser ces outils a été mineur.
Répartition des aides de la PAC
20 % des bénéficiaires de la PAC reçoivent 80 % des paiements directs, ce qui a soulevé des questions quant à l’équité de la distribution des paiements directs. Toutefois, ce ratio reflète essentiellement la répartition (et, dans certains États membres, la concentration) de la propriété foncière; la plupart des grands bénéficiaires sont des exploitations familiales de 20 à 100 hectares et reçoivent plus de 7 500 EUR. Environ la moitié de l’ensemble des bénéficiaires sont de très petites exploitations de moins de 5 hectares.
La PAC 2014-2020 a entraîné une redistribution importante des paiements directs en faveur des petits agriculteurs et des zones soumises à des contraintes naturelles. Entre 2017 et 2019, les paiements à l’hectare aux agriculteurs de la catégorie la plus petite (produisant moins de 8 000 EUR de la production standard) ont augmenté de 18 % par rapport à la période 2011-2013.
Les paiements directs et le soutien au développement rural représentent près de 50 % des revenus des agriculteurs dans les zones de montagne et le financement de la PAC contribue à rendre les exploitations agricoles viables dans les zones rurales les plus reculées. Néanmoins, le niveau élevé de l’aide totale au revenu dans les zones de montagne ne compense pas entièrement l’écart de revenus par rapport aux zones non montagneuses.
Une analyse des revenus et de la répartition des paiements directs par revenu montre qu’il est possible de mieux cibler l’aide vers ceux qui en ont le plus besoin. Dans certains cas, la politique a eu un effet trop limité sur la réduction des disparités entre les régions d’un État membre, sur la réduction progressive des paiements et sur le plafonnement du niveau des paiements par exploitation. Les paiements directs perçus par les petites exploitations restent inférieurs au revenu moyen national ou proches de celui-ci dans un certain nombre d’États membres. En outre, rien ne prouve que les dispositions actuellement en place pour soutenir les agriculteurs actifs aient été efficaces.
Parfois, les mauvaises conditions de travail pour les travailleurs saisonniers dans l’agriculture ont entraîné des demandes de conditionner les paiements au titre de la PAC au respect de la législation sur les conditions de travail. L’écart entre le revenu agricole et le salaire moyen a diminué dans l’ensemble de l’économie, mais il reste considérable. Cela nuit à l’attractivité de l’agriculture en tant que profession et réduit le renouvellement des générations.
Compétitivité et productivité
La PAC a continué de contribuer de manière significative à la sécurité alimentaire en permettant de réaliser des gains de productivité et d’assurer la résilience sur les marchés commerciaux.
La productivité totale des facteurs de l’agriculture de l’UE a augmenté de 6 % entre 2013 et 2019 (UE-27). La PAC a soutenu d’importants gains de productivité du travail (+ 24 % de 2013 à 2020). En augmentant le montant relatif du capital disponible pour les exploitations agricoles et en renforçant ainsi leur compétitivité, le soutien aux investissements agricoles a eu un effet positif indirect sur le revenu agricole.
La PAC a également contribué à améliorer l’organisation de la chaîne d’approvisionnement, le nombre d’organisations de producteurs et d’associations d’organisations de producteurs reconnues ayant augmenté, en 2020, de 7 % par rapport à 2016 et la part de la production de fruits et légumes commercialisée par ces organisations augmentant de 2,3 points de pourcentage entre 2014 et 2019 (pour atteindre 45,6 %).
L’UE représentait 18 % des exportations agroalimentaires mondiales en 2019. Des facteurs externes (y compris l’embargo russe sur les importations de produits de l’UE) ont, dans une certaine mesure, affaibli la position concurrentielle du secteur agricole de l’UE au cours de la plupart des années pendant la période 2014-2020, mais le commerce agroalimentaire de l’UE a fait preuve d’un degré élevé de résilience. La position concurrentielle de l’UE s’est légèrement renforcée depuis 2018, augmentant d’un point de pourcentage la part de l’UE dans les exportations mondiales.
Les exportations de l’UE se composent principalement de produits à haute valeur ajoutée, laquelle repose sur la garantie de la qualité et la réputation des produits certifiés par les systèmes de qualité de l’UE. Cela représente un avantage économique évident pour les producteurs en termes de commercialisation et d’augmentation des ventes. Le soutien aux programmes de promotion a permis de sensibiliser et de mieux faire connaître les produits de l’UE, en particulier sur les marchés présentant le potentiel de croissance le plus élevé. Les politiques sectorielles ont également été efficaces pour promouvoir la compétitivité; par exemple, la politique vitivinicole de l’UE a joué un rôle essentiel dans ce secteur en remettant l’accent sur la compétitivité et la qualité plutôt que sur la quantité.
Concurrence loyale et ouverture
Le marché de l’UE s’est de plus en plus ouvert entre 2014 et 2020. Les importations agroalimentaires ont augmenté et le marché de l’UE est resté le premier importateur en provenance de pays moins développés.
Les normes de commercialisation ont permis de créer des conditions de concurrence équitables pour les producteurs de produits agricoles.
Les règles en matière d’aides d’État en faveur du secteur agricole ont contribué à faire en sorte que les effets positifs de ces aides sur les bénéficiaires, et surtout sur les politiques publiques concernées, l’emportent sur leurs effets négatifs sur la concurrence et les échanges. Les effets du soutien couplé facultatif sur les décisions des agriculteurs et la production agricole n’ont pas entraîné de distorsions de concurrence, à quelques exceptions limitées.
Qualité et étiquetage
La PAC a contribué à approvisionner le marché de l’UE en produits de qualité standardisés et garantis, ce qui a permis aux consommateurs de bénéficier d’un bon rapport qualité-prix. La valeur totale estimée des ventes de produits relevant des systèmes relatifs aux indications géographiques ou aux spécialités traditionnelles garanties s’est élevée à 77 milliards d’EUR dans l’UE-28 en 2017, soit 7 % du total des ventes de denrées alimentaires et de boissons.
Les mesures de la PAC ont permis de fournir aux consommateurs des informations utiles et transparentes sur la qualité et les labels biologiques et sur l’origine des produits agricoles. Toutefois, il est possible d’améliorer la compréhension par les consommateurs des règles d’étiquetage et des systèmes de qualité de l’UE et de renforcer la cohérence des normes de commercialisation avec l’évolution des préoccupations du public en matière de santé, de nutrition, d’environnement et de climat.
1.5.Une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en faveur du climat
Gestion durable des ressources naturelles
La PAC fournit un niveau élevé de «protection de base» en matière d’environnement grâce à la conditionnalité obligatoire (sur 84 % des terres agricoles de l’UE en 2019) et aux obligations d’écologisation (80 %, contre 76 % en 2015). Elle prévoit également des engagements plus ciblés mais volontaires dans le cadre du développement rural (12 à 15 % pour les mesures agro-environnementales et climatiques et 3 à 5 % pour l’agriculture biologique) 4 . L’aide au revenu et l’aide de la PAC en faveur des zones à handicaps naturels contribuent à prévenir l’abandon des terres, à ralentir l’intensification et la spécialisation des systèmes agricoles et à maintenir la diversification des cultures et les prairies permanentes 5 .
Toutes les exploitations reçoivent des paiements de base, quel que soit leur degré d’utilisation des intrants. En conséquence, ces paiements sont souvent perçus comme contraires à la gestion durable des ressources naturelles. Les faits ne corroborent pas toujours cette perception. En dissociant l’aide de la production et en la liant au respect des pratiques environnementales et climatiques courantes, les paiements de base ne constituent pas une incitation à accroître l’intensité de production. La preuve en est que le niveau des paiements directs par hectare reçus par les 10 % d’exploitations les plus intensives a chuté de 12 % à 451 EUR par hectare (entre 2017 et 2019) par rapport au niveau antérieur à la réforme de la PAC de 2011 à 2013. En revanche, les paiements directs ont augmenté de 23 % pour les 10 % d’exploitations de l’UE les plus extensives, pour atteindre 154 EUR par hectare. À 1 900 EUR, les paiements directs par travailleur dans les exploitations les plus intensives sont inférieurs de près de 78 % à ceux des exploitations les plus extensives (7 700 EUR).
Le mécanisme de conditionnalité conditionne les paiements de la PAC au respect d’un ensemble de règles fondamentales découlant de la législation environnementale (ou autre) de l’UE et des bonnes pratiques agro-environnementales établies dans le cadre de la PAC. Par conséquent, la PAC contribue à la mise en œuvre de la législation existante relative à l’environnement, à l’exception notable des sols, étant donné que ceux-ci ne sont pas couverts par une législation spécifique de l’UE.
Le nouveau régime de verdissement introduit par la réforme de la PAC de 2013 a tenté de résoudre ce problème par une incitation supplémentaire, liant 30 % des aides directes à des pratiques favorisant la gestion durable des ressources naturelles. L’«écologisation» a permis d’éviter de nouveaux dommages environnementaux, mais l’incitation à modifier les pratiques agricoles (en particulier l’obligation de diversifier les cultures ou de maintenir des surfaces d’intérêt écologique) n’était pas pertinente pour tous les agriculteurs. Bien que le régime de verdissement ait le potentiel de promouvoir des pratiques environnementales et climatiques, les choix opérés par les États membres et les agriculteurs n’ont pas pleinement libéré ce potentiel.
Compte tenu de leur conception adaptée et ciblée, les mesures volontaires dans le cadre du développement rural ont été les plus adéquates pour encourager la gestion durable des ressources naturelles. Les choix de mise en œuvre ont fortement influencé l’impact global de ces mesures. En outre, leur utilisation par les agriculteurs et les sylviculteurs a été limitée, notamment en raison de la complexité des conditions d’éligibilité et des primes trop faibles pour stimuler le changement, en particulier dans certaines zones de production. Les engagements agro-environnementaux et climatiques ont soutenu des pratiques qui limitent la perte de matières organiques des sols, favorisent la biodiversité des sols et réduisent la pollution des sols (même si la réduction du travail du sol sur les terres arables était limitée à des zones spécifiques).
En 2019, 8 % des terres agricoles de l’UE étaient consacrées à l’agriculture biologique. 66 % de ces terres sont exploitées avec un soutien de la PAC. L’agriculture biologique présente clairement des avantages pour la biodiversité, le sol et l’eau, l’atténuation du changement climatique et le bien-être des animaux, tout en réduisant l’utilisation de pesticides chimiques et d’anti-microbiens.
De nombreux facteurs externes ont une incidence sur l’environnement et il faut du temps pour voir les résultats des mesures. Il est donc très difficile d’évaluer l’impact net de la PAC sur la période 2014-2020 et, par conséquent, le lien de causalité entre les mesures mises en œuvre et les résultats obtenus. L’absence d’indicateurs pertinents rend plus difficile l’estimation de la contribution globale de la PAC à la biodiversité et aux paysages (par exemple, bien que la baisse de l’indice des oiseaux agricoles ait ralenti, la mesure dans laquelle la perte de biodiversité peut être attribuée à la PAC n’apparaît pas clairement). La PAC recèle un grand potentiel pour promouvoir des pratiques qui améliorent la qualité des sols et de l’eau et réduisent l’utilisation de pesticides et d’engrais sur une grande partie des terres arables de l’UE. La contribution significative de cette politique à l’évolution durable des pratiques des agriculteurs en encourageant les cultures de capture, de couverture et de fixation de l’azote en témoigne.
Changement climatique et émissions de gaz à effet de serre
Dans le cadre de la PAC couvrant la période 2014-2020, les États membres n’ont accordé à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci qu’un budget limité et une priorité faible.
Les émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture dans l’UE ont diminué de plus de 20 % depuis 1990, mais elles stagnent depuis 2010. Bien que la réduction des émissions totales dans l’agriculture demeure essentielle pour atteindre les objectifs de l’UE en matière de climat, il convient de souligner l’augmentation significative de l’efficacité de la production (c’est-à-dire la diminution des émissions par unité de production): la production agricole a progressé de 9 % depuis 2010. Cela renforce la résilience du secteur et la sécurité alimentaire.
La PAC vise davantage à réduire les émissions des sols agricoles gérés que les émissions du bétail. Toutefois, le débat sur la réduction des émissions du bétail ne saurait se résumer à une réduction du cheptel. Les ruminants maintiennent des terres marginales, ce qui contribue souvent à la séquestration du carbone dans des systèmes de production extensifs. L’amélioration de la gestion du bétail doit aller de pair avec une réduction de la consommation et des régimes alimentaires plus durables afin de réduire efficacement les émissions du bétail, tout en réduisant le risque de fuite de carbone (comme l’augmentation des importations en provenance de pays produisant une empreinte climatique plus élevée).
L’analyse montre que les mesures d’atténuation du changement climatique nécessitent principalement des systèmes extensifs d’herbivores, l’optimisation des aliments pour animaux, le traitement du fumier, y compris la digestion anaérobie, et le maintien des stocks de carbone en préservant les prairies permanentes. La principale contribution des systèmes arables consiste à soutenir les cultures fixant l’azote (par exemple, les surfaces d’intérêt écologique ou le soutien couplé pour les protéagineux), la gestion des terres afin de protéger et d’accroître les stocks de carbone dans les sols et les modifications des émissions de N2O provenant du sol et du fumier. Il est particulièrement important de protéger les sols à forte teneur en carbone dans les zones d’élevage extensif, étant donné que la PAC a réalisé moins de réductions dans les prairies intensives ou les exploitations agricoles arables. Cela signifie que l’accent est mis sur la séquestration du carbone.
Bien que très peu de programmes de développement rural fassent explicitement référence à l’adaptation au changement climatique, plusieurs mesures de la PAC y participent. Le soutien apporté à la diversité des cultures et aux systèmes agricoles, à l’investissement dans l’adaptation aux nouvelles conditions climatiques, à la limitation de l’érosion des sols et à l’amélioration de la résilience face aux inondations revêt une grande importance compte tenu du nombre croissant d’événements extrêmes qui affectent l’agriculture.
Toutefois, dans l’ensemble, les États membres n’ont pas pleinement utilisé les outils d’adaptation de la PAC disponibles (par exemple, la conditionnalité). Au cours de la période de programmation, le pourcentage de terres irriguées dans l’ensemble de l’UE que les agriculteurs ont dotées de systèmes d’irrigation plus efficaces était très limité. Il est également possible de redoubler d’efforts pour diffuser les connaissances et conseiller les agriculteurs sur les techniques et les pratiques permettant d’améliorer les performances climatiques.
Dans l’ensemble, la PAC fournit un large éventail d’outils pour la gestion durable des ressources naturelles et l’action pour le climat, mais les États membres n’ont pas saisi toutes les occasions d’améliorer la durabilité environnementale de l’agriculture et de renforcer l’action pour le climat. La PAC aurait pu être plus efficace avec une approche plus stratégique, des mesures et des financements plus ciblés, et si les bénéficiaires avaient été plus ambitieux dans la mise en œuvre au lieu de minimiser les changements.
Néanmoins, la PAC a apporté une valeur ajoutée européenne en relevant les ambitions et en fixant des niveaux minimaux de dépenses pour cet objectif général.
1.6.Un développement territorial équilibré
Renouvellement générationnel
La diminution de la main-d’œuvre dans l’agriculture de l’UE a ralenti, passant de -3,8 % par an entre 2005 et 2011 à -1,4 % par an entre 2011 et 2019. Fin 2019, l’emploi atteignait 9,1 millions d’équivalents temps plein. Le vieillissement de la population agricole est l’un des principaux défis auxquels sont confrontées les zones rurales de l’UE, étant donné que seuls 11 % des agriculteurs de l’UE ont moins de 40 ans (2016).
La PAC a facilité le renouvellement générationnel en soutenant la viabilité économique des emplois. Toutefois, il ne suffit pas, en soi, de supprimer les principales barrières à l’entrée de l’agriculture, à savoir l’accès à la terre et aux capitaux et l’attrait des conditions de vie et de travail des zones rurales.
La PAC fournit un soutien financier aux jeunes agriculteurs et des garanties aux banques. Néanmoins, l’accès au crédit à lui seul ne libère pas les terres et, dans certaines régions, les prix des terres sont très élevés. En outre, dans certaines régions, l’aide au revenu de la PAC a peut-être ralenti les transferts intergénérationnels d’exploitations agricoles et la libération des terres, car elle peut compenser l’insuffisance des systèmes nationaux de retraite. D’autres facteurs négatifs — notamment des facteurs socioculturels et des freins économiques plus larges à l’agriculture et à la vie dans les zones rurales — atténuent l’impact de la PAC.
Retombées de la PAC sur les zones rurales
Les aides de la PAC ciblent principalement l’agriculture, mais les faits montrent des retombées importantes sur l’économie rurale au sens large, notamment parce que ces aides stimulent les dépenses locales et offrent des possibilités d’emploi. Le secteur agroalimentaire représente 40 millions d’emplois dans les zones rurales. En outre, malgré la faible part du financement, le soutien de la PAC peut être essentiel pour améliorer les infrastructures, les services et la connectivité, en particulier dans les régions reculées.
La PAC contribue à ralentir le taux de dépeuplement et d’abandon des terres dans l’UE. Elle joue également un rôle social et la répartition des aides de la PAC est très inclusive (la moitié des bénéficiaires reçoivent moins de 1 250 EUR par an). L’agriculture et la PAC contribuent de manière significative à réduire la pauvreté dans les zones rurales.
1.7.Transfert de connaissances et innovation
Les mesures d’échange de connaissances, de conseil et d’innovation prises en 2014-2020 dans le cadre de la PAC ont connu un faible taux de programmation (3,5 % de la dotation en faveur du développement rural) et leur mise en œuvre a été retardée (en raison aussi de la charge administrative 6 ), elles ont donc entraîné des dépenses peu élevées (23 % seulement des montants prévus au bout de six ans). Les mesures ont atteint environ 10 % des exploitations agricoles et ont permis d’acquérir des connaissances, notamment en matière de conditionnalité et de durabilité environnementale.
Le niveau de formation de base est passé de 12 % en 2010 à 23 % en 2016, mais il reste trop faible pour relever les défis que rencontrent les agriculteurs pour assurer la sécurité alimentaire tout en renforçant la protection de l’environnement et l’action pour le climat.
Les mêmes groupes d’agriculteurs continuent de participer à la formation, ce qui signifie qu’il est difficile d’atteindre la communauté au sens large et qu’il est important d’accroître l’apprentissage entre pairs. Les conseils agricoles constituent un levier essentiel pour changer les pratiques agricoles, mais la fourniture de services de conseil qualifiés et impartiaux reste une question importante. Il est également nécessaire de mettre à jour les connaissances et les compétences des conseillers.
Le partenariat européen d’innovation pour la productivité et le développement durable de l’agriculture (PEI-AGRI) a eu un impact positif grâce à l’utilisation du modèle d’innovation interactif. Cela permet d’utiliser au mieux différents types de connaissances (pratiques, scientifiques, techniques et organisationnelles) et d’associer les utilisateurs des résultats du projet. Le partenariat avait abouti à l’achèvement de 2 085 groupes opérationnels (c’est-à-dire des projets d’innovation interactifs locaux) en septembre 2021.
Il est possible d’utiliser les outils de la PAC de manière plus stratégique, de trouver davantage de synergies et de s’appuyer sur des structures bien établies d’échange de connaissances et de conseil dans certains États membres.
4.Vers une PAC axée sur les performances
1.8.Enseignements tirés pour la prochaine période de la PAC, 2023-2027
En 2021, le Parlement européen et le Conseil se sont mis d’accord sur une nouvelle conception de la PAC qui tire de nombreux enseignements de la politique précédente menée au cours de la période 2014-2020.
Le climat et la biodiversité figurent en bonne place parmi les 10 objectifs spécifiques de la nouvelle PAC. Un nouvel accent est mis sur les facteurs liés à l’alimentation, à la santé et au bien-être des animaux dans les défis des systèmes alimentaires. Pour la prochaine période, la politique vise à moderniser les pratiques en facilitant l’échange de connaissances, l’innovation et la numérisation, qui sous-tendent tous les objectifs de la PAC dans les trois dimensions de la durabilité (économique, environnementale et sociale).
Dans le cadre de la nouvelle PAC, chaque État membre doit intégrer tous les outils dans un plan unique (le plan stratégique relevant de la PAC) et les ancrer dans des éléments concrets. La nouvelle PAC met un terme, dans une large mesure, à l’approche unique des aides directes. Les États membres disposent d’une plus grande flexibilité pour concevoir et combiner les outils politiques. Afin de garantir une action suffisante en faveur de l’environnement et du climat, ainsi que le renouvellement et la redistribution des générations, une part du soutien de l’UE est réservée à ces domaines spécifiques.
Le Parlement et le Conseil ont levé certaines limites de la politique 2014-2020 pour la gestion durable des ressources naturelles et les émissions de gaz à effet de serre. Le Parlement et le Conseil ont renforcé certains aspects des exigences de base pour les paiements au titre de la PAC, comblant les lacunes en matière de protection des stocks de carbone, de particularités topographiques très diversifiées et de protection des sols. Il existe davantage de possibilités d’action volontaire avec les programmes écologiques dans le cadre des paiements directs, ce qui s’ajoute à l’instrument de développement rural de longue date, et avec des primes plus flexibles pour stimuler un taux d’utilisation suffisant. Ces changements devraient persuader les agriculteurs de s’engager dans une agriculture durable au lieu de leur expliquer comment le faire. Toutefois, leur valeur dépendra de la qualité des actions financées. Il sera important de réduire la charge administrative et de simplifier les procédures pour améliorer la portée et l’adoption. Des liens étroits avec la législation de l’UE et l’obligation pour les États membres de faire preuve, dans leurs plans nationaux, d’un niveau d’ambition plus élevé qu’au cours de la période précédente constituent des garanties supplémentaires.
La sécurité alimentaire demeure une priorité politique. Pour que les agriculteurs soient en mesure de produire des denrées alimentaires partout dans l’UE, l’aide directe reste un outil relativement efficace pour soutenir les revenus agricoles dans le cadre d’un système axé sur le marché. Le Parlement et le Conseil ont convenu d’une redistribution obligatoire de 10 % des paiements directs des États membres aux petites exploitations. Toutefois, la réduction et le plafonnement de montants importants de soutien direct au même bénéficiaire restent facultatifs pour les États membres. Les critères permettant de demander des paiements directs sont également assez larges.
Compte tenu des évaluations et des préoccupations sociétales croissantes, l’aide de la PAC sera, pour la première fois, liée au respect, par les agriculteurs, des droits sociaux et du travail fondamentaux des travailleurs agricoles dans l’UE.
Pour accroître l’attractivité des zones rurales, il est nécessaire d’intégrer cette politique dans les politiques nationales. En particulier, la politique de renouvellement générationnel dans l’agriculture doit reposer sur une telle approche intégrée, soutenue par un financement important de la PAC.
La politique agricole doit également s’inscrire dans une transformation plus large du système alimentaire afin d’atteindre les objectifs promus dans la stratégie « De la ferme à la table ». De même, la vision à long terme pour les zones rurales contient les nombreux enseignements tirés en matière de développement territorial. Cela apporte à son tour une contribution supplémentaire à la nouvelle PAC.
Le nouveau cadre juridique est une base solide, mais la qualité et la mise en œuvre des plans stratégiques à partir de 2023 seront décisives pour concrétiser les objectifs. Les recommandations de la Commission pour 2020 exposent les principaux domaines sur lesquels les plans devraient se concentrer, en tenant compte des objectifs des stratégies du pacte vert. L’année 2022 constituera une nouvelle étape importante dans ce processus avec l’évaluation et l’approbation de ces plans par la Commission.
1.9.Nouveau cadre de performance, de suivi et d’évaluation
Le nouveau cadre de performance et d’évaluation comporte moins d’indicateurs, rationalisés dans tous les domaines et toutes les sources de financement. Le cadre couvre tous les objectifs, avec des valeurs cibles quantifiées pour les indicateurs de résultat, ce qui permet d’améliorer le suivi. Les indicateurs de résultat créent des liens entre une action de l’UE et son ou ses objectifs de mesurer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs des plans stratégiques relevant de la PAC. Cela donne une bonne indication de l’état d’avancement annuel des performances de la PAC, mais pour évaluer l’impact réel de la PAC, la Commission utilise également des évaluations approfondies.
La nouvelle PAC contient plusieurs améliorations visant à accroître la qualité globale des données: un recours plus efficace aux notifications et aux statistiques des États membres; de nouveaux indicateurs sur la biodiversité, les pesticides et la santé animale; et un nouveau système de surveillance des surfaces par satellite pour accroître la fiabilité des indicateurs de production. Il y aura une collecte de données plus détaillée sur les pratiques agricoles et de meilleures connaissances sous-jacentes afin de clarifier les liens de causalité entre les objectifs et les indicateurs d’impact et de résultat. La nouvelle PAC vise à limiter la charge pesant sur les agriculteurs et les administrations en explorant les moyens d’améliorer le partage des données.
Pour les évaluations futures, les premières données sur la mise en œuvre de la PAC pour la période 2023-2027 ne seront disponibles qu’en 2025. Compte tenu de la difficulté de concilier le cycle politique avec le temps nécessaire pour collecter les données – y compris le temps nécessaire pour que les effets de l’action de l’UE se matérialisent –, il est important d’adopter une approche à long terme de la disponibilité des données et de la contribution des évaluations à l’examen des performances.
5.Conclusions
Entre 2014 et 2020, les mesures prises dans le cadre de la PAC ont apporté une valeur ajoutée européenne sur les plans économique, environnemental, social et politique. Il s’agissait notamment de:
·soutenir un niveau de vie équitable pour les agriculteurs et répondre aux besoins dans les zones rurales, notamment dans les zones reculées et à faible densité de population, renforçant ainsi la cohésion régionale et sociale;
·garantir un approvisionnement alimentaire stable, sûr et sain;
·fournir des informations claires sur les denrées alimentaires aux consommateurs de l’UE;
·renforcer la protection de l’environnement et l’action pour le climat en élevant les normes et en encourageant le changement.
Toutefois, la PAC doit redoubler d’efforts pour soutenir la durabilité de l’agriculture de l’UE, conformément au pacte vert pour l’Europe et à sa stratégie «de la ferme à la table». En particulier, elle doit contribuer davantage aux objectifs environnementaux et aux ambitions climatiques plus élevées inscrites dans la législation de l’UE sur le climat. La réforme de la PAC menée en 2021 permettra de contribuer de manière significative à la réalisation de ces objectifs plus ambitieux.
Voir le règlement relatif aux plans stratégiques [ règlement (UE) 2021/2115 ] et le règlement horizontal [ règlement (UE) 2021/2116 ].