COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 21.12.2021
COM(2021) 827 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Réciprocité en matière de politique des visas avec les États-Unis: état des lieux
| CELEX | 52021DC0827 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 21 décembre 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 21.12.2021
COM(2021) 827 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Réciprocité en matière de politique des visas avec les États-Unis: état des lieux
I. INTRODUCTION
La présente communication rend compte des principaux développements intervenus depuis décembre 2020 en ce qui concerne la situation de réciprocité en matière de visas avec les États-Unis. Elle fait suite à l’engagement politique exprimé dans la dernière communication 1 , dans laquelle la Commission s’engageait à rendre compte au Parlement européen et au Conseil de l’évolution de la situation dans ce domaine au plus tard en décembre 2021.
La réciprocité en matière de visas est un principe de la politique commune de l’Union européenne et un objectif que l’Union devrait s’efforcer activement d’atteindre dans ses relations avec les pays tiers, ce qui contribuera à améliorer la crédibilité et la cohérence des relations extérieures de l’Union.
Ce principe suppose que lorsqu’elle décide de lever l’obligation de visa pour les citoyens d’un pays tiers, l’Union vérifie si ce pays tiers accorde réciproquement l’exemption de visa aux ressortissants de tous les États membres.
En 2014, cinq États membres ont notifié à la Commission des situations de non-réciprocité: la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la Pologne et la Roumanie. Ces notifications concernaient le Canada, les États-Unis, l’Australie, le Brunei et le Japon.
Le 12 avril 2016, la Commission a présenté une communication sur l’état des lieux de la situation de non-réciprocité avec certains pays tiers dans le domaine de la politique des visas et les éventuelles voies à suivre à cet égard 2 . La communication indiquait que, grâce au soutien actif de la Commission, la grande majorité des cas notifiés de non-réciprocité avec des pays tiers avaient été résolus 3 . Au moment de l’adoption de la présente communication, il existe une situation de non-réciprocité avec États-Unis, étant donné que les citoyens bulgares, chypriotes et roumains doivent encore être en possession d’un visa lorsqu’ils se rendent dans ce pays.
La communication d’avril 2016 évaluait les conséquences et l’impact de la suspension de l’exemption de visa pour les citoyens et les entreprises de l’Union ainsi que pour les ressortissants des pays tiers concernés, et invitait le Parlement européen et le Conseil à examiner la meilleure voie à suivre. Par la suite, la Commission a présenté six communications de suivi: en juillet 4 et en décembre 5 2016, en mai 6 et en décembre 7 2017, en décembre 2018 8 , en mars 9 et en décembre 2020 10 , dans lesquelles elle a fourni une vue d’ensemble des actions de sensibilisation qu’elle a menées et des événements pertinents, ainsi qu’une évaluation des conséquences d’une éventuelle suspension. Dans la communication la plus récente, la Commission a également défini sa position à la suite de la résolution du Parlement européen du 22 octobre 2020 sur les obligations de la Commission quant à la réciprocité en matière de visas, dans laquelle le Parlement invitait la Commission à adopter un acte délégué, en application de l’article 7 du règlement (UE) 2018/1806 11 , et elle a rendu compte des progrès accomplis. Le Parlement européen a néanmoins saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’un recours en carence au titre de l’article 265 TFUE le 4 mars 2021 12 et la procédure est en cours.
II. ÉVOLUTION RÉCENTE
1.Aperçu des contacts et suivi de ceux-ci
Depuis la dernière communication, la question de la réciprocité en matière de visas a été abordée lors de toutes les réunions et vidéoconférences pertinentes entre l’Union et les États-Unis. Elle figurait notamment à l’ordre du jour des réunions ministérielles régulières UE-États-Unis consacrées à la justice et aux affaires intérieures qui se sont tenues les 21 et 22 juin 2021 et le 16 décembre 2021. Elle a également été discutée lors des réunions des 14 et 15 avril 2021 et du 20 septembre 2021 entre hauts fonctionnaires de l’UE et des États-Unis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, ainsi que lors des réunions tripartites (entre la Commission, les États-Unis et les États membres concernés) tenues les 9 et 10 juin 2021 et le 8 décembre 2021.
Contacts à haut niveau: L’engagement politique s’est intensifié vis-à-vis du nouveau gouvernement américain. Le 23 février 2021, la commissaire aux affaires intérieures, Mme Ylva Johansson, a participé à sa première vidéoconférence avec le nouveau secrétaire désigné à la sécurité intérieure des États-Unis, M. Alejandro Mayorkas, pour souligner l’importance de parvenir à une réciprocité totale en matière d’exemption de visa et de coopérer étroitement pour progresser dans cette voie.
À la suite de cette réunion, la commissaire Johansson a organisé, en février et mars 2021, une série de réunions avec les ministres (des affaires étrangères et/ou de l’intérieur) des quatre États membres concernés, afin de discuter de la voie à suivre pour parvenir à une réciprocité totale en matière de visas avec les États-Unis 13 .Lors des réunions auxquelles ils ont participé, les ministres ont réaffirmé leur engagement général à travailler conjointement dans un esprit constructif et positif, en étroite coordination avec la Commission et les États-Unis, pour parvenir dès que possible à une réciprocité totale en matière de visas.
L’importance de la question des voyages sans visa a été soulignée au plus haut niveau politique lors du premier sommet UE-États-Unis organisé sous le nouveau gouvernement américain le 15 juin 2021, auquel ont participé le nouveau président américain Joe Biden, le président du Conseil européen Charles Michel et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. Dans la déclaration conjointe du sommet, les deux parties se félicitent des progrès accomplis par les États-Unis et l’UE pour faire en sorte que d’autres États membres de l’UE remplissent les conditions nécessaires pour obtenir l’exemption de visa pour les voyages aux États-Unis, et comptent poursuivre leur dialogue en vue de permettre les voyages en exemption de visa 14 .
Réunion tripartite (juin 2021): Une réunion tripartite en vidéoconférence, consacrée à la question de la réciprocité en matière de visas, a eu lieu les 9 et 10 juin 2021. Elle a réuni des représentants des États-Unis, de la Commission et des États membres concernés, à savoir la Bulgarie, la Croatie, Chypre et la Roumanie. Les participants ont discuté des progrès réalisés en ce qui concerne les exigences en suspens du programme américain d’exemption de visa en matière de sécurité et les taux de refus de visa. Au cours de cette réunion, toutes les parties ont souligné leur engagement à se mobiliser activement pour parvenir à la réciprocité en matière d’exemption de visa.
En ce qui concerne les exigences en matière de sécurité, une autre série de discussions a eu lieu au cours de la réunion tripartite sur les plans de travail sur mesure fournis par les autorités américaines à chacun des États membres concernés. Ces derniers ont tous pu mettre en évidence de nouveaux progrès en ce qui concerne un certain nombre d’axes de travail. Néanmoins, certaines questions plus globales doivent encore être traitées plus en détail. Les autorités américaines ont évoqué à nouveau, à des degrés divers pour chacun des États membres concernés, la nécessité de renforcer l’intégrité des systèmes nationaux de délivrance des passeports. Les aspects particulièrement préoccupants sont l’existence de mécanismes d’investissement permettant d’accélérer l’obtention de la citoyenneté, des affaires de fraude dans les bureaux de délivrance des passeports, divers problèmes liés à la gestion biométrique et des cas de corruption dans le secteur public.
Dans le cadre de la réunion tripartite, les services de la Commission ont présenté le mécanisme d’évaluation de Schengen afin de faire mieux connaître aux autorités américaines les règles et mécanismes de contrôle de l’UE dans ce domaine. Cette réunion a aussi permis d’expliquer ce qu’implique le fait qu’un État membre applique ou non l’acquis de Schengen dans son intégralité, et pourquoi il y a lieu de distinguer les évaluations Schengen du débat sur la réciprocité en matière de visas.
À l’issue de la réunion, tous les États membres concernés se sont engagés à continuer à étudier les mesures proposées dans les plans de travail. Les États-Unis se sont engagés à améliorer les plans de travail respectifs, le cas échéant, eu égard aux mesures déjà adoptées.
Les contacts à haut niveau se sont poursuivis par une visite de la commissaire Johansson à Washington D.C. les 27 août et 2 septembre 2021, au cours de laquelle une série de réunions ont eu lieu, notamment avec Alejandro Mayorkas, secrétaire à la sécurité intérieure , et avec Uzra Zeya, sous-secrétaire d’État à la sécurité civile, à la démocratie et aux droits de l’homme au département d’État. Au cours des réunions, la nécessité de parvenir à une réciprocité totale en matière de visas a été rappelée et les progrès réalisés ont été examinés.
Réunion ministérielle UE-États-Unis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (juin 2021): Lors de la réunion ministérielle UE-États-Unis consacrée à la justice et aux affaires intérieures qui s’est tenue les 21 et 22 juin 2021 à Lisbonne, tant la présidence portugaise du Conseil de l’Union européenne que la Commission ont réaffirmé qu’il importait d’étendre le programme américain d’exemption de visa à tous les États membres de l’UE. Tout en rappelant les progrès accomplis, il a été souligné que l’exemption de visa pour les États membres auxquels elle ne s’applique pas encore demeure une priorité politique pour les deux parties. La déclaration commune 15 publiée à l’issue de la réunion ministérielle indique que «les États-Unis et l’Union européenne se sont félicités des progrès accomplis par les quatre États membres de l’UE qui n’ont pas encore été intégrés au programme d’exemption de visa, et ils ont réaffirmé leur volonté de poursuivre les efforts en cours dans le cadre du processus tripartite et des discussions bilatérales». Le vice-président Schinas et la commissaire Johansson ont également évoqué la question lors de réunions bilatérales avec Alejandro Mayorkas, secrétaire à la sécurité intérieure, en marge de la réunion ministérielle.
Réunion tripartite (décembre 2021): Une autre réunion tripartite réunissant des représentants des États-Unis, de la Commission et des États membres concernés a eu lieu le 8 décembre par vidéoconférence. À la suite de son intégration au programme d’exemption de visa, la Croatie a été invitée à partager les enseignements tirés; elle a notamment souligné l’utilité des plans de travail sur mesure fournis par les autorités américaines, en tant que feuille de route exposant les progrès à accomplir. En ce qui concerne les exigences en suspens du programme américain d’exemption de visa en matière de sécurité, les trois États membres encore en attente ont tous été en mesure de démontrer de nouveaux progrès sur une série d’aspects de leurs plans de travail respectifs. Néanmoins, il subsistait certains problèmes en suspens de nature plus générale. Afin de rendre compte des progrès accomplis, les autorités américaines ont invité les trois États membres à fournir des réponses actualisées à leur questionnaire, car cela leur permettra de réévaluer les plans de travail et d’identifier les domaines ciblés dans lesquels des progrès sont encore nécessaires pour parvenir à la conformité aux exigences du programme américain d’exemption de visa. En ce qui concerne les taux de refus de visa, les restrictions en matière de déplacements et le faible nombre de visas délivrés continuent à avoir une incidence négative sur les chiffres.
Réunion ministérielle UE-États-Unis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (décembre 2021): Au terme d’une année de contacts diplomatiques continus, la question de la réciprocité en matière de visas a été examinée lors de la réunion ministérielle UE-États-Unis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures qui s’est tenue le 16 décembre 2021 à Washington D.C. L’intégration de la Croatie au programme américain d’exemption de visa a été saluée comme une preuve que le processus tripartite et une coopération étroite fondée sur des plans de travail ciblés peuvent produire des résultats tangibles. Toutes les parties ont une nouvelle fois souligné l’importance d’étendre le programme américain d’exemption de visa à tous les États membres de l’UE.
2.Exigences et évolution du programme d’exemption de visa des États-Unis
Taux de refus de visa
Si le taux de refus de visa a diminué pour les quatre États membres concernés en 2019, la situation a été différente en ce qui concerne l’exercice 2020 16 . La Croatie a vu son taux de refus passer de 4 % à 2,69 %, descendant ainsi sous le seuil légalement imposé de 3 %. Les trois autres États membres ont quant à eux enregistré une augmentation de leurs taux de refus. Après avoir constamment respecté le seuil de 3 % de taux de refus pendant plusieurs années, Chypre a vu son taux augmenter à 6,21 %. En ce qui concerne la Bulgarie et la Roumanie, qui avaient toutes deux enregistré des taux inférieurs à 10 % pour la première fois en 2019, les taux de refus ont augmenté en 2020, s’établissant à 10,14 % pour la Roumanie et à 12,52 % pour la Bulgarie. Cette hausse pourrait s’expliquer par des irrégularités statistiques au cours d’une année marquée par de nombreuses restrictions des déplacements et un faible nombre de visas délivrés.
Exigences en matière de sécurité
Ainsi que cela a été précédemment indiqué, la Bulgarie, Chypre et la Roumanie ont signé et ratifié l’accord sur la prévention et la répression des formes graves de criminalité avec les États-Unis et s’emploient à sa mise en œuvre intégrale.
Les travaux visant à satisfaire aux exigences générales en matière de sécurité se poursuivent sur la base des plans de travail conçus sur mesure par les autorités américaines pour chaque État membre concerné (voir section II.1), la Commission assurant la coordination et l’échange d’informations avec les États membres concernés afin d’assurer un suivi approprié dans les domaines concernés. La prochaine réunion tripartite, prévue pour le printemps 2022, sera axée sur l’évaluation des progrès accomplis en ce qui concerne les mesures énoncées dans les plans de travail.
3.Intégration de la Croatie au programme d’exemption de visa des États-Unis
À la suite des nombreux contacts à différents niveaux avec les États-Unis, tant de la part de la Commission que de la Croatie, le secrétaire d’État américain Antony Blinken a proposé, le 2 août 2021, l’intégration de la Croatie au programme d’exemption de visa et, le 28 septembre 2021, après avoir certifié que la Croatie satisfaisait aux exigences réglementaires et politiques requises, le secrétaire américain à la sécurité intérieure Mayorkas a annoncé l’intégration de la Croatie au programme d’exemption de visa des États-Unis. Depuis le 23 octobre 2021, les ressortissants croates peuvent se rendre aux États-Unis à des fins touristiques ou professionnelles pour une durée maximale de 90 jours sans devoir obtenir un visa américain de court séjour.
La Commission se félicite de l’intégration de la Croatie au programme d’exemption de visa, qui résulte d’un engagement diplomatique actif et d’une pleine coopération de toutes les parties qui ont contribué au respect par la Croatie des exigences imposées en matière de lutte contre le terrorisme, de contrôle du respect de la législation, d’immigration, de sécurité des documents et de gestion des frontières, ainsi que d’un taux de refus de visa à des fins autres que l’immigration inférieur à 3 %. Cette approche a été décisive pour résoudre les cas précédents de non-réciprocité, comme celui de la Pologne, dont les ressortissants peuvent bénéficier d’un régime d’exemption de visa pour se rendre aux États-Unis depuis le 11 novembre 2019. Les résultats obtenus démontrent clairement que la poursuite des efforts et des contacts diplomatiques permet de réaliser des progrès tangibles à cet égard.
4.Recours juridictionnel du Parlement européen contre la Commission
Le Parlement européen a saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’un recours en carence le 4 mars 2021 17 .
D’après le Parlement, la Commission est tenue, en application de l’article 7 du règlement (UE) 2018/1806, d’adopter un acte délégué portant suspension temporaire de l’exemption de l’obligation visa à l’égard des ressortissants de pays tiers qui n’ont pas levé l’obligation de visa à l’égard des citoyens de certains États membres. Par une résolution du 22 octobre 2020 18 , le Parlement a invité la Commission à adopter l’acte en question au plus tard le 22 décembre 2020. La Commission a répondu à la demande d’action du Parlement en définissant sa position dans la communication du 22 décembre 2020. Néanmoins, le Parlement a décidé de former un recours en carence au titre de l’article 265 TFUE.
La Commission présentera sa position sur l’affaire pendante devant la Cour et reste fermement attachée au processus axé sur les résultats qui est en cours avec les États-Unis, en coordination avec la Bulgarie, Chypre et la Roumanie, ainsi qu’avec le Parlement européen et le Conseil, afin de progresser vers une réciprocité totale en matière de visas.
5.État actuel des relations bilatérales entre l’Union européenne et les États-Unis
Le sommet UE-États-Unis du 15 juin 2021 a non seulement vu réaffirmée au plus haut niveau politique l’importance de la question des voyages sans visa, mais il a aussi insufflé un nouvel élan au partenariat transatlantique, grâce à l’approbation d’un nouvel agenda transatlantique pour l’après-pandémie et à l’annonce d’un certain nombre d’actions et nouvelles initiatives conjointes. Celles-ci portent notamment sur la lutte contre la pandémie de COVID-19; les problèmes de commerce et de technologie; le climat, l’environnement et l’énergie; la politique étrangère et la sécurité. Depuis lors, des progrès satisfaisants ont été accomplis, notamment dans les domaines du commerce et de la technologie, du climat, ainsi que sous la forme d’efforts communs pour combattre la pandémie et faire face à des problèmes mondiaux urgents et à des défis de politique étrangère. Cela illustre l’évolution globalement positive dans un certain nombre de secteurs avec les États-Unis. Les contacts interpersonnels constituent un élément important du partenariat stratégique et des cadres de coopération actuels entre l’Union européenne et les États-Unis. Pour permettre à tous les citoyens de l’UE de bénéficier de contacts interpersonnels fluides, parvenir à la pleine réciprocité en matière de visas avec les États-Unis pour tous ses États membres reste une priorité pour l’Union européenne.
III. PROCHAINES ÉTAPES ET CONCLUSIONS
La Commission rappelle son intention de continuer à soutenir activement les trois États membres concernés afin de les aider à satisfaire aux exigences du programme américain d’exemption de visa. Les prochaines réunions, tant techniques que politiques (en configurations tripartites et bilatérales), offriront des occasions d’entretenir la dynamique résultant non seulement de l’intégration de la Croatie au programme d’exemption de visa des États-Unis, mais aussi de l’évolution positive générale des relations avec les États-Unis dans un certain nombre de domaines. La prochaine réunion tripartite ordinaire, prévue pour le printemps 2022, fera avancer le travail technique, fondé sur les plans de travail fournis par les États-Unis à chacun des États membres non encore intégrés au programme américain d’exemption de visa, pour permettre à ces derniers de parvenir à la conformité aux exigences dudit programme en matière de sécurité.
Compte tenu des progrès accomplis avec les États-Unis en ce qui concerne l’intégration de la Pologne et de la Croatie au programme américain d’exemption de visa, ainsi que des progrès réguliers réalisés par les trois autres États membres, la Commission reste d’avis qu’une suspension temporaire de l’exemption de visa pour les ressortissants des États-Unis serait contre-productive. En outre, la pandémie de COVID-19 a créé un contexte extraordinaire qui a eu une incidence négative sur les voyages et la mise en œuvre globale des politiques en matière de visas dans le monde entier. S’il est vrai que la situation s’améliore, l’impact sur les déplacements n’est pas encore derrière nous et une suspension temporaire risque d’être particulièrement préjudiciable à l’ensemble de l’activité économique transatlantique.
En outre, une telle suspension aurait des répercussions négatives de grande ampleur notamment sur les plans politique, économique, financier et social pour les États membres, ainsi que pour les particuliers et les entreprises des deux côtés de l’Atlantique. Elle ne contribuerait pas à atteindre l’objectif d’une exemption de visa pour tous les citoyens de l’UE se rendant aux États-Unis, et risque de compromettre la possibilité de se rendre sans visa aux États-Unis pour tous les citoyens de l’UE qui en bénéficient actuellement, si les États-Unis décidaient d’appliquer ce qu’ils ont indiqué à plusieurs reprises, à savoir que la simple adoption par la Commission d’un acte délégué suspendant l’exemption de visa pour les citoyens américains aurait pour effet immédiat l’adoption par les États-Unis de mesures de rétorsion, c’est-à-dire la réintroduction d’une obligation de visa pour tous les citoyens de l’Union. Les résultats obtenus par l’intégration récente de la Croatie au programme américain d’exemption de visa montrent qu’un engagement constant et des contacts diplomatiques communs rendent possibles des progrès tangibles sur la voie de la pleine réciprocité en matière d’exemption de visa.
Dans la mise en œuvre du mécanisme de réciprocité en matière de visas, la Commission doit tenir compte des effets des mesures prises par elle-même et par les États membres, ainsi que des conséquences éventuelles sur les relations externes de l’Union et de ses États membres. Elle a donc évalué les résultats positifs des actions entreprises au niveau de l’Union et des États membres, notamment le fait que la Croatie et la Pologne ont obtenu une exemption de visa respectivement en 2021 et en 2019, ainsi que les progrès constants réalisés par les autres États membres concernés.
La Commission a également examiné les conséquences négatives à attendre d’une suspension des visas dans un large éventail de domaines d’action et de secteurs, ainsi que les effets négatifs qu’elle aurait sur la coopération transatlantique et les relations extérieures de l’UE avec un partenaire stratégique clé, alors qu’on observe un nouvel élan et une évolution globalement positive des relations avec les États-Unis dans plusieurs secteurs, comme expliqué ci-dessus. Tant que la Commission continuera à enregistrer des progrès durables grâce à son dialogue avec les États-Unis, elle considère que le meilleur moyen de parvenir à la réciprocité totale en matière de visas pour tous les ressortissants de l’UE est de poursuivre la coopération diplomatique avec les États-Unis, en étroite coordination avec les États membres concernés. Les États-Unis restent fermement déterminés à poursuivre leur engagement dans ce processus, notamment dans le cadre de contacts bilatéraux à haut niveau et de réunions tripartites spécifiques, afin d’atteindre des objectifs mutuellement avantageux.
Il convient de noter que les États membres concernés sont disposés à poursuivre les discussions en vue de parvenir à des résultats avec les États-Unis grâce à un dialogue constructif avec ce pays, et qu’aucun d’entre eux n’a contacté la Commission à propos de l’adoption d’un acte délégué portant suspension temporaire de l’exemption de visa à l’égard des ressortissants américains.
Dans ces conditions, la Commission considère que l’adoption d’un acte délégué suspendant temporairement l’exemption de l’obligation de visa pour les ressortissants des États-Unis serait contre-productive à ce stade, et ne servirait pas l’objectif de l’exemption de visa pour tous les citoyens de l’UE se rendant aux États-Unis. Cet acte aurait aussi une incidence négative sur les relations extérieures de l’UE avec un partenaire stratégique clé, dans une période où l’on assiste à une évolution globalement positive des relations avec les États-Unis dans toute une série de secteurs.
En 2022, la réunion entre hauts fonctionnaires de l’UE et des États-Unis dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, puis la réunion ministérielle UE-États-Unis consacrée à la justice et aux affaires intérieures, permettront d’évaluer les progrès accomplis.
La Commission demeure déterminée à parvenir en priorité à la pleine réciprocité en matière de visas pour tous les États membres. Elle continuera à coopérer avec les États-Unis et les États membres concernés afin de progresser vers une réciprocité totale en matière de visas.
À cette fin, la Commission continuera de collaborer étroitement avec le Parlement européen et le Conseil afin de parvenir à une réciprocité totale en matière de visas et elle tiendra le Parlement européen et le Conseil informés de l’évolution de la situation. La Commission continuera à rendre compte régulièrement de l’évolution de la situation.