| CELEX | 52021JC0032 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mardi 23 novembre 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 23.11.2021
JOIN(2021) 32 final
COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Réagir à l'instrumentalisation étatique des migrants à la frontière extérieure de l'UE
RÉAGIR À L’INSTRUMENTALISATION ÉTATIQUE DES MIGRANTS À LA FRONTIÈRE EXTÉRIEURE DE L’UE
1.INTRODUCTION
Une forme particulièrement cruelle de menace hybride est apparue avec l’instrumentalisation étatique d’êtres humains à des fins politiques. De telles pratiques vont à l’encontre des valeurs de l’Union et des valeurs universelles. La lutte contre les menaces hybrides est l’un des défis les plus complexes auxquels sont confrontés l’Union européenne et ses États membres. Les manières dont un acteur étatique ou non étatique peut exercer des pressions ou attaquer un autre État ont évolué. Cela peut prendre différentes formes, allant des cyberattaques aux manipulations de l’information et aux ingérences étrangères. Toutes ces formes de menaces ont pour but de déstabiliser ou d’affaiblir la société et les institutions clés, et ont pour effet de mettre les citoyens en danger.
Les actions récemment menées par le régime de Loukachenko et ses partisans doivent être considérées sous cet angle: comme une tentative résolue de créer une crise continue et prolongée, dans le cadre d’un effort concerté plus large visant à déstabiliser l’Union européenne, en mettant à l’épreuve son unité et sa détermination. Ces actions représentent un danger réel et actuel pour la sécurité de l’UE. Par ailleurs, ces actions et la stratégie qui les sous-tend ont une portée mondiale et constituent un sujet de préoccupation non seulement pour l’Union, mais aussi pour la communauté internationale.
C’est l’UE dans son ensemble qui est visée, en particulier la Lituanie, la Pologne et la Lettonie, qui sont depuis l’été confrontées à une nouvelle menace insidieuse sous la forme d’une instrumentalisation de personnes désespérées. Cela s’est traduit par une augmentation sans précédent du nombre de franchissements irréguliers des frontières en provenance de Biélorussie. Alors que, ces dernières années, pratiquement aucune tentative de franchissement irrégulier des frontières extérieures de la Biélorussie vers l’UE n’avait été constatée, il s’agit désormais d’une réalité quotidienne. Le régime de Loukachenko, qui est à l’origine de ces agissements et les a organisés, a attiré des migrants jusqu’à la frontière par la ruse, avec la coopération de passeurs et de réseaux criminels.
Pour les migrants à la frontière, la situation reste dramatique. Il est essentiel que l’aide humanitaire parvienne à toutes les personnes en détresse et qu’une aide vitale leur soit fournie.
L’Union a fermement condamné cette instrumentalisation des migrants et des réfugiés vulnérables. La gravité de la situation a été clairement établie au plus haut niveau. Le Conseil européen a abordé cette menace lors de ses réunions de juin et d’octobre 2021 1 . Dans son discours sur l’état de l’Union, la présidente von der Leyen a qualifié l’action de la Biélorussie d’attaque hybride visant à déstabiliser l’Europe 2 . L’UE maintient fermement sa position selon laquelle le régime de Loukachenko manque de légitimité démocratique.
Un soutien résolu a été apporté aux États membres les plus touchés, qui gèrent la frontière extérieure au nom de l’UE. Ce soutien a permis d’apporter une aide opérationnelle et financière pour renforcer la gestion des frontières et répondre aux besoins humanitaires. Ces actions ont été soutenues par d’importants efforts diplomatiques visant à inciter les pays tiers et les compagnies aériennes à ne pas devenir des acteurs de la stratégie biélorusse à leur insu, ainsi que par une pression directe exercée sur la Biélorussie elle-même. Les efforts déployés par l’UE pour former une coalition en vue de s’opposer à cette instrumentalisation ont permis d’obtenir des résultats rapides. Les routes de transit exploitées par les passeurs pour amener les migrants à la frontière biélorusse sont progressivement fermées.
La présente communication donne un aperçu des actions menées à ce jour et des mesures en cours pour intensifier ces efforts. Elle envisage également la manière dont le cadre actuel peut être adapté pour fournir une boîte à outils plus permanente afin de faire face aux futures tentatives de déstabilisation de l’UE par l’instrumentalisation étatique des migrants en situation irrégulière. L’Union n’acceptera aucune attaque hybride qui exploite les êtres humains de cette manière, en tirant parti de leurs souffrances et en provoquant la violence et les pertes de vies humaines à des fins politiques. La communauté internationale dans son ensemble doit s’opposer à cette manipulation des personnes.
La force collective de l’UE dans son ensemble et la solidarité dont elle fait preuve face à cette problématique soulignent encore la valeur ajoutée de l’Union en matière de gestion des frontières et de la migration.
2.LA SITUATION ACTUELLE
Situation à la frontière extérieure de l’UE
Au 16 novembre, le nombre total d’arrivées dans l’UE en provenance de Biélorussie en 2021 était de 7 698, dont 4 222 en Lituanie, 3 062 en Pologne et 414 en Lettonie. Plus de 40 000 tentatives répétées de franchir ces frontières ont été évitées en 2021 3 . Il s’agit principalement de ressortissants iraquiens et afghans. Indépendamment de l’instrumentalisation étatique des migrants, un certain nombre de ressortissants biélorusses cherchent à échapper à la répression exercée par leur régime.
La situation à la frontière polonaise avec la Biélorussie a été délibérément aggravée par le régime biélorusse le 8 novembre. Plusieurs milliers de personnes étaient rassemblées du côté biélorusse pour faire pression sur la frontière polonaise, à l’initiative des autorités biélorusses. Dans les jours qui ont suivi, ces dernières ont également doté de petits groupes de migrants d’outils et de gaz lacrymogènes afin qu’ils tentent d’entrer par la force. Les soldats biélorusses ont partiellement détruit la barrière frontalière temporaire.
Les trois États membres ont pris toute une série de mesures pour réagir à la situation. Ils ont tous décrété l’état d'urgence, renforçant leur présence à la frontière extérieure avec le soutien de l’UE, et ont notamment fait appel à leurs forces armées. Ils ont également adopté une législation spécifique pour faire face à cette situation 4 . La Commission est en contact avec ces États membres et fournit des conseils techniques sur leur législation afin de garantir la cohérence avec le respect des droits fondamentaux et de la législation de l’Union.
La situation a eu une incidence évidente sur les demandes d’asile, qui ont considérablement augmenté. Au 14 novembre, 2 649 demandes d’asile avaient été déposées en Lituanie, 294 en Lettonie et 6 498 en Pologne.
En outre, il est clairement établi qu’il y a eu une forte hausse des mouvements secondaires non autorisés liés à des entrées irrégulières en provenance de Biélorussie. L’Allemagne a estimé que plus de 10 000 détections à la frontière allemande avec la Pologne au cours des derniers mois pouvaient être retracées de cette manière. La police fédérale allemande et la police polonaise coopèrent pour patrouiller la zone frontalière et effectuer des contrôles afin de détecter d’éventuels migrants en situation irrégulière. Des actions conjointes de lutte contre le trafic de migrants sont également en cours dans le cadre de la cellule commune d’enquête à Vilnius, où la Lituanie, la Pologne, l’Allemagne et la Finlande échangent des informations sur les activités de trafic de migrants et coordonnent des actions opérationnelles communes. Seize affaires de trafic de migrants ont été traitées jusqu’à présent. La cellule d’enquête deviendra une task force opérationnelle début décembre et d’autres États membres seront invités à y adhérer.
Situation humanitaire en Biélorussie et réaction immédiate de l’UE
Les actions menées par la Biélorussie ont entraîné une crise humanitaire et un certain nombre de décès ont déjà été confirmés. Il convient de rappeler qu’il incombe avant tout à la Biélorussie de faire face à cette crise. Le pays est lié par la convention de Genève, y compris par le principe de non-refoulement. Par conséquent, la Biélorussie doit assurer une protection adéquate des réfugiés qu’elle a invités sur son territoire et coopérer avec le HCR à cette fin.
À l’intérieur de la Biélorussie, des hommes, des femmes et des enfants, y compris des personnes en situation de vulnérabilité, telles que des femmes enceintes, sont bloqués par des températures négatives. La situation ne fera qu’empirer avec l’avancée de l’hiver. En raison du manque d’accès adéquat des organisations humanitaires, il est difficile d’évaluer le nombre exact de personnes en détresse. Selon les estimations, 2 000 personnes se sont retrouvées à proximité de la frontière et jusqu’à 15 000 personnes au total ont été bloquées en Biélorussie. Selon certaines informations, les autorités biélorusses de la région auraient mis en place des structures d’accueil de nuit pour un certain nombre de femmes et d’enfants et déplacé des personnes des camps de fortune à la frontière vers un centre logistique situé à proximité.
Bien que l’accès limité ait entravé l’évaluation des besoins, la Commission est restée en contact étroit avec ses organisations humanitaires partenaires. De récentes décisions ont permis de mobiliser 700 000 EUR de fonds humanitaires afin d’aider les partenaires à venir en aide aux personnes vulnérables bloquées à la frontière et à l’intérieur du pays (voir ci-dessous).
Situation dans les États membres et réaction immédiate de l’UE
L’UE a fourni une aide immédiate aux États membres les plus touchés, en apportant un soutien matériel par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile, en déployant des agences de l’UE et en mobilisant des fonds supplémentaires en vue de garantir un accès total aux agences humanitaires sur le terrain. Le soutien politique a été renforcé et les visites de la commissaire Johansson en Lituanie en août et en Pologne en septembre ont donné lieu à un certain nombre de mesures, dont une décision relative à une aide d’urgence de 36 700 000 EUR en faveur de la Lituanie au titre du Fonds «Asile, migration et intégration». La subvention prévoit un soutien à la mise en œuvre des procédures d’asile et aux conditions d’accueil, y compris pour les personnes vulnérables.
Depuis juillet, la Commission a réuni les États membres concernés, les agences de l’UE, le SEAE et les organisations internationales compétentes lors de réunions hebdomadaires du réseau de préparation et de gestion de crise en matière de migration de l’UE pour fournir une appréciation de la situation et une coordination de grande qualité afin d’élaborer une réaction efficace.
La Lituanie a activé le mécanisme de protection civile de l’UE (MPCU) le 15 juillet 2021. La Commission a coordonné l’aide offerte par 19 États membres 5 et par la Norvège, qui a consisté en des tentes, des lits, des systèmes de chauffage, des générateurs électriques, des articles de literie, des rations alimentaires et en une aide en nature sous d’autres formes. La possibilité d’activer le MPCU reste ouverte à la Pologne et à la Lettonie, chaque pays étant en mesure de définir ses besoins spécifiques. Le Centre de coordination de la réaction d’urgence de la Commission est en contact permanent avec la Pologne, la Lettonie et la Lituanie pour apporter son soutien en tant que de besoin.
Les agences de l’UE chargées des affaires intérieures sont également déployées depuis le mois de juillet À ce jour, 104 agents de Frontex, 73 experts de l’EASO, deux agents invités d’Europol et un analyste sont déployés en Lituanie. En outre, Frontex a fourni des véhicules de patrouille et de transport ainsi que des hélicoptères en Lituanie. Sept agents de la police des frontières de Frontex, une voiture de patrouille et un véhicule équipé de caméras thermiques ainsi que neuf experts de l’EASO (agents de soutien et interprètes) sont actuellement déployés à la frontière lettone avec la Biélorussie. Un spécialiste d’Europol est également déployé en Pologne, ainsi que trois gardes-frontières de Frontex qui étaient présents en Pologne avant la crise. Frontex soutient également la Lettonie et la Lituanie dans le cadre des retours et a dernièrement reçu une demande d’aide de la Pologne.
3.FAIRE FACE À LA CRISE ACTUELLE
Actions à l’extérieur de l’Union
-Mesures restrictives (sanctions)
La réaction de l’Union face à l’instrumentalisation des migrants par le régime de Loukachenko fait suite aux préoccupations croissantes selon lesquelles la Biélorussie ne respecte pas les normes internationales (répression de la démocratie et atterrissage forcé du vol de Ryanair en mai) 6 . Les sanctions prises pour faire face aux élections frauduleuses et à la répression menée à l’encontre de la société civile et de l’opposition, ainsi qu’au détournement de l’avion, ont été progressivement renforcées et un total de 166 personnes et de 15 entités font désormais l’objet d’une désignation au titre du régime de sanctions. Ces sanctions sont complétées par un ensemble complet de mesures économiques et financières à l’encontre de la Biélorussie, ainsi que par l’instauration d’une interdiction de survol de l’espace aérien de l’UE et d’accès aux aéroports de l'UE pour les transporteurs biélorusses.
Ces mesures sont désormais étendues pour répondre spécifiquement à l’instrumentalisation des migrants et des réfugiés orchestrée par la Biélorussie. Le 15 novembre, le Conseil a modifié le régime de sanctions de l’UE à l’égard de la Biélorussie et l’Union est désormais aussi en mesure de cibler à la fois les individus et les entités qui organisent des activités facilitant le franchissement illégal des frontières de l’UE ou qui y contribuent. D’autres mesures pourront être prises après les enquêtes de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).
Le Conseil a également dégagé un accord politique concernant un cinquième ensemble d’inscriptions sur la liste afin de faire face à la situation à la frontière, à l’instrumentalisation des migrants et à la répression qui se poursuit en Biélorussie. Conformément à l’approche progressive de l’UE en matière de sanctions, le cadre juridique renforcé permettra à l’Union d’imposer de nouvelles mesures à ceux qui mettent délibérément en danger la vie, la santé et le bien-être des personnes et qui tentent de porter atteinte à la sécurité des frontières extérieures de l’UE. En réponse à l’évolution de la situation, la Commission est prête à proposer de nouvelles mesures restrictives au Conseil afin de limiter la capacité du régime biélorusse à instrumentaliser les migrants.
Une mise en œuvre rigoureuse et uniforme des mesures restrictives existantes renforcera la pression sur le régime 7 . Ces mesures produiront des résultats considérables, compte tenu du profil économique de certaines des personnes et entités inscrites sur la liste. L’échange d’informations entre les États membres et avec la Commission est essentiel pour faire en sorte que les liens économiques cachés soient connus de toutes les autorités nationales compétentes et que les sanctions soient pleinement appliquées. La Commission et les États membres ont pris des mesures systématiques pour faire appliquer les restrictions en matière de survol de la Biélorussie par les opérateurs de services aériens de l’UE. La Commission proposera prochainement de nouvelles orientations pour répondre aux questions relatives à la mise en œuvre posées par les entreprises, les cabinets d’avocats et les autorités nationales 8 .
-Suspension de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas
Le 9 novembre 2021, le Conseil a adopté la proposition de la Commission relative à la suspension partielle de l’accord entre l’UE et la Biélorussie visant à faciliter la délivrance de visas. Cette suspension concerne les fonctionnaires du gouvernement biélorusse (membres des délégations officielles biélorusses; membres des gouvernements et parlements nationaux et régionaux de Biélorussie, de la Cour constitutionnelle de Biélorussie et de la Cour suprême de Biélorussie). Cela signifie que les fonctionnaires biélorusses devront présenter un ensemble complet de documents justificatifs pour chaque demande de visa, que la délivrance de visas à entrées multiples ne sera pas facilitée et qu’ils ne seront pas exonérés des droits de visa. Les autres dispositions de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas restent en vigueur et les citoyens ordinaires biélorusses continueront à en bénéficier.
-Efforts diplomatiques
Depuis le début de la crise, l’UE a tiré pleinement parti des outils diplomatiques dont elle dispose. Des actions de sensibilisation ont été menées aux niveaux tant politique que technique. La présidente von der Leyen a souligné la nécessité d’adopter une démarche proactive en annonçant que le vice-président Schinas, en coordination avec le haut représentant/vice-président Borrell, se rendrait dans les principaux pays d’origine et de transit concernés pour faire en sorte d’empêcher leurs ressortissants de tomber dans le piège tendu par le régime biélorusse.
Le 30 juillet, le HRVP Borell a fait au nom de l’UE une déclaration dénonçant l’instrumentalisation des migrants et des réfugiés par le régime 9 , avant de faire une deuxième déclaration, le 10 novembre 10 , qualifiant la situation d’attaque hybride. Des démarches ont été entreprises auprès du régime biélorusse en août et en septembre. Les 14 et 16 novembre, le HRVP Borrell s’est entretenu au téléphone avec le ministre biélorusse des affaires étrangères Makei, en faisant état de la situation humanitaire précaire à la frontière et en exigeant que le régime mette un terme aux pratiques actuelles, qu’il a qualifiées d’illégales et d’immorales.
La question de l’instrumentalisation étatique des migrants a également été portée par l’UE devant l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et devant les Nations unies, à la fois à New York et à Genève. Le 11 novembre, une réunion du Conseil de sécurité des Nations unies sur la situation à la frontière et sur l’instrumentalisation des migrants par la Biélorussie s’est tenue à huis clos, à la demande de l’UE. Le 18 novembre, les ministres des affaires étrangères du G7 ont publié une déclaration par laquelle ils se disaient solidaires avec la Pologne, la Lituanie et la Lettonie, et ont salué les actions entreprises par l’UE afin d’œuvrer étroitement avec les pays d’origine et de transit pour mettre fin aux manœuvres du régime de Loukachenko.
La Commission et le haut représentant ont multiplié les visites aux principaux pays d’origine et de transit partenaires. Les autorités des pays partenaires ont été averties de la situation à la frontière de l’UE avec la Biélorussie, des risques d’exploitation de leurs ressortissants et des personnes en transit, de la nécessité d’informer activement leurs citoyens des risques et des dangers encourus en cas de migration irrégulière vers l’Europe, ainsi que des possibles retombées négatives sur les relations de ces pays avec l’UE. L’importance de la coopération en matière de retour des migrants n’ayant aucun droit légitime à demeurer dans l’UE a été soulignée. La présidente von der Leyen a soulevé activement cette question à l’échelon international et avec nos principaux partenaires, dont les États-Unis. Début septembre, le HRVP Borrell s’est rendu en Iraq et, en octobre, la commissaire Johansson s’est rendue en Turquie. Le vice-président Schinas s’est récemment rendu en Iraq, au Liban, aux Émirats arabes unis et en Turquie et il s’apprête à se rendre en Ouzbékistan.
Par l’intermédiaire de son réseau de délégations et grâce à une collaboration étroite avec Eurocontrol, l’UE n’a eu de cesse de surveiller la situation afin de détecter le moindre changement dans les vols à destination de la Biélorussie et l’émergence de nouvelles routes migratoires. Il a été demandé aux pays partenaires de lutter contre les réseaux de passeurs et de mettre en place des contrôles plus stricts des vols et des passagers, de manière à réduire le risque de déplacements irréguliers vers l’UE.
Des contacts directs avec les compagnies aériennes et avec les autorités de l’aviation civile font partie des actions de sensibilisation entreprises. Des discussions ont notamment eu lieu avec l’organisation de l’aviation civile arable, afin d’examiner les moyens contribuant à limiter les déplacements vers la Biélorussie de voyageurs de mauvaise foi.
Les États membres de l’UE ont également pris contact avec leurs pays partenaires pour les avertir de la situation à la frontière de l’UE avec la Biélorussie et de la poursuite de l’instrumentalisation des migrants par le régime biélorusse. Des démarches communes ont été entreprises par les délégations de l’UE auprès des États membres, ainsi que par des États membres, à titre bilatéral, avec le Kazakhstan, l’Inde, la Géorgie, l’Ukraine, la Turquie et l’Ouzbékistan.
L’engagement continu de l’UE a permis d’obtenir des résultats. Des discussions menées avec l’Iraq dans le cadre des propositions de la Commission concernant l’article 25 bis du code des visas en vue de renforcer la coopération en matière de réadmission ont mis en lumière la nécessité impérieuse d’améliorer la coopération en matière de retours, notamment de retours non volontaires. À la suite d’une première action de sensibilisation spécifique entreprise en juillet par le HRVP Borrell et la commissaire Johansson, le gouvernement iraquien a aussitôt réagi en suspendant dès août les vols directs de Bagdad vers la Biélorussie. Cette mesure est toujours en place aujourd’hui. Après le déplacement du vice-président Schinas, les vols au départ d’Erbil transitant par des pays tiers à destination de la Biélorussie ont également cessé. L’Iraq a multiplié ses enquêtes relatives au trafic de migrants et fermé les consulats honoraires de la Biélorussie sur son territoire. Le pays organise à présent des vols de rapatriement pour ses ressortissants, également avec le soutien de la Commission (voir ci-après).
Depuis le début du mois de novembre, plusieurs autres mesures ont été prises en vue de suspendre des vols et d’imposer des contrôles plus stricts des vols et des passagers avec les autorités de l’aviation d’un certain nombre de pays clefs, qui refusent désormais aux passagers de nationalités iraquienne, syrienne, afghane et yéménite, notamment, de voyager vers Minsk ou d’y transiter. Il sera important de suivre la mise en œuvre de ces décisions.
Des efforts diplomatiques intenses seront nécessaires pour empêcher l’exploitation de nouvelles routes migratoires, le risque étant que la Biélorussie ne cherche à contourner ces interdictions en facilitant les voyages le long de nouveaux itinéraires, en particulier depuis l’Orient. L’UE devrait continuer à sensibiliser les partenaires concernés au risque qu’ils courent de se laisser entraîner dans les mailles du filet de la stratégie biélorusse en devenant une plateforme pour les déplacements irréguliers. Il conviendra de tenir collectivement des messages forts et cohérents pour garantir à ces partenaires que l’UE soutiendra une action préventive et de leur faire clairement prendre conscience des possibles conséquences négatives qui les attendent s’ils n’accordent pas à ce problème toute l’attention qui lui est due.
-Lutter contre la désinformation
La manipulation de l’information est un outil essentiel utilisé pour instrumentaliser les migrants. Il est clairement établi que la situation est en train d’être exploitée de manière à orchestrer une vaste campagne de désinformation visant à discréditer la réputation internationale de l’UE, en la présentant comme un ensemble hostile aux réfugiés. La même campagne dépeint le régime de Loukachenko comme attaché à répondre aux attentes légitimes des personnes désireuses de migrer et vise à détourner l’attention des violations systématiques des droits de l’homme en Biélorussie. Il importe de renforcer les campagnes de transparence et d’information afin de lutter efficacement contre cette vision des choses. L’accès des médias et des organisations de la société civile à ces campagnes est essentiel afin de leur permettre de contribuer à la lutte contre la désinformation.
Les médias contrôlés par l’État russe sont constamment présents à la frontière biélorusse, aux côtés de leurs homologues biélorusses. Il s’ensuit une diffusion mondiale de messages de manipulation de l’information. La situation est aggravée par le fait que les médias indépendants en Biélorussie ont été fermés dans une large mesure par le régime.
L’UE continuera à fournir un appui, notamment juridique et financier, aux médias indépendants en Biélorussie, y compris aux actions menées par leurs représentants en exil. Toutes les délégations de l’UE ont reçu l’instruction de jouer un rôle actif dans la résolution des problèmes liés à la manipulation de l’information. La division StratCom du SEAE continuera à mener des actions de sensibilisation et à exposer au grand jour les efforts de désinformation et de manipulation de l’information déployés par les médias biélorusses et russes contrôlés par l’État en ce qui concerne les questions de migration, ainsi qu’à partager ses analyses et les résultats de son suivi avec les États membres et les partenaires internationaux au moyen du système d’alerte rapide.
-Médias sociaux et lutte contre les informations trompeuses diffusées aux migrants
Les médias sociaux ont joué un rôle déterminant dans l’augmentation de la demande de services de passeurs et dans l’émergence d’attentes irréalistes concernant les chances d’entrer dans l’UE. Ils font également office d’outil logistique pour les passeurs et entre les migrants en Biélorussie. Europol prend actuellement contact avec les fournisseurs de médias sociaux afin d’encourager les plateformes à jouer un rôle dans les actions destinées à perturber cette communication.
Le Service européen pour l’action extérieure intensifiera ses actions visant à lutter contre les informations fausses et trompeuses qui circulent en ligne, en s’intéressant en particulier aux échanges d’informations entre des migrants, la Biélorussie et des passeurs susceptibles de stimuler la demande de migration irrégulière. Les délégations de l’UE utiliseront des supports de communication spécifiques.
Le projet InfoMigrants existant soutient des campagnes d’information et de sensibilisation auprès de plus de 50 millions de personnes en six langues différentes (français, arabe, anglais, bengali, dari et pachto) 11 . Il mène des campagnes d’information par le truchement d’un portail d’information en ligne qui propose, sur une plateforme unique, des services d’actualités et d’information aux migrants et aux réfugiés dans des pays tiers et étend actuellement ses contacts directs avec les migrants au moyen de Facebook Messenger. Il offre des informations fiables, vérifiées et objectives visant à réfuter les idées fausses sur les risques encourus le long des routes migratoires et sur la qualité de la vie à l’étranger. Les informations spécifiquement axées sur la Biélorussie qui sont désormais disponibles comprennent une couverture quotidienne de l’actualité et un engagement direct sur les risques en jeu. Les migrants pris au piège aux frontières de la Biélorussie ont eu la possibilité de contacter InfoMigrants afin de dissuader d’autres candidats au départ de se lancer dans l’aventure et de leur faire savoir que le droit d'asile n’est nullement garanti au bout du chemin.
Grâce à un projet financé par l’UE, le Centre international pour le développement des politiques migratoires (ICMPD) fournit aux migrants potentiels en Asie des informations sur les différentes voies d'entrée légales possibles, ainsi que sur les risques inhérents à la migration irrégulière. Le centre spécialisé en Iraq a rapidement intensifié ses activités en vue de décourager de nouveaux départs vers la Biélorussie. Des actions de sensibilisation individuelles ont ainsi été mises en place, tandis que des messages ont été envoyés sur les médias sociaux et que des campagnes ont été lancées à la télévision.
-Renforcer l’aide humanitaire en Biélorussie
Maintenant que quelques possibilités de fournir une aide humanitaire aux migrants bloqués en Biélorussie se présentent, l’UE a été récemment en mesure d’y acheminer un soutien direct pour faire face à la situation sur place. Une dotation de 200 000 EUR a ainsi été immédiatement versée à la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (IFRC) dans le cadre de la contribution globale de l’UE au Fonds d’urgence pour les secours lors de catastrophes, géré par l’IFRC. Ces financements immédiats de l’UE aident l’IFRC et sa société nationale, la Croix-Rouge biélorusse, à distribuer une aide d’urgence indispensable, comprenant notamment de la nourriture, des kits d’hygiène, des couvertures et des trousses de premiers secours.
L’instrument de financement des réactions à petite échelle de la Commission a également été activé à hauteur de 500 000 EUR en faveur d’organisations internationales telles que l’OIM, le HCR et l’IFRC afin d’apporter une aide d’urgence. Cela permet d’apporter une aide vitale aux plus vulnérables qui sont actuellement bloqués à la frontière, dont de la nourriture et de l’eau, des articles non alimentaires (couvertures, vêtements, articles pour bébés) et une aide sanitaire, ainsi que du matériel pour se préparer à affronter l’hiver. La Commission est actuellement en contact avec ses partenaires humanitaires pour mettre en œuvre ces fonds. Il est impératif que ces partenaires puissent accéder comme il se doit aux personnes dans le besoin.
La Commission est prête à fournir des financements humanitaires supplémentaires au HCR et à l’OIM, entre autres, pour répondre à des besoins humanitaires clairement avérés, si l’accès des organisations humanitaires partenaires devait encore s’améliorer.
-Vols de retour dans leur pays pour les personnes bloquées en Biélorussie
La réponse humaine à apporter à cette crise consiste notamment à aider les gens à regagner leur foyer, dans la mesure du possible. Nous savons déjà que nombreuses sont les personnes disposées à retourner dans leur pays d’origine. La Commission mobilisera jusqu’à 2 500 000 EUR pour faciliter les retours volontaires assistés. Cette somme couvrira les coûts du retour dans les pays d’origine et de la réintégration, ainsi que le soutien humanitaire, médical et juridique essentiel sur le territoire de la Biélorussie.
Un avion ayant à son bord 432 Iraquiens a quitté Minsk pour Bagdad le 18 novembre. Les autorités iraquiennes ont appelé à l’aide pour faire face à de tels retours. En réponse à cet appel, la Commission mobilisera des fonds supplémentaires à hauteur d’environ 1 000 000 EUR pour soutenir le retour volontaire et la réintégration, en coopération avec l’OIM. Cela signifie que la Commission débloquera au total jusqu’à 3 500 000 EUR à l’appui des retours volontaires au départ de la Biélorussie.
En outre, des financements supplémentaires transitant par le nouvel instrument budgétaire IVCDCI — Europe dans le monde aideront l’Iraq à intensifier sa coopération avec l’UE en relevant les défis communs en matière de migration, la priorité étant donnée à la prévention de la migration irrégulière, au développement de la coopération sur les retours, la réadmission et la réintégration, à la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et des déplacements forcés, à la fourniture d’une assistance et d’une protection aux réfugiés dans le pays et à une meilleure organisation de la migration de la main-d'œuvre.
À la frontière/au sein de l’UE
-Gestion des frontières, asile et retour
Le financement fourni par l’Union au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) et de l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas (IGFV) peut apporter un soutien supplémentaire aux États membres les plus touchés. Si les États membres ont reçu des dotations pour leurs programmes nationaux, les deux instruments de financement instaurent également chacun un mécanisme thématique. Celui-ci permet de financer des priorités au niveau de l’Union européenne, et d'apporter notamment une aide d’urgence pour répondre à des besoins urgents et immédiats et un soutien aux États membres soumis à une pression migratoire.
Ce mécanisme a déjà été mobilisé pour fournir les 36 700 000 EUR d’aide d’urgence actuellement déployée en Lituanie. Ce programme montre comment l’Union peut contribuer à répondre à un large éventail de besoins financiers et opérationnels, allant de l’équipement opérationnel au transport des gardes-frontières en passant par les systèmes de surveillance des frontières. Il peut contribuer à l'amélioration de la qualité et de la disponibilité des centres d’accueil, au transport des migrants, ainsi qu’à la mise en place d’installations spécialisées pour venir en aide aux personnes vulnérables. La Commission a entamé des discussions avec la Lituanie, la Pologne et la Lettonie sur l’ampleur de ce financement et sur la manière dont elle peut apporter son aide, sur la base d’une évaluation complète des besoins. Outre les 360 000 000 EUR prévus pour ces États membres au titre de l’IGFV pour la présente période financière, un autre montant complémentaire d’environ 200 000 000 EUR sera disponible pour 2021 et 2022.
L’UE a en outre proposé le soutien de ses agences à la Lettonie, à la Lituanie et à la Pologne, les trois États membres visés par la Biélorussie. Ce soutien est déjà devenu réalité grâce au déploiement d’experts. Les agences sont désormais en mesure de franchir une nouvelle étape en matière de soutien opérationnel et il est important que les trois États membres en tirent pleinement parti.
Outre le fait qu’il réponde à une demande importante de déploiement en Lituanie en particulier, l’aide apportée actuellement par Frontex comprend un service de suivi de la situation et des crises et un échange d’informations de nature opérationnelle 24h/24 et 7j/7. Parmi les autres options possibles figurent la fourniture d’équipements, le renforcement des capacités et la formation des gardes-frontières nationaux, des informations et une analyse de risques ciblées 12 , ainsi que le déploiement du contingent permanent.
Grâce au nouveau mandat de Frontex, il existe des possibilités considérables d’aller plus loin dans le soutien aux activités de contrôle aux frontières, notamment en matière de filtrage et d’opérations de retour. Ce mandat ouvre la voie à une coordination opérationnelle beaucoup plus claire. Par exemple, à la demande d’un État membre, le directeur exécutif de Frontex peut lancer une intervention rapide aux frontières et/ou une intervention en matière de retour sur le territoire de l’État membre hôte concerné. Cela permettrait une intervention organisée et dotée de ressources au niveau de l’UE. Il importe que tous les États membres soient prêts à réagir avec des moyens matériels et du personnel conformément au nouveau mandat de l’Agence.
Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) apporte un soutien opérationnel à la Lituanie afin d’accélérer le traitement des demandes d’asile et d’améliorer les conditions d’accueil dans le respect des normes de l’UE. Par ailleurs, il apporte également une aide à la Lettonie sous la forme de services d’interprétation et d’un renforcement des capacités. D’autres mesures pourraient porter sur un enregistrement et un traitement des demandes les plus efficaces possible, afin d’assurer le filtrage des migrants vulnérables et de soutenir la gestion, la conception et la mise en place de normes adéquates en matière de structures d’accueil.
En ce qui concerne les retours, la Commission, Frontex et l’OIM ont travaillé avec la Lituanie pour renforcer les capacités en la matière. La Pologne a également demandé le soutien de Frontex dans la conduite des opérations de retour. La solidarité de l’Union avec les trois États membres touchés continuera de se traduire notamment par un soutien aux retours dans les pays d’origine, ce qui a déjà donné lieu à un nombre considérable d’opérations de retour. L’intervention de l’Union sera axée non seulement sur un soutien technique et opérationnel, mais aussi sur des actions de sensibilisation destinées à l’Iraq et à d’autres pays tiers pour que les personnes rapatriées soient acceptées et que les autorisations nécessaires soient octroyées pour les vols charter.
Ces efforts seront intensifiés grâce à un soutien sur mesure apporté aux trois États membres. Le soutien de Frontex peut prévoir le déploiement de spécialistes des questions de retour et l’organisation de missions d’identification, ainsi que l’affrètement de vols pour les retours.
Parallèlement à ce soutien opérationnel, qui pourrait être renforcé, la Commission travaille sur une proposition de mesures provisoires dans le domaine de l’asile et du retour, fondée sur l’article 78, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette démarche fait suite à l’invitation que le Conseil européen a adressée à la Commission de proposer tout changement nécessaire au cadre juridique de l’Union et des mesures concrètes afin d’assurer une réponse immédiate et appropriée conformément au droit de l’Union et aux obligations internationales. Elle répond également à une demande des États membres touchés de pouvoir recourir à des mesures provisoires pour faire face efficacement à la situation migratoire d’urgence aux frontières de l’UE. Ces mesures auraient pour but de continuer à aider la Lettonie, la Lituanie et la Pologne à gérer la situation actuelle de manière contrôlée et rapide, tout en respectant pleinement les droits fondamentaux et les obligations internationales.
- Lutte contre le trafic de migrants
La stratégie des autorités biélorusses, qui consiste d’abord à attirer des migrants en Biélorussie, puis à les pousser à franchir illégalement la frontière extérieure de l’UE et à entreprendre éventuellement des mouvements secondaires, dépend de l’économie des passeurs, qui encourage et facilite ces déplacements et exploite financièrement la situation de ceux qui peuvent être attirés par des promesses fallacieuses.
Europol apporte un soutien 24h/24 aux enquêtes pénales menées par le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants et facilite les échanges d’informations opérationnelles au sein de la task force de liaison conjointe sur le trafic de migrants et la traite des êtres humains au sein d’Europol, qui se réunit chaque semaine. L’agence effectue également un suivi des sources ouvertes par l’intermédiaire de son unité de signalement des contenus sur Internet et apporte son aide aux États membres qui effectuent des signalements. Le soutien actuel d’Europol aux États membres concernés comprend des contrôles de sécurité secondaires et d’autres contrôles croisés axés sur les cas d’aide au trafic de migrants, y compris les mouvements secondaires non autorisés. Ce travail peut être intensifié par le déploiement d’experts, le recoupement des informations avec les données détenues par Europol, le suivi sur l’internet et la facilitation de l’échange rapide et sécurisé d’informations entre les États membres. La situation en Biélorussie pourrait être traitée en priorité pour déboucher sur des analyses sur mesure, telles que des évaluations de la menace et des rapports de situation.
La Commission a récemment proposé un plan d’action renouvelé de l’UE contre le trafic de migrants (2021-2025) 13 , qui prend acte du nouveau phénomène d’instrumentalisation des migrants pour des motifs politiques et de la nécessité de protéger la frontière extérieure de l’Union. La mise en œuvre conjointe, par l’UE et ses États membres, d’aspects essentiels du plan d’action permettra de réagir plus efficacement à l’évolution des schémas et des itinéraires, renforcera les sanctions à l’encontre des passeurs, renforcera la coopération policière et judiciaire, empêchera l’exploitation des migrants et garantira le respect de leurs droits.
Parmi les éléments qui pourraient être rapidement déployés figurent les partenariats opérationnels communs pour procéder à des enquêtes et mener des poursuites concernant les réseaux criminels de passeurs; les unités d’enquête spécialisées dans les pays partenaires pourraient notamment bénéficier d'un soutien, en particulier dans les pays les plus étroitement impliqués dans les flux vers la Biélorussie. Il est essentiel d’aider les partenaires à élaborer et à mettre en œuvre des cadres juridiques solides en matière de lutte contre le trafic de migrants si l'on veut mettre en place des partenariats opérationnels communs.
4.PRÉVENTION: MESURES RELATIVES À L’INSTRUMENTALISATION
Il importe que l’instrumentalisation étatique des migrants soit reconnue comme une nouvelle menace de taille, qu’elle soit incluse dans les axes de travail de l’union de la sécurité de l’UE et que la communauté mondiale se saisisse de la question. Dans le cadre de ses activités diplomatiques, l’UE mène un travail de sensibilisation à ce phénomène tant auprès de ses partenaires que dans les enceintes multilatérales. Les efforts se poursuivront pour parvenir à un consensus mondial sur le fait que les êtres humains ne doivent pas être utilisés comme monnaie d’échange politique par des acteurs peu scrupuleux. Il est dans l’intérêt commun tant des pays de destination que des pays de transit et d’origine d’éviter que ce schéma se répète. La Commission et les États membres devraient œuvrer de concert pour nouer des contacts avec les principaux organismes internationaux, tels que l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), afin de lutter contre le trafic de migrants et l’instrumentalisation étatique d’êtres humains.
Au sein de l’UE, le nouveau pacte sur la migration et l’asile vise déjà à doter l’UE du cadre juridique et institutionnel global requis, en s’attaquant à la vulnérabilité créée par l’absence d’un système commun efficace et équitable. Il est essentiel que le Parlement européen et le Conseil fassent avancer les négociations.
La question de l’instrumentalisation doit être prise en compte dans cette approche, et les prochaines propositions de la Commission visant à réformer le code frontières Schengen prévoiront le renforcement du cadre juridique de l’UE afin de fournir de meilleurs outils aux États membres pour protéger les frontières extérieures dans les situations d’instrumentalisation, tout en garantissant le plein respect des droits fondamentaux. Ces propositions concerneront également des mesures destinées à venir en aide aux États membres qui assistent à des mouvements non autorisés de migrants, y compris pour leur permettre de contrer les répercussions de l’instrumentalisation loin de la frontière extérieure.
Un autre aspect spécifique à aborder est celui des transports. Les opérateurs de transport jouant un rôle dans le trafic de migrants, il est essentiel de les associer à la prévention et à la lutte contre les filières de trafic inhérentes à l’instrumentalisation. La même approche est nécessaire pour lutter contre les réseaux criminels qui sont à l’origine de la traite des êtres humains. De nombreux transporteurs ont déjà mis en place des politiques pour éviter de devenir complices de toute activité criminelle et les organisations internationales de transport ainsi que les associations professionnelles ont élaboré des documents d’orientation à l’attention de leurs membres 14 .
Toutefois, ces politiques ne sont pas universelles et, lorsqu’elles existent, elles ne sont pas toujours correctement mises en œuvre. Des événements récents n’auraient pas pu avoir lieu si certains opérateurs de transport n’avaient pas contribué - sciemment ou non - à l’exploitation d’êtres humains, en en tirant profit dans certains cas, ce qui a causé d’énormes ravages sur le plan humanitaire et induit un coût élevé pour la sécurité aux frontières extérieures de l’UE et pour la stabilité de la région. La participation à de telles activités ou leur facilitation peut constituer une infraction pénale en vertu des dispositions nationales mettant en œuvre le protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer et le protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants.
Afin de doter l’UE d’outils appropriés pour lutter contre le trafic de migrants et son instrumentalisation à des fins politiques et de lutter contre la traite des êtres humains, il est nécessaire d'adopter une législation qui cible les opérateurs de transport qui se livrent à de telles activités ou à d’autres formes graves de criminalité liées à la facilitation de l’entrée illégale dans l’UE.
La Commission présente aujourd’hui une proposition visant à empêcher ou à restreindre les activités des transporteurs qui pratiquent ou facilitent le trafic de migrants ou la traite des êtres humains à destination de l’UE.
La proposition fournirait un cadre juridique permettant à l’UE d’adopter des mesures de prévention et de protection contre les opérateurs de n’importe quel mode de transport (terrestre, aérien, fluvial et maritime) qui se livrent au trafic ou à la traite des êtres humains à destination de l’UE, ou qui facilitent ces activités. Les mesures devront être nécessaires et proportionnées compte tenu des circonstances propres à chaque cas. Elles pourraient comprendre la suspension ou la limitation des opérations en cours, la suspension des licences d’exploitation, l’interdiction de survoler l’UE, d’effectuer des arrêts techniques ou des escales dans les ports de l’UE, ou encore l’interdiction d’exploiter des itinéraires à destination et en provenance de l’UE. L’efficacité des mesures dépendra dans une large mesure de leur déploiement rapide. Elles seront donc adoptées rapidement par la Commission sur la base de preuves appropriées et après avoir permis aux transporteurs concernés d’exercer leur droit d’être entendus.
5.CONCLUSIONS
L’action résolue et globale contre la stratégie biélorusse d’instrumentalisation étatique des migrants commence à porter ses fruits. Grâce à un effort diplomatique concerté, les possibilités de trafic de migrants vers la Biélorussie commencent à se réduire. Les conséquences pour la Biélorussie et ceux qui prennent part à ce trafic sont de plus en plus évidentes. Le soutien aux États membres les plus touchés est en train d’être renforcé. Il convient de mettre fortement l’accent sur les besoins humanitaires des personnes désormais bloquées, et de prendre des mesures visant à les aider à rentrer chez eux.
Parallèlement, face à une tentative de créer une crise continue et prolongée, l’UE fait front avec ses États membres et indique clairement qu’elle ne tolérera en aucun cas des tentatives visant à saper ou à déstabiliser ses valeurs démocratiques et les sociétés qui la composent. Il s’agit là d’un élément essentiel de notre mission consistant à garantir une Europe sûre et démocratique grâce à des initiatives telles que l’union de la sécurité et la boussole stratégique. Il est d’abord et avant tout impératif, d'un point de vue humanitaire, d’agir avec détermination dès à présent pour améliorer la situation aux frontières biélorusses; nous avons aussi le devoir moral d’empêcher que de telles actions orchestrées par des gens sans scrupules ne se reproduisent. C’est pourquoi l’Union européenne est en train de créer une coalition mondiale contre l’utilisation des êtres humains comme monnaie d’échange politique.
D’une manière générale, la réaction de l’UE face aux actions agressives du régime de Loukachenko montre la nécessité d’une approche globale pour lutter contre les menaces hybrides et atténuer leurs répercussions potentielles sur la sécurité de l’UE et de ses citoyens. En ce qui concerne l’avenir, l’UE doit procéder à une analyse de l’enjeu plus vaste que constitue le développement des capacités de lutte contre les menaces hybrides, complétées au besoin par des outils spécifiques qui peuvent être utilisés aujourd’hui et à l’avenir.
Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 juin 2021 et des 21 et 22 octobre 2021.
Discours sur l’état de l’Union 2021, 15 septembre 2021.
Il convient de noter qu’il peut s’agir de multiples tentatives de franchir les frontières effectuées par les mêmes personnes.
Le 9 novembre, la Lituanie a adopté un «état de circonstances extraordinaires» qui interdit les déplacements dans un rayon de 5 km de la zone frontalière et autour des centres d’accueil pour migrants.
Allemagne, Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovénie, Slovaquie, Suède et Norvège.
Ce détournement de vol concernait un vol intra-UE et visait l’arrestation d’un dissident biélorusse et de sa compagne, qui séjournent de manière permanente dans un État membre de l’UE. Le vol Ryanair relève du droit irlandais.
L’inscription sur la liste des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes vise non seulement le gel des avoirs, des fonds et des ressources économiques des personnes et entités figurant sur la liste, mais aussi des avoirs qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent via des entreprises et des intermédiaires ne faisant pas l’objet de sanctions. Elle implique aussi l’obligation de ne pas fournir de fonds ni de ressources économiques qui bénéficieraient, directement ou indirectement, aux personnes, entités ou organismes sanctionnés. Cette interdiction s’étend aux cas où ces ressources seraient indirectement fournies par l’intermédiaire d’entreprises détenues ou contrôlées.
La Commission a également inscrit la Biélorussie à l’ordre du jour du groupe d’experts sur la mise en œuvre des sanctions et pourrait créer un sous-groupe traitant de la Biélorussie si la situation l’exige.
Déclaration du haut représentant, au nom de l'Union européenne, du 30 juillet 2021, sur l'instrumentalisation des migrants et des réfugiés par le régime.
Déclaration du haut représentant, au nom de l'Union européenne, du 10 novembre 2021 sur la situation à la frontière de l'Union européenne.
Il sera étendu en 2022 dans le cadre du Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI).
À titre d’exemple, les services de fusion d’EUROSUR fournissent une analyse de risques et des informations ciblées sur les zones de départ ou de transit potentielles pour la migration irrégulière.
C(2021) 591 final.
Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée; lignes directrices de l’OACI sur les comptes rendus de cas de traite de personnes à communiquer par les équipages de conduite et de cabine; résolution de l’IATA dénonçant la traite des êtres humains; orientations de l’IATA sur la traite des êtres humains; mesures intérimaires de l’OMI pour combattre les pratiques dangereuses liées au trafic ou au transport de migrants par mer.