COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 17.2.2021
COM(2021) 63 final
2021/0033(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la quatrième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption de décisions amendant les annexes A et B de ladite convention concernant les produits contenant du mercure ajouté et les procédés de fabrication dans lesquels du mercure ou des composés du mercure sont utilisés, conformément à l’article 4, paragraphe 8, et à l’article 5, paragraphe 10, de ladite convention
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.Objet de la proposition
La présente proposition concerne la décision établissant la position à prendre, au nom de l’Union, lors de la quatrième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord») au sujet de l’adoption envisagée de décisions amendant les annexes A et B de ladite convention. Ces annexes établissent des listes des produits contenant du mercure ajouté et des procédés de fabrication utilisant du mercure ou des composés du mercure (ci-après dénommés «procédés à base de mercure»), assortis soit de dates d’abandon définitif, soit de dispositions réglementant l’utilisation du mercure.
2.Contexte de la proposition
2.1.La convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord»)
L’accord est le principal dispositif juridique international visant à protéger la santé humaine et l’environnement contre les émissions et rejets anthropiques de mercure et de composés du mercure dans l’air, l’eau et le sol. Il porte sur l'intégralité du cycle de vie du mercure, de l'extraction minière primaire à l'élimination des déchets de mercure.
Il est entré en vigueur le 16 août 2017.
L’Union européenne (ci-après l’«Union») est partie à l’accord, de même que la plupart des États membres.
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de l’accord, les produits contenant du mercure ajouté qui sont énumérés dans la première partie de l’annexe A (par exemple, certaines lampes fluorescentes compactes) ne peuvent plus être fabriqués, importés et exportés après les dates d’abandon définitif spécifiées.
Conformément à l’article 4, paragraphe 3, les parties prennent des mesures à l’égard des produits contenant du mercure ajouté énumérés dans la deuxième partie de l’annexe A.
Conformément à l’article 5, paragraphe 2, le mercure ou les composés du mercure doivent cesser d’être utilisés dans les procédés de fabrication énumérés dans la première partie de l’annexe B (production de chlore-alcali, par exemple) à partir des dates d’abandon définitif spécifiées dans ladite annexe.
En vertu de l’article 5, paragraphe 3, les parties prennent des mesures pour réglementer l’utilisation du mercure dans les procédés à base de mercure énumérés dans la deuxième partie de l’annexe B, y compris dans l’optique d’une conversion à des procédés sans mercure lorsque cela est techniquement et économiquement viable.
En vertu de l’article 4, paragraphes 4, 7 et 8, et de l’article 5, paragraphes 5, 9 et 10, les annexes A et B sont réexaminées au plus tard le 16 août 2022 à la lumière des propositions d’amendement présentées par les parties et des informations transmises concernant les produits contenant du mercure ajouté et les solutions de remplacement sans mercure techniquement et économiquement viables disponibles, tout en tenant compte des risques et des bénéfices pour l’environnement et la santé humaine.
Les articles 26 et 27 définissent les dispositions de base régissant, entre autres, la soumission par les parties de propositions d’amendement des annexes de l’accord, ainsi que l’adoption et l’entrée en vigueur des annexes amendées. Les propositions d’amendement des annexes doivent être communiquées à toutes les parties par le secrétariat de l’accord au moins six mois avant la conférence des parties à l’accord (ci-après la «COP») au cours de laquelle elles seront présentées pour adoption, c’est-à-dire, en l’occurrence, au plus tard le 1er mai 2021. Les propositions d’amendement des annexes sont adoptées conformément aux règles de vote énoncées à l’article 26, paragraphe 3, et à la décision MC-1/1 relative au règlement intérieur, adoptée par la COP lors de sa première réunion (24-29 septembre 2017).
Un amendement à une annexe entre en vigueur, pour toutes les parties, un an après que le dépositaire de l’accord en a notifié l’adoption, sauf pour les parties ayant fait une déclaration à cet égard conformément à l’article 30, paragraphe 5. L’Union n’ayant pas fait une telle déclaration, la règle générale relative à l’entrée en vigueur d’annexes amendées ou de nouvelles annexes s’applique.
2.2.La conférence des parties (COP)
La COP exerce les fonctions qui lui sont assignées par l’accord. À cette fin, elle envisage et entreprend, entre autres, toute action qui pourrait être nécessaire à la réalisation des objectifs de l’accord, notamment l’adoption de lignes directrices pertinentes.
Conformément à l’article 28 de l’accord et à la décision MC-1/1 susmentionnée, chaque partie dispose d’une voix. L’Union, en tant qu’organisation régionale d’intégration économique, exerce son droit de vote, dans les domaines qui relèvent de sa compétence, par un nombre de voix égal au nombre de ses États membres qui sont parties à la convention. L’Union n’exerce pas son droit de vote si l'un quelconque de ses États membres exerce le sien, et inversement.
2.3.Les actes envisagés de la conférence des parties
Lors de sa troisième réunion (25-29 novembre 2019), la COP a adopté la décision MC-3/1 portant création d’un groupe spécial d’experts chargé de poursuivre la discussion sur les produits contenant du mercure ajouté et sur les procédés à base de mercure au cours de la période intersessions précédant sa quatrième réunion (ci-après la «COP 4»). Le mandat de ce groupe appelait notamment à enrichir et à organiser les informations communiquées par les parties conformément à l’article 4, paragraphes 4 et 7, et à l’article 5, paragraphes 4 et 9, de l’accord, concernant la disponibilité, la faisabilité technique et économique ainsi que les risques et les bénéfices pour l’environnement et la santé des solutions sans mercure pouvant remplacer ces produits et procédés.
Sur la base des résultats des travaux d’experts, la COP 4 devrait adopter une ou plusieurs décisions en la matière (les actes envisagés).
Les actes envisagés amenderont l’annexe A de l’accord en le complétant par d’autres produits contenant du mercure ajouté pour lesquels il existe des solutions de remplacement sans mercure économiquement et techniquement viables bénéfiques pour la santé humaine et l’environnement, et qui feront l’objet d’une interdiction de fabrication, d’importation et d’exportation à partir des dates d’abandon définitif spécifiées ou de mesures réglementant l’utilisation du mercure.
Les actes envisagés amenderont également l’annexe B de l’accord en complétant sa première partie par d’autres procédés à base de mercure pour lesquels il existe des solutions de remplacement sans mercure économiquement et techniquement viables bénéfiques pour la santé humaine et l’environnement, et dans lesquels le mercure cessera donc d’être utilisé à partir de la date d’abandon définitif spécifiée.
Les actes envisagés modifieront la deuxième partie de l’annexe B de l’accord en renforçant ses dispositions réglementant l’utilisation du mercure pour la production de chlorure de vinyle monomère (CVM), de méthylate ou d’éthylate de sodium et de potassium (alcoolates) et de polyuréthane et/ou en ajoutant d’autres procédés à base de mercure soumis à des exigences relatives à l’utilisation du mercure.
3.Position à prendre au nom de l’Union
L’objectif de l’Union est d’abandonner progressivement l’utilisation du mercure au niveau de l’Union comme au niveau mondial, aussi rapidement et complètement que possible, lorsqu’il existe des solutions de remplacement viables. La réalisation de cet objectif requiert notamment l’élimination progressive des produits contenant du mercure ajouté et la conversion des procédés à base de mercure en procédés ne faisant pas appel au mercure, lorsque cela est viable, techniquement réalisable et bénéfique pour la santé humaine et l’environnement.
Les progrès accomplis au niveau mondial en vue de la réalisation de cet objectif contribueront à l’ambition «zéro pollution» pour un environnement exempt de substances toxiques définie dans le pacte vert pour l’Europe. Ils faciliteraient également la mise en œuvre de la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, présentée en 2020 par l’Union, dans laquelle la Commission européenne s’est engagée à conserver un rôle de premier plan sur la scène internationale en ce qui concerne la bonne gestion des produits chimiques, notamment en promouvant les normes de l’UE à l’échelle mondiale.
Examen de l’annexe A de l’accord établissant la liste des produits contenant du mercure ajouté soumis à une interdiction de fabrication, d’importation et d’exportation ou à des exigences relatives à l’utilisation du mercure.
La position à prendre au nom de l’Union est fondée sur les éléments ci-dessous.
L’annexe II du règlement (UE) 2017/852 relatif au mercure (ci-après le «règlement relatif au mercure»), qui a transposé l’annexe A (première partie) de l’accord, a un champ d’application plus large que celui de l’accord, puisqu’elle couvre davantage de produits contenant du mercure ajouté (par exemple, les piles bouton).
La proposition de l’Union (mars 2020), transmise conformément à la décision MC-3/1, recense un certain nombre d’autres produits contenant du mercure ajouté pour lesquels il existe des solutions de remplacement sans mercure viables et bénéfiques, notamment des produits dont la mise sur le marché intérieur et l’importation sont déjà interdites/ en vertu de la directive 2011/65/UE (LdSD) et du règlement (CE) nº 1907/2006 (REACH), par exemple, mais qui ne font pas encore l’objet d’une interdiction de fabrication et d’exportation.
En conséquence, l’examen de l’annexe A au niveau mondial offre plusieurs possibilités pour garantir des conditions de concurrence plus équitables dans le monde et pour réduire encore l’utilisation du mercure et la pollution qui y est associée:
(1)réduire l’écart entre l’accord et le droit de l’Union en vigueur, qui est plus avancé, en ajoutant à l’annexe A, première partie, de l’accord, des produits qui sont déjà inscrits à l’annexe II du règlement de l’Union relatif au mercure;
(2)ajouter à l’annexe A, première partie, de l’accord des produits qui ne font pas encore l’objet d’une interdiction de fabrication et d’exportation en vertu du règlement de l’Union relatif au mercure, mais dont la mise sur le marché de l’Union n’est plus autorisée ou qui font l’objet de textes législatifs en cours d’élaboration visant à mettre en place une interdiction similaire au niveau de l’Union. Si les parties choisissaient d’ajouter un ou plusieurs produits à l’annexe A, deuxième partie, de l’accord, c’est-à-dire sans que soient spécifiées les dates d’abandon définitif de ces produits, l’Union verrait toujours dans ce choix l’occasion de réduire l’écart entre l’accord et le droit de l’Union, pour autant que des mesures claires réglementant l’utilisation du mercure soient énoncées pour ces produits.
Si de tels ajouts devaient être approuvés par les parties lors de la COP 4 et soutenus par l’Union, la Commission adopterait un acte délégué, conformément à l’article 20 du règlement relatif au mercure, afin d’aligner l’annexe II du règlement sur l’annexe A amendée de l’accord.
Par conséquent, la position à prendre au nom de l’Union lors de la COP 4 consiste à soutenir l’adoption d’actes visant à étendre le champ d’application de l’annexe A de l’accord aux produits contenant du mercure ajouté dont la fabrication et le commerce sont déjà interdits en vertu de l’annexe II du règlement de l’Union relatif au mercure, ou dont la mise sur le marché de l’Union est déjà interdite, ou qui font l’objet de dispositions législatives en cours d’élaboration visant à mettre en place une interdiction similaire au niveau de l’Union, et qui peuvent être remplacés par d’autres produits sans mercure dont la viabilité économique et technique ainsi que les bénéfices sur les plans de l’environnement et de la santé humaine ont été démontrés.
Examen de l’annexe B de l’accord établissant la liste des procédés à base de mercure soumis à une date d’«abandon définitif» ou à des exigences relatives à l’utilisation du mercure.
La position à prendre au nom de l’Union est fondée sur les éléments ci-dessous.
Le droit de l’Union, en particulier l’article 7, paragraphes 1 et 3, et l’annexe III du règlement relatif au mercure, a transposé plus strictement l’article 5, paragraphes 2 et 3, et l’annexe B de l’accord.
Premièrement, alors que l’annexe B de l’accord couvre cinq procédés à base de mercure spécifiques (production de chlore-alcali, d’acétaldéhyde, de CVM, d’alcoolates et de polyuréthane), l’annexe III du règlement relatif au mercure contient une disposition de portée générale interdisant, à partir de dates spécifiées, l’utilisation du mercure ou des composés du mercure dans tous les procédés de fabrication dans l’Union, c’est-à-dire lorsque le mercure ou ses composés sont utilisés comme catalyseur (1er janvier 2018) ou comme électrode (1er janvier 2022). Le champ d’application de cette interdiction est donc illimité dans le droit de l’Union.
Deuxièmement, bien que l’annexe III du règlement relatif au mercure fixe plusieurs dates d’abandon définitif dérogatoires pour la production de CVM, d’alcoolates et de polyuréthane, ces dispositions sont plus strictes en comparaison de l’annexe B de l’accord. En effet, le règlement relatif au mercure interdit l’utilisation du mercure en tant qu’électrode dans la production de chlore et de soude depuis le 11 décembre 2017, alors que l’accord fixe 2025 comme date d’abandon définitif. En outre, alors que le règlement relatif au mercure interdit l’utilisation du mercure comme catalyseur pour la production de polyuréthane depuis le 1er janvier 2018, pour la production de CVM à partir du 1er janvier 2022, et comme électrode pour la production d’alcoolates à partir du 1er janvier 2028, l’accord énonce simplement une restriction de l’utilisation du mercure et précise que les parties prennent des mesures «dans le but» de faire cesser l’utilisation du mercure au plus tard le 16 août 2027 (polyuréthane) ou pour interdire l’utilisation du mercure cinq ans après que la COP a établi l’existence de solutions de remplacement sans mercure techniquement et économiquement viables (CVM et alcoolates). Le règlement relatif au mercure précise que les capacités existantes de production d’alcoolates des procédés utilisant du mercure comme électrode ne doivent pas augmenter avant la date d’abandon définitif (1er janvier 2028), tandis que l’accord ne prévoit pas d’obligation d’arrêt de la production, pour aucun des trois procédés à base de mercure (CVM, polyuréthane et alcoolates), ni de date d’abandon définitif contraignante.
À l’instar de l’examen de l’annexe A de l’accord, l’examen de l’annexe B offre plusieurs possibilités pour garantir des conditions de concurrence plus équitables dans le monde et réduire l’utilisation industrielle du mercure:
(1)réduire l’écart entre l’accord et le droit de l’Union en vigueur, qui est plus avancé, en ajoutant à l’annexe B de l’accord des dates d’abandon définitif des procédés utilisant du mercure pour la production de CVM, d’alcoolates et de polyuréthane, dans le respect de l’acquis de l’Union et compte tenu des procédés de substitution sans mercure techniquement et économiquement viables disponibles, comme indiqué dans la proposition présentée par l’Union en mars 2020 au titre de la décision MC-3/1;
(2)introduire, à l’annexe B de l’accord, une disposition de portée générale couvrant tous les procédés à base de mercure existants et spécifiant les dates d’abandon définitif;
(3)introduire, à l’annexe B de l’accord, une disposition interdisant toute augmentation des capacités de production des procédés à base de mercure jusqu’aux dates d’abandon définitif à déterminer par les parties.
Par conséquent, la position à prendre au nom de l’Union lors de la COP 4 consistera à soutenir l’adoption d’actes visant à fixer une date d’abandon définitif pour tous les procédés à base de mercure, ainsi qu’à renforcer les dispositions régissant l’utilisation du mercure en y ajoutant, notamment, l’obligation de ne pas augmenter les capacités de production jusqu’à la date d’abandon définitif correspondante.
4.Base juridique
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes qui ont des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union».
4.1.2.Application en l’espèce
La COP est une instance créée par un accord, à savoir la convention de Minamata sur le mercure.
Les actes que la COP est appelée à adopter constituent des actes ayant des effets juridiques, car les parties à l’accord devront prendre des mesures pour faire en sorte qu’ils soient mis en œuvre et respectés.
Les actes envisagés ne complètent ni ne modifient le cadre institutionnel de l’accord.
En conséquence, la base juridique procédurale pour la décision proposée est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle d’une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé à propos duquel une position est prise au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux finalités ou comporte deux composantes et si l’une de ces finalités ou composantes est la principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prédominante.
4.2.2.Application en l’espèce
L’objectif principal et le contenu de l’acte envisagé ont trait à la protection de l’environnement et de la santé humaine.
La base juridique matérielle de la décision proposée est donc l’article 192, paragraphe 1, du TFUE.
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 192, paragraphe 1, du TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
2021/0033 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre au nom de l’Union européenne lors de la quatrième réunion de la conférence des parties à la convention de Minamata sur le mercure en ce qui concerne l’adoption de décisions amendant les annexes A et B de ladite convention concernant les produits contenant du mercure ajouté et les procédés de fabrication dans lesquels du mercure ou des composés du mercure sont utilisés, conformément à l’article 4, paragraphe 8, et à l’article 5, paragraphe 10, de ladite convention
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
1)La convention de Minamata sur le mercure (ci-après l’«accord») a été conclue par l’Union par la décision (UE) 2017/939 du Conseil et est entrée en vigueur le 16 août 2017.
2)Conformément à la décision MC-1/1 relative au règlement intérieur adoptée par la conférence des parties à la convention lors de sa première réunion, les parties doivent n’épargner aucun effort pour parvenir à un accord par consensus sur toutes les questions de fond.
3) Lors de sa quatrième réunion, qui se tiendra du 1er au 5 novembre 2021, la conférence des parties à l’accord devrait adopter une ou plusieurs décisions (ci-après les «décisions proposées») amendant l’annexe A de l’accord, qui énumère les produits contenant du mercure ajouté faisant l’objet soit d’une interdiction de fabrication, d’importation et d’exportation à une date spécifiée, soit de mesures réglementant l’utilisation du mercure, et/ou l’annexe B de l’accord, qui contient la liste des procédés de fabrication utilisant du mercure ou des composés du mercure (ci-après les «procédés à base de mercure») soumis à une obligation de cessation de l’utilisation du mercure ou à des exigences réglementant l’utilisation du mercure.
4)Les décisions proposées étendraient le champ d’application de l’annexe A de l’accord à d’autres produits contenant du mercure ajouté soumis à des dates d’abandon définitif ou à des mesures réglementant l’utilisation du mercure.
5)L’annexe II du règlement (UE) 2017/852 transposant l’annexe A de l’accord dans le droit de l’Union couvre déjà davantage de produits contenant du mercure ajouté, et d’autres produits contenant du mercure ajouté font l’objet soit d’une interdiction de mise sur le marché intérieur en vertu de la législation de l’Union, soit de dispositions législatives en cours d’élaboration au niveau de l’Union en vue de mettre en place une telle interdiction.
6)Les décisions proposées élargiraient le champ d’application de l’annexe B de l’accord en fixant des dates d’abandon définitif pour les procédés à base de mercure qu’elle couvre et/ou en ajoutant d’autres procédés à base de mercure soumis à des dates d’abandon définitif et/ou en renforçant les exigences de cette annexe réglementant l’utilisation du mercure pour les procédés concernés.
7)L’annexe III du règlement (UE) 2017/852 transposant l’annexe B de l’accord dans le droit de l’Union couvre davantage de procédés à base de mercure et fixe des dates d’abandon définitif pour tous les procédés concernés.
8)Il y a lieu d’établir la position à prendre au nom de l’Union au sein de la conférence des parties à l'accord car les décisions proposées, si elles sont approuvées, auront des effets juridiques étant donné que les parties à la convention devront prendre des mesures pour les mettre en œuvre aux niveaux national et/ou régional.
9)L’Union a contribué de manière significative à l’élaboration des dispositions de la convention concernant les produits contenant du mercure et les procédés à base de mercure ainsi qu’aux travaux intersessions des experts qui ont été entrepris conformément à la décision MC-3/1 adoptée par la conférence des parties à la convention lors de sa troisième réunion, et qui ont conduit aux décisions proposées.
10)L’Union devrait soutenir l’adoption, par la conférence des parties à l’accord, de décisions qui permettent de réduire l’écart entre le droit de l’Union et l’accord et visent à étendre le champ d’application de ce dernier aux produits contenant du mercure ajouté qui font déjà l’objet d’une interdiction de mise sur le marché de l’Union ou de dispositions législatives en cours d’élaboration visant à mettre en place une interdiction similaire au niveau de l’Union, conformément à l’objectif de l’Union consistant à abandonner progressivement, et chaque fois que possible, l’utilisation du mercure et des composés du mercure.
11)L’Union devrait également soutenir l’adoption, par la conférence des parties à l’accord, de décisions qui permettent de réduire l’écart entre le droit de l’Union et l’accord en veillant à ce que les procédés à base de mercure déjà couverts par le règlement (UE) 2017/852 fassent l’objet d’un abandon définitif à des dates précises ou soient soumis à des exigences plus strictes réglementant l’utilisation du mercure,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre au nom de l’Union lors de la quatrième réunion de la conférence des parties à l’accord consiste à soutenir i) l’adoption de décisions amendant les annexes A et B de l’accord qui réduiraient l’écart entre le droit de l’Union et l’accord et ii) l’adoption de décisions amendant l’annexe A et instaurant, au niveau mondial, une interdiction frappant la fabrication et la commercialisation des produits contenant du mercure ajouté dont la mise sur le marché de l’Union est déjà interdite ou le sera prochainement et fixant des dates d’abandon définitif ou des exigences plus strictes pour les procédés à base de mercure.
Article 2
En fonction de l'évolution de la situation lors de la quatrième réunion de la conférence des parties à l’accord, les représentants de l'Union, en concertation avec les États membres, pourront convenir, lors de réunions de coordination sur place, d'affiner la position visée à l'article 1er, sans que le Conseil doive adopter une nouvelle décision.
Article 3
La Commission est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président