| CELEX | 52021PC0532 |
| Type | Proposition législative |
| Date | vendredi 3 septembre 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 3.9.2021
COM(2021) 532 final
2021/0283(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la septième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus sur les affaires ayant trait au respect des dispositions ACCC/C/2008/32 et ACCC/C/2015/128
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.Objet de la proposition
La présente proposition concerne la décision établissant la position à prendre au nom de l’Union lors de la septième réunion des parties à la convention d’Aarhus en lien avec l’adoption envisagée de la décision VII.8f relative au respect par l’Union européenne de ses obligations au titre de la convention
2.Contexte de la proposition
2.1.La convention d’Aarhus
La convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (ci-après la «convention d’Aarhus») 1 est un accord environnemental multilatéral conclu sous l’égide de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU).
La convention d’Aarhus a été approuvée le 17 février 2005 2 par la Communauté européenne, qui a également fait une déclaration lors de sa signature 3 . Tous les États membres sont parties à l’accord. Le règlement (CE) n° 1367/2006 (ci-après le «règlement Aarhus») contribue à la mise en œuvre de la convention en ce qui concerne les institutions et organes de l’UE 4 .
2.2.La convention d’Aarhus
Les parties contractantes à la convention d’Aarhus se réunissent tous les quatre ans et l’un des points permanents à l’ordre du jour concerne le respect de la convention par les parties. Celui-ci est évalué par le comité d’examen du respect établi en vertu de la convention conformément à son article 15. Les conclusions du comité d’examen du respect sont définitives.
Elles sont soumises à l’approbation de la réunion des parties à la convention d’Aarhus conformément à la règle 37 de la décision I/7 relative à l’examen du respect des dispositions 5 . Si elles sont approuvées, elles obtiennent le statut d’interprétation officielle de la convention d’Aarhus et, partant, deviennent contraignantes pour les parties contractantes et les organes de la convention
La réunion des parties prend généralement ses décisions par consensus. Si tous les efforts pour parvenir à un consensus restent vains, les décisions sur les questions de fond sont prises par un vote à la majorité des trois quarts des parties présentes et votantes 6 . L’UE détient 27 voix sur un total de 46 si toutes les parties sont présentes.
Avant la réunion des parties, les positions de l’UE sont établies au sein du groupe de travail «Environnement international» du Conseil.
2.3.L’acte envisagé de la convention d’Aarhus
Du 18 au 20 octobre 2021, lors de sa septième session, la réunion des parties à la convention d’Aarhus prévoit d’adopter la décision VII.8f relative au respect par l’Union européenne de la convention (l’«acte envisagé»).
L’acte envisagé a pour objet de déterminer si l’Union européenne respecte les dispositions en ce qui concerne notamment les cas ACCC/C/2008/32 et ACCC/C/2015/128 et de définir les conditions nécessaires pour assurer leur respect ainsi qu’éventuellement imposer des obligations de déclarations régulières et une demande à la partie concernée de prendre des mesures urgentes afin d’assurer le respect des dispositions.
3.Position à prendre au nom de l’Union
Le 17 mars 2017, le comité a rendu ses conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32, introduite par l’organisation non gouvernementale (ONG) ClientEarth, en ce qui concerne l’accès à la justice au niveau de l’UE 7 . Le comité a considéré que les dispositions du traité en matière d’accès à la justice devant les juridictions de l’UE, telles qu’interprétées par ces dernières, et les critères relatifs à l’accès au contrôle administratif en vertu du règlement Aarhus étaient contraires aux dispositions de la convention.
Dans une autre affaire portant sur le respect des dispositions, l’affaire ACCC/C/2015/128, 8 dont les conclusions ont été rendues le 17 mars 2021, le comité a constaté que l’UE enfreignait la convention car elle manquait à l’obligation de fournir un accès aux procédures administratives ou judiciaires aux membres du public afin de leur permettre de contester les décisions relatives à des mesures d’aide d’État prises par la Commission européenne.
Le 14 octobre 2020, la Commission a adopté une proposition de modification du règlement Aarhus 9 et une communication sur l’accès à la justice 10 en réponse aux conclusions du comité dans l’affaire ACCC/C/2008/32. La Commission répondait ainsi à l’appel lancé par le Conseil 11 pour qu’elle présente une proposition législative et aux engagements pris par la Commission dans sa communication sur le pacte vert pour l’Europe.
En tant que résultat final du processus législatif, un accord politique a été conclu en trilogue le 12 juillet 2021 afin de répondre à toutes les préoccupations du comité d’examen du respect dans l’affaire ACCC/C/2008/32.
L’affaire ACCC/C/2015/128 concerne des exceptions en matière d’aides d’État au titre du règlement Aarhus, qui ne faisaient pas partie de la proposition législative de la Commission rappelée ci-dessus. Cependant, lors du trilogue du 12 juillet 2021, la Commission a fait une déclaration dans le cadre du compromis qui a conduit à l’adoption du règlement Aarhus révisé, dans laquelle elle s’est engagée à évaluer les conclusions en l’espèce et à publier les résultats avant la fin de 2022. La Commission a également indiqué qu’elle présenterait d’ici à la fin de 2023, s'il y a lieu, des mesures pour résoudre ce problème, au regard des obligations de l’Union européenne et de ses États membres en vertu de la convention d’Aarhus et compte tenu des règles du droit de l’Union relatives aux aides d’État.
La présente initiative concerne un projet de décision du Conseil couvrant ces deux cas; c’est pourquoi, l’Union pourra exprimer une position unie lors de la réunion des parties du 18 au 20 octobre 2021.
En ce qui concerne l’affaire ACCC/C/2008/32, l’UE s’attend à ce que la réunion des parties convienne que les mesures de l’UE, une fois qu’elles auront été adoptées et qu’elles seront entrées en vigueur, assureront le respect des dispositions de la convention d’Aarhus. Étant donné que le projet de décision de la réunion des parties a été préparé avant la conclusion formelle de la procédure législative relative au règlement Aarhus, il se peut que l’UE doive demander que le projet de décision de la réunion des parties soit mis à jour afin de tenir pleinement compte de cette évolution très importante dans l’Union.
Dans l’affaire relative aux aides d’État, l’UE acceptera une décision prenant acte des conclusions, mais ne les approuvant pas, et reviendra sur la question lors de la prochaine réunion des parties, prévue en 2025, tout en rendant compte à la convention dans les délais fixés dans la déclaration de la Commission.
Compte tenu des considérations qui précèdent, lors de la septième session à venir de la réunion des parties, l’Union européenne devrait accepter les conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32, sous réserve des dispositions du présent projet de décision du Conseil. L’Union devrait en outre prendre acte des conclusions dans l’affaire ACCC/C/2015/128 mais demander le report de l’approbation de ces conclusions à la huitième session de la réunion des parties.
De plus, il est également essentiel que la convention reconnaisse le rôle central des juridictions nationales de l’Union en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’Union, 12 et le système de décisions préjudicielles prévu à l’article 267 du TFUE comme un moyen valable d’accès à la justice et de recours en matière d’environnement. Cela devrait être reflété dans le texte de la décision adoptée lors de la réunion des parties.
4.Base juridique
4.1.Base juridique procédurale
4.1.1.Principes
L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord».
La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes ayant des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui ont «vocation à influencer de manière déterminante le contenu de la réglementation adoptée par le législateur de l’Union» 13 .
4.1.2.Application en l’espèce
La convention d’Aarhus est une instance créée par un accord conclu sous l’égide de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe.
L’acte que la réunion des parties est appelée à adopter constitue un acte ayant des effets juridiques. L’acte envisagé sera contraignant en vertu du droit international conformément à l’article 15 de la convention d’Aarhus et des dispositions de la décision I/7 relative à l’examen du respect des dispositions, et notamment sa règle 37 14 .
À son tour, l’acte envisagé ne complète ni ne modifie le cadre institutionnel de l’accord.
En conséquence, la base juridique procédurale pour la décision proposée est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
4.2.Base juridique matérielle
4.2.1.Principes
La base juridique matérielle pour une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé pour lequel une position est prise au nom de l’Union.
4.2.2.Application en l’espèce
L’objectif et le contenu de l’acte envisagé concernent essentiellement la politique environnementale.
En conséquence, la base juridique matérielle pour la décision proposée est l’article 192.(1).
4.3.Conclusion
La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 192.(1) du TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, du TFUE.
2021/0283 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la septième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus sur les affaires ayant trait au respect des dispositions ACCC/C/2008/32 et ACCC/C/2015/128
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)Le 17 février 2005, la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la «convention d’Aarhus») 15 a été approuvée, au nom de la Communauté européenne, par la décision n° 2005/370/CE du Conseil 16 .
(2)Conformément à l’article 10, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus, la réunion des parties contractantes peut adopter des décisions concernant le respect de la convention.
(3)La convention d’Aarhus, lors de sa septième session du 18 au 20 octobre 2021, prévoit d’adopter la décision VII.8f relative au respect par l’Union européenne de ses obligations au titre de la convention, y compris les conclusions dans les affaires ACCC/C/2008/32 et ACCC/C/2015/128.
(4)Il y a lieu d’établir la position à prendre au nom de l’Union lors de la convention d’Aarhus, étant donné que la décision VII.8f relative au respect par l’Union européenne de ses obligations au titre de la convention sera contraignante pour l’Union.
(5)L’Union a transposé les dispositions de la convention en ce qui concerne ses institutions et organes notamment par le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après le «règlement Aarhus»).
(6)Conformément à l’article 15 de la convention d’Aarhus, le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus (ci-après le «comité») a été établi et est compétent pour vérifier que les parties respectent les dispositions de la convention. Conformément à la règle 37 de la décision I/7 relative à l’examen du respect des dispositions, les conclusions du comité doivent à leur tour être approuvées par la réunion des parties.
(7)Le 17 mars 2017, l’Union a reçu les conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32 relative à l’accès à la justice au niveau de l’UE 17 . Le comité a considéré au point 123 de ses conclusions que «la partie concernée ne respecte pas l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention en ce qui concerne l’accès à la justice par les membres du public car ni le règlement Aarhus ni la jurisprudence de la CJUE n'appliquent ou ne respectent les obligations découlant desdits paragraphes.»
(8)Les organes de la convention d’Aarhus ont été informés par la déclaration que l’UE a faite au moment de la signature et qu’elle a réitérée lors de l’approbation de la convention, que «[d] ans le cadre institutionnel et juridique de la Communauté, [...] ses institutions appliqueront les dispositions de la convention dans le cadre de leurs règles présentes et futures concernant l'accès aux documents et des autres règles applicables du droit communautaire dans le domaine couvert par la convention.»
(9)La procédure de recours administratif prévue par le règlement Aarhus complète le système global de contrôle judiciaire de l’Union qui permet aux membres du public de faire contrôler des actes administratifs au moyen de recours juridictionnels directs au niveau de l’Union, à savoir au titre de l’article 263, paragraphe 4, du TFUE, et, conformément à l’article 267 du TFUE, par l’intermédiaire des juridictions nationales, lesquelles font partie intégrante du système de l’Union prévu par les traités. Le pouvoir des juridictions nationales de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE joue un rôle essentiel dans ce système. En vertu de l’article 267 du TFUE, les juridictions nationales des États membres font partie intégrante du système de protection juridictionnelle de l’Union en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’UE 18 .
(10)Compte tenu des préoccupations exprimées par le comité dans l’affaire ACCC/C/2008/32, le 14 octobre 2020, la Commission a présenté une proposition législative 19 visant à modifier le règlement Aarhus, qui a été approuvée de manière informelle par les colégislateurs lors d’un trilogue le 12 juillet 2021. Le règlement d’Aarhus modifié veille désormais au respect par le droit de l’Union des dispositions de la convention d’Aarhus concernant l’accès à la justice en matière d’environnement d’une manière compatible avec les principes fondamentaux du droit de l’Union et son système de contrôle juridictionnel.
(11)La Commission a informé le comité d’examen du respect des modalités de l’accord politique le 16 juillet 2021, a fourni au comité une version consolidée du texte le 23 juillet 2021 après son approbation par le Coreper, et a communiqué au comité d’examen du respect le résultat final de la procédure législative, y compris le texte publié au Journal officiel de l’Union européenne le [xxx octobre 2021]. La décision de la réunion des parties devrait par conséquent se féliciter de ces nouvelles mesures et noter qu’une fois en vigueur, elles répondent pleinement aux conclusions du comité d’examen du respect dans l’affaire ACCC/C/2008/32.
(12)Dans l’affaire ACCC/C/2015/128, 20 le comité, dans ses conclusions du 17 mars 2021, a constaté que l’UE enfreignait la convention car elle manquait à l’obligation de fournir un accès aux procédures administratives ou judiciaires aux membres du public afin qu’ils puissent remettre en question les décisions prises par la Commission européenne en matière d’aides d’État.
(13)Prenant acte des préoccupations et des conclusions du comité dans l’affaire ACCC/C/2015/128, la Commission a fait une déclaration dans le cadre du compromis qui a conduit à l’adoption du règlement Aarhus révisé en s’engageant à «analyser les implications des conclusions et à évaluer les options envisageables. La Commission achèvera et publiera cette évaluation d’ici à la fin de 2022. S’il y a lieu, d’ici à la fin de 2023, la Commission présentera des mesures pour résoudre ce problème, au regard des obligations de l’Union européenne et de ses États membres en vertu de la convention d’Aarhus et compte tenu des règles du droit de l’Union relatives aux aides d’État.»
(14)Les conclusions dans les affaires ACCC/C/2008/32 et ACCC/C/2015/128 seront présentées à la septième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus, qui aura lieu en octobre 2021 à Genève, en Suisse, par l’intermédiaire du projet de décision VII.8f 21 par lequel lesdites conclusions obtiendront le statut d’interprétation officielle de la convention d’Aarhus et, partant, deviendront contraignantes pour les parties contractantes et les organes de la convention,
(15)Toutefois, en ce qui concerne l’affaire ACCC/C/2015/128, conformément à la déclaration rappelée ci-dessus, l’Union devrait s’engager à analyser les implications des conclusions et à évaluer les options envisageables dans le cadre et suivant les spécificités de l’ordre juridique de l’UE. Cela devrait permettre à la Commission de compléter et de publier l’évaluation indiquée dans la déclaration et de proposer, le cas échéant, des mesures pour remédier à la question soulevée par le comité d’examen du respect, dans les délais indiqués dans la déclaration et en tenant compte des spécificités de l’ordre juridique de l’UE en matière d’aides d’État. Par conséquent, l’Union devrait également proposer que la réunion des parties reporte l’approbation des conclusions dans l’affaire ACCC/C/2015/128 à la huitième session de la réunion des parties, plutôt que d’approuver ces conclusions.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre au nom de l’Union lors de la septième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus en ce qui concerne le projet de décision VII.8f relative au respect par l’Union de ses obligations au titre de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2008/32 consiste à accepter le projet de décision susmentionné et à approuver les conclusions. L’Union devrait toutefois veiller à ce que les points suivants soient pris en compte dans la décision:
–La décision devrait se féliciter que l’UE ait pris toutes les mesures nécessaires pour veiller au respect des conclusions et permettre au public concerné d’avoir accès à la justice en matière d’environnement conformément à l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention. La décision devrait également préciser qu’une fois toutes les dispositions du règlement Aarhus révisé entrées en vigueur, l’UE ne sera plus en infraction dans l’affaire ACCC/C/2008/32.
–Si le projet de décision réitère le rejet de la procédure de décision préjudicielle par le comité d’examen du respect, cela devrait être rejeté. Il est essentiel que la décision reconnaisse le rôle central des juridictions nationales de l’Union en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’Union, et le système de décisions préjudicielles prévu à l’article 267 du TFUE comme une voie de recours valable.
Article 2
La position à prendre au nom de l’Union lors de la septième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus en ce qui concerne le projet de décision VII.8f relative au respect par l’Union de ses obligations au titre de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2015/128 devrait consister à prendre acte des préoccupations et conclusions du comité d’examen du respect. La décision devrait également reprendre le libellé de la déclaration de la Commission, faite lors du dernier trilogue sur la révision du règlement Aarhus le 12 juillet 2021.
D’après cette déclaration:
«La Commission reste déterminée à veiller à ce que l’UE respecte ses obligations internationales dans les matières relevant de la convention d’Aarhus et, dans ce contexte, prend acte des préoccupations exprimées et des conclusions adoptées par le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2015/128 22 en ce qui concerne les aides d’État le 17 mars 2021. Les conclusions invitent l’Union à “prendre les mesures législatives, réglementaires et autres nécessaires pour assurer la modification du règlement Aarhus, ou l’adoption d’une nouvelle législation de l’Union européenne, afin de permettre clairement l’accès par les membres du public aux procédures administratives ou judiciaires afin de contester les décisions relatives à des mesures d’aides d’État prises par la Commission européenne au titre de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE qui sont contraires au droit de l’Union en matière d’environnement, conformément à l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention”.
La Commission analyse actuellement les implications des conclusions et évalue les options envisageables. La Commission achèvera et publiera cette évaluation d’ici à la fin de 2022. S’il y a lieu, d’ici à la fin de 2023, la Commission présentera des mesures pour résoudre ce problème, au regard des obligations de l’Union européenne et de ses États membres en vertu de la convention d’Aarhus et compte tenu des règles du droit de l’Union relatives aux aides d’État.»
En conséquence, l’Union devrait s’engager à analyser les implications des conclusions et à évaluer les options envisageables dans le cadre et suivant les spécificités de l’ordre juridique de l’UE. Elle devrait également s’engager à achever et à publier cette évaluation d’ici à la fin de 2022. De plus, s’il y a lieu, d’ici à la fin de 2023, elle devrait s’engager à présenter des mesures pour résoudre ce problème, au regard des obligations de l’Union européenne et de ses États membres en vertu de la convention d’Aarhus et compte tenu des règles du droit de l’Union relatives aux aides d’État.
Cela devrait permettre à la Commission de compléter et de publier l’évaluation indiquée dans la déclaration et de proposer, le cas échéant, des mesures pour remédier à la question soulevée par le comité d’examen du respect, dans les délais indiqués dans la déclaration.
Par conséquent, l’Union devrait également proposer que la réunion des parties reporte l’approbation des conclusions dans l’affaire ACCC/C/2015/128 à la huitième session de la réunion des parties, plutôt que d’approuver ces conclusions.
Article 3
D'autres modifications mineures conformes à l'approche arrêtée dans la présente décision peuvent être approuvées dans le cadre de la coordination sur place et en fonction d'éventuelles négociations sur le projet de décision VII.8f.
Article 4
La Commission est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
Proposition législative — 52021PC0570
22/12/2021
Proposition législative — 52021PC0569
22/12/2021
Proposition législative — 52021PC0565
22/12/2021
Proposition législative — 52021PC0823
22/12/2021