Avis institutionnel — 52022AE2917

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil établissant des règles relatives à un abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement et à la limitation de la déductibilité des intérêts aux fins de l’impôt sur les sociétés

[COM(2022) 216 final — 2022/0154 (CNS)]

(2023/C 75/31)

Rapporteur:	Petru Sorin DANDEA
Corapporteur:	Krister ANDERSSON

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 8.6.2022
Base juridique	Article 115 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	6.10.2022
Adoption en session plénière	26.10.2022
Session plénière no	573
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	187/0/0

1. Conclusions et recommandations

1.1.

La proposition de directive relative à un abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement présentée par la Commission vise à remédier à ladite distorsion pour les entreprises de l’Union européenne en appliquant des règles relatives à la déductibilité des intérêts notionnels sur les augmentations de fonds propres et en introduisant des limitations spécifiques à la déductibilité fiscale des coûts nets d’emprunt.

1.2.

Pour ce faire, la Commission a conçu des règles ciblées prévoyant à la fois un abattement sur les fonds propres et la limitation des déductions d’intérêts. Ces mesures excluent les entreprises financières de leur champ d’application, sachant que celles-ci sont d’ores et déjà assujetties à des exigences réglementaires en matière de fonds propres qui empêchent une sous-actionnarisation.

1.3.

L’abattement sur les fonds propres conçu par la Commission se calcule selon la formule: base de l’abattement x taux d’intérêt notionnel. La base de l’abattement correspond à la différence entre les fonds propres à la fin de l’exercice d’imposition et les fonds propres à la fin de l’exercice précédent: autrement dit, elle correspond à la variation des fonds propres en glissement annuel. Pour ce qui est des dettes, une restriction proportionnelle limitera la déductibilité des intérêts à 85 % des coûts nets d’emprunt, à savoir les intérêts payés moins les intérêts reçus.

1.4.

Le Comité économique et social européen (CESE) approuve les objectifs que poursuit la Commission, dans la mesure où ils visent à remédier à un problème important et débattu de longue date en matière d’imposition des sociétés, comme l’est la distorsion fiscale qui favorise actuellement l’endettement plutôt que les fonds propres. Toutefois, le dispositif et la teneur réels de la proposition sont déterminants pour réaliser efficacement ces objectifs.

1.5.

À cet égard, le CESE estime que la décision de la Commission de privilégier les fonds propres sur l’endettement non seulement en accordant un abattement sur l’augmentation de leurs fonds propres par les sociétés au fil du temps mais aussi en réduisant de 15 % la déductibilité de l’endettement qui pèse sur les sociétés, est susceptible de porter préjudice aux entreprises européennes, tout spécialement aux PME.

1.6.

Le CESE s’inquiète de ce que la proposition de la Commission pourrait affaiblir sur le plan financier les PME et les microentreprises, lesquelles constituent l’épine dorsale de l’économie européenne. Ces types d’entreprises ne disposent pas d’un accès aisé aux marchés des capitaux; par conséquent, limiter la déductibilité de leurs charges d’intérêts pourrait entraver l’investissement, la croissance et la création d’emplois dans toute l’Europe.

1.7.

Le CESE réaffirme, pour ce qui est des petites entreprises et des microentreprises, qu’il convient de continuer à favoriser les fonds propres principalement, voire uniquement, au moyen d’abattements fiscaux sur ceux-ci sans remettre en cause la déductibilité des intérêts débiteurs.

1.8.

Le CESE considère que la prime de risque de 1 à 1,5 % prévue par la proposition de la Commission est à la fois déconnectée des réalités des marchés et insuffisante pour compenser les pertes résultant de la moindre déductibilité des charges d’intérêts. Dans tous les États membres, la prime de risque de marché excédait 5 % en 2021 et à l’heure actuelle, elle se situe à des niveaux équivalents.

1.9.

Le CESE redoute que ne pas autoriser la déduction de charges légitimes liées à la conduite des affaires que constituent en l’occurrence les charges d’intérêts puisse handicaper les entreprises européennes dans leur concurrence avec les entreprises sises dans les autres grands blocs commerciaux.

1.10.

Le CESE relève que ne plus autoriser pour les entreprises européennes la possibilité de déduire les charges d’intérêts créera des incitations pour les entreprises à recourir à des dispositifs de crédit-bail plutôt qu’à investir directement dans des machines et des équipements. En outre, il deviendrait plus difficile de se financer dans le cadre d’un groupe qui rassemble un grand nombre de sociétés et dont les fonctions de trésorerie sont centralisées et ce financement risque ainsi d’être compromis, ce qui renchérirait le coût des investissements et aboutirait à leur réduction.

1.11.

Afin d’apporter une contribution constructive et de faire pleinement part de ses préoccupations, le CESE suggère donc à la Commission de reconsidérer la substance de sa proposition, notamment en prévoyant d’exempter entièrement ou partiellement en particulier les PME et les microentreprises, des limitations de déductibilité des intérêts sur la dette.

2. Proposition de la Commission

2.1.

La proposition de directive (1) relative à un abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement présentée par la Commission vise à remédier à ladite distorsion pour les entreprises de l’Union européenne en établissant des règles concernant la déductibilité des intérêts notionnels sur les augmentations de fonds propres et en introduisant des limitations spécifiques à la déductibilité fiscale des coûts nets d’emprunt.

2.2.

Cette proposition s’inscrit dans le droit fil de la communication de la Commission sur une «Fiscalité des entreprises pour le XXIe siècle» (2), qui met en avant la distorsion les règles fiscales en faveur de l’endettement en tant que question pertinente dont les institutions européennes doivent se saisir pour parvenir à un système fiscal juste et efficace.

2.3.

Dans la communication qui vient d’être mentionnée, la Commission fait valoir qu’une société peut actuellement «déduire les intérêts liés à un financement par l’emprunt mais pas les coûts liés à un financement sur fonds propres, tels que le paiement de dividendes, ce qui l’encourage à financer des investissements par l’emprunt au lieu d’utiliser des fonds propres. Cette pratique peut contribuer à une accumulation excessive de dettes, susceptible d’avoir des répercussions négatives sur l’Union européenne dans son ensemble, si certains pays venaient à faire face à une flambée de cas d’insolvabilité. L’incitation fiscale favorisant l’endettement pénalise aussi le financement de l’innovation au moyen de fonds propres».

2.4.

La proposition de la Commission à l’examen fait également suite à la demande spécifique du Parlement européen de remédier à la distorsion en faveur de l’endettement, tout en assurant simultanément des dispositions efficaces visant à lutter contre l’évasion fiscale pour éviter toute utilisation de la franchise favorisant les fonds propres comme un nouvel outil d’érosion de la base d’imposition (3).

2.5.

La proposition de la Commission a été précédée d’une vaste consultation, à laquelle ont participé diverses parties prenantes, qu’il s’agisse d’universitaires ou d’autorités publiques, d’organisations non gouvernementales, d’associations professionnelles ou d’entreprises. Cette consultation a montré que l’écrasante majorité de ces parties prenantes affirmaient la nécessité d’une initiative visant à réduire la distorsion en faveur de l’endettement au détriment des fonds propres.

2.6.

La Commission a également travaillé avec les six États membres qui ont déjà mis en œuvre des règles relatives à la distorsion en faveur de l’endettement au détriment des fonds propres afin de recueillir une expertise spécifique touchant au fonctionnement de telles règles sur la base des expériences qu’ils ont directement engrangées (4).

2.7.

Lors de l’élaboration de sa proposition, la Commission a envisagé cinq options possibles pour la réglementation, à savoir: 1) l’option 1 d’introduire un abattement sur le stock de capital à risque pour une durée indéterminée; 2) l’option 2 d’introduire un abattement mais uniquement sur les fonds propres nouveaux et pendant une période de dix ans; 3) l’option 3 d’introduire un abattement sur le capital social, tout en mettant fin à la déductibilité actuelle des intérêts; 4) l’option 4 d’interdire totalement la déductibilité des intérêts débiteurs; et 5) l’option 5 de concevoir un abattement pour les intérêts notionnels sur les fonds propres nouveaux pendant dix ans associé à une limitation partielle de la déductibilité fiscale de l’endettement pour toutes les entreprises.

2.8.

L’option 5 a été désignée comme celle qui était souhaitable; par conséquent, la Commission a conçu spécifiquement dans sa proposition des règles ciblées concernant à la fois un abattement pour les fonds propres et une limitation de la déductibilité des intérêts débiteurs. Ces mesures excluent explicitement les entreprises financières de leur champ d’application, sachant que celles-ci sont d’ores et déjà soumises à des exigences réglementaires en matière de fonds propres qui empêchent une sous-actionnarisation.

2.9.

Plus précisément, l’abattement sur les fonds propres conçu par la proposition de la Commission se calcule selon la formule suivante: base de l’abattement x taux d’intérêt notionnel. De son côté, la base de l’abattement correspond à la différence entre les fonds propres à la fin de l’exercice d’imposition et les fonds propres à la fin de l’exercice précédent: autrement dit, elle correspond à l’augmentation des fonds propres en glissement annuel.

2.10.

Si la base de l’abattement d’un contribuable qui bénéficie déjà d’un abattement sur les fonds propres est négative au cours d’une période d’imposition donnée (diminution des fonds propres), un montant proportionnel deviendra imposable pendant dix périodes d’imposition consécutives et jusqu’à l’augmentation totale des fonds propres nets pour lesquels l’abattement a été obtenu, à moins que le contribuable puisse apporter une preuve démontrant que cette situation est liée à des pertes subies au cours de la période d’imposition ou à une obligation légale de réduction du capital.

2.11.

La proposition établit des règles spécifiques concernant le taux d’intérêt notionnel qu’il convient d’appliquer et, au regard de leurs difficultés à accéder aux financements, elle prévoit d’appliquer un taux plus élevé en faveur des PME, auquel les États membres n’auront pas la possibilité de déroger. Afin d’éviter les abus, la déductibilité de l’abattement est d’ores et déjà limitée, dans le cadre du projet en matière de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et de sa mise en œuvre au sein de l’Union par la voie de la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (5), à un maximum de 30 % de l’EBITDA (6) du contribuable pour chaque exercice d’imposition. Il est proposé d’appliquer concurremment ces deux limitations.

2.12.

Pour ce qui est des dettes, une restriction proportionnelle limitera la déductibilité des intérêts à 85 % des coûts nets d’emprunt, à savoir les intérêts payés moins les intérêts reçus. Selon la Commission, cette approche permet de remédier à la distorsion fiscale en faveur de l’endettement en agissant simultanément tant sur les fonds propres et que sur les dettes. Toutefois, elle ne prévoit nullement le cas d’une augmentation des fonds propres du fait d’opérations entre sociétés ni celui d’une réévaluation des actifs.

2.13.

La proposition se fonde juridiquement sur l’article 115 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en vertu duquel les mesures de rapprochement prennent la forme d’une directive; de surcroît, la Commission tient sa proposition de directive pour conforme aux principes de proportionnalité et de subsidiarité. Le délai de transposition est établi au commencement de 2024, sachant que les États membres qui disposent dès à présent de règles relatives à la distorsion en faveur de l’endettement seront autorisés à maintenir les abattements en vigueur pour la période prévue à cette effet en vertu du droit national pour une période maximale de dix ans.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE approuve les objectifs que poursuit la proposition de la Commission, puisqu’ils visent à remédier à un problème important et débattu de longue date en matière d’imposition des sociétés, comme l’est la distorsion fiscale qui favorise actuellement l’endettement plutôt que les fonds propres. Le CESE est d’avis que les entreprises européennes, quelle qu’en soit la taille, pourraient grandement bénéficier de règles adéquates et conçues de manière raisonnable à cet égard, insufflant ainsi un surcroît de compétitivité sur le marché intérieur.

3.2.

Le CESE renvoie à son avis sur «Le rôle de l’impôt sur les sociétés dans la gouvernance d’entreprise» (7), lequel pressait de résoudre la distorsion fiscale en faveur de l’endettement au détriment des fonds propres, en mettant en avant les risques que présente un effet de levier indu et en faisant valoir que «[l]a distorsion fiscale en faveur de l’endettement dans le domaine de l’imposition des sociétés a une incidence à la fois sur les coûts socio-économiques, sur l’effet de levier des entreprises et sur la gouvernance d’entreprise» (8). Le CESE a également mis en relief la contribution que la résolution de cette distorsion en faveur de l’endettement pourrait apporter au programme de la Commission visant à rendre l’économie européenne plus durable et plus numérisée (9), en relevant qu’«[u]n recours excessif au financement par l’emprunt peut entraver la réalisation des objectifs de la Commission européenne, étant donné que les entreprises deviennent financièrement vulnérables et que la possibilité de lancer de nouveaux projets d’investissements écologiques risqués sera compromise». Toutefois, les règles qu’il conviendra d’appliquer doivent s’attaquer de manière adéquate à la question de l’abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement. En particulier, le Comité estime que les propositions avancées par la Commission porteraient préjudice aux PME et tout spécialement aux microentreprises, en les affaiblissant sur le plan financier.

3.3.

Limiter la déductibilité des charges d’intérêts entrave l’investissement, la croissance et la création d’emplois. Dans la conjoncture économique actuelle marquée par des hausses des taux d’intérêt, il est encore plus probable que de tels effets négatifs se manifestent.

3.4.

Le CESE relève qu’il est préférable que ce soit l’Union qui agisse plutôt que ce soient des États membres qui lancent, à titre individuel, des initiatives non coordonnées. Néanmoins, puisque six États membres appliquent dès à présent leurs règles nationales relatives à des abattements au titre du financement sur fonds propres, il convient de relever que la résultante nette de l’effet de l’abattement en faveur des fonds propres et de celui de la non-prise en compte des charges d’intérêts n’uniformisera pas complètement les coûts d’investissement dans l’ensemble de l’Union européenne, même au cas où serait approuvée la directive à l’examen.

3.5.

Le CESE se félicite de la large consultation détaillée qu’a ouverte la Commission sur sa proposition d’abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement, qui a offert à de nombreux et divers acteurs, qu’il s’agisse d’associations d’entreprises, de sociétés, de pouvoirs publics ou d’universitaires, l’occasion de faire connaître leurs positions sur cette question essentielle pour l’imposition des sociétés et la gouvernance d’entreprise dans l’Union européenne.

3.6.

Le CESE se félicite également de la consultation ciblée qu’a menée la Commission auprès des six États membres qui ont déjà adopté des règles en matière de distorsion en faveur de l’endettement, car elle permet à l’autorité de réglementation de prendre en ligne de compte les expériences déjà engrangées dans ce domaine par les législateurs et les autorités fiscales nationaux.

4. Observations particulières

4.1.

Le CESE estime que la décision de la Commission de privilégier les fonds propres sur l’endettement non seulement en accordant un abattement sur l’augmentation de leurs fonds propres par les sociétés au fil du temps mais aussi en réduisant de 15 % la déductibilité de l’endettement qui pèse sur les sociétés, portera préjudice aux entreprises européennes, et tout spécialement aux PME et aux microentreprises. Pour ces sociétés, il convient en effet de continuer à favoriser les fonds propres principalement, voire uniquement, au moyen d’abattements fiscaux sur ceux-ci sans remettre en cause la déductibilité des intérêts débiteurs.

4.2.

Le CESE estime qu’il est hasardeux de limiter la déductibilité des intérêts débiteurs, tout spécialement pour les PME et les microentreprises, dans la situation économique actuelle marquée par le double effet négatif d’une inflation soutenue accompagnée de hausses des taux d’intérêt décidées par les banques centrales pour précisément maîtriser cette inflation. En outre, le niveau d’endettement de nombreuses entreprises s’est accru au cours de la pandémie. Limiter la déductibilité fiscale pourrait accroître la difficulté pour les petites entreprises et les microentreprises de gérer la dette qui les grèvent.

4.3.

Le CESE relève que le principe de proportionnalité tel que l’a développé la Cour de justice requiert des institutions européennes de concevoir des règles à même de réaliser les objectifs poursuivis par la réglementation tout en minimisant le préjudice pour ceux qui y sont assujettis. À cet égard, le CESE fait valoir qu’une réduction sensible de la déductibilité du financement par l’endettement pourrait produire des conséquences imprévues pour les PME, et tout spécialement pour les microentreprises, telles qu’une viabilité moindre de l’endettement de la société, des licenciements et une perte générale de stabilité financière dans l’ensemble du marché intérieur.

4.4.

Le CESE relève que ne plus autoriser la possibilité de déduire les charges d’intérêts créera des incitations pour les entreprises à recourir à des dispositifs de crédit-bail plutôt qu’à investir elles-mêmes dans des machines et des équipements. Il ne semble pas approprié d’instaurer un telle incitation, tout au moins sans avoir mené une analyse approfondie.

4.5.

De nombreuses entreprises recourent au financement au sein de leur groupe et ont centralisé leurs fonctions de trésorerie de manière à financer leurs investissements d’une manière efficace par rapport aux coûts. Fondamentalement, les règles proposées exigeraient de chaque société du groupe de financer ses investissements. Une telle situation accroîtrait les coûts de financement et réduirait en conséquence les investissements d’une manière fort malheureuse. Le CESE tient pour nécessaire de s’attaquer à ce problème, en permettant de maintenir un financement efficace des investissements.

4.6.

Le CESE recommande de limiter les coûts de mise en conformité pour les entreprises européennes intéressées à bénéficier du nouvel abattement sur les fonds propres en conférant aux nouvelles règles un degré suffisant de sécurité juridique et de prévisibilité afin d’éviter les incertitudes et les problèmes d’interprétation, lesquels sont susceptibles de donner lieu à des négociations, voire à des litiges prolongés entre les autorités fiscales et les sociétés.

4.7.

À la lumière des arguments développés précédemment et afin d’apporter une contribution constructive, le CESE suggère donc que la Commission reconsidère substantiellement sa proposition, notamment en exemptant totalement, ou au moins partiellement, les PME et les microentreprises des règles de l’abattement pour la réduction des distorsions en faveur de l’endettement au détriment des fonds propres.

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(1) Proposition de directive du Conseil établissant des règles relatives à un abattement pour la réduction de la distorsion fiscale en faveur de l’endettement et à la limitation de la déductibilité des intérêts aux fins de l’impôt sur les sociétés [COM(2022) 216 final].

(2) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, «Fiscalité des entreprises pour le XXIe siècle», [COM(2021) 251 final].

(3) Résolution du Parlement européen du 15 février 2022 sur l’impact des réformes fiscales nationales sur l’économie de l’UE [2021/2074(INI)] (JO C 342 du 6.9.2022, p. 14).

(4) Les États membres qui ont adopté des règles prévoyant un abattement sur les augmentations de fonds propres auront la possibilité de retarder l’application des dispositions de la présente directive jusqu’à la fin de l’applicabilité des droits déjà établis par la législation nationale (maintien des droits acquis). Les contribuables qui, au [1er janvier 2024], bénéficient d’un abattement sur les fonds propres en vertu du droit national (en Belgique, à Chypre, en Italie, à Malte, en Pologne et au Portugal) pourront continuer à en bénéficier en application du droit national pour une période maximale de dix ans.

(5) Directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur (JO L 193 du 19.7.2016, p. 1).

(6) EBITDA: «Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization», bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciations et amortissements.

(7) JO C 152 du 6.4.2022, p. 13.

(8) JO C 152 du 6.4.2022, p. 13, paragraphes 4.1 à 4.7.

(9) JO C 152 du 6.4.2022, p. 13.