Avis institutionnel — 52022AE3908

Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Rapport sur la politique de concurrence 2021»

[COM(2022) 337 final]

(2023/C 100/12)

Rapporteur:

Philip VON BROCKDORFF

Consultation	Commission européenne, 27.10.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	10.11.2022
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	51/0/3
Adoption en session plénière	14.12.2022
Session plénière no	574
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	206/0/2

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) préconise de poursuivre le dialogue avec la Commission en ce qui concerne les mesures supplémentaires nécessaires pour améliorer le fonctionnement du marché unique.

1.2.

Le CESE demande instamment à la DG Concurrence d’effectuer un suivi constant des régimes approuvés par la Commission elle-même et lancés par les États membres en réaction à la COVID-19 et à la guerre en Ukraine, afin d’éviter que des fonds ne soient détournés vers des entreprises qui ne sont pas économiquement viables.

1.3.

Le CESE invite dès lors la Commission à utiliser dans toute sa mesure la souplesse dont peuvent être assorties les règles en matière d’aides d’État afin de permettre aux États membres de mettre en œuvre des régimes qui fournissent des aides efficaces aux entreprises touchées par la guerre en Ukraine.

1.4.

Le CESE accueille favorablement les nouvelles lignes directrices de la Commission sur les règles en matière d’aides d’État dans les domaines du climat, de la protection de l’environnement et de l’énergie et estime qu’elles constituent un pas dans la bonne direction.

1.5.

Le CESE soutient les enquêtes portant sur les pratiques non concurrentielles de géants de la technologie, conformément à la position qu’il a adoptée en ce qui concerne la législation sur les marchés numériques.

1.6.

Le CESE plaide en faveur d’une coopération plus étroite entre les autorités nationales au sein du réseau européen de la concurrence, afin que les entreprises qui se livrent à des pratiques commerciales transfrontières restreignant la concurrence et nuisant aux clients respectent davantage le droit de la concurrence de l’Union européenne.

1.7.

Le CESE plaide pour une égalité des conditions de concurrence dans l’ensemble du secteur de l’aviation, mais lance toutefois une mise en garde contre l’évolution d’un marché de l’aviation susceptible, à terme, d’être dominé par un petit nombre de compagnies aériennes.

1.8.

Le CESE soutient la proposition de règlement de la Commission sur les subventions étrangères qui sont octroyées à des entreprises de pays tiers opérant dans l’Union et qui ont des effets de distorsion sur le marché, mais invite la Commission à se pencher également sur les subventions qui faussent le marché et d’autres pratiques anticoncurrentielles, tant dans les entreprises publiques que dans les entreprises privées en dehors de l’Union.

1.9.

Le CESE met en garde contre d’éventuels accords anticoncurrentiels ou abus de position dominante dans le secteur de la grande distribution, qui ont une incidence à la fois sur les consommateurs et sur les producteurs, en raison de prix de vente plus élevés et de prix d’approvisionnement plus bas.

1.10.

Le CESE se félicite de la proposition de la Commission relative au nouvel instrument du marché unique pour les situations d’urgence, qui complète d’autres mesures législatives européennes en matière de gestion des crises.

1.11.

Le CESE demande que de nouvelles mesures soient prises pour renforcer la concurrence et le marché unique alors que les économies continuent de rencontrer des difficultés en raison des prix élevés de l’énergie, des contraintes liées à l’offre et de l’incertitude économique.

1.12.

Le CESE est fermement convaincu que le programme de l’UE pour une économie verte et numérique fondée sur les bases d’une économie sociale de marché ne doit pas être modifié en raison de la guerre en Ukraine.

1.13.

Enfin, le CESE recommande l’application des aides d’État, comme le permet la législation de l’Union, pour contrer les conséquences socio-économiques de cette guerre, en accordant une attention particulière à l’égalité entre les femmes et les hommes et à la perspective de genre plus large, en particulier dans le cas des réfugiés dans les États membres voisins de l’Ukraine.

2. Contexte

2.1.

Le rapport sur la politique de concurrence 2021 présente les principales évolutions politiques et initiatives législatives de l’année dernière, ainsi que certaines mesures de mise en œuvre de la législation. En 2021, la Commission a procédé au réexamen des principaux règlements, lignes directrices et communications en matière de concurrence, comme indiqué dans sa communication intitulée «Une politique de concurrence adaptée aux nouveaux défis» (1), qui définit le rôle de la politique de concurrence pour accompagner l’Europe sur la voie de la reprise, réussir les transitions écologique et numérique et garantir un marché unique résilient.

2.2.

La Commission a également adopté une proposition de nouveau règlement visant à remédier aux distorsions causées par les subventions étrangères accordées par des pays tiers aux entreprises actives dans le marché unique (2), dans le prolongement des propositions de 2020 relatives à la législation sur les marchés numériques et à la législation sur les services numériques, qui visent toutes deux à relever un large éventail de défis numériques (3). La législation sur les marchés numériques, en particulier, prévoit des obligations applicables aux plateformes agissant en tant que contrôleurs d’accès pour les entreprises et les consommateurs dans le marché unique.

2.3.

Les règles et orientations en matière de pratiques anticoncurrentielles et de concentrations ont été mises à jour en vue de remédier à certains problèmes. Cette actualisation comprend notamment un réexamen des règles relatives aux accords de fourniture verticaux et aux accords de coopération horizontale, visant en particulier à faciliter la coopération entre les entreprises de manière à accroître l’efficacité économique. En outre, la Commission a publié les résultats de son évaluation de la communication sur la définition du marché, qui fournit des orientations sur la manière dont la concurrence est appliquée sur les marchés de produits et les marchés géographiques.

2.4.

La Commission a également mis à jour les règles et orientations en matière d’aides d’État afin de les adapter à l’évolution de la situation et de soutenir les transitions écologique et numérique. Face à l’incertitude économique, la nécessité de renforcer la résilience du marché unique s’avère particulièrement pertinente. À cet effet, la Commission suit l’évolution du marché. L’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État s’est révélé particulièrement opportun et adéquat pour apporter un soutien aux entreprises dans l’ensemble de l’Union. En raison des changements induits par l’agression russe en Ukraine, la Commission doit procéder à un nouvel ajustement de ses politiques. Dans le même temps, elle a introduit un soutien à l’investissement jusqu’à la fin de l’année 2022, ainsi qu’un soutien à la solvabilité jusqu’au 31 décembre 2023, permettant aux États membres de mobiliser des fonds privés et de les mettre à la disposition des PME.

2.5.

La révision des lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à la décarbonation des activités économiques s’est également révélée importante. Il était en effet nécessaire d’élargir le champ d’application de ces lignes directrices à de nouvelles activités économiques telles que la mobilité propre et la décarbonation de l’industrie. Les lignes directrices révisées soutiennent donc le pacte vert pour l’Europe.

2.6.

La Commission a, par ailleurs, révisé le règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords verticaux et les lignes directrices sur les restrictions verticales. L’objectif est de mettre à jour certaines anciennes règles qui n’ont pas été jugées adaptées aux objectifs poursuivis, compte tenu d’évolutions du marché telles que la croissance des ventes en ligne.

2.7.

Le champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie a également été élargi afin de faciliter les programmes financés par l’Union. En substance, cet élargissement contribue à rationaliser les règles en matière d’aides d’État applicables aux financements nationaux et en lien avec des programmes spécifiques de l’Union.

2.8.

De plus, des lignes directrices révisées concernant les aides d’État à finalité régionale ont été adoptées afin de permettre aux États membres d’aider les régions moins favorisées ainsi que les régions confrontées à des défis structurels.

2.9.

Le fait que la Commission ait adapté l’application actuelle et future de la législation en ce qui concerne les défis posés par la transformation numérique marque une évolution importante. L’efficacité avec laquelle la Commission est capable de réagir aux pratiques anticoncurrentielles de la part d’Apple, d’Amazon ou de Facebook a été jugée déterminante.

2.10.

Dans le même ordre d’idées, la Commission a réorganisé le traitement des projets importants d’intérêt européen commun. La création d’un groupe de travail chargé de soutenir la mise en œuvre de la législation sur les marchés numériques a également été pertinente.

2.11.

Afin d’améliorer le fonctionnement du marché unique, un budget de 4,2 milliards d’euros a été prévu en faveur du programme pour le marché unique, qui vise à mettre en œuvre la politique de concurrence de l’Union.

2.12.

La mise en œuvre efficace des règles de concurrence et les réformes réglementaires européennes revêtent une importance cruciale pour la transformation numérique de l’économie de l’Union et pour une plus grande résilience du marché unique en ces temps très difficiles.

2.13.

À cet égard, la pertinence des enquêtes portant sur les pratiques anticoncurrentielles et les pratiques abusives de grandes entreprises multinationales s’avère primordiale. Le contrôle des concentrations par la Commission garantit également que les opérations de consolidation se déroulent d’une manière qui préserve la concurrence et remédie aux positions dominantes sur les marchés. Les décisions en matière de concentrations ont atteint le nombre impressionnant de 396 dans différents secteurs.

2.14.

Il convient également de mentionner l’orientation donnée aux infrastructures à haut débit qui répondent aux besoins en matière de vitesse numérique très élevée, tels que définis dans la société européenne du gigabit pour 2025 et dans la stratégie numérique, ainsi que dans les objectifs mentionnés de la boussole numérique pour 2030. Les aides d’État soutiennent les infrastructures à haut débit dans l’ensemble de l’Union dans les situations où rien n’incite les opérateurs privés à assurer une couverture haut débit adéquate.

2.15.

Les activités de la Commission ont en outre contribué à la réalisation des objectifs environnementaux, notamment en ce qui concerne la décarbonation des économies et le passage progressif mais régulier des carburants fossiles à des carburants de substitution dans le secteur des transports. Il est essentiel d’éviter les distorsions de la concurrence pour soutenir le pacte vert pour l’Europe et, à cet égard également, la Commission a approuvé plusieurs mesures d’aide d’État visant à faciliter la transition écologique de l’Union.

2.16.

La mise en œuvre des règles relatives aux pratiques anticoncurrentielles et le contrôle des concentrations dans l’industrie automobile, qui contribuent à la transition écologique, ont également été jugés pertinents. Par ces actions, la Commission a infligé des amendes s’élevant à des centaines de millions d’euros.

2.17.

Il est extrêmement important que le rôle de la Commission dans la promotion de la politique de concurrence soit lié à la manière dont la concurrence fonctionne pour les consommateurs dans l’ensemble de l’Union. Comme le souligne à juste titre le rapport, l’économie sociale de marché est l’un des piliers de l’Union, dont le développement est conditionné par la mise en œuvre des règles de concurrence et la protection de la concurrence à tout moment.

2.18.

La même logique s’applique aux services financiers, dans le secteur desquels la Commission s’est attaquée à d’éventuelles ententes en infligeant de sévères amendes à plusieurs établissements financiers.

2.19.

La Commission a apporté une réponse tout aussi importante aux conséquences économiques et sociales de la COVID-19 en faisant usage de la souplesse offerte par les règles en matière d’aides d’État au moyen de l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État. Elle a ainsi permis aux États membres de prévoir des régimes pour les entreprises, tels que des garanties de prêts. La Commission a autorisé un certain nombre de régimes s’élevant à des milliards d’euros au titre de l’encadrement temporaire dans plusieurs secteurs touchés par les restrictions liées à la COVID-19, y compris le secteur de l’aviation, afin de répondre à leurs besoins de liquidités et de capitaux.

2.20.

La Commission a joué un rôle important en fournissant des orientations et une aide destinées à faciliter les plans pour la reprise et la résilience soumis par les États membres. Cette mesure était nécessaire pour garantir la compatibilité des plans avec les règles en matière d’aides d’État.

2.20.1.

En 2021, la Commission a continué de veiller à l’application cohérente des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En outre, la Commission a supervisé et aidé les États membres dans leurs efforts pour transposer la directive REC+ (4) en droit national. Cette directive habilite les autorités de concurrence de tous les États membres de l’Union à mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché unique.

2.21.

Enfin, la Commission a continué de participer activement aux activités du comité de la concurrence de l’OCDE, du réseau international de la concurrence et de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE prend acte du travail constructif accompli par la Commission pour continuer de renforcer le marché unique en mettant en œuvre les règles de concurrence et en protégeant la concurrence dans l’ensemble de l’Union.

3.2.

Le CESE note également l’efficacité avec laquelle la Commission a réagi pour atténuer les effets des restrictions liées à la COVID-19 en adoptant un cadre temporaire pour les mesures d’aides d’État afin de permettre aux États membres d’apporter le soutien nécessaire aux entreprises, tout en préservant l’intégrité du marché unique.

3.3.

La Commission a en outre fait preuve du même niveau d’efficacité en réaction à la crise qui a éclaté à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Le CESE est d’avis que l’adoption rapide de l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État s’est avérée tout aussi essentielle que les mesures prises dans le cadre des restrictions liées à la COVID-19. Le CESE invite donc instamment la Commission à utiliser dans toute sa mesure la souplesse permise par les règles en matière d’aides d’État lorsque les États membres subissent des chocs économiques.

3.4.

Le CESE souligne également les travaux menés par la Commission dans le cadre de son réexamen des principaux règlements, lignes directrices et communications afin de veiller à ce qu’ils restent adaptés aux objectifs poursuivis, en particulier dans le cadre de la révision du règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords verticaux et des lignes directrices sur les restrictions verticales.

3.5.

Le CESE estime que l’adoption d’un règlement élargissant le champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie et la publication des lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie constituent des mesures importantes pour soutenir les principaux objectifs stratégiques de l’Union. Il juge en outre pertinente l’adoption d’une communication révisée sur les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC).

3.6.

Le CESE prend note des efforts entrepris pour favoriser l’adoption de la législation sur les marchés numériques. Le CESE considère que cet acte législatif constitue un jalon important dans la mise en œuvre des règles de concurrence et la protection des consommateurs en ce qui concerne l’utilisation des services numériques.

3.7.

Le CESE observe également que la proposition de règlement relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur est en cours d’adoption. Dans plusieurs de ses avis, le CESE a plaidé contre l’octroi de subventions étrangères à des entreprises actives au sein de l’Union ayant des effets de distorsion sur le marché; le règlement proposé conférerait à la Commission de nouveaux pouvoirs pour enquêter sur ces subventions étrangères et prendre, si nécessaire, des mesures de réparation. Le CESE estime que cette situation est compatible avec le principe de concurrence loyale à égalité de conditions.

3.8.

Le CESE note les mesures prises en matière de pratiques anticoncurrentielles et de contrôle des concentrations. Ces dispositions sont nécessaires pour préserver l’intégrité du marché unique et protéger les citoyens européens, en particulier contre les décisions des géants de la technologie.

3.9.

L’approbation par la Commission de plusieurs mesures d’aide d’État en faveur de la transition écologique de l’Union, y compris des mesures visant à soutenir les énergies renouvelables et la mobilité propre, ouvre la voie à de nouvelles actions positives à l’avenir.

4. Recommandations particulières

4.1.

Le CESE préconise de poursuivre le dialogue avec la Commission en ce qui concerne les mesures supplémentaires nécessaires pour améliorer le fonctionnement du marché unique. À cet égard, le CESE attire l’attention sur son récent avis recensant certaines lacunes du marché unique de l’Union.

4.2.

Si le CESE a salué la rapidité avec laquelle la Commission a réagi aux restrictions liées à la COVID-19 et, plus récemment, aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine, il appelle de ses vœux un suivi constant des régimes approuvés par la Commission elle-même et lancés par les États membres en réaction à la COVID-19 et à la guerre en Ukraine, afin d’éviter que des fonds ne soient détournés vers des entreprises qui ne sont pas économiquement viables. Le niveau de soutien nécessaire ainsi que les pressions auxquelles sont confrontés les gouvernements dans l’ensemble de l’Union pour fournir des aides d’État sont extraordinaires et peuvent donner lieu à de telles situations.

4.3.

Le CESE invite dès lors la Commission à utiliser dans toute sa mesure la souplesse dont peuvent être assorties les règles en matière d’aides d’État afin de permettre aux États membres de mettre en œuvre des régimes qui fournissent des aides efficaces aux entreprises et aux populations touchées par la guerre en Ukraine. Dans le même temps, le CESE insiste sur la nécessité d’autoriser ces aides en veillant à réduire au minimum les distorsions de la concurrence.

4.4.

Le CESE met en exergue les efforts déployés pour soutenir le programme environnemental de l’Union au moyen de la politique de concurrence. Ces efforts sont essentiels et les nouvelles lignes directrices de la Commission sur les règles en matière d’aides d’État dans les domaines du climat, de la protection de l’environnement et de l’énergie constituent un pas dans la bonne direction. Étant donné que ces trois secteurs sont interdépendants, le CESE estime que les nouvelles lignes directrices constituent une base solide pour soutenir efficacement le pacte vert pour l’Europe.

4.5.

Le CESE attire l’attention sur les enquêtes menées par la Commission à propos des pratiques non concurrentielles de plusieurs géants de la technologie et les soutient pleinement, étant donné qu’elles sont conformes à la position adoptée par le Comité concernant la législation sur les marchés numériques, en particulier son importance pour permettre la concurrence dans le domaine des services numériques et pour protéger les citoyens de l’Union contre les pratiques abusives des géants de la technologie. Cela prouve que la Commission dispose désormais d’une plus grande influence s’agissant de son objectif d’évolution vers un marché numérique plus réglementé.

4.6.

Le CESE plaide en faveur d’une coopération plus étroite entre les autorités nationales au sein du réseau européen de la concurrence, afin que les entreprises qui se livrent à des pratiques commerciales transfrontières restreignant la concurrence et nuisant aux clients respectent davantage le droit de la concurrence de l’Union. Le CESE estime qu’il est essentiel de coordonner les enquêtes.

4.7.

Le CESE a noté l’importance des décisions de la Commission dans le domaine de l’aviation, en particulier pendant la pandémie, et plaide pour une égalité des conditions de concurrence dans l’ensemble du secteur. Il met toutefois en garde contre l’évolution d’un secteur et d’un marché de l’aviation susceptibles, à terme, d’être dominés par un petit nombre de compagnies aériennes.

4.8.

Le CESE soutient pleinement la proposition de règlement de la Commission relatif aux subventions étrangères qui sont octroyées aux entreprises de pays tiers opérant au sein de l’Union et qui ont des effets de distorsion du marché. Ce règlement entraîne des effets de distorsion évidents sur la concurrence, et les entreprises étrangères peuvent aussi bénéficier d’avantages fiscaux, ce qui fausse également la concurrence. Le CESE demande également à la Commission de prendre des mesures appropriées pour mettre un terme aux subventions qui faussent le marché et aux autres pratiques anticoncurrentielles dans les entreprises (publiques ou privées) en dehors de l’Union. Ces mesures contribueraient également à la réalisation des objectifs de la stratégie industrielle européenne.

4.9.

Le CESE relève que la Commission et les autorités nationales de concurrence surveillent la situation des chaînes d’approvisionnement alimentaire en Europe. Le CESE lance un avertissement contre d’éventuels accords anticoncurrentiels ou abus de position dominante, qui, en faisant augmenter les prix, ont une incidence sur les consommateurs. Le CESE met également en garde contre le rôle prédominant que joue le secteur de la grande distribution sur le marché de l’alimentation, au détriment des consommateurs comme des producteurs, en raison de prix de vente plus élevés et de prix d’approvisionnement plus bas. Le CESE est conscient qu’il incombe aux États membres de veiller à la mise en œuvre de la directive sur les pratiques commerciales déloyales afin de remédier aux situations qui entraînent des déséquilibres dans les relations commerciales individuelles (5). Le CESE demande donc instamment à la Commission de surveiller en permanence l’efficacité des analyses de marché et des mesures prises par les autorités nationales.

4.10.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission relative au nouvel instrument du marché unique pour les situations d’urgence, qui complète d’autres mesures législatives européennes en matière de gestion des crises, telles que le mécanisme de protection civile de l’Union, ainsi que les règles de l’Union pour des secteurs, des chaînes d’approvisionnement et des produits spécifiques tels que la santé, les semi-conducteurs et la sécurité alimentaire, qui prévoient déjà des mesures ciblées de réaction aux crises. Le CESE est d’avis que cet instrument offre un cadre de gestion de crise équilibré permettant de détecter les différentes menaces qui pèsent sur le marché unique et de garantir son bon fonctionnement en instaurant une architecture de la gouvernance de crise, en proposant de nouvelles mesures pour compenser les incidences négatives sur le marché unique et en autorisant des mesures de dernier recours en cas d’urgence.

4.11.

Le CESE demande que de nouvelles mesures soient prises pour renforcer la concurrence et le marché unique alors que les économies continuent de rencontrer des difficultés en raison des prix élevés de l’énergie, des contraintes liées à l’offre et de l’incertitude économique.

4.12.

Le CESE est fermement convaincu que le programme de l’UE pour une économie verte et numérique fondée sur les bases d’une économie sociale de marché ne doit pas être modifié en raison de la crise qui sévit en Ukraine. L’Union devrait garder pour objectif de soutenir des marchés offrant des prix compétitifs et équitables à ses citoyens, par des actions de la Commission et des autorités nationales dans l’ensemble de ses États membres. À cet égard, il convient de mentionner la récente proposition de la Commission relative à la passation conjointe de marchés pour le gaz naturel en tant que solution temporaire mais efficace pour stabiliser les prix de l’énergie.

4.13.

Le dernier point concerne l’application des aides d’État, comme le permettent les règles de l’Union, pour soutenir des mesures visant à contrer les conséquences socio-économiques de la guerre en Ukraine, y compris la crise des réfugiés touchant les États membres limitrophes de l’Ukraine, et la nécessité d’accorder une attention particulière à l’égalité entre les femmes et les hommes ainsi qu’à la perspective de genre plus large.

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(1) Une politique de concurrence adaptée aux nouveaux défis, COM(2021) 713 final.

(2) COM(2021) 223 final.

(3) COM(2020) 842 final.

(4) Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur (JO L 11 du 14.1.2019, p. 3).

(5) La directive a été modifiée par la directive (UE) 2019/2161 du Parlement Européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et les directives 98/6/CE, 2005/29/CE et 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une meilleure application et une modernisation des règles de l’Union en matière de protection des consommateurs (JO L 328 du 18.12.2019, p. 7).