Avis institutionnel — 52022AE5434

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE»

[COM(2022) 583 final]

(2023/C 146/09)

Rapporteur:	Krister ANDERSSON
Corapporteure:	Dominika BIEGON

Consultation	Commission européenne, 19.12.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	1.2.2023
Adoption en session plénière	23.2.2023
Session plénière no	576
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	202/3/7

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille très favorablement la communication de la Commission qui présente des orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique.

1.2.

Le CESE partage l’avis de la Commission sur la nécessité de parvenir rapidement à un accord en amont des procédures budgétaires des États membres pour 2024. Comme l’a souligné la Commission, il est urgent d’assurer une étroite coordination des politiques budgétaires et structurelles ainsi qu’une surveillance économique et budgétaire efficace, de favoriser une croissance inclusive et d’aider la Banque centrale européenne (BCE) à atteindre les objectifs convenus.

1.3.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel les États membres n’ont pas su adopter des politiques prudentes en période de conjoncture favorable (1), alors même que, dans le même temps, les règles budgétaires limitaient la marge de manœuvre budgétaire pendant les périodes de récession économique dans certains États membres.

1.4.

Le CESE prend acte de l’intention de la Commission de maintenir des valeurs de référence. Le critère du déficit de 3 % du produit intérieur brut (PIB) a un effet de signal à la fois politique et de marché. Dans l’ensemble, le Comité souligne que les plans budgétaires structurels doivent veiller à ce que les ratios de la dette au PIB soient mis sur une trajectoire descendante ou restent prudents.

1.5.

Le CESE soutient la proposition de la Commission de ne plus appliquer la règle rigide de la dette de 1/20e, car elle pourrait surcharger les États membres fortement endettés, ce qui aurait une incidence négative sur la croissance et la soutenabilité de la dette elle-même. La période d’évaluation à mi-parcours de quatre ans retenue comme référence d’ajustement budgétaire, pouvant être prolongée de trois années supplémentaires si nécessaire, semble également proportionnée.

1.6.

Le CESE se félicite que la Commission cible les dépenses primaires nettes en tant que principal paramètre d’évaluation de la nouvelle gouvernance économique.

1.7.

Le CESE souligne que la politique budgétaire est un secteur classique de la politique parlementaire, dans la mesure où celle-ci produit des répercussions sur l’ensemble de la structure des dépenses et des recettes des pouvoirs publics. Pour qu’un cadre réformé porte ses fruits, l’appropriation du processus est essentielle.

1.8.

Le CESE maintient qu’il est urgent de réformer en profondeur la gouvernance économique européenne, dans l’intérêt des populations, des entreprises et des gouvernements. Il est donc important d’élaborer de nouvelles mesures qui pourraient être prises pour renforcer l’appropriation des règles, de manière que tous les gouvernements s’engagent en faveur d’un cadre révisé.

1.9.

Le CESE estime qu’il est primordial que les propositions législatives à venir établissent des normes minimales en matière de contrôle parlementaire national et de participation de la société civile organisée pour ce qui concerne l’élaboration des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme.

1.10.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire de disposer de règles appropriées garantissant une application rigoureuse des règles. Dans les cas exceptionnels où des sanctions sont envisagées, celles-ci doivent être efficaces et mises en œuvre de manière transparente. Pour qu’elles restent crédibles, les règles doivent être appliquées de la même manière à tous les États membres.

1.11.

Le CESE se félicite que l’augmentation de la qualité et de la quantité des investissements publics soit considérée comme un facteur à prendre en considération dans le processus menant à la soutenabilité de la dette. Le CESE salue également la prolongation de la trajectoire d’ajustement qui peut être accordée pour une durée de trois ans au maximum.

1.12.

Pour atteindre les objectifs climatiques européens, le stock de capital doit être entièrement remanié et les investissements publics et privés renforcés. Par le passé, le CESE a plaidé pour que des mesures soient prises afin de combler l’énorme déficit d’investissement (2). Le CESE souligne que de nouvelles initiatives pourraient être nécessaires pour garantir que suffisamment de capitaux privés et publics seront mobilisés pour la transition écologique et la cohésion sociale.

1.13.

Afin de garantir la transparence et de faciliter le suivi efficace de la mise en œuvre des plans budgétaires et structurels à moyen terme, les États membres sont tenus de présenter des rapports d’étape annuels et détailler l’état d’avancement de la mise en œuvre des réformes et des investissements. Il conviendrait que ces rapports ainsi que les évaluations de la Commission et du Conseil effectués dans le cadre de la surveillance annuelle soient rendus publics.

2. Contexte

2.1.

La communication de la Commission (3) définit les principes généraux d’une réforme du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne. Dans le but d’améliorer le cadre actuel, l’initiative de la Commission vise à renforcer la soutenabilité de la dette et à favoriser une croissance durable et inclusive au moyen d’investissements et de réformes.

2.2.

Les dépenses primaires nettes, à savoir les dépenses sous contrôle des administrations publiques, seront considérées comme le principal indicateur pris en considération par la Commission. Dans le but de simplifier les règles actuelles, les dépenses primaires nettes serviront également de base à l’établissement des trajectoires d’ajustement budgétaire ou encore à la mise en œuvre de la surveillance budgétaire annuelle.

2.3.

Par ailleurs, la Commission élaborera une trajectoire d’ajustement budgétaire de référence pour chaque État membre sur une période de quatre ans, en utilisant une méthode bien établie pour analyser et évaluer la soutenabilité de la dette. La trajectoire d’ajustement devrait garantir que les ratios d’endettement des États membres confrontés à des problèmes spécifiques en matière de dette seront orientés à la baisse, en veillant à ce que le déficit reste inférieur aux 3 % du PIB prévus par le traité.

2.4.

La Commission effectuera un suivi constant de la mise en œuvre des plans, en exigeant des États membres qu’ils présentent des rapports d’étape annuels sur l’application de leurs plans de manière à rendre cette activité de suivi plus efficace et plus transparente. La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) va demeurer, tandis que la PDE fondée sur la dette sera renforcée pour être déclenchée chaque fois qu’un État membre dont la dette est supérieure à 60 % du PIB s’écarte de la trajectoire de dépenses convenue.

2.5.

L’approche à moyen terme adoptée par la Commission permettra d’établir une distinction entre les États membres sur la base du degré de soutenabilité de leur dette. Compte tenu de la charge pesant sur les États membres ayant une dette élevée, le critère de réduction actuel du ratio de la dette (la règle dite de «la réduction de la dette de 1/20e») sera remplacé par un suivi davantage fondé sur les risques pour éviter des conséquences négatives sur la croissance et la soutenabilité de la dette elle-même.

2.6.

La Commission a pour intention de renforcer les mécanismes d’exécution en ce qu’ils représentent la contrepartie nécessaire d’un cadre de surveillance fondé sur les risques. Les outils d’exécution comprendront: i) des sanctions financières effectives, qui seront facilitées et rendues plus probables par une réduction de leur montant; ii) des sanctions touchant la réputation en cas de PDE ou d’autres écarts; iii) une conditionnalité macroéconomique pour les financements provenant de l’Union européenne.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE accueille très favorablement la communication de la Commission qui présente des orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique. Dans le même temps, le Comité note que, dans la mesure où de nombreux éléments doivent encore être définis dans le détail, seule une première évaluation est possible.

3.2.

Le CESE partage l’avis de la Commission sur la nécessité de parvenir rapidement à un accord en amont des procédures budgétaires des États membres pour 2024. Comme l’a souligné la Commission, il est urgent d’assurer une étroite coordination des politiques budgétaires et structurelles ainsi qu’une surveillance économique et budgétaire efficace, de favoriser une croissance inclusive et de réduire les déséquilibres sociaux et économiques en coordination avec l’action institutionnelle de la Banque centrale européenne en vue d’atteindre les objectifs convenus.

3.3.

Le CESE apprécie l’approche globale de la Commission axée sur des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme couvrant les objectifs en matière de budget, de réforme et d’investissement au sein d’un même dispositif. Ces plans offrent aux États membres une plus grande souplesse, de manière équitable et dans un cadre fondé sur les risques donnant lieu à une évaluation à mi-parcours.

3.4.

Le CESE soutient l’ambition et les éléments clés de l’initiative de la Commission visant à améliorer l’appropriation nationale, à simplifier le cadre et à s’orienter vers une approche plus ciblée à moyen terme, combinée à une exécution plus forte et plus cohérente (4).

3.5.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel les États membres n’ont pas su adopter des politiques prudentes en période de conjoncture favorable (5), alors même que, dans le même temps, les règles budgétaires limitaient la marge de manœuvre budgétaire pendant les périodes de récession économique dans certains États membres. Le CESE fait observer que les années présentant des résultats positifs en matière de croissance devraient être associées à une réduction du ratio de l’endettement par rapport au PIB, ce qui laisserait une marge de flexibilité budgétaire susceptible d’être utilisée pendant les années de récession. Dans le même temps, lorsque les États membres sont confrontés à une stagnation ou à de profondes récessions, une latitude budgétaire est nécessaire. Le CESE estime que la proposition de la Commission constitue un pas dans la bonne direction pour permettre aux États membres de mener à l’avenir des politiques anticycliques crédibles.

3.6.

Le CESE prend acte de l’intention de la Commission de maintenir des valeurs de référence, étant donné que des objectifs chiffrés clairs exercent un effet de signal politique et commercial. Le seuil de déficit de 3 % du PIB est en effet solidement établi dans le traité — le chiffre est bien connu et il est uniformément applicable à tous les pays de l’Union. Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel les plans budgétaires et structurels doivent garantir que les ratios de la dette au PIB soient mis sur une trajectoire descendante ou restent prudents.

3.7.

Selon le CESE, des écarts à court terme par rapport au seuil de référence pourraient être nécessaires pour répondre aux besoins d’investissement massifs actuellement associés aux transitions écologique et numérique ou pour permettre une trajectoire d’ajustement qui ne compromette pas la croissance.

3.8.

Le CESE estime que le cadre à moyen terme présenté par la Commission est raisonnable et qu’il peut permettre d’établir une distinction entre des ratios d’endettement très différents d’un État membre à l’autre, autorisant ainsi des approches modulaires au plus près des situations nationales hétérogènes où les ratios d’endettement peuvent varier de moins de 60 % à plus de 150 %. À cet égard, le CESE appuie la proposition de la Commission de ne plus appliquer la règle rigide dite du 1/20e, car celle-ci risquerait de faire peser une charge excessive sur les États membres fortement endettés, entraînant une incidence négative quant à la croissance et la soutenabilité de la dette elle-même. La période d’évaluation à mi-parcours de quatre ans comme référence d’ajustement budgétaire, qui peut être prolongée de trois années supplémentaires si nécessaire, semble également proportionnée, compte tenu des conditions économiques et internationales actuelles et prévisibles.

3.9.

Le CESE se félicite que la Commission cible les dépenses primaires nettes en tant que principal paramètre d’évaluation de la nouvelle gouvernance économique. À cet égard, le Comité préconise que les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme intègrent des investissements publics à la fois ciblés, stratégiques et bien conçus, conformément aux priorités de l’Union. De tels investissements devraient constituer une part plus importante des dépenses publiques, en encourageant une croissance inclusive et durable.

3.10.

Le CESE rejoint la Commission sur la nécessité d’améliorer la qualité des dépenses publiques. Il convient de favoriser les réformes et les investissements propices à la croissance au niveau national, tout en poursuivant une trajectoire crédible de réduction de la dette après la pandémie et dans un contexte de tensions internationales.

3.11.

Le CESE soutient la proposition de la Commission selon laquelle des clauses dérogatoires strictes s’imposent pour faire face aux situations exceptionnelles où la trajectoire d’ajustement approuvée ne pourrait pas de manière réaliste être respectée. Le respect strict de la trajectoire pluriannuelle convenue des dépenses primaires nettes permettrait à la politique budgétaire d’être contracyclique, ce qui démontrerait une réduction de leurs ratios d’endettement en période de conjoncture favorable et permettrait la réaction politique nécessaire en période difficile (6), de manière à pouvoir protéger les plus vulnérables.

3.12.

Le CESE souligne que la politique budgétaire est un secteur classique de la politique parlementaire, dans la mesure où celle-ci produit des répercussions sur l’ensemble de la structure des dépenses et des recettes des pouvoirs publics. Pour qu’un cadre réformé porte ses fruits, l’appropriation du processus est essentielle. Pour ce qui concerne l’élaboration des plans budgétaires structurels nationaux à moyen terme, le CESE estime qu’il est primordial que les propositions législatives à venir établissent des normes minimales en matière de contrôle parlementaire national et de participation de la société civile organisée. Les parlements et la société civile organisée ainsi que les collectivités régionales et locales devraient être associés de manière effective, sachant que l’appropriation des plans de réforme budgétaire structurelle à moyen terme ne sera tangible que si toutes les parties prenantes concernées sont dûment associées (7). Les parlements nationaux devraient demander aux gouvernements de rendre compte des politiques qu’ils mènent en matière de budget et de réformes.

3.13.

En cas de changement de gouvernement, des modifications des plans structurels à moyen terme doivent être possibles dans la mesure où la stabilité à moyen terme n’est pas compromise. Si les gouvernements introduisent de nouvelles mesures discrétionnaires en matière de recettes, tout en présentant, en même temps, la soutenabilité globale de la dette, il devrait être possible d’adapter la trajectoire des dépenses sans devoir reprendre tout le processus de validation des plans structurels et budgétaires.

3.14.

Le CESE note que si les propositions de la Commission étaient mises en œuvre, cette dernière aurait elle-même davantage d’influence sur la politique budgétaire des États membres (8). Dans le même temps, les recommandations par pays deviennent plus contraignantes, puisque l’absence de mise en œuvre pourrait entraîner des coupes dans les financements européens et une trajectoire d’ajustement plus restrictive. L’importance du semestre européen augmenterait également. Il est donc important de conforter la participation des parlements nationaux et des organisations de la société civile, dans l’optique d’accroître l’appropriation du système fondé sur des règles. La fonction de surveillance et de contrôle du Parlement européen est importante, en particulier en ce qui concerne les mesures d’exécution et de correction. Par ailleurs, il y a lieu de respecter le principe de subsidiarité et la répartition des compétences prévus par les traités.

3.15.

Le CESE soutient l’initiative de la Commission visant à rendre plus efficaces en cas d’écarts les mécanismes de nature financière ou touchant à la réputation qui permettent d’assurer le respect des règles. Compte tenu de la flexibilité accrue dont disposeraient les États membres dans la mise en œuvre de leurs réformes budgétaires, structurelles et d’investissement dans le cadre de leurs plans budgétaires structurels nationaux, les règles applicables devraient être effectivement appliquées en cas de non-respect. Ainsi, l’assainissement des finances publiques lorsque la conjoncture est favorable serait encouragé, ce qui rendrait la dette plus soutenable.

3.16.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire de disposer de règles appropriées garantissant une application rigoureuse des règles. Dans les cas exceptionnels où des sanctions sont envisagées, celles-ci doivent être effectives et mises en œuvre de manière transparente. Pour qu’elles restent crédibles, les règles doivent être appliquées de la même manière à tous les États membres. Les éventuels conséquences sociales et effets sur l’évolution de la soutenabilité de la dette devraient faire partie de l’analyse du respect de la législation.

4. Observations particulières

4.1.

Étant donné qu’il est proposé que les plans de dépenses primaires nettes deviennent le principal paramètre d’évaluation, le CESE souligne la nécessité de disposer de règles claires et transparentes pour le calcul des dépenses primaires. Les mesures discrétionnaires en matière de recettes, ainsi que les dépenses conjoncturelles en matière de chômage, doivent donc être définies de manière objective et claire, et approuvées par tous les États membres.

4.2.

Si l’exclusion des dépenses conjoncturelles de chômage dans les plans de dépenses peut se comprendre, celle-ci ne doit pas empêcher les États membres de répondre à tout besoin d’améliorer le fonctionnement du marché du travail pour réduire le chômage structurel, sachant que ces coûts, même s’ils ne sont pas exclus, peuvent accroître de façon substantielle la croissance et l’emploi à moyen terme, améliorant ce faisant la soutenabilité de la dette. Dans le même temps, il convient de promouvoir la qualité des conditions de travail à moyen terme. Il est important que les règles soient claires et solides, afin de s’assurer que les États membres renoncent à toute forme de «comptabilité créative».

4.3.

Le CESE se félicite que l’augmentation de la qualité et de la quantité des investissements publics soit considérée comme un facteur à prendre en considération dans le processus menant à la soutenabilité de la dette. Le CESE salue aussi la prolongation de la trajectoire d’ajustement, qui peut être accordée pour une durée maximale de trois ans, à la condition que les États membres étayent leurs plans d’une panoplie de réformes et d’investissements qui soutiennent une croissance durable et la soutenabilité de la dette.

4.4.

Pour atteindre les objectifs climatiques européens, le stock de capital doit être entièrement remanié et les investissements publics et privés renforcés. Par le passé, le CESE a plaidé pour l’introduction d’une règle d’or des investissements publics afin de veiller à ce que l’énorme déficit d’investissement soit comblé. Si cet élément n’est pas repris dans la proposition de la Commission, elle comporte néanmoins des éléments importants pour renforcer les investissements publics. En revanche, il n’est pas vraiment possible de quantifier les investissements publics qui seront créés, puisque cela dépendra en grande partie des négociations entre la Commission et les États membres sur les plans budgétaires structurels. Par conséquent, le CESE souligne que de nouvelles initiatives pourraient être nécessaires pour garantir que suffisamment de capitaux privés et publics seront mobilisés pour la transition écologique et la cohésion sociale.

4.5.

En raison de l’approche fondée sur les risques proposée par la Commission, l’analyse de la soutenabilité de la dette deviendra essentielle dans le futur cadre de gouvernance économique de l’Union. Le CESE souligne que le calibrage des détails de l’analyse de la soutenabilité de la dette, y compris la question de savoir si les risques liés au climat y sont inclus ou non, est une question hautement politique et devrait faire l’objet d’un débat approfondi avec les parties prenantes compétentes. Les paramètres finaux de l’analyse de la soutenabilité de la dette doivent être décidés de manière démocratique et transparente. Des institutions budgétaires indépendantes pourraient jouer un rôle important dans l’évaluation de la pertinence des hypothèses sous-jacentes en participant au débat et en fournissant des informations aux parlements nationaux.

4.6.

Afin de garantir la transparence et de faciliter le suivi efficace de la mise en œuvre des plans budgétaires et structurels à moyen terme, les États membres sont tenus de présenter des rapports d’étape annuels et détailler l’état d’avancement de la mise en œuvre des réformes et des investissements. Ces rapports et les évaluations réalisées par la Commission et le Conseil dans le cadre de la surveillance annuelle devraient être rendus publics.

4.7.

Le CESE estime que l’attention accrue qu’il est envisagé d’accorder aux variables liées aux flux dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) doit être précisée et quantifiée lors des prochaines étapes de la réforme de la gouvernance économique, pour la rendre à la fois symétrique, opérationnelle et transparente.

4.8.

Le CESE souligne qu’il importe de mettre en place et de développer un processus approprié pour le premier examen des déséquilibres dans le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA) et pour déterminer s’il existe des déséquilibres dans les bilans approfondis. Les recommandations devraient être évaluées au regard des moteurs de croissance européens et de leurs incidences sur le développement économique. Il convient de préciser en détail la nécessité d’une surveillance plus prospective dans l’optique de détecter rapidement les déséquilibres émergents et d’y remédier sans délai.

4.9.

Le CESE souligne l’importance de règles solides, capables de fonctionner dans une conjoncture économique en évolution, ainsi que la nécessité d’un engagement et d’une appropriation de la part des États membres. Afin d’accroître les investissements et les niveaux de productivité dans l’ensemble de l’Union, la réforme du cadre budgétaire ne peut souffrir aucun retard.

4.10.

Le CESE maintient qu’il est urgent de réformer en profondeur la gouvernance économique européenne, dans l’intérêt des populations, des entreprises et des gouvernements. Il est donc important d’élaborer de nouvelles mesures qui pourraient être prises pour renforcer l’appropriation des règles, de manière que tous les gouvernements s’engagent en faveur d’un cadre révisé.

4.11.

Le CESE note qu’un grand nombre des procédures envisagées dans la proposition de la Commission doivent encore être élaborées en détail. Il attend donc avec intérêt d’exprimer son point de vue et de fournir des conseils sur des propositions plus détaillées au cours de l’année 2023.

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(1) COM(2022) 583 final, p. 3.

(2) Avis du CESE sur le thème «Repenser le cadre budgétaire de l’Union européenne pour une reprise durable et une transition juste» (JO C 105 du 4.3.2022, p. 11).

(3) COM(2022) 583 final.

(4) COM(2022) 583 final, p. 1.

(5) COM(2022) 583 final, p. 3.

(6) COM(2022) 583 final, p. 16.

(7) Le CESE prend note des critiques formulées quant à la faible participation de la société civile au règlement relatif à la facilité pour la reprise et la résilience.

(8) Le CESE reconnaît que, pour qu’une union monétaire soit viable, certaines conditions budgétaires et la stabilité sont nécessaires.