Avis institutionnel — 52022AE5716

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Garantir la disponibilité et le caractère abordable des engrais

[COM(2022) 590 final]

(2023/C 184/21)

Rapporteur:

Arnold PUECH D’ALISSAC

Consultation	Commission européenne, 9.12.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	9.3.2023
Adoption en session plénière	23.3.2023
Session plénière no	577
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	170/3/4

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la communication de la Commission intitulée «Garantir la disponibilité et le caractère abordable des engrais», étant donné que la crise mondiale des engrais, qui a commencé au début de l’année 2021 et s’est aggravée à la suite de la guerre en Ukraine, est particulièrement aiguë en Europe, où les agriculteurs sont confrontés à la fois à des prix records et à des pénuries d’approvisionnement. La situation actuelle représente un danger pour l’agriculture européenne et la sécurité alimentaire mondiale.

1.2.

Le CESE souligne que des mesures nationales d’urgence sont nécessaires pour limiter l’incidence de la crise des engrais. Outre la possibilité de soutenir directement les producteurs d’azote et les agriculteurs les plus touchés au moyen d’aides d’État (une solution qui se heurte à des contraintes budgétaires, soulève des risques de distorsions de concurrence et devrait être soumise à une conditionnalité), le CESE estime que des mesures correctives, qui auraient plus d’effet pour les agriculteurs et plus d’efficacité pour les contribuables, doivent être mises en place pour améliorer le fonctionnement du marché européen des engrais.

1.3.

Pour traiter à la fois le problème de l’approvisionnement et du prix des engrais en favorisant les importations et la concurrence sur le marché intérieur, le CESE recommande de prendre des mesures qui comprennent la suspension des droits de douane à l’importation sur tous les engrais, la facilitation de la logistique liée à ces produits et des flexibilités réglementaires.

1.4.

Le CESE estime également que des mesures à moyen terme sont nécessaires pour limiter la dépendance de l’Union aux engrais minéraux importés et réduire l’empreinte environnementale de la fertilisation des cultures. Elles doivent viser à limiter l’utilisation d’engrais en augmentant l’efficacité des nutriments des plantes, à remplacer une partie des engrais chimiques par des effluents d’élevage et d’autres déchets recyclés et à améliorer l’autosuffisance de l’Europe en matière de production d’engrais, dans une perspective de transformation agroécologique de l’agriculture.

1.5.

Le CESE se félicite de l’annonce de la création d’un observatoire du marché des engrais, prévue pour 2023, considérant qu’il est essentiel d’augmenter le niveau de transparence sur le marché européen des engrais par la publication régulière de prix représentatifs du marché intérieur ainsi que par l’élaboration de statistiques publiques sur la production et l’utilisation d’engrais.

1.6.

Le CESE préconise également de tenir compte des aspects sociaux liés aux agriculteurs (qui sont fortement touchés par les prix des engrais), aux consommateurs de denrées alimentaires (qui sont confrontés à la hausse des prix de la nourriture) et aux travailleurs industriels lors de l’adoption de nouvelles mesures.

1.7.

À l’échelle internationale, le CESE invite instamment l’Union à intensifier les actions visant à lutter contre l’insécurité alimentaire dans le monde, notamment en matière de promotion de la transparence du marché des engrais, de leur disponibilité et de leur utilisation efficace. Il y a lieu de faciliter le commerce mondial des engrais en gardant les marchés ouverts, en évitant les restrictions à l’exportation et les interdictions d’exporter, en augmentant la production d’engrais en Europe et en ouvrant de nouvelles routes logistiques.

2. Introduction et contexte

2.1.

Les engrais sont composés de trois nutriments indispensables à la croissance des plantes: l’azote (N), le phosphore (P) et le potassium (K).

2.2.

Il s’agit d’intrants essentiels à la majeure partie de la production agricole actuelle. Leur disponibilité et leur caractère abordable jouent donc un rôle clé dans la sécurité alimentaire. Depuis le début de l’année 2021, on assiste à une crise mondiale des engrais minéraux. Si elle est due au départ à la hausse de la demande dans le sillage de la relance après la pandémie de COVID, elle s’est aggravée depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, à la suite de limitations de l’offre en provenance de Russie, de Biélorussie et d’Ukraine, qui sont trois grands fournisseurs mondiaux d’engrais.

2.3.

La crise des engrais a été particulièrement sévère en Europe, étant donné que i) l’Union européenne est un grand importateur net d’engrais; ii) le marché européen des engrais azotés et phosphatés est protégé par des droits à l’importation qui font grimper les prix intérieurs au-delà des prix mondiaux; iii) les importations européennes d’engrais depuis la Russie, la Biélorussie et l’Ukraine, qui représentaient auparavant 43 % des importations de l’Union, ont considérablement diminué depuis mars 2022 malgré la politique officielle de l’Union qui vise à ne pas interdire les importations de nourriture et d’engrais en provenance de Russie.

2.4.

Sur le marché intérieur, les prix des engrais ont atteint des niveaux records (multiplication par trois pour l’azote minéral en novembre 2022 par rapport à janvier 2022). Conjuguée à une offre insuffisante et à des achats retardés, cette situation a provoqué une baisse significative de l’utilisation d’engrais au sein de l’Union pour la récolte de 2022 (1), ainsi qu’une potentielle pénurie dans plusieurs États membres au printemps 2023, laquelle aurait des conséquences sur la récolte de 2023.

2.5.

Cette évolution intervient dans le contexte du déploiement du pacte vert pour l’Europe et de la stratégie «De la ferme à la table» (2), telle que publiée par la Commission européenne en mai 2020, qui propose notamment comme objectifs à l’échelle de l’Union de «réduire les pertes de nutriments d’au moins 50 % tout en veillant à éviter toute détérioration de la fertilité des sols» et de «[diminuer le] recours aux engrais d’au moins 20 % d’ici à 2030».

3. Observations générales

3.1.

Le CESE souligne que des engrais facilement disponibles et abordables sont cruciaux pour la production agricole et la sécurité alimentaire, tant en Europe que dans le monde. Les pénuries d’engrais et leurs prix excessifs entraînent une baisse du rendement des cultures, mettent en péril la production alimentaire et participent à l’inflation des prix des denrées alimentaires au détriment des citoyens européens et de l’humanité.

3.2.

La crise actuelle sur les marchés des engrais menace tout particulièrement les pays à faibles revenus, fortement exposés à l’insécurité alimentaire. Elle représente également un danger pour l’Europe, où les groupes vulnérables sont déjà confrontés à des problèmes de prix excessifs des aliments, et où elle est susceptible de provoquer une baisse des récoltes, qui aurait un impact sur la sécurité alimentaire mondiale, l’Union européenne étant l’un des principaux producteurs et exportateurs de céréales.

3.3.

Le CESE estime que la pénurie d’engrais au niveau mondial est provoquée non seulement par le prix élevé du gaz naturel, mais aussi par un déséquilibre entre l’offre et la demande et par des limites logistiques. Au sein de l’Union, ces phénomènes sont encore aggravés par le haut niveau de dépendance du continent aux importations d’engrais minéraux, par les droits à l’importation dans l’Union et par la guerre en Ukraine.

Mesures intérieures d’urgence

3.4.

Malgré les prix élevés des engrais, la compétitivité en matière de coûts de plusieurs fabricants européens d’engrais azotés semble avoir été affectée par le prix exorbitant du gaz naturel en Europe, qui a atteint sept fois celui appliqué aux États-Unis, contre trois fois en 2021. Outre l’accès prioritaire au gaz naturel en cas de rationnement, il pourrait être utile d’offrir un soutien spécifique à l’industrie européenne de l’azote, au cas par cas, en cherchant à utiliser au maximum les capacités de production existantes, comme le permet la version amendée de l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État de l’Union. Une conditionnalité économique et sociale est nécessaire à cet égard afin d’éviter les effets d’aubaine, certains fabricants d’engrais ayant vu leurs bénéfices augmenter à la suite de la crise des engrais.

3.5.

Les utilisateurs d’engrais, notamment les producteurs de grandes cultures, les polyculteurs et les spécialistes en polyculture-élevage, qui représentent 62 % des dépenses d’engrais de l’Union et 69 % de sa consommation d’azote (3), ont été touchés de plein fouet par la crise actuelle. Ils font face à des difficultés de trésorerie pour leurs achats d’engrais avant les récoltes, ainsi qu’à un ciseau des prix, puisqu’il est possible que l’augmentation de ceux des produits agricoles ne compense pas l’effet de la hausse de ceux des engrais et autres intrants agricoles (4). Une aide ciblée aux utilisateurs d’engrais, comme le permet l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État de l’Union dans sa version modifiée, pourrait ainsi être utile pour faire face à la crise.

3.6.

Toutefois, le financement de ce système au moyen de la réserve agricole de l’Union, qui s’élève à 450 millions d’EUR pour l’exercice 2023, comporte des limites budgétaires considérables et d’importantes priorités concurrentes. Le financement de telles mesures par les plans stratégiques nationaux relevant de la PAC ne constitue pas non plus une option adéquate dans la mesure où ces derniers viennent tout juste d’être approuvés et nécessiteraient une longue période pour être amendés. D’un autre côté, le recours aux aides d’État se heurte à la fois à des contraintes budgétaires nationales et à de sérieux risques de distorsions de concurrence. Ceci est illustré par le fait que, jusqu’à présent, seuls trois États membres ont mis en œuvre des plans d’aide nationaux consacrés aux achats d’engrais par les agriculteurs, pour un budget total de 855 millions d’EUR.

3.7.

Le CESE estime donc que des mesures correctives qui améliorent le fonctionnement du marché des engrais au sein de l’Union seraient plus indiquées et plus efficaces pour les contribuables. De telles mesures temporaires d’urgence devraient cibler à la fois l’approvisionnement en engrais et leurs prix en Europe, en facilitant les importations et la concurrence. Certains fabricants d’engrais profitent d’une énorme augmentation de leurs bénéfices: un message positif et stratégique en faveur de cette industrie est nécessaire si nous désirons que ces moyens soient mis à profit pour investir dans les usines européennes et augmenter notre niveau d’autonomie, ce qui est le prix à payer pour notre indépendance.

3.8.

Faisant suite à la proposition de la Commission européenne du 17 juillet 2022, le règlement (UE) 2022/2465 du Conseil du 12 décembre 2022 (5) prévoit une suspension temporaire des droits à l’importation pour l’urée et l’ammoniac (sauf pour les produits qui proviennent de Russie et de Biélorussie). Le CESE se félicite de cette décision, étant donné qu’outre les partenaires qui bénéficient déjà d’accords de libre-échange avec l’Union (comme les pays d’Afrique du Nord), d’autres sources importantes d’approvisionnement (comme les États-Unis et les pays d’Asie centrale et du golfe Persique) devraient aussi être affectées positivement par une telle suspension. Ce règlement est toutefois entré en vigueur trop tard pour avoir un effet durant la saison 2022-2023, car la plupart des importations d’urée ont été livrées ou commandées à des prix records, et le Conseil a limité l’application de la mesure à une période de six mois au lieu des deux années prévues initialement. Le CESE recommande à la Commission et au Conseil de prolonger la validité du règlement jusqu’à la saison prochaine et de l’étendre à tous les engrais à base d’azote et de phosphore, ce qui améliorerait leur disponibilité grâce à une diversification de l’offre et allégerait les prix intérieurs des engrais.

3.9.

D’autres mesures devraient aussi être mises en œuvre d’urgence pour améliorer le fonctionnement du marché européen des engrais minéraux sur les plans logistique et réglementaire. Il s’agirait notamment i) d’encourager les agriculteurs et les fournisseurs d’engrais à effectuer des achats anticipés et à gérer les risques liés aux prix, ii) de faciliter la logistique d’importation dans les ports pour les navires transportant des engrais et l’acheminement intérieur par camion, iii) d’unifier les interprétations nationales relatives aux fournisseurs d’engrais par rapport aux sanctions envers la Russie, et iv) d’accorder des flexibilités temporaires dans la réglementation européenne, notamment dans le règlement REACH, la législation sur les transports et le règlement sur la mise en marché des fertilisants.

3.10.

À la suite des propositions techniques de son Centre commun de recherche (6), la Commission européenne devrait rapidement proposer des mesures législatives permettant une utilisation sûre du lisier transformé au-delà du seuil fixé par la directive sur les nitrates pour les zones vulnérables aux nitrates (RENURE), permettant un plus haut taux de remplacement des engrais chimiques. Dans l’attente de ce nouveau seuil, le CESE recommande que le seuil actuel maximal de 170 unités d’azote organique/ha/an soit acquis pour tous les agriculteurs de l’UE.

Mesures intérieures à moyen terme

3.11.

Comme il l’indique dans son Rapport de prospective stratégique 2022 (7), le CESE recommande de réduire la dépendance de l’Union aux importations d’aliments pour animaux, d’engrais et d’autres intrants, et propose une définition d’autonomie stratégique ouverte appliquée aux systèmes alimentaires, fondée sur la production d’aliments, la main-d’œuvre et le commerce équitable, et ayant pour visée globale de donner à tous les citoyens de l’Union européenne une garantie de sécurité alimentaire grâce à un approvisionnement en denrées qui soit sain, durable, résistant et équitable.

3.12.

En matière d’engrais, le CESE estime que, s’il faut immédiatement prendre des mesures d’urgence, il importe également de mettre en place des actions à plus long terme afin de limiter la dépendance de l’agriculture européenne aux engrais minéraux importés, tout en réduisant l’empreinte environnementale de la fertilisation des cultures en Europe. Ces mesures doivent viser i) à optimiser l’utilisation globale d’engrais en augmentant l’efficacité des nutriments des plantes, réduisant ainsi les pertes, ii) à remplacer partiellement les engrais chimiques en ayant davantage recours au recyclage des effluents d’élevage et d’autres déchets issus de la chaîne alimentaire, et iii) à améliorer l’autosuffisance de l’Europe en matière de production d’engrais. Le CESE souligne que l’agriculture est en transition et qu’elle continuera à s’améliorer, avec l’agroécologie et l’agriculture de conservation.

3.13.

Il est nécessaire d’augmenter l’efficacité des nutriments des plantes, afin de réduire la consommation d’engrais, mais aussi les pertes de nutriments dans l’eau et l’air. Cela devrait permettre de réduire l’utilisation d’engrais sans affecter le volume de production. Cet objectif peut être réalisé en ayant recours à de meilleures pratiques de fertilisation, c’est-à-dire notamment en utilisant des cultures de couverture, en choisissant correctement les engrais (en favorisant les engrais azotés, tels que ceux à base de nitrates, ainsi que les inhibiteurs de nitrification et d’uréase), en ayant recours à des biostimulants et en pratiquant une agriculture de précision permettant une application optimisée (fractionnement des apports, calcul sur la base d’un bilan, analyse des sols et des plantes, capteurs pour végétaux, outils d’aide à la décision).

3.14.

La sélection végétale est également un élément essentiel en matière d’efficacité des nutriments, puisque des variétés végétales améliorées peuvent absorber moins de nutriments, et surtout d’azote, sans réduire la quantité récoltée. Dans ce cadre, le CESE estime qu’il convient de développer des technologies et des semences innovantes, de sorte à être toujours en mesure de fournir des solutions aux agriculteurs confrontés à des restrictions portant sur des outils existants (8).

3.15.

Depuis 2021-2022, les agriculteurs ont naturellement substitué certaines cultures exigeantes en nutriments comme les céréales, le colza et la betterave sucrière par des plantes qui nécessitent moins de nutriments, comme le tournesol (9) et les légumineuses (10). Cependant, la prudence doit s’imposer dans les politiques publiques, car, compte tenu des rendements respectifs de ces cultures en matière sèche et de leurs contributions en protéines par hectare, cette pratique pourrait perturber les marchés agricoles et menacer la sécurité alimentaire.

3.16.

Le remplacement partiel des engrais minéraux par des engrais organiques à base de fumier et d’autres biodéchets recyclés figure aussi parmi les objectifs à moyen terme de l’Union (11). Cette mesure présente des avantages pour les sols (plus de matière organique) et le climat (moins d’émissions liées à la fabrication d’engrais azotés de synthèse), tout en limitant la dépendance à l’égard des importations. Le potentiel des effluents d’élevage ne doit toutefois pas être surestimé, étant donné qu’ils sont en grande partie déjà recyclés et que les ressources disponibles sont limitées géographiquement (aux régions disposant d’un surplus structurel de fumiers et lisiers) et soumises à d’importants coûts de mobilisation, de traitement et de transport. Généralement, les nutriments provenant des déchets humains ne sont pas épandus sur les sols agricoles, alors que ceux-ci représentent un potentiel de 2 milliards de kilos d’azote (12). La Commission européenne devrait aussi encourager le développement de techniques de récupération de nutriments dans les algues et les boues d’épuration et leur utilisation sûre en agriculture.

3.17.

En ce qui concerne les engrais azotés, la promotion de modes de production alternatifs de l’ammoniac ne nécessitant pas d’énergies fossiles est un objectif à long terme extrêmement pertinent, étant donné que cela réduirait la dépendance de l’Union à l’égard du gaz, mais aussi son empreinte carbone. La production d’hydrogène renouvelable par électrolyse de l’eau (elle-même réalisée grâce à de l’électricité renouvelable) est au stade de pilote industriel, alors que la méthanisation des sous-produits agricoles et des biodéchets peut produire à la fois du biométhane pour la génération d’ammoniac et un digestat utilisable comme biofertilisant. Cependant, malgré le prix de marché actuellement élevé de l’ammoniac d’origine fossile, les solutions de remplacement renouvelables sont loin d’être compétitives; du temps, une maturation technologique et probablement un montant considérable de subventions publiques seront nécessaires pour atteindre le stade industriel.

3.18.

Le CESE se félicite de l’annonce de la création d’un observatoire du marché des engrais, prévue pour 2023, et de l’organisation de consultations des parties prenantes dans le cadre du groupe d’experts du mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire. Le CESE estime également qu’un haut niveau de transparence sur le marché européen des engrais ne peut être garanti que par la publication régulière de prix représentatifs du marché intérieur pour une gamme d’engrais à base d’azote, de phosphore et de potassium, ainsi que par l’élaboration de statistiques publiques sur l’utilisation d’engrais.

Les aspects sociaux

3.19.

Le CESE estime que la communication ne tient pas suffisamment compte des aspects sociaux liés à la disponibilité et au caractère abordable des engrais. En effet, les agriculteurs (en particulier les petits exploitants) doivent payer un prix plus élevé pour les engrais, qui pourrait ne pas être compensé au moment de la récolte, étant donné que l’achat d’engrais et la vente de produits sont découplés. En outre, l’augmentation du prix des engrais est en partie responsable de la hausse des prix des denrées alimentaires, qui touche plus particulièrement les ménages les plus pauvres. Enfin, les conditions de travail des employés de l’industrie européenne des engrais sont également affectées par les pertes de compétitivité, les arrêts de production et le niveau élevé d’incertitude auquel est confronté le secteur au sein de l’Union.

Garantie de la disponibilité et du caractère abordable des engrais dans le monde

3.20.

Le CESE soutient les efforts déployés par la Commission européenne, les états membres, les établissements financiers européens, les pays du G20, les agences des Nations unies et les institutions financières internationales pour lutter contre l’insécurité alimentaire dans le monde, notamment en matière de promotion des marchés des engrais présentant une transparence et une concurrence saines, de disponibilité des engrais et de leur utilisation efficace.

3.21.

La transparence du marché mondial des engrais revêt une importance toute particulière. Le CESE encourage le système d’information sur les marchés agricoles (AMIS) du G20 à améliorer la représentativité de sa base de données des prix des engrais, qui se limite actuellement à quatre produits et endroits.

3.22.

La FAO et l’OMC ont récemment averti (13) que les pénuries mondiales d’engrais devraient persister en 2023, menaçant la production agricole et la sécurité alimentaire, particulièrement en Afrique. Il y a lieu de faciliter sans attendre le commerce mondial des engrais en gardant les marchés ouverts, en évitant les restrictions à l’exportation et les interdictions d’exporter, en augmentant la production d’engrais, en étendant les itinéraires logistiques et en optimisant l’efficacité des engrais. Le CESE salue les initiatives internationales à cet égard, notamment le Groupe de réponse à la crise mondiale sur l’alimentation, l’énergie et les finances (ONU), l’Alliance mondiale pour la sécurité alimentaire (G7), l’initiative FARM (UE, G7, Union africaine) et le Global Fertilizer Challenge (défi mondial des engrais, États-Unis, UE).

3.23.

Les prix à l’importation élevés pour les denrées alimentaires et les engrais et les perturbations des chaînes d’approvisionnement s’ajoutent aux besoins urgents de la balance des paiements dans certains pays à faible revenu. L’UE doit intensifier ses efforts à cet égard, tant de façon bilatérale (mécanisme pour la sécurité alimentaire et la résilience) que via des initiatives multilatérales telles que le fonds fiduciaire du FMI pour la réduction de la pauvreté et la croissance et le guichet de financement des ripostes aux chocs alimentaires.

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(1) Selon la Commission européenne, «une combinaison de sécheresse et de prix élevés des engrais, entraînant une chute des taux d’application de phosphore et de potassium en particulier, […] a contribué à un recul du rendement» et à une baisse de 8 % de la récolte de céréales de l’Union en 2022 par rapport à 2021. Source: Short-term outlook for agricultural markets (perspective à court terme pour les marchés agricoles, en anglais uniquement), Commission européenne, 5.10.2022.

(2) COM(2020) 381 final du 20.5.2020.

(3) Source: RICA, 2017.

(4) À titre de référence, le prix du nitrate d’ammonium en France était en novembre 2022 203 % supérieur à son niveau de janvier 2021. Par contre, le prix du blé meunier a augmenté de 45 % durant la même période. Source: La Dépêche Le Petit Meunier.

(5) Règlement (UE) 2022/2465 du Conseil du 12 décembre 2022 (JO L 322 du 16.12.2022, p. 81).

(6) Technical proposals for the safe use of processed manure above the threshold established for Nitrate Vulnerable Zones by the Nitrates Directive (91/676/EEC) [propositions techniques pour l’utilisation sûre du lisier transformé au-delà du seuil fixé par la directive sur les nitrates (91/676/CEE) pour les zones vulnérables aux nitrates, en anglais uniquement].

(7) https://www.eesc.europa.eu/fr/our-work/opinions-information-reports/opinions/rapport-de-prospective-strategique-2022 (voir JO, p. 45).

(8) JO C 194 du 12.5.2022, p. 72.

(9) En 2022, les surfaces ensemencées en tournesol au sein de l’Union ont augmenté de 750 000 ha, alors que les terres consacrées aux céréales ont été réduites de la même superficie.

(10) JO C 75 du 28.2.2023, p. 88.

(11) Rapport d’information intitulé «Les avantages de l’élevage extensif et des engrais organiques dans le contexte du pacte vert pour l’Europe».

(12) Il est estimé qu’une personne excrète plus de 4 kg d’azote par an via ses urines (Viskari et al, 2018 — https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fsufs.2018.00032/full — en anglais).

(13) Global fertilizer markets and policies: a joint FAO/WTO mapping exercise (en anglais uniquement), 14 novembre 2022, https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/igo_14nov22_e.htm