Avis institutionnel — 52022AE5991 — MeilleurAvocats.fr

25.5.2023

Journal officiel de l'Union européenne

C 184/88

Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — État de l’union de l’énergie 2022 [conformément au règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat]

[COM(2022) 547 final]

(2023/C 184/16)

Rapporteurs: Marcin NOWACKI, Angelo PAGLIARA, Lutz RIBBE

Consultation	Commission européenne, 25.11.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	7.3.2023
Adoption en session plénière	22.3.2023
Session plénière no	577
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	208/4/7

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Dans son rapport sur l’état de l’union de l’énergie 2022, la Commission européenne livre une réflexion plutôt optimiste sur les mesures adoptées et les objectifs définis au cours des derniers mois.

1.2.

À la lecture du rapport, il apparaît clairement que nombre d’objectifs jugés trop ambitieux avant la guerre contre l’Ukraine sont désormais présentés comme des réponses réalistes à la crise énergétique. On peut se demander ce qui, avant le 24 février 2022, empêchait l’Union dans son ensemble d’aborder plus franchement les enjeux de la protection du climat, de la sécurité d’approvisionnement, de l’autonomie énergétique et de la résilience du système énergétique européen.

1.3.

S’il est intéressant de découvrir les différents faits et chiffres présentés dans la communication, il n’en reste pas moins que l’union de l’énergie représente bien plus que des objectifs définis sur une base mathématique ou statistique concernant le déploiement des énergies renouvelables, les économies d’énergie ou la réduction des émissions. Le CESE souligne que l’union de l’énergie constitue avant tout un projet politique, assorti des objectifs politiques précis suivants, qualifiés de «visions» (1):

1)	une union de l’énergie fondée sur la confiance et la solidarité entre des États membres parlant d’une seule voix sur la scène internationale;

2)	un système énergétique intégré dans lequel l’énergie circule librement à travers les frontières, qui soit fondé sur la concurrence, une réglementation efficace et le meilleur usage possible des ressources;

3)	une économie soutenable, à faibles émissions de carbone, respectueuse du climat et inscrite dans la durée;

des entreprises européennes solides, novatrices et compétitives qui conçoivent les produits et technologies nécessaires à une bonne efficacité énergétique et à de faibles émissions de carbone afin de réduire les factures, prendre une part active au marché et protéger les consommateurs les plus vulnérables;

5)	développer les compétences de la main-d’œuvre européenne pour qu’elle soit en mesure de mettre en place et de gérer l’économie de l’énergie en Europe;

6)	gagner la confiance des investisseurs par des signaux-prix traduisant des besoins et objectifs stratégiques à long terme, ce qui suppose, entre autres, de supprimer progressivement les subventions en faveur des énergies fossiles;

placer les citoyens au cœur de l’union de l’énergie, au sein de laquelle ils s’approprient la transition du système énergétique, profitent des nouvelles technologies pour réduire leurs factures énergétiques et participent activement au marché, et où les consommateurs vulnérables bénéficient d’une protection.

Le rapport fournit une description des mesures prises jusqu’à présent ou planifiées en vue de la mise en œuvre de ces visions. Le CESE regrette néanmoins que le compte rendu présenté dans le rapport ne porte pas sur les visions, mais plutôt sur les cinq dimensions qui se renforcent mutuellement et qui sont étroitement liées, visant à accroître la sécurité énergétique, la durabilité et la compétitivité. Ce double ensemble composé d’une part d’objectifs ou de visions, et d’autre part de dimensions, rend extrêmement difficile le suivi de la mise en œuvre des visions, notamment parce que dans plusieurs de ces dimensions apparaissent, par exemple, les questions des citoyens au centre de l’union de l’énergie ou la nécessité de perfectionnement et de reconversion de la main-d’œuvre. Le CESE regrette qu’il soit donc très difficile de suivre les progrès accomplis dans la mise en œuvre des objectifs de la stratégie pour l’union de l’énergie.

1.4.

La communication évoque, à juste titre, le plan REPowerEU, auquel le CESE a apporté son appui, et qui vient revitaliser et renforcer les instruments mis en place par le pacte vert et le paquet «Ajustement à l’objectif 55», en mettant l’accent sur la diversification, les économies, la sécurité d’approvisionnement et l’accélération du développement des sources d’énergie renouvelables. Cependant, l’Union européenne subit une pression intense du fait de la crise climatique et énergétique qui sévit actuellement, ainsi que des incertitudes en rapport avec la sécurité, la stabilité et la prédictibilité des approvisionnements. Ces tensions auraient été moins aiguës si l’on avait entrepris de mener plus tôt une action mieux ciblée et que, par exemple, ses objectifs spécifiques, comme ceux de l’union européenne de l’énergie, avaient été abordés avec plus de soin.

1.5.

Selon le rapport sur l’état de l’union de l’énergie 2022, on estime que 300 milliards d’euros de fonds publics doivent être investis, d’ici à 2030, dans les différents axes d’intervention visant à parvenir à une indépendance totale vis-à-vis des combustibles fossiles russes, ce qui pèsera lourdement sur le budget total de l’Union. En outre, il faudra aussi mobiliser des investissements privés, notamment de la part des citoyens européens. Le CESE estime que ces fonds doivent être dépensés de manière à favoriser la réalisation des objectifs de l’union de l’énergie déjà évoqués. Par ailleurs, ces dépenses ne devraient pas se traduire par une réduction des ressources consacrées à la transition juste, à la recherche et à l’innovation, ou aux entreprises et consommateurs touchés par la hausse des prix de l’énergie.

1.6.

La flambée inédite des prix de l’énergie, déclenchée par l’invasion russe en Ukraine, entraîne des conséquences considérables sur le plan social et économique, ainsi que sur les tissus industriels et productifs nationaux. Le CESE souligne l’absence d’une coordination européenne claire dans le contexte de la crise énergétique et demande, pour y faire face, que soit créé un instrument inspiré du modèle SURE, en vue de soutenir les travailleurs et les entreprises en difficulté.

1.7.

Les événements récents ont accru le risque de cyberattaques et d’actes de sabotage visant des infrastructures critiques telles que le réseau énergétique et les centrales électriques. Le CESE recommande donc d’élaborer et d’adopter une stratégie globale conçue pour protéger l’Union contre ce type de menaces.

1.8.

Pour les États membres, le premier objectif stratégique à moyen terme doit rester celui de l’autonomie énergétique, compte tenu notamment de l’évolution de la guerre en Ukraine ainsi que de l’éventualité de voir la situation internationale se compliquer encore davantage. Nous entendons par «autonomie stratégique en matière d’énergie» un concept politique qui contribuera à façonner le futur marché européen de l’énergie, où les décisions prises par l’Union de manière autonome garantiront son indépendance énergétique vis-à-vis de fournisseurs peu fiables. Le CESE regrette que ce point ne soit pas dûment examiné dans le rapport et qu’il reste dans l’ombre, l’accent étant mis uniquement sur l’indépendance vis-à-vis des importations d’énergie en provenance de Russie.

1.9.

Pour concrétiser les objectifs d’autonomie stratégique de l’Union, le CESE invite le Conseil et la Commission à mettre au point des instruments appropriés, y compris par la création d’un Fonds européen pour la souveraineté, de manière à stimuler les investissements dans les infrastructures énergétiques et les technologies d’énergie propre au niveau national. Dans le même temps, il est essentiel d’encourager les États membres à utiliser de manière optimale et efficace les fonds qui leur sont alloués pour développer les énergies propres. Cette stratégie doit aussi comporter des lignes directrices concernant les moyens de pousser les entreprises, les institutions communautaires, les citoyens et les communautés énergétiques à investir davantage. Les instruments et ressources aujourd’hui disponibles semblent insuffisants pour faire face aux grands défis à relever. Le CESE invite la Commission à veiller tout particulièrement à l’incidence environnementale des nouvelles ressources et des nouveaux modes d’approvisionnement, ainsi qu’aux dépendances qui pourraient apparaître à l’égard de pays tiers.

1.10.

Lorsqu’il s’agit de développer l’autonomie énergétique, le CESE propose de suivre une approche émanant de la base, étant donné qu’une telle démarche facilite la réalisation des objectifs mentionnés au paragraphe 1.3.

1.11.

À ce jour, le pacte vert n’est pas assorti de politiques sociales analogues qui feraient de cette transition une transition juste. Sachant que l’emploi et les systèmes industriels seront gravement touchés par les processus de transition, le CESE regrette que le rapport ne tienne pas dûment compte de l’importance à accorder aux politiques globales en matière d’emploi, de compétences et d’affaires sociales. Les investissements dans l’éducation, la reconversion et le perfectionnement professionnels doivent être envisagés comme une responsabilité socio-économique.

2. Observations générales

2.1.

Pour répondre au choc d’offre provoqué par l’agression russe contre l’Ukraine, la solution idéale et la plus conforme aux objectifs stratégiques de l’union de l’énergie résiderait dans un système énergétique reposant intégralement sur des énergies renouvelables nationales. Nous avons conscience que les avis divergent quant à la possibilité d’atteindre cet objectif. Toutefois, dans le scénario attendu, un tel système énergétique aurait pour avantage essentiel de garantir une autonomie absolue et une grande résilience. Une fois refinancées les dépenses en capital consacrées aux financements en matière d’installations d’énergie renouvelable, de technologies intelligentes, de transports propres et d’efficacité énergétique, ce système permettrait au consommateur final de bénéficier de l’énergie la plus abordable, tout en renforçant les économies locales et régionales et en créant davantage d’emplois que l’ancien système. Tous ces avantages sont clairement décrits dans les considérants correspondants du train de mesures sur l’énergie propre. Si les énergies renouvelables offrent théoriquement la possibilité d’assurer une autonomie énergétique sur le plan opérationnel, il faut cependant veiller à ce que l’ensemble de l’écosystème, y compris le matériau qui compose les installations utilisant des énergies renouvelables, permette de produire l’énergie localement. Néanmoins, le rapport sur l’état de l’union de l’énergie montre que le système énergétique européen est encore loin de répondre à cet objectif.

2.2.

Cette situation appelle donc à établir une distinction: si l’Union ne peut atteindre une autonomie absolue, il lui faudra acquérir une autonomie stratégique, ce qui suppose de déterminer dans quelle mesure les importations d’énergie resteront inévitables à l’avenir et ce que cela implique pour la vulnérabilité et la résilience du système énergétique européen. Cependant, le rapport sur l’état de l’union de l’énergie n’apporte aucun élément de réponse en la matière, pas plus que les autres documents stratégiques de la Commission.

2.3.

Pour répondre à la question posée au paragraphe 2.2, il convient de calculer la part des énergies renouvelables (crédit de capacité) dans la réponse à la demande, pour les secteurs de l’électricité, du chauffage et des transports, en incluant les dispositifs de stockage de l’électricité et de gestion de la demande ainsi que les autres solutions introduisant une certaine flexibilité. Le crédit de capacité d’une centrale électrique désigne la fraction de sa capacité installée qui peut être exploitée à un moment donné. Les énergies renouvelables étant des énergies décentralisées, il apparaît tout à fait logique de commencer cette évaluation à l’endroit où elles sont produites. Selon cette approche, le crédit de capacité devrait tout d’abord être évalué au niveau local (par exemple, à l’échelle des quartiers) pour refléter la contribution que peuvent apporter les prosommateurs, les communautés d’énergie renouvelable et les autres producteurs. C’est au niveau local qu’il faut mettre en œuvre l’un des objectifs ou visions de l’union de l’énergie, à savoir «placer les citoyens au cœur de l’union de l’énergie». L’étape suivante serait d’évaluer le crédit de capacité au niveau régional, où les déficits (crédit de capacité inférieur à 100 %) et les excédents (crédit de capacité supérieur à 100 %) pourraient être équilibrés dans la mesure du possible. Viendraient ensuite les niveaux interrégional, national et, pour finir, européen. Sachant que les énergies renouvelables entraînent des coûts systémiques considérables liés aux infrastructures énergétiques, l’objectif principal est de consommer localement l’énergie produite à partir de sources renouvelables; autrement, ce sont les producteurs d’énergie qui en assument les frais.

2.4.

L’approche ascendante décrite au paragraphe 2.3 correspond le mieux à la nature des énergies renouvelables et des solutions de flexibilité en ce qui concerne les producteurs de toutes tailles, y compris les grandes centrales de production d’énergie ainsi que les petits producteurs, y compris les «prosommateurs».

2.5.

Pour l’union de l’énergie, l’approche décrite au paragraphe 2.3 présente trois avantages fondamentaux.

2.5.1.

Premièrement, en ce qui concerne la planification des investissements, il convient d’anticiper le volume des importations d’énergie nécessaires en Europe, aujourd’hui et à l’avenir. Il s’agit du seul moyen d’éviter les investissements voués à l’échec et les effets de verrouillage. Très concrètement, il est impossible d’évaluer correctement le volume de la demande de GNL aux horizons 2025, 2030 et 2035 sans procéder à une telle analyse. Toute décision d’achat, surtout lorsqu’il est question de contrats à long terme, risque de se révéler mauvaise si les crédits de capacité ne sont pas évalués aux niveaux local, régional, interrégional et européen. Ce point revêt d’autant plus d’importance que des contrats à long terme s’imposent pour sécuriser dès maintenant l’approvisionnement en gaz naturel liquéfié (GNL). La réussite de l’union de l’énergie dépend de cette analyse, qui pourtant fait défaut.

2.5.2.

Il y aurait un deuxième avantage à quantifier, aux niveaux local, régional, interrégional et européen, les crédits de capacité des énergies renouvelables en incluant les options de flexibilité: une telle analyse aiderait à établir un système de planification prospective des infrastructures énergétiques couvrant le réseau électrique, celui de gaz à faible teneur en carbone et les systèmes de chauffage urbain. À cet égard, il est fondamental de souligner que les infrastructures gazières européennes doivent être adaptées à l’utilisation de l’hydrogène. Toutefois, il n’existe actuellement aucun critère fiable pour juger de cette adaptation et le CESE invite donc la Commission à commencer à élaborer des normes de ce type en vue de présenter une proposition dans les meilleurs délais.

2.5.3.

Un troisième avantage, étroitement lié à celui mentionné au paragraphe 1.10, concerne la nécessité de repenser la stabilité du système. Le système de réseaux de transport et de distribution qui sera mis en place à l’échelle de l’Union et dans les États membres de l’UE devrait consister en une matrice de connexions normalisées, interconnectées et couvrant à la fois les lignes à haute tension gérées de manière centralisée et les coopératives énergétiques basées sur des lignes commerciales à moyenne et basse tension. Au niveau local, il est essentiel d’accélérer le déploiement de l’énergie décentralisée et d’en faciliter le développement grâce à des mécanismes juridiques et organisationnels permettant d’exploiter des lignes «directes», de mettre en commun les câblages («cable pooling») et de coopérer avec les producteurs d’énergies renouvelables selon des principes communs et précis en matière d’AAE (accord d’achat d’électricité).

2.6.

À l’heure actuelle, les gestionnaires nationaux de réseaux de transport ne portent pas assez d’intérêt au développement des réseaux locaux, qui pourraient apporter davantage de souplesse dans le secteur de l’électricité mais qui risquent, selon eux, de déstabiliser le système électrique. Les gestionnaires de réseaux de distribution ne sont pas non plus encouragés à investir dans les réseaux locaux, car le cadre réglementaire et politique actuel ne propose pas d’orientations claires. La réglementation en matière de redevance d’accès au réseau se contente d’encourager le transport et la distribution d’électricité, sans prévoir d’incitations en faveur de concepts intelligents de gestion de l’électricité. Le CESE est convaincu que l’essor des coopératives énergétiques et du modèle de production d’énergie par des prosommateurs permet de renforcer la sécurité énergétique au niveau local et de réduire la charge pesant sur le réseau électrique. Consommer localement les énergies renouvelables volatiles réduit la pression sur le réseau, ce qui explique que la préférence devrait aller à cette consommation locale dès lors que cela s’avère efficace du point de vue des ressources et des coûts. Les prosommateurs et les communautés énergétiques (avec la participation des distributeurs d’énergie, des collectivités locales, des entrepreneurs et des citoyens) peuvent maintenir un équilibre entre les ressources disponibles et la demande d’électricité au sein des ménages, entreprises et bâtiments publics concernés, tout particulièrement grâce au développement des technologies dans le domaine du numérique et du stockage de l’énergie. Le CESE attire l’attention sur le risque que les distributeurs d’électricité se trouvent en situation de conflit d’intérêts en la matière et demande aux autorités de surveillance compétentes d’envisager des mesures pour éviter les effets négatifs de l’intégration verticale.

2.7.

Face aux mauvaises pratiques décrites au paragraphe 2.6, il importe d’autant plus de suivre l’approche décrite au paragraphe 2.3 pour bénéficier des trois avantages exposés aux paragraphes 2.5.1, 2.5.2 et 2.5.3. Le CESE invite dès lors la Commission à élaborer une proposition sur la manière dont cette approche peut être intégrée dans sa politique concernant l’union de l’énergie. Pour concrétiser la perspective stratégique d’une indépendance énergétique, indépendamment des interventions d’urgence qui se sont imposées pendant l’année écoulée, il y aura lieu de contrôler et de faire progresser en permanence les aspects suivants:

—	équilibre des ressources existantes (pétrole, gaz, sources renouvelables et nucléaires, etc.),

—	équilibre des ressources potentielles (exploration, extraction de ressources conventionnelles, développement de technologies innovantes, etc.),

—	planification et définition de priorités pour assurer un développement optimal des différentes sources d’énergie en Europe; système de financement du programme d’indépendance énergétique.

Cela suppose également d’évaluer quelles sont les installations existantes encore en service qui doivent être maintenues, et quelles sont les centrales anciennes, notamment conventionnelles, qui devraient faire l’objet d’un remplacement, dans le cadre d’un processus harmonieux et cohérent. Il convient aussi d’analyser les avantages et les coûts associés aux technologies de réformage du méthane à la vapeur et à celles de captage et de stockage du carbone, ainsi que de captage et d’utilisation du CO2.

2.8.

À cet égard, le CESE rappelle combien il est essentiel d’autoriser plus rapidement les projets dans le domaine des énergies renouvelables. Il s’agit là d’une mesure importante, dont le processus de mise en œuvre est relativement aisé. La quantité de formalités administratives ralentit manifestement certains projets, en particulier ceux qui impliquent de grandes capacités de production. Nous percevons et apprécions les efforts de la Commission dans ce domaine, mais il est temps de procéder à de réels changements.

2.9.

Tout en s’acquittant de la tâche énoncée au paragraphe 2.5.3, la Commission devrait aussi tenir compte de la relation stratégique entre la stratégie énergétique européenne et la nécessité d’un système industriel européen solide, durable et innovant, ce lien n’ayant pas été pris en compte jusqu’à présent dans les rapports sur l’état de l’union de l’énergie. Dans son avis sur l’«État de l’union de l’énergie 2021» (TEN 767), le CESE recommandait que la gouvernance et la gestion de l’union de l’énergie tiennent davantage compte des synergies avec la nouvelle stratégie industrielle de l’UE. Le CESE invite la Commission européenne à prendre en considération, dès le prochain rapport, l’importance de ce lien stratégique et à assurer une meilleure coordination avec le rapport de prospective stratégique.

2.10.

De même, le rôle central et actif des citoyens, qui devraient être placés au centre des politiques, n’est pas suffisamment pris en considération dans le document ni dans ses annexes. Le CESE est fermement convaincu que les citoyens devraient figurer au cœur de l’union de l’énergie, en les intégrant dans le marché et en faisant d’eux de vrais «prosommateurs». Il convient d’élargir le concept de prosommation pour y inclure le partage d’énergie, l’autoconsommation virtuelle et d’autres formes de prosommation utilisant le réseau public. À cette fin, le Comité invite les décideurs politiques à encourager et promouvoir toutes les mesures requises pour permettre aux citoyens de devenir des prosommateurs d’énergie.

2.11.

Les États membres sont tenus de présenter leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) d’ici juin 2023. Dans cette perspective, il faut leur adresser un message clair assorti d’une feuille de route qui leur permette de planifier de manière appropriée leur trajectoire vers la transition énergétique, comme le décrit le paragraphe 2.3 et en tenant compte des recommandations formulées aux paragraphes 2.7, 2.8 et 2.9.

2.12.

Les actions prévues pour mettre en place une nouvelle organisation du marché doivent être envisagées à la lumière des aspects susmentionnés. Le CESE convient qu’il faut intervenir pour optimiser et améliorer l’organisation du marché de l’électricité de l’UE, compte tenu également des perspectives d’évolution du paysage énergétique décrites au paragraphe 2.3, des nouvelles technologies émergentes, de la situation géopolitique et des enseignements tirés de la crise actuelle. Le CESE note avec satisfaction que la Commission a l’intention de réexaminer le cadre REMIT pour atténuer les risques d’abus de marché, et l’invite à mettre en place toutes les mesures nécessaires pour préserver le fonctionnement du marché et éviter les effets de distorsion des prix et la spéculation. Le marché européen de l’énergie ne devrait pas fonctionner comme les marchés financiers. Notre marché intérieur de l’énergie doit refléter une image réaliste du système énergétique en Europe. Le CESE attire l’attention sur le récent rapport de la Cour des comptes européenne, qui souligne que l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) ne dispose pas de ressources adéquates pour surveiller le marché afin de prévenir les abus, et invite la Commission à veiller à ce que l’ACER puisse s’acquitter de ses missions à cet égard.

2.13.

Le CESE est préoccupé par la réduction des subventions en faveur des énergies renouvelables observée en 2021, alors que celles destinées aux combustibles fossiles restent stables. Dans le sillage de la crise, des mesures décisives s’imposent pour mettre un terme à la concurrence qui oppose les énergies renouvelables et les énergies fossiles en matière de subventions. Or, la Commission ne fournit aucune indication en ce sens dans son rapport.

2.14.

Le CESE fait observer que le rapport sur l’état de l’union de l’énergie 2022 n’accorde pas toute l’attention voulue à la question des coûts et des effets liés au pilier de la stratégie européenne qui vise à réduire la demande d’énergie. Le CESE recommande donc à la Commission d’étudier plus avant l’incidence que cette réduction pourrait avoir sur les différents contextes régionaux et de présenter les outils requis pour en atténuer les répercussions.

2.15.

Les politiques climatiques auront de lourdes conséquences sur les travailleurs et les entreprises, et exigeront un effort massif en matière de formation, de reconversion et de perfectionnement professionnels. Cette transition doit être mise à profit pour créer des emplois de qualité et de bonnes conditions de travail dans l’ensemble des secteurs et des régions. La transition juste n’est pas assez prise en compte dans le rapport. Le CESE invite instamment la Commission à consolider le mécanisme en faveur d’une transition juste, en accordant une attention particulière à ses retombées sur les travailleurs, les emplois et le système industriel. Dans le même ordre d’idées, les partenaires sociaux devraient être associés de manière constante et structurelle à l’élaboration des politiques relatives à la durabilité, à la sécurité et à la solidarité. Le caractère «juste» de la transition ne se réduit pas à une question de financement: il couvre aussi l’objectif de défendre les droits des travailleurs, d’instaurer un travail décent, de créer des emplois de qualité et de garantir la sécurité sociale, ainsi que de préserver et d’améliorer la compétitivité des entreprises européennes, et suppose de prendre des mesures spécifiques à tous les niveaux, notamment à celui des régions.

Bruxelles, le 22 mars 2023.

La présidente du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG

(1) Voir COM(2015) 80 final, «Cadre stratégique pour une Union de l’énergie résiliente, dotée d’une politique clairvoyante en matière de changement climatique».