Avis institutionnel — 52022AE6315

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les règles en matière de TVA adaptées à l’ère numérique

[COM(2022) 701 final — 2022/0407 (CNS)]

et sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) no 904/2010 en ce qui concerne les modalités de coopération administrative en matière de TVA nécessaires à l’ère numérique

[COM(2022) 703 final — 2022/0409 (CNS)]

(2023/C 228/23)

Rapporteur:	Philip VON BROCKDORFF
Corapporteur:	Krister ANDERSSON

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 10.2.2023 et 13.2.2023
Base juridique	Article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	18.4.2023
Adoption en session plénière	27.4.2023
Session plénière no	578
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	145/0/0

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite de l’initiative de la Commission, qui vise à actualiser des règles vieilles de 30 ans en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afin d’améliorer le fonctionnement du marché unique en le rendant moins fragmenté et de l’adapter à l’ère numérique.

1.2.

Le CESE estime que la proposition devrait avant tout avoir pour objectif d’instaurer un système de TVA qui soit mieux adapté aux évolutions actuelles de l’économie numérique, améliorant ainsi le fonctionnement du marché unique. En outre, elle devrait rendre la perception de la taxe efficace et rapide, réduisant la fraude à la TVA et par conséquent l’écart de TVA.

1.3.

Les entreprises ont besoin d’une application uniforme des règles en matière de TVA dans l’ensemble de l’Union européenne (UE) pour pouvoir tirer pleinement parti du marché unique. Cette condition ne peut être remplie qu’en prenant des mesures au niveau de l’Union afin d’éviter les lourdeurs administratives, les divergences et les lacunes dans les règles applicables en matière de TVA. Le CESE invite la Commission à poursuivre ses efforts en ce qui concerne la mise en œuvre et souligne l’importance de notes explicatives ou d’orientations similaires pour garantir l’uniformité.

1.4.

Le CESE relève avec satisfaction que les règles proposées pour les plateformes numériques et leur contribution à la perception de la TVA sont cohérentes avec les initiatives précédentes de la Commission sur l’économie numérique.

1.5.

Le CESE salue le fait que le mécanisme national d’autoliquidation sera applicable aussi bien à la fourniture de biens qu’à celle de services. Il souligne que, dans les échanges intracommunautaires, le système actuel traite différemment les biens et les services. Le Comité regrette que la proposition d’ensemble de la Commission ne saisisse pas l’occasion d’harmoniser le traitement de la TVA entre les biens et les services. Cela aurait permis de réduire la charge administrative pesant sur les entreprises, en particulier les PME.

1.6.

Le CESE estime que le délai de deux jours proposé pour la déclaration des fournitures intracommunautaires de biens et de services semble déraisonnablement court. Le Comité craint que cette limite temporelle de deux jours pour la facturation électronique et la déclaration ne constitue un obstacle aux échanges intracommunautaires, d’autant que de nombreuses PME sont déjà confrontées à des problèmes dans le cadre réglementaire actuel, qui prévoit une date butoir bien plus éloignée.

1.7.

Dans sa proposition, la Commission suggère de supprimer la possibilité d’établir des factures périodiques. Le CESE considère qu’il faudrait la maintenir, pour éviter de créer des problèmes dans de nombreux secteurs. Le recours à ce type de factures devrait toujours être autorisé pour les opérations nationales. Pour les opérations intracommunautaires, le Comité relève qu’une autre option pourrait consister à restreindre l’émission de factures périodiques, par exemple en instaurant une limite de sept jours.

1.8.

Le CESE encourage la Commission à poursuivre ses efforts en vue d’inclure les déductions de TVA dès que possible dans le guichet unique et de permettre les remboursements de TVA en temps utile.

1.9.

Le CESE craint que les coûts considérables de mise en œuvre des mesures prévues par le paquet TVA dans son ensemble ne fassent grimper les prix pour les consommateurs.

1.10.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel le fait que la fraude à la TVA ait lieu au sein de l’Union nécessite une intervention à l’échelle de celle-ci, dans le droit fil d’une bonne application du principe de subsidiarité.

1.11.

Le CESE observe que les informations collectées et échangées entre les administrations fiscales pourraient comprendre des données à caractère personnel ainsi que des données commerciales sensibles. De telles informations doivent être protégées et traitées avec le plus grand soin, de sorte à préserver l’intégrité des consommateurs et des entreprises.

2. Introduction et contexte

2.1.

Le 8 décembre 2022, la Commission a publié un ensemble de dispositions législatives (1) visant à moderniser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à l’échelle de l’UE, avec un double objectif: adapter le système de TVA à l’ère numérique et le rendre plus résistant à la fraude, de façon à réduire l’écart de TVA actuel (estimé à quelque 93 milliards d’EUR) (2).

2.2.

Plus spécifiquement, le paquet est composé de trois mesures législatives: i) une proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les règles en matière de TVA adaptées à l’ère numérique (3); ii) une proposition de règlement modifiant le règlement (UE) no 904/2010 du Conseil (4) en ce qui concerne les modalités de coopération administrative en matière de TVA, et iii) une proposition de règlement d’exécution du Conseil modifiant le règlement d’exécution (UE) no 282/2011 en ce qui concerne les exigences en matière d’information applicables à certains régimes de TVA (5).

2.3.

Ce paquet législatif poursuit trois objectifs principaux: i) moderniser les obligations relatives à la déclaration de la TVA en introduisant des obligations de déclaration numérique; ii) relever les défis liés à la TVA dans le contexte de l’«économie des plateformes», en clarifiant les règles applicables afin de garantir l’égalité de traitement entre les opérateurs et en renforçant le rôle des plateformes dans la perception de la TVA; iii) éviter qu’il faille procéder à plusieurs enregistrements à la TVA au sein de l’Union en introduisant un système d’enregistrement à la TVA unique.

2.4.

Un système obligatoire de déclaration opération par opération sera mis en place pour les échanges intracommunautaires afin de fournir rapidement des informations aux États membres. Ceux-ci disposeront d’une marge de manœuvre pour décider s’il y a lieu d’introduire un tel système pour les opérations nationales. La facturation électronique jouera un rôle crucial dans le nouveau système de déclaration, et deviendra le mode d’émission par défaut pour les factures ainsi que la base de la déclaration numérique.

2.5.

Tous les assujettis seront en mesure de communiquer des données provenant de factures électroniques conformes à la norme européenne. Les États membres pourront prévoir la transmission de données provenant de factures électroniques émises dans un format différent, pour autant qu’ils autorisent également l’utilisation de la norme européenne. Les formats de données approuvés par les États membres devront garantir l’interopérabilité avec la norme européenne applicable aux opérations intracommunautaires.

2.6.

Un régime de «prestataire présumé» (au titre duquel les plateformes comptabilisent la TVA sur la prestation sous-jacente lorsque aucune TVA n’est facturée par le prestataire) sera introduit dans les secteurs de la location de logements de courte durée et du transport de passagers de l’économie des plateformes.

2.7.

La mise en œuvre du guichet unique et du guichet unique pour les importations (IOSS) a été une réussite porteuse de simplifications. Toutefois, certaines fournitures de biens et services ne sont pas couvertes par le régime de simplification du guichet unique. Le champ d’application du système actuel sera étendu pour réduire encore la nécessité d’enregistrements multiples à la TVA au sein de l’Union. De plus, l’IOSS sera rendu obligatoire pour les plateformes afin de simplifier davantage le processus d’importation de biens commercialisés en ligne et de le rendre plus résistant à la fraude.

2.8.

D’après l’analyse d’impact (6), parmi toutes les options réglementaires disponibles, les trois propositions présentées établissent le meilleur équilibre possible en termes d’efficacité, de proportionnalité et de subsidiarité. Selon les estimations qui y sont exposées, entre 2023 et 2032, les mesures mises en place devraient générer entre 172 et 214 milliards d’EUR de bénéfices nets, dont 51 milliards d’EUR d’économies (41,4 milliards d’EUR provenant de la déclaration de la TVA, 0,5 milliard d’EUR issus de la rationalisation et des clarifications dans l’économie des plateformes et 8,7 milliards issus de la suppression des obligations d’enregistrement à la TVA).

3. Observations générales

3.1.

Le CESE se félicite de l’initiative de la Commission, qui vise à actualiser des règles vieilles de 30 ans en matière de TVA afin d’améliorer le fonctionnement du marché unique en le rendant moins fragmenté et de l’adapter à l’ère numérique. Il s’agit d’une étape attendue de longue date dans le plan d’action sur la TVA mis en œuvre ces dernières années par la Commission. Le Comité considère en outre que cette proposition constitue une étape importante du soutien au marché unique grâce au renforcement de la coopération et de l’uniformité de toutes les administrations fiscales.

3.2.

Le CESE estime que la proposition devrait avant tout avoir pour objectif d’instaurer un système de TVA qui soit mieux adapté aux évolutions actuelles de l’économie numérique, améliorant ainsi le fonctionnement du marché unique. En outre, elle devrait rendre la perception de la taxe efficace et rapide, de façon à réduire la fraude à la TVA et à garantir l’égalité des conditions de concurrence.

3.3.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel le fait que la fraude à la TVA ait lieu au sein de l’Union nécessite une intervention à l’échelle de celle-ci, dans le droit fil d’une bonne application du principe de subsidiarité. L’écart de TVA actuel indique que les instruments nationaux ne suffisent pas pour lutter contre la fraude transfrontière.

3.4.

Les règles harmonisées en matière de déclaration de TVA se traduiront par un meilleur fonctionnement et une plus grande consolidation du marché unique. La fragmentation et les différences entre les régimes de TVA de chaque État membre engendrent des charges administratives pour les entreprises et peuvent constituer un obstacle à la vente transfrontière au sein du marché unique. Le CESE est conscient du fait que les États membres ont activement élaboré leurs propres régimes de déclaration, et que le fonctionnement du marché unique est rendu moins efficace par leur diversité. Une approche commune est bienvenue pour réduire cette fragmentation. Le Comité estime qu’il est important que la nouvelle obligation de déclaration entraîne la suppression des états récapitulatifs.

3.5.

Pour bénéficier pleinement du marché unique, les entreprises réclament et requièrent une application uniforme des règles en matière de TVA dans toute l’Union, afin d’éviter de devoir se conformer à des mises en œuvre différentes des règles communes selon les États membres. Cette condition ne peut être remplie qu’en prenant des mesures au niveau de l’Union afin d’éviter les lourdeurs administratives, les divergences et les lacunes dans les règles applicables en matière de TVA. Le CESE invite la Commission à poursuivre ses efforts en vue d’une mise en œuvre cohérente et souligne l’importance de notes explicatives ou d’orientations similaires pour garantir l’uniformité.

4. Observations particulières

4.1.

Le CESE rappelle que les entreprises, et surtout les PME, supporteront les coûts non négligeables résultant de la charge administrative supplémentaire induite par l’introduction des obligations de déclaration numérique. Même si ces coûts sont nécessaires pour moderniser efficacement le système actuel, les frais d’adaptation des entreprises devraient être aussi réduits que possible, et faire l’objet d’une surveillance continue durant le processus de mise en œuvre afin d’évaluer la charge liée à la mise en conformité.

4.2.

Le CESE souligne en outre que les coûts de mise en œuvre estimés seront considérables pour les entreprises de l’ensemble de l’Union (7). Il avertit que, surtout dans le cas des entreprises, ces frais supplémentaires pourraient être répercutés sur les consommateurs, comme le montre une étude qui établit une corrélation entre la réglementation (excessive) et les prix appliqués par de nombreuses sociétés (8).

4.3.

Le CESE souligne que, même si les obligations de déclaration pour les opérations intracommunautaires s’appliquent uniquement aux opérations interentreprises, les informations collectées et échangées entre les administrations fiscales peuvent contenir des données à caractère personnel, lesquelles seront conservées pendant une période d’au moins cinq ans. Elles comporteront probablement aussi des informations commerciales sensibles qu’il convient également de protéger. Dans ce cadre, le Comité insiste sur le principe de minimisation des données et sur la nécessité d’une protection totale de ces informations, qui doivent être garantis et contrôlés au fil du temps.

4.4.

Le CESE relève avec satisfaction que les règles proposées pour les plateformes numériques et leur contribution à la perception de la TVA sont cohérentes avec les initiatives précédentes de la Commission sur l’économie numérique, y compris avec la proposition de directive relative à l’amélioration des conditions de travail des personnes exerçant leur activité via des plateformes numériques. Il remarque en outre que l’obligation d’avoir recours à l’IOSS sera bénéfique pour les consommateurs: l’achat de biens sur les plateformes leur sera plus facile, alors que la perception de la TVA sur ces achats sera améliorée.

4.5.

Le CESE souligne que, dans les échanges intracommunautaires, le système actuel traite différemment les biens et les services, seuls ces derniers étant soumis au mécanisme d’autoliquidation. Le Comité regrette que la proposition d’ensemble de la Commission ne saisisse pas l’occasion d’harmoniser le traitement de la TVA entre les biens et les services. Une telle mise à jour des règles aurait permis de les aligner sur la réalité économique actuelle, où les clients achètent généralement des formules de solutions plutôt que simplement des biens ou des services. Ce changement aurait limité la charge administrative pesant sur les entreprises, et surtout sur les PME, qui sont aujourd’hui contraintes de faire la distinction entre les différents composants desdites formules, du seul fait des règles en matière de TVA.

4.6.

Le CESE soutient l’objectif général de la Commission, qui cherche à donner aux plateformes un plus grand rôle dans le cadre réglementaire de la TVA. Les propositions peuvent être considérées comme une approche efficace pour lutter contre les distorsions de concurrence. Les préoccupations qui sous-tendent les propositions relatives à une taxe sur les services numériques ont ainsi été prises en compte de manière appropriée et suffisante.

4.7.

Le CESE se félicite de l’élargissement du recours au guichet unique. Pour les entreprises, cela entraînera une diminution des enregistrements à la TVA à l’étranger, rendant la conformité moins contraignante et moins coûteuse, en particulier pour les PME.

4.8.

La déclaration en temps réel proposée repose sur la facturation électronique. Si le CESE se félicite du recours à la numérisation dans le domaine de la fiscalité, il tient à relever que le degré d’utilisation de la facturation électronique varie fortement d’un État membre à l’autre. La Commission devrait donc peut-être prendre acte des besoins de soutien technique qui pourraient se faire sentir dans différents États membres et examiner si elle pourrait se charger, avec les États membres, de proposer une telle aide aux entreprises. De plus, le Comité estime que la Commission devrait être plus claire au sujet de la norme européenne sur la facturation électronique et du fait qu’elle évoluera au fil du temps. Il recommande à la Commission de publier cette norme dans les meilleurs délais afin de permettre aux entreprises de commencer à se préparer aux changements.

4.9.

Le CESE souligne que la proposition renforce les exigences en matière d’information pour les factures, l’identifiant international de compte bancaire (numéro IBAN) ou son équivalent et la date de paiement devant tous deux être communiqués. Cela peut entraîner des incertitudes et des coûts administratifs plus importants pour les entreprises. Le Comité note en outre qu’il est fréquent que les entreprises indiquent plusieurs numéros IBAN sur une facture et qu’il faut donc clarifier davantage la nature des informations devant être déclarées. Il recommande à la Commission d’examiner si ces indications peuvent être utilisées par les administrations fiscales pour assurer la perception de la TVA. Si elles ne peuvent pas servir à cette fin ou aux contrôles en la matière, elles représentent simplement une charge supplémentaire pour les entreprises.

4.10.

Le CESE estime que le délai de deux jours proposé pour la déclaration des fournitures intracommunautaires de biens et de services semble déraisonnablement court. Le Comité craint de plus qu’il ne constitue un obstacle à l’entrée sur le marché unique, d’autant que de nombreuses PME sont déjà confrontées à des problèmes dans le cadre réglementaire actuel, qui prévoit une date butoir bien plus éloignée.

4.11.

Le CESE souligne que ce délai de deux jours pourrait être excessivement contraignant pour l’acheteur. Il devrait donc être allongé significativement, en tenant aussi compte de la taille des entreprises concernées, et en prévoyant éventuellement des exceptions pour les plus petites d’entre elles. Le Comité remarque que des échéances plus courtes entraînent souvent davantage d’erreurs et de corrections rétroactives, qui sont quant à elles sanctionnées différemment d’un État membre à l’autre. Il encourage donc la Commission à conseiller aux États membres de limiter les pénalités et les taux d’intérêt, en particulier au cours des premières années d’adoption.

4.12.

Dans sa proposition, la Commission suggère de supprimer la possibilité d’établir des factures périodiques. Le CESE estime que cela peut s’avérer très difficile pour le fonctionnement de certains secteurs. Il encourage la Commission et le Conseil à examiner de plus près les bénéfices de la suppression de cette possibilité et à les comparer avec les coûts et les problèmes qui en découlent pour différents secteurs. Le recours à ce type de factures devrait toujours être autorisé pour les opérations nationales. Pour les opérations intracommunautaires, le Comité relève qu’une autre option pourrait consister à restreindre l’émission de factures périodiques, par exemple en instaurant une limite de sept jours.

4.13.

Les déductions de la TVA en amont sont un élément clé du bon fonctionnement d’un système de TVA et différencient cette dernière des taxes sur les biens et services et autres impôts indirects. Même s’il comprend que les réalités des États membres n’ont pas permis à la Commission de proposer que le guichet unique comprenne des déductions de la TVA, le CESE encourage la Commission à poursuivre ses travaux en la matière. Quand bien même ces déductions ne pourraient pas être intégrées immédiatement au guichet unique, il pousse la Commission à envisager la possibilité d’accélérer les remboursements de la TVA pour les entreprises qui se conforment aux règles par l’intermédiaire du système de guichet unique, ce qui permettrait d’améliorer le fonctionnement du marché unique. Sur le long terme, le Comité encourage la Commission à poursuivre ses efforts en vue d’inclure les déductions de la TVA dans le guichet unique de demain.

4.14.

Le CESE craint que les coûts élevés de mise en œuvre des mesures prévues par le paquet TVA dans son ensemble ne fassent grimper les prix pour les consommateurs. Il est donc très important de réduire autant que possible la complexité et les frais administratifs pour les entreprises en garantissant un système de déclaration uniforme et une mise en œuvre homogène des règles dans tous les États membres.

4.15.

Le CESE s’inquiète également des calendriers avancés par la Commission. Alors que les principales modifications devraient entrer en vigueur en 2028, il est suggéré que certains volets de la proposition prennent effet dès 2024. Le Comité rappelle à la Commission qu’il y a lieu de prévoir un délai suffisant pour garantir une réalisation adéquate. Il encourage dès lors la Commission à l’allonger en le modifiant de sorte à prévoir au moins un an pour la mise en œuvre après l’accord du Conseil sur la proposition.

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(1) Paquet législatif sur la TVA à l’ère du numérique (en anglais), 8.12.2022.

(2) Il convient toutefois de noter que l’écart de TVA varie considérablement d’un État membre à l’autre.

(3) COM(2022) 701 final.

(4) JO L 268 du 12.10.2010, p. 1.

(5) COM(2022) 704 final.

(6) SWD(2022) 393 final (en anglais).

(7) Les coûts de mise en œuvre sont estimés à 11,3 milliards d’EUR pour les entreprises et 2,2 milliards d’EUR pour les administrations fiscales.

(8) «Regulations could be increasing consumer prices» («Les réglementations pourraient faire augmenter les prix à la consommation», en anglais).