Avis institutionnel — 52022AE6322

Avis du Comité économique et social européen sur le document de travail des services de la Commission — «Évaluation des règles relatives aux subventions publiques en faveur des services sociaux et de santé d’intérêt économique général (SIEG) et du règlement de minimis spécifique aux SIEG»

[SWD(2022) 388 final]

(2023/C 228/25)

Rapporteur:	Giuseppe GUERINI
Corapporteur:	Paulo BARROS VALE

Consultation	Commission européenne, 8.3.2023
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	4.4.2023
Adoption en session plénière	27.4.2023
Session plénière no	578
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	138/0/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) fait observer qu’au vu du vieillissement progressif de la population et de l’augmentation du nombre de personnes handicapées et défavorisées nécessitant une assistance appropriée, il s’impose de renforcer les services sociaux et de santé dans l’ensemble de l’Union européenne. Cette situation exige d’étoffer l’offre d’assistance et de soins de longue durée, avec l’appui d’investissements publics dans ce domaine, des entreprises et de la société civile, en vue de susciter l’innovation sociale et de favoriser l’apport d’une réponse adéquate aux défis actuels.

1.2.

Le CESE estime qu’il conviendra de soutenir, par des ressources financières appropriées, déployées sous la forme d’investissements publics pertinents, et par des aides d’État spécifiquement destinées aux secteurs concernés, les efforts requis pour garantir des services sociaux et de santé adéquats. Les règles en vigueur en matière d’aides d’État, qui ont été approuvées en 2012, devraient dès lors être adaptées pour assurer une concurrence loyale et la réalisation d’objectifs d’intérêt général. Cela étant dit, le CESE note que le train de mesures approuvé en 2012 concernant les aides d’État dans le cadre des SIEG a effectivement permis d’améliorer le précédent cadre juridique, datant de 2005, sur le plan de la simplification et de la prévisibilité.

1.3.

Le CESE rappelle, comme il l’avait noté dans un précédent avis (1), que l’actuel plafond des aides de minimis pour le secteur des SIEG, fixé par le règlement (UE) no 360/2012 de la Commission (2) à 500 000 EUR sur une période de trois exercices financiers, devrait assurément être relevé, notamment en ce qui concerne les services sociaux et de santé, étant donné les conséquences passées et futures de l’inflation, ainsi que le rôle particulier que jouent ces mêmes services en faveur des pans les plus vulnérables de la population et de la cohésion sociale.

1.4.

Le CESE préconise donc une augmentation significative du plafond de minimis pour les services sociaux et de santé, plus importante que celle récemment envisagée dans la proposition de modification du plafond de minimis horizontal fixé par le règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (3), qui tiendrait dûment compte du rôle de plus en plus stratégique qu’assurent les services sociaux et de santé dans l’ensemble de l’Union européenne.

1.5.

Le CESE recommande également que, outre la modification des seuils maximaux applicables aux aides de minimis, certaines précisions soient apportées en ce qui concerne: i) une définition plus large de la notion de «logement social»; ii) une définition plus juste de la notion de «marge bénéficiaire raisonnable», qui établirait une différenciation en faveur des entreprises de l’économie sociale, dont les marges économiques sont liées à une finalité sociale; iii) la notion de «défaillance du marché».

1.6.

Pour ce qui est de la notion de «marge bénéficiaire raisonnable», le CESE jugerait utile que la Commission définisse des critères et des indicateurs permettant de déterminer la marge bénéficiaire que les opérateurs économiques seraient autorisés à dégager en fonction de leur capacité à poursuivre des objectifs d’intérêt général, produisant ainsi des retombées sociales positives.

2. Observations générales

2.1.

Dans le document de travail intitulé «Évaluation des règles relatives aux subventions publiques en faveur des services sociaux et de santé d’intérêt économique général (SIEG) et du règlement de minimis spécifique aux SIEG», élaboré par ses services, la Commission résume les résultats de l’évaluation qu’elle a réalisée concernant le «paquet Almunia», en vigueur depuis 2012.

2.2.

En ce qui concerne les services sociaux et de santé, le paquet de 2012 avait pour principaux objectifs: i) de simplifier les critères de compatibilité; et ii) d’alléger la charge administrative pesant sur les États membres qui souhaitent octroyer une compensation aux entreprises chargées de fournir aux franges les plus vulnérables de la population des SIEG à des conditions équitables et abordables.

2.3.

Dans son évaluation, la Commission a donc cherché à déterminer dans quelle mesure les règles applicables aux services sociaux et de santé ont atteint leurs objectifs et si elles sont toujours adaptées au contexte social et économique actuel.

2.4.

Plus précisément, l’évaluation de la Commission portait sur l’efficacité, l’efficience, la cohérence et la valeur ajoutée européenne des règles relatives aux SIEG applicables aux services sociaux et de santé au cours des dix dernières années, et s’attachait en particulier à comprendre les difficultés concrètes que les États membres ont rencontrées jusqu’à présent pour mettre en œuvre les règles en question. L’évaluation visait également à déterminer comment le règlement relatif aux aides de minimis spécifique aux SIEG est appliqué.

2.5.

L’analyse de la Commission suggère que le paquet SIEG de 2012 est assez efficace sur le plan de la clarification et de la simplification, puisqu’il a simplifié le paquet SIEG de 2005 en introduisant, par exemple, un règlement relatif aux aides de minimis spécifique aux SIEG. Il a aussi précisé et affiné certaines notions de base pertinentes pour l’application des règles relatives aux SIEG.

2.6.

Cependant, l’évaluation indique que des améliorations sont encore possibles, en particulier pour préciser certaines notions clés relatives au champ d’application à la fois de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et du cadre juridique spécifique aux SIEG, notamment: i) l’activité économique/non économique; ii) l’effet sur le commerce; iii) le bénéfice raisonnable; iv) la défaillance du marché; v) les logements sociaux. L’évaluation fait également ressortir la possibilité d’augmenter le plafond des aides de minimis actuellement applicable aux SIEG et met en avant le large consensus qui existe entre les parties prenantes à cet égard.

2.7.

En ce qui concerne l’efficience, l’évaluation indique que le règlement relatif aux aides de minimis spécifique aux SIEG et la modification de la décision SIEG mise en œuvre en 2012 ont permis de réduire la charge administrative qui pèse sur les pouvoirs publics, même si celle-ci pourrait être allégée encore davantage. D’autres éléments recueillis suggèrent de réduire les coûts liés à l’application des exigences fixées par les règles relatives aux SIEG.

2.8.

S’agissant de la cohérence, l’évaluation laisse supposer que les règles relatives aux aides d’État inscrites dans le paquet SIEG de 2012 sont cohérentes sur le plan interne et à même d’assurer une meilleure répartition des tâches entre les États membres et la Commission, apportant ainsi une valeur ajoutée européenne largement reconnue par les acteurs publics comme privés.

2.9.

De manière générale, il existe un consensus sur le fait que le paquet SIEG de 2012 est parvenu à garantir un environnement juridique stable pour les États membres et qu’il est approprié pour répondre aux besoins recensés au sein de l’Union. Toutefois, les conséquences et les incertitudes provoquées par la crise de la COVID-19 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie n’ont pas encore pu être pleinement évaluées, et certaines autres améliorations pourraient être apportées à l’avenir.

2.10.

Il conviendrait en premier lieu que, dans l’ensemble de l’Union, les systèmes de protection sociale et de santé soient garantis et soutenus par des investissements publics adéquats, de pair avec le rôle toujours plus important que jouent les opérateurs économiques privés et les entités de l’économie sociale. Tous les acteurs, publics comme privés, qui interviennent dans la fourniture de services sociaux et de santé devraient respecter des normes et critères appropriés permettant de concilier concurrence et objectifs d’intérêt général.

3. Observations particulières

3.1.

Le CESE salue les nombreux travaux de consultation et d’évaluation ultérieure qu’a menés la Commission afin de déterminer l’incidence et les effets actuels des règles de 2012 relatives aux aides d’État octroyées pour indemniser les entreprises fournissant des SIEG, en particulier en ce qui concerne les services sociaux et de santé.

3.2.

Le CESE se félicite que la Commission ait pris en considération son avis d’initiative sur les «Règles en matière d’aides d’État applicables aux services d’intérêt économique général (SIEG) dans le domaine des services sociaux et de santé dans un scénario d’après-pandémie — Réflexions et propositions sur l’évaluation de la Commission visant à modifier le paquet législatif de 2012» (4), ainsi que les travaux effectués par le Comité des régions sur ce même sujet.

3.3.

Le CESE apprécie la consultation publique menée par la Commission entre le 31 juillet 2019 et le 4 décembre 2019, tout comme l’étude réalisée par des experts entre juin 2020 et mai 2021. Ces consultations ont participé à rendre le processus d’évaluation plus transparent et démocratique, malgré la nature hautement technique du sujet à l’examen.

3.4.

Le CESE tient une nouvelle fois à souligner que le «paquet Almunia» de 2012 établissant des règles en matière d’aides d’État applicables aux SIEG a certainement apporté des éléments positifs de modernisation et de simplification par rapport à l’ancienne réglementation, qui remontait à 2005. Aussi conviendrait-il, à l’avenir, de conserver l’approche réglementaire adoptée dans le cadre de ce paquet, et de simplement mettre à jour certaines questions et rechercher encore davantage de simplification, de clarté et de sécurité juridique.

3.5.

Le CESE estime que le relèvement du seuil d’exemption de notification pour certains services sociaux induit par la décision 2012/21/UE de la Commission (5) — et soumis à l’évaluation de la Commission dans son document de travail — a facilité la fourniture de SIEG dans le domaine des services sociaux et de santé au niveau national. Il a en effet permis d’alléger la charge administrative qui pèse sur les pouvoirs publics, en garantissant aux entreprises davantage de prévisibilité juridique et de flexibilité. Cette extension démontre en pratique que la Commission considère les services sociaux et de santé comme une sous-catégorie dotée de caractéristiques autonomes dans le contexte plus large des SIEG.

3.6.

Le CESE juge que l’on pourrait étendre légèrement la disposition relative au «logement social», actuellement libellée comme suit: «les entreprises assurant des services sociaux, y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché, doivent aussi bénéficier de l’exemption de notification prévue dans la présente décision». Il serait important d’y inclure d’autres cas graves et dûment vérifiables touchant des personnes qui ne sont pas strictement «défavorisées» ou «moins avantagées», et qui, d’un point de vue technique, ne sont pas «insolvables» ou confrontées à des problèmes de «solvabilité», par exemple les personnes vulnérables, y compris les femmes victimes de violence domestique, ainsi que les personnes âgées. Par ailleurs, l’accès au logement est une condition essentielle à l’inclusion sociale, et la situation des jeunes en Europe justifierait des politiques d’investissement public dans des logements à leur intention.

3.7.

Le CESE réitère sa demande de précision concernant la notion de «marge bénéficiaire raisonnable» que les prestataires de SIEG peuvent percevoir en plus de la compensation couvrant les coûts de fourniture des services. Sur ce point, il partage l’observation du Comité des régions selon laquelle «les collectivités locales et régionales ne disposent pas des moyens suffisants pour déterminer les points de référence d’un bénéfice raisonnable». Outre des précisions supplémentaires sur la notion de «marge bénéficiaire raisonnable», la Commission pourrait fournir des orientations additionnelles sur cette question afin d’aider les pouvoirs publics. Le CESE souligne combien il importe que les collectivités locales soient en mesure de connaître les règles applicables et de les pratiquer de manière claire et aisée. La marge bénéficiaire pouvant être considérée comme raisonnable devrait être déterminée moyennant une évaluation de la contribution concrète des entreprises qui participent à fournir des services sociaux et de santé en faveur de l’intérêt général.

3.8.

D’après l’évaluation de la Commission, certains États membres ont fait savoir qu’«en raison de la complexité de ce concept, ils n’autorisent pas les prestataires de SIEG à percevoir un bénéfice raisonnable dans le cadre de la compensation», ce qui ne fait qu’empirer la situation.

3.9.

Le CESE estime que la définition de «marge bénéficiaire raisonnable» devrait établir une différenciation en faveur des entreprises de l’économie sociale, qui sont tenues de réinvestir les marges économiques qu’elles génèrent dans leurs propres activités statutaires, créant ainsi un cercle économique vertueux qu’il convient d’encourager et de soutenir.

3.10.

Le CESE insiste sur la nécessité de tenir compte de la jurisprudence la plus récente de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) quant à la notion d’«activité économique» aux fins de l’adaptation future des règles du paquet SIEG de 2012, tout en soulignant que certaines activités liées aux services sociaux et de santé pourraient ne pas être de nature économique. Si une entité exerce simultanément des activités économiques et non économiques, tenir une comptabilité claire et distincte est un moyen très utile de garantir la transparence et d’éviter les subventions croisées.

3.11.

Le CESE tient à rappeler que, dans chacun des États membres, les services sociaux et de santé revêtent souvent — et quasiment toujours, pour ce qui est des services d’aide sociale — une dimension régionale, provinciale, voire municipale. Il en résulte que la mobilité interne des usagers est négligeable entre les différentes régions et provinces d’un pays, excluant à plus forte raison tout effet crédible sur les échanges entre États membres.

3.12.

Dans leur évaluation, les services de la Commission notent qu’il est a priori difficile d’exclure, pour tous les services sociaux et de santé, un effet sur le commerce, et que, même si le montant de l’aide octroyée est relativement faible ou si l’entreprise bénéficiaire est de taille plutôt modeste, cela ne signifie pas a priori que les échanges entre États membres ne peuvent être affectés. Si la position de la Commission est compréhensible et conforme à la jurisprudence de la CJUE, le CESE fait néanmoins valoir que l’on pourrait garantir la concurrence et les investissements interétatiques en permettant un financement stable des services sociaux et de santé au niveau local, tout en laissant aux entités qui souhaitent entrer sur un marché donné dans un autre État membre la possibilité de bénéficier d’incitations publiques, sur une base non discriminatoire.

3.13.

Selon un grand nombre de parties prenantes, la clarification de la notion de «défaillance du marché» inscrite dans le paquet de 2012 a facilité, du moins en partie, le respect des règles relatives aux SIEG applicables aux services sociaux et de santé. À cet égard, le CESE souhaite faire observer qu’une défaillance du marché peut être signalée non seulement dans le cas où un service donné n’est pas fourni par le marché, mais aussi et surtout lorsque ce dernier n’est pas en mesure de fournir une qualité adéquate, ainsi qu’un accès équitable et abordable à ce service pour tous, ce qui entraîne des conséquences négatives sur la cohésion sociale et l’égalité des chances.

3.14.

Le CESE souscrit à l’avis de la majorité des parties prenantes consultées par la Commission selon lequel le plafond de 500 000 EUR en vigueur fixé par le règlement (UE) no 360/2012 n’est pas adapté aux besoins financiers actuellement requis pour la gestion d’un SIEG, puisqu’il apparaît dans de nombreux cas que le plafond de minimis est facilement atteint, le montant moyen des aides d’État étant en forte augmentation depuis 2012. Il y a lieu de relever encore davantage ce plafond pour les entités qui, en vertu de leurs statuts et de la loi, sont tenues de réinvestir les recettes dégagées conformément à l’objectif social qu’elles poursuivent, comme tel est le cas des entreprises sociales (6).

3.15.

Pour ce qui est du sujet traité, le CESE souligne les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur les services sociaux et de santé, ainsi que l’incidence de l’inflation, qui a accusé une hausse vertigineuse ces trois dernières années. Dès lors, à la lumière du rôle stratégique joué par les services sociaux et de santé dans l’ensemble de l’Union, il serait justifié et, partant, il conviendrait d’envisager sérieusement de relever le plafond de minimis à un niveau éventuellement encore plus haut que celui récemment proposé, ainsi que d’adapter le règlement (UE) no 1407/2013, même si le plafond ordinaire prévu par ce même règlement est en vigueur depuis longtemps.

3.16.

Le CESE fait observer que le relèvement du seuil de minimis, actuellement fixé à 500 000 EUR sur trois exercices financiers, offrirait une sécurité juridique aux opérateurs, ainsi qu’aux administrations et collectivités locales désireuses de soutenir les infrastructures sociales et médicales. La situation de l’accès aux soins est préoccupante dans de nombreux États membres, et la Commission doit soutenir les efforts de ceux qui souhaitent investir dans ce secteur.

3.17.

Comme il l’a exprimé dans son avis sur un «Plan d’action pour l’économie sociale» (7), le CESE insiste sur l’importance que revêt l’économie sociale pour les services sociaux et de santé, et réaffirme la nécessité de soutenir ses activités en précisant les conditions d’accès relatives au secteur des SIEG tout comme le montant de l’aide disponible au titre des aides d’État en faveur des entités de l’économie sociale.

3.18.

Le CESE relève que les conséquences de la pandémie de COVID-19 et de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur le paquet SIEG de 2012 ne font pas l’objet d’une analyse complète dans le document de travail de la Commission, mais qu’elles sont prises en considération le cas échéant. À cet égard, il y a lieu de noter que tant la pandémie de COVID-19 que l’invasion de l’Ukraine ont rendu le rôle des services sociaux et de santé encore plus important et crucial que par le passé (8), et qu’elles ont porté préjudice à l’activité et au fonctionnement des acteurs intervenant dans la fourniture de ces services. Il est par conséquent d’autant plus nécessaire de disposer d’un cadre juridique propre à garantir un financement public stable, efficace et simplifié des services sociaux et de santé.

3.19.

Le CESE observe que la Commission européenne s’est récemment attelée à concevoir un cadre juridique plus souple et plus efficace pour financer la transition écologique, en vue d’adapter en conséquence les politiques européennes à la loi sur la réduction de l’inflation adoptée par les États-Unis d’Amérique. La compétitivité de l’Union à l’échelle internationale constitue certainement un bon motif pour adapter l’actuel cadre juridique en matière d’aides d’État. Dans le même ordre d’idées, il serait tout aussi justifié d’adapter et de simplifier de manière adéquate les règles en vigueur relatives aux services sociaux et de santé, ce qui favoriserait sans nul doute l’amélioration des services aux personnes, compte tenu également des besoins d’assistance croissants que relèvent les documents relatifs à la stratégie européenne en matière de soins pour les aidants et les bénéficiaires de soins (9).

3.20.

Enfin, le CESE rappelle qu’il importe tout particulièrement de surveiller attentivement l’utilisation des aides d’État dans le domaine des services sociaux et de santé afin de prévenir toute irrégularité ou tout abus de la part des opérateurs économiques qui interviennent dans des secteurs aussi critiques.

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(1) JO C 429 du 11.12.2020, p. 131.

(2) Règlement (UE) no 360/2012 de la Commission du 25 avril 2012 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (JO L 114 du 26.4.2012, p. 8).

(3) Règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis (JO L 352 du 24.12.2013, p. 1).

(4) JO C 323 du 26.8.2022, p. 8.

(5) Décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (JO L 7 du 11.1.2012, p. 3).

(6) JO C 429 du 11.12.2020, p. 131.

(7) JO C 323 du 26.8.2022, p. 38.

(8) Comme le montre l’augmentation des dépenses des États membres dans le domaine des services sociaux et de santé ces dernières années, mise en évidence par la Commission dans son évaluation.

(9) https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10382#navItem-relatedDocuments