Avis institutionnel — 52022AR3978

Avis du Comité européen des régions sur le thème «Stratégies régionales d’adaptation pour parvenir à une agriculture bas carbone»

(2023/C 157/09)

Texte de référence: Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de certification de l’Union relatif aux absorptions de carbone [SEC(2022) 423 final — SWD(2022) 377 final — SWD(2022) 378 final] COM(2022) 672 final — 2022/0394(COD)

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Considérations générales

1.

rappelle que l’urgence climatique mondiale nous oblige à atteindre l’objectif collectif européen de neutralité climatique d’ici à 2050 tout en essayant de réduire au minimum les effets économiques et sociaux négatifs de la transition pour les territoires, les citoyens et les entreprises de l’Union;

2.

souligne que l’agriculture, qui contribue aux émissions de gaz à effet de serre de l’Union à hauteur de 13 %, peut contribuer de façon importante à atteindre cet objectif de neutralité climatique d’ici à 2050, aussi grâce à des pratiques séquestrant le carbone de l’atmosphère par la photosynthèse, à la biomasse, au stockage du carbone dans les sols et à une forte réduction des émissions;

3.

soutient, comme indiqué dans son avis sur la révision du règlement UTCATF (1), la proposition de la Commission européenne d’accroître l’objectif d’absorption nette à 310 millions de tonnes d’équivalent CO2 dans le secteur des terres d’ici à 2030;

4.

rappelle le rôle nourricier de l’agriculture européenne, garante de la sécurité alimentaire de la population européenne;

5.

constate que, en même temps que les crises géopolitiques conjoncturelles telles que la guerre en Ukraine, ce sont aussi les impacts du changement climatique et l’effondrement de la biodiversité qui mettent structurellement en péril la sécurité et l’approvisionnement alimentaire en Europe et dans le monde;

6.

observe que les phénomènes climatiques extrêmes tels que la sécheresse, les incendies, les inondations et d’autres événements climatiques extrêmes, de plus en plus nombreux et importants, renforcent la fragilité des secteurs agricoles et forestiers européens;

7.

estime qu’une transition vers des systèmes alimentaires européens plus durables, fondés sur des pratiques issues de l’agroécologie et de l’économie circulaire, est indispensable pour atteindre les objectifs européens en matière de climat, de sécurité alimentaire, de protection de la biodiversité, de réduction des fertilisants et pesticides, de déforestation importée et de résilience des systèmes de production tels qu’établis par la stratégie «de la ferme à la table» et le pacte vert pour l’Europe plus largement; rappelle que les produits agricoles importés en Europe devraient répondre aux mêmes exigences environnementales que ceux produits au sein de l’Union;

8.

considère néanmoins que toute politique de transition des systèmes alimentaires européens devrait avoir comme horizon un renforcement de l’autonomie alimentaire européenne et un accès universel à des denrées alimentaires durables, sûres et nutritives à un prix abordable;

9.

rappelle l’importance d’accompagner les agriculteurs dans la mise en œuvre de cette transition à travers des politiques européennes de soutien adéquates;

10.

souligne que l’activité agricole doit assurer un revenu digne aux agriculteurs et que les services écosystémiques rendus par les agriculteurs doivent être justement rémunérés. Les zones rurales sont souvent touchées par le déclin démographique, une connectivité plus faible et le manque d’infrastructures appropriées. Vu l’importance que revêtent ces zones rurales pour la production alimentaire, le métier d’agriculteur doit rester attractif afin d’éviter que les jeunes générations ne quittent les campagnes en quête de meilleures perspectives;

11.

rappelle le rôle des autorités régionales et locales dans l’accompagnement des agriculteurs dans cette transition agroécologique;

12.

demande que ces pratiques puissent représenter un revenu supplémentaire pour les agriculteurs dans le cadre de la certification; estime qu’il est également nécessaire, en tant que principe général, d’assurer la cohérence, la transparence et la sécurité du système afin que les crédits octroyés dans ce secteur puissent être considérés comme fiables;

Les principes et les pratiques d’une agriculture bas carbone

13.

soutient la proposition de la Commission d’explorer de nouvelles formes de soutien aux pratiques de stockage du carbone dans le secteur des terres figurant dans sa communication sur des cycles du carbone durables;

14.

considère néanmoins qu’il est important de ne pas réduire l’ensemble de ces pratiques à un simple modèle économique;

15.

estime que l’agriculture bas carbone devrait avant tout être définie comme un ensemble de pratiques agroécologiques et de conservation des sols visant l’absorption et la réduction des émissions, mais dans une approche plus globale de restauration de la biodiversité, de protection de l’eau et de la qualité des sols, de sécurité alimentaire, d’adaptation au changement climatique, de maintien des emplois agricoles en zones rurales et d’amélioration du revenu des agriculteurs;

16.

propose que la définition de l’agriculture bas carbone prenne en compte les deux dimensions de la neutralité carbone, à savoir la séquestration et la réduction des émissions en valeur absolue, de sorte que les agriculteurs puissent être récompensés pour les deux volets;

17.

constate à cet égard qu’une approche des pratiques bas carbone basée uniquement sur l’efficacité et l’intensité carbone ne tient pas compte de la complexité des modes de production agricole et risque de conduire à une intensification des modes de production avec des impacts contre-productifs pour l’environnement au sens large;

18.

rappelle que les pratiques visant à conserver ou à augmenter la teneur en carbone des sols apportent de nombreux cobénéfices pour l’environnement et les agriculteurs; souligne toutefois que les agriculteurs qui auraient recours sur leur exploitation à une technique de non-labour, qui contribue à maintenir le carbone dans le sol, pourraient avoir besoin de continuer à utiliser de façon limitée des pesticides, les techniques sans travail du sol étant susceptibles de modifier de façon importante les besoins de lutte contre les organismes nuisibles;

19.

souligne que, si l’agriculture carbonée n’est pas pratiquée de manière continue, elle présente un risque élevé que le stockage du carbone dans les sols agricoles ne s’inverse, et qu’elle ne constituerait donc pas un moyen permanent d’éliminer le carbone de l’atmosphère;

20.

estime que l’agriculture bas carbone devrait être mise en œuvre en priorité dans les secteurs comme la protection et la restauration des tourbières, l’agroforesterie et le maintien des prairies permanentes qui offrent le plus grand potentiel de stockage et de réduction d’émissions du CO2;

21.

souligne l’importance des pratiques visant à renforcer les systèmes agroforestiers, telle que la reconstitution du maillage bocager et sa gestion durable ou encore les systèmes sylvopastoraux, qui, au-delà des capacités de stockage, sont sources de biodiversité et de revenus supplémentaires pour les agriculteurs, mais aussi les écosystèmes exposés à des risques d’érosion ou dégradés qui présentent un fort potentiel d’absorption du carbone;

22.

regrette que la surface des prairies permanentes continue de diminuer car les règles de conditionnalité de la politique agricole commune (PAC) autorisent le retournement de 5 % de ces surfaces à chaque programmation à cause de la réactualisation de l’année de référence et de la gestion de la mesure à une échelle trop agrégée;

23.

rappelle que, comme indiqué dans son avis sur l’agroécologie, priorité devrait être donnée aux systèmes d’élevage extensif et semi-extensif comme la polyculture-élevage et le pastoralisme favorisant une réduction des intrants chimiques azotés et un maintien des prairies, bénéfiques pour le climat et pourvoyeurs de services écosystémiques;

24.

insiste sur le maintien et l’augmentation des stocks de carbone dans le sol sur les terres arables à travers des pratiques issues de l’agroécologie, et alerte en même temps sur les difficultés de permanence à long terme du carbone stocké dans les terres arables;

Principes généraux pour une certification européenne de l’agriculture bas carbone

25.

prend acte de la volonté de la Commission de mettre en place un système de certification carbone valorisant les séquestrations du carbone, y compris dans le secteur des terres;

26.

regrette néanmoins, dans la proposition de la Commission européenne, l’absence de détails sur certaines questions essentielles concernant entre autres la gouvernance des systèmes de certification et déplore le choix fait par la Commission européenne de les traiter via la législation secondaire;

27.

appelle la Commission à tenir compte des spécificités du secteur agricole et forestier et à opérer dans la future certification une distinction claire entre les pratiques fondées sur les processus naturels et les pratiques technologiques;

28.

constate l’existence dans plusieurs États membres de labels et certifications carbone, y compris pour l’agriculture, et demande à la Commission d’en tenir compte pour l’élaboration d’un cadre européen exigeant; estime qu’il est nécessaire de mettre en place une méthodologie claire et transparente qui garantisse la fiabilité du système et permette la transparence des crédits et, partant, leur assure la meilleure rémunération possible;

29.

demande à la Commission européenne de préciser comment elle compte éviter les distorsions de concurrence avec les certificats d’absorption non-UE, qui ne reposent pas sur les mêmes exigences;

30.

rappelle que, pour atteindre la neutralité climatique à l’échelle planétaire, il est nécessaire d’agir sur deux grands leviers que sont la réduction des émissions anthropiques de gaz à effet de serre et l’augmentation des puits de carbone par l’afforestation, la reforestation, le pastoralisme, les techniques agricoles d’amélioration des sols ainsi que d’autres solutions technologiques et industrielles;

31.

estime que la priorité de l’action climatique européenne doit rester la réduction des émissions de gaz à effet de serre;

32.

souligne que les absorptions ne constituent pas une alternative à la réduction des émissions et demande qu’elles soient réservées à l’absorption d’émissions résiduelles et inévitables afin d’éviter aussi toute dynamique spéculative et toute entrave aux efforts d’atténuation;

33.

constate que l’atteinte de la neutralité à l’échelle des individus, des acteurs économiques et publics via une compensation des émissions par l’achat de crédits carbone repose sur des principes scientifiques erronés dans la mesure où il n’y a pas d’équivalence entre une émission certaine à l’instant et une absorption dans le futur et potentiellement réversible;

34.

propose que le cadre de certification européen permette de contribuer à la neutralité européenne et mondiale à travers la vente de certifications carbone, au sein des chaînes d’approvisionnement alimentaire pour les entreprises du secteur, pour financer des projets de décarbonation en lien avec les besoins des territoires;

35.

estime que les secteurs économiques doivent tous contribuer proportionnellement à leur capacité à la lutte contre le changement climatique et s’oppose par conséquent au recours à la certification carbone pour l’agriculture à des fins compensatoires en dehors des filières agricoles et agroalimentaires, à l’exception du secteur du transport et de la commercialisation de produits agroalimentaires; souligne toutefois qu’il convient d’envisager les différentes utilisations des terres de manière globale, de sorte que le cadre réglementaire n’encourage pas à reconvertir leur usage;

36.

regrette que la proposition de la Commission européenne n’établisse pas les règles d’utilisation de ces certificats d’absorption carbone par les acteurs économiques et ouvre ainsi la possibilité de compensations non souhaitables;

37.

recommande que la future certification n’incite pas des pratiques ayant des externalités négatives pour la biodiversité et l’environnement au sens large, même si elles s’avèrent bénéfiques en matière de réduction des gaz à effet de serre, en suivant le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»;

38.

estime qu’une certification de l’agriculture bas carbone devrait être multidimensionnelle et contribuer à une transition systémique des systèmes alimentaires vers l’agroécologie, en intégrant ou en prenant pour base des indicateurs simples relatifs à la biodiversité, la qualité des eaux, la fertilité naturelle des sols et l’utilisation d’intrants, qui seront définis conformément à la méthodologie arrêtée;

39.

propose la prise en compte, dans le cadre de la certification, à la fois des réductions des émissions agricoles et des absorptions afin d’avoir une vision globale de l’impact d’un projet sur le climat;

40.

estime de la même façon que le champ d’application de la certification européenne pour l’agriculture devrait intégrer et valoriser la réduction de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre au niveau des exploitations agricoles afin de favoriser une évolution systémique des systèmes de production et des pratiques;

41.

regrette à cet égard que la proposition de la Commission européenne se focalise uniquement sur les absorptions de carbone et ne permette pas de valoriser le bilan global d’émissions de carbone et des autres gaz à effet de serre;

42.

demande néanmoins de comptabiliser de façon distincte les réductions et les absorptions pour favoriser la transparence des projets et afin de suivre l’évolution du puits de carbone d’un côté et des émissions agricoles de l’autre, sans fusionner les deux objectifs;

43.

recommande de définir le bon niveau de mise en œuvre de la certification en fonction des pratiques afin de réduire les risques de fuites de carbone au sein de l’exploitation et en dehors;

44.

demande que le futur cadre de certification soit garant de la conformité avec les critères de permanence et d’absence de double comptage;

45.

demande à la Commission d’établir des règles justes pour éviter la création d’effets pervers pénalisant les gestionnaires les plus vertueux et les agriculteurs qui ont déjà développé des actions et pratiques agricoles favorables à la séquestration de carbone et pour ne pas récompenser in fine les agriculteurs qui ont opté pour des pratiques préjudiciables au taux de carbone dans les sols;

46.

propose à cet égard que la certification pour une agriculture bas carbone prenne aussi en compte les niveaux de saturation et le maintien des stocks de carbone, au-delà des taux d’absorption;

47.

rappelle que la question de la permanence dans le temps du carbone stocké dans les sols et dans la biomasse reste une des problématiques principales dans le cadre d’une certification carbone;

48.

propose que les systèmes de certification se basent sur une contractualisation à long terme et sur des engagements de non-réversibilité qui aillent au-delà de la période de contractualisation, en particulier pour les projets portant sur l’agroforesterie et les tourbières;

49.

prend acte du choix de la Commission de considérer le carbone comme réémis à la fin de la période de surveillance, mais estime néanmoins qu’il est essentiel d’étudier une façon d’assurer la rentabilité sur le long terme des pratiques de stockage afin d’encourager la permanence des stocks;

50.

recommande un encadrement rigoureux des termes de la contractualisation pour que la charge ainsi que le risque de réversibilité soient équitablement partagés en cas de problème dans la conduite du contrat, indépendamment de la volonté du gestionnaire;

51.

propose à cet égard d’intégrer une notion de gestion des risques dans le cadre de la certification, afin de protéger les agriculteurs et les gestionnaires des aléas liés aux événements climatiques tels que par exemple les feux de forêts;

52.

rappelle la diversité des conditions en termes de systèmes de production au sein des États membres et de leurs régions et considère que le cadre de certification devra intégrer les flexibilités nécessaires à la prise en compte de ces spécificités régionales;

53.

demande à la Commission une étude d’impact sur les conséquences d’une certification européenne sur les prix du foncier et au niveau socio-économique;

Système de suivi, déclaration et vérification

54.

constate les nombreuses difficultés liées à une comptabilisation précise du carbone stocké dans les sols;

55.

propose à cet égard l’adoption d’une approche basée sur des pratiques reconnues pour augmenter et maintenir la teneur en carbone des sols, tout en contribuant à la protection de la biodiversité, plutôt qu’une approche basée uniquement sur les résultats;

56.

invite en parallèle la Commission à poursuivre le développement des méthodes de surveillance du stockage du carbone dans les sols agricoles et forestiers et à améliorer les évaluations du potentiel du stockage du carbone, et ce, avant le lancement du futur cadre de certification;

57.

propose que la méthode de comptabilisation prenne en compte l’ensemble des émissions à l’échelle de l’exploitation, qu’elles soient directes ou indirectes afin d’éviter les risques de fuite de carbone, et d’encourager une transition systémique des systèmes agricoles;

58.

propose à cet égard que le cadre de suivi et de vérification aille au-delà des indicateurs pour la comptabilité carbone en intégrant des indicateurs pertinents pour la biodiversité et l’autonomie des exploitations, et suggère une comptabilisation des émissions à l’hectare plutôt que sur la base de la quantité produite afin d’inciter le passage à une agriculture plus extensive et de défavoriser l’optimisation via l’intensification;

59.

recommande la mise en place d’un cadre de suivi et d’évaluation de la certification qui soit en même temps fiable et accessible, sans engendrer des coûts d’administration et de contrôle disproportionnés;

60.

propose le développement au niveau des États membres de services spécifiques de conseil sur le cadre de suivi et d’évaluation de projets d’agriculture bas carbone, adaptés aux différentes typologies d’exploitations et différents contextes de production;

61.

recommande la mise en place de mécanismes de révision afin d’adapter le système de suivi et de vérification à l’évolution des pratiques agricoles et forestières;

62.

propose la mise en place d’un registre européen pour assurer la traçabilité des contributions et des crédits issus de la certification carbone pour l’agriculture, en tirant parti des expériences qui existent au niveau national ou régional;

Financement de l’agriculture bas carbone

63.

rappelle que la PAC est et doit rester le principal outil d’orientation et d’accompagnement de la production agricole européenne vers des systèmes toujours plus résilients et durables;

64.

estime que la mise en place d’une certification de l’agriculture bas carbone financée en partie par le secteur privé n’a pas vocation à se substituer aux financements publics;

65.

considère que la mise en place de marchés volontaires de compensation pourrait comporter des risques majeurs de financiarisation de l’agriculture et d’accaparement des terres agricoles à moyen et long termes, et que ces risques devraient être pris en compte dès à présent par la Commission;

66.

constate qu’à l’heure actuelle, le prix de la tonne du carbone sur les marchés volontaires ne serait pas suffisant pour accompagner les agriculteurs vers des transitions systémiques et pourrait au contraire décourager les gestionnaires, notamment les plus petits et moins sensibles aux économies d’échelle, de sorte que le financement devrait au moins compenser la mise en œuvre des nouvelles pratiques et la certification;

67.

propose à cet égard des clauses de sauvegarde pouvant notamment prendre la forme d’un prix maximum pour les certificats d’absorption afin d’empêcher le boisement des terres agricoles productives et l’accaparement des terres agricoles, ainsi qu’un prix minimum pour que les dispositifs certifiés soient suffisamment attractifs pour les agriculteurs et dissuasifs pour les entreprises ne souhaitant pas réaliser les efforts de réduction suffisants;

68.

appelle la Commission à privilégier une approche hybride avec un paiement initial partiel fondé sur les actions et pratiques agricoles, le solde étant payé à la fin du projet pluriannuel de 5 à 10 ans selon les résultats effectifs;

69.

demande la mise en place de critères suivant le principe de hiérarchie de l’atténuation, permettant ainsi l’accès à l’achat et au financement d’éventuels crédits carbone dérivant de la certification uniquement pour les acheteurs et financeurs ayant déjà fait preuve d’une réduction substantielle des émissions à la source afin de limiter les dynamiques de spéculation;

70.

demande que les schémas de certification impliquant des financeurs privés soient en priorité orientés vers la participation des acteurs de la chaîne d’approvisionnement et de valeur alimentaire afin de favoriser une décarbonation du secteur agroalimentaire à travers des dynamiques partenariales;

71.

demande que les financements en lien avec la certification carbone puissent fonctionner de façon complémentaire aux financements de la PAC;

72.

demande, en cas de mise en place de marchés volontaires, que les coûts liés au système de suivi et d’évaluation soient principalement couverts par l’acheteur du crédit;

73.

regrette que la proposition de la Commission européenne ne précise pas comment les différentes sources de financement (notamment la complémentarité avec la PAC) pourront être utilisées conjointement afin d’apporter une rémunération suffisamment incitative pour les agriculteurs;

74.

propose d’utiliser le cadre de la certification comme une taxinomie afin d’attirer des financements publics ou privés supplémentaires vers des projets de transition multidimensionnels, notamment portés par des collectivités locales et régionales, avec un impact positif incontestable sur la réduction de gaz à effet de serre;

Rôle des autorités locales et régionales

75.

rappelle que les collectivités locales et régionales jouent un rôle fondamental, que ce soit dans l’accompagnement des agriculteurs pour le développement de l’agriculture bas carbone, en particulier pour la formation technique des nouveaux entrants, l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs, le conseil aux agriculteurs, les règles du foncier agricole et de l’urbanisme, la création de fermes de démonstration, ainsi que des outils de suivi de la mise en œuvre de la transition agroécologique, ou dans la promotion de la recherche sur la séquestration du carbone en fonction des conditions spécifiques de la région concernée, par exemple sur le plan climatique ou pédologique;

76.

regrette, néanmoins, que la proposition de la Commission européenne ignore les conséquences que cette nouvelle réglementation pourrait avoir sur l’aménagement des territoires et les stratégies régionales agricoles et alimentaires; déplore, à ce titre, que la proposition de la Commission européenne ne soit pas accompagnée d’une grille d’évaluation complète de la subsidiarité;

77.

constate que le changement, la transformation et l’évolution des pratiques ne peuvent pas se produire de manière isolée, à la seule échelle de l’exploitation;

78.

appelle à cet égard la Commission à prendre en compte de façon structurelle la dimension territoriale des dynamiques de transitions, y compris vers l’agriculture bas carbone, et à favoriser une meilleure implication des autorités locales et régionales dans la mise en œuvre des politiques agricoles, y compris la future certification carbone;

79.

constate que les autorités locales et régionales peuvent jouer un double rôle d’instigateurs et d’agrégateurs de projets d’agriculture bas carbone à l’échelle territoriale en favorisant dans le même temps des dynamiques de coopération entre les différentes parties prenantes;

80.

demande à la Commission d’inclure les autorités locales et régionales dans la gouvernance de la certification carbone européenne en tant que garantes de l’essor de projets fondés sur la coopération au sein de la chaîne d’approvisionnement et en lien avec les besoins et les spécificités territoriales ainsi qu’avec les stratégies régionales de réduction des gaz à effet de serre agricoles;

81.

regrette que la proposition de la Commission européenne ne mentionne pas plus spécifiquement les autorités locales et régionales dans la gouvernance du cadre de certification des absorptions de carbone, ce qui pourrait menacer certains équilibres territoriaux à moyen et long termes (prix du foncier, accaparement des terres et autonomie et résilience alimentaires des territoires);

82.

propose d’explorer la possibilité pour les autorités régionales de mettre en place sous leur responsabilité des systèmes de certification à l’échelle territoriale, en établissant un cadre de gouvernance adapté aux exigences locales et en définissant un nombre de crédits disponibles sur la base d’un calcul des émissions agricoles et des potentialités de réductions et de stockage;

83.

encourage les autorités locales et régionales à favoriser l’apprentissage entre pairs (peer learning) concernant les pratiques de l’agriculture bas carbone par l’intermédiaire de fermes de démonstration et de réseaux de conseil à l’échelle territoriale.

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(1) Avis du Comité européen des régions — Révision des règlements UTCATF et répartition de l’effort (JO C 301 du 5.8.2022, p. 221).