| CELEX | 52022DC0524 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 13 octobre 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 13.10.2022
COM(2022) 524 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’état d’avancement des préparations pour la mise en œuvre complète des règlements relatifs à l’interopérabilité conformément à l’article 78, paragraphe 5, du règlement (UE) 2019/817 et à l’article 74, paragraphe 5, du règlement (UE) 2019/818
1.Introduction
L’interopérabilité des systèmes d’information qui sous-tendent l’espace de liberté, de sécurité et de justice est essentielle pour renforcer l’efficacité et l’efficience des vérifications aux frontières extérieures afin de prévenir l’immigration illégale, d’améliorer la mise en œuvre de la politique commune des visas ainsi que pour prévenir et détecter les infractions terroristes et d’autres infractions pénales graves et mener des enquêtes en la matière et faciliter l’identification des personnes inconnues.
Le 11 juin 2019, les règlements sur l’interopérabilité 1 sont entrés en vigueur. Ces règlements énoncent les dispositions de suivi et d’évaluation, par la Commission 2 et l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA), pour ce qui est de l’état d’avancement de la réalisation de l’interopérabilité 3 .
La Commission a produit un premier rapport sur la mise en œuvre des règlements sur l’interopérabilité le 21 août 2020 4 , et un deuxième rapport le 10 novembre 2021 5 . Ce troisième rapport couvre la période allant de la publication du précédent rapport sur l’état d’avancement, en novembre 2021, à l’élaboration du présent rapport, en juillet 2022.
Le présent rapport arrive à un moment critique pour le projet d’interopérabilité. Les travaux de mise en œuvre des règlements sur l’interopérabilité continuent d’avancer dans les États membres, les pays associés à l’espace Schengen et les agences de l’Union, à des rythmes différents. Certains États membres rencontrent des difficultés spécifiques en ce qui concerne la préparation de la nouvelle architecture informatique pour les systèmes d’information de l’Union et leur interopérabilité liées, entre autres, à des retards nationaux au niveau des marchés publics, à des problèmes contractuels, à un manque de disponibilité de l’expertise et des ressources humaines nécessaires.
En raison des retards de livraison du système d’entrée/de sortie (EES) au niveau central, les ministres ont confirmé une révision du calendrier lors de la réunion informelle du Conseil «Justice et affaires intérieures» du 11 juillet 2022. Selon le nouveau calendrier, la mise en place de tous les nouveaux systèmes liés à la gestion des frontières extérieures (SIS, EES, ETIAS) sera achevée d’ici fin 2023 conformément à l’objectif stratégique global, tandis que les éléments d’interopérabilité seront développés dans le courant de l’année 2023 pour être mis en service progressivement avant juin 2024 au plus tard.
L’interopérabilité étant une entreprise commune, il est nécessaire que toutes les parties prenantes travaillent de façon coordonnée, car les retards au niveau d’une partie du système se répercutent sur l’ensemble. Dans les prochains mois, la Commission continuera à assurer un suivi étroit et à soutenir les États membres afin d’atteindre l’important objectif d’interopérabilité dans le délai convenu.
2.État d’avancement
Les travaux en vue du développement et de la mise en place de la nouvelle architecture informatique des systèmes d’information de l’Union pour les frontières, la migration et la sécurité ainsi que de leur interopérabilité sont en cours. La Commission tient le Conseil et le Parlement européen étroitement informés des progrès réalisés, grâce à la publication annuelle de rapports et aux procédures des comités et groupes d’experts de la Commission. En outre, la Commission a régulièrement invité le Parlement européen et le Conseil à des forums pertinents pour échanger des informations avec les États membres, tels que le forum semestriel sur l’interopérabilité. L’état d’avancement a également fait l’objet de discussions constantes aux niveaux technique et politique, notamment au sein des organes du Conseil tels que le groupe de travail du Conseil sur l’échange d’informations dans le domaine de la JAI (IXIM), le Coreper et le Conseil «Justice et affaires intérieures».
·Systèmes d’information et leur interopérabilité
En novembre 2022, le système d’information Schengen (SIS) sera mis à niveau, doté de nouveaux types de signalements, des données actualisées et des fonctionnalités améliorées. Les nouveautés du SIS permettent d’améliorer le système en renforçant la coopération entre les États membres, en protégeant les personnes plus vulnérables, en améliorant la gestion de la migration irrégulière, en luttant contre la criminalité et en garantissant les droits des citoyens.
En préparation à l’entrée en service de l’EES en mai 2023, tous les actes d’exécution et délégués requis ont été adoptés 6 . La mise en œuvre du système entre à présent dans les dernières étapes de développement et d’essai, tant au niveau central qu’au niveau national. Compte tenu des difficultés rencontrées pour créer et livrer l’EES dans les temps au niveau central, l’eu-LISA et la Commission ont entamé des discussions avec des représentants du consortium chargé de développer l’EES pour réduire autant que possible le risque de nouveaux retards. Pour alléger la pression sur les points de passage frontaliers déjà surchargés, la Commission analyse la possibilité de permettre aux États membres, après l’entrée en service de l’EES, de créer temporairement, dans des situations exceptionnelles, une partie des dossiers EES sans données biométriques.
En ce qui concerne le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS), les activités de mise en œuvre sont en cours en perspective d’une mise en service d’ici la mi-novembre 2023. Tous les actes d’exécution et délégués nécessaires au développement du système ont été adoptés ou en sont à une version stable. Les actes restants en sont également aux dernières étapes de leur adoption. Une campagne de communication ambitieuse ainsi qu’un site web consacré à l’ETIAS sont en cours de préparation pour veiller à l’information correcte et en temps utile des voyageurs qui entrent en Europe.
Le développement du système européen d’information sur les casiers judiciaires pour les ressortissants de pays tiers (ECRIS-TCN) avance et le système devrait être lancé mi-novembre 2023, conformément à la dernière décision du Conseil JAI. En ce qui concerne le système d’information sur les visas (VIS), la Commission élabore actuellement le droit dérivé nécessaire au développement de la version révisée du VIS, également dans le contexte du cadre d’interopérabilité plus large.
Les États membres ont déployé d’importants efforts afin de préparer l’entrée en service des éléments d’interopérabilité.
·Actes d’exécution relatifs à l’interopérabilité
Les règlements sur l’interopérabilité prévoient que des actes d’exécution devraient âtre adoptés afin de préciser et de mettre en œuvre des aspects techniques donnés des règlements. Certains de ces actes sont nécessaires pour que l’eu-LISA puisse réellement commencer la conception et le développement des éléments utilisés dans le cadre de l’architecture globale du système, d’autant plus que cette étape requiert la définition de spécifications techniques et la préparation de procédures de passation de marchés qui permettront de travailler avec des contractants. D’autres actes sont nécessaires pour définir des règles techniques visant à faciliter la mise en œuvre sur le terrain par les autorités compétentes, par exemple par l’utilisation de formulaires types et l’établissement de procédures de coopération pour remédier aux incidents de sécurité.
Depuis le dernier rapport sur l’état d'avancement des travaux, la Commission a continué d’examiner, au sein des comités et groupes d’experts concernés, une série d’actes d’exécution et d’actes délégués nécessaires au développement des éléments d’interopérabilité. À ce jour, la grande majorité de ces actes ont été adoptés en coopération avec le Parlement européen et le Conseil de l’Union, comme le prévoient les procédures applicables 7 . Au total, la Commission a adopté trois actes délégués et neuf actes d’exécution découlant des règlements sur l’interopérabilité, portant sur les sujets suivants: procédures techniques et réponses du portail de recherche européen (ESP) (article 9, paragraphe 7), performances du service partagé d’établissement de correspondances biométriques (article 13, paragraphe 5), formulaires nécessaires en cas de lien rouge (article 32, paragraphe 5) et de lien blanc (article 33, paragraphe 6), qualité des données (article 37, paragraphe 4), procédures de coopération en cas d’incidents de sécurité (article 43, paragraphe 5), fonctionnement du portail en ligne (article 49, paragraphe 6), et solution technique pour gérer les demandes d’accès des utilisateurs des services répressifs (article 78, paragraphe 10) 8 . Trois des actes déjà adoptés sont en cours de révision afin d’y inclure des modifications liées au nouveau règlement relatif au système d’information sur les visas (VIS) et des modifications consécutives apportées au système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS): les actes relatifs aux règles techniques permettant de créer des liens entre les données des différents systèmes d’information de l’Union (article 28, paragraphe 7) et aux profils des utilisateurs de l’ESP (article 8, paragraphe 2) et l’acte relatif au répertoire central des rapports et statistiques (article 39, paragraphe 5). En janvier 2022, le Parlement européen a émis des objections concernant l’acte délégué relatif aux procédures permettant de déterminer les cas dans lesquels les données d’identité peuvent être considérées comme étant les mêmes ou similaires (article 28, paragraphe 5). La Commission a révisé cet acte pour répondre aux préoccupations du Parlement européen ainsi que pour y inclure des modifications liées au nouveau règlement VIS et des modifications consécutives à l’ETIAS. Le processus d’élaboration est passé par une consultation adéquate du sous-groupe «Interopérabilité» du groupe d’experts sur les systèmes d’information pour les frontières et la sécurité, avec la participation d’experts du Parlement européen. La Commission a adopté l’acte révisé sur les données identiques ou similaires en juillet 2022.
Il reste un acte à adopter: l’acte d’exécution relatif au format universel pour les messages (UMF) (article 38, paragraphe 3). Au moment de la rédaction du présent rapport, la procédure d’adoption de cet acte est en cours au sein de la Commission.
3.État de la mise en œuvre par les États membres et les agences de l’Union
La Commission a continué de tenir des réunions régulières avec les États membres pour discuter de la réalisation de l’interopérabilité de systèmes d’information de l’Union à grande échelle. Depuis le dernier rapport sur l’état d’avancement, de novembre 2021, la Commission a tenu huit réunions de groupes d’experts et trois réunions de comités sur l’interopérabilité pour discuter des derniers actes délégués et d’exécution à adopter et réviser ainsi que pour soutenir la création d’un manuel pour les utilisateurs finaux.
En 2020, la Commission a lancé un processus d’alerte rapide pour suivre la mise en œuvre et l’utilisation des systèmes informatiques dans le domaine de la migration, de la sécurité et de la justice, ainsi que leur interopérabilité (RAP-IT). RAP-IT utilise des moyens et des mécanismes existant pour assurer un suivi constant de la mise en œuvre par les États membres afin d’apporter retours d’information et soutien. Depuis la création de RAP-IT, la Commission utilise ce processus à des fins de suivi et de collecte d’informations.
En 2022, la Commission a organisé des réunions bilatérales, avec le soutien de l’eu-LISA, avec plus de 14 États membres, de pays associés à l’espace Schengen et d'agences de l’Union pour contrôler l’avancement, déterminer les domaines de préoccupation potentielle, et veiller à ce que les systèmes d’information de l’Union soient prêts pour être mis en service et soient interopérables. En outre, la Commission a procédé, avec le soutien de l’eu-LISA, à des échanges trilatéraux réguliers avec les États membres qui se heurtent à certaines difficultés de mise en œuvre du projet d’interopérabilité afin de leur apporter un soutien pour résoudre les problèmes en suspens.
En avril 2022, la Commission a organisé le septième forum sur l’interopérabilité pour discuter des progrès réalisés et des principales difficultés rencontrées dans la mise en place de la nouvelle architecture informatique des systèmes d’information de l’Union pour les frontières, la migration et la sécurité. Conformément à la pratique usuelle, la Commission a consulté les États membres et les agences de l’Union au sujet de leurs progrès en matière de mise en œuvre au moyen de questionnaires ciblés et a présenté aux participants une vue d’ensemble de l’état d’avancement de la mise en place de la nouvelle architecture informatique des systèmes d’information de l’Union pour les frontières, la migration et la sécurité par les États membres et les agences de l’Union. Les discussions ciblées étaient axées sur le niveau de préparation des États membres et des agences de l’Union pour l’entrée en service des systèmes d’information à grande échelle de l’Union, les progrès réalisés et les principales difficultés en vue de la mise en œuvre en temps utile, y compris en ce qui concerne les essais, les contrats et le financement.
Il ressort des échanges d’information tenus lors de ce forum que des avancées globales considérables ont été réalisées dans plusieurs domaines de préparation en vue de la mise en œuvre des systèmes d’information de l’Union et de leur interopérabilité. Les discussions ont mis en exergue des avancées globales perceptibles dans la préparation de l’entrée en service de la refonte du SIS, et les États membres et l’eu-LISA sont globalement convaincus que l’échéance pour le lancement des opérations sera respectée. Les échanges avec les États membres ont mis en lumière certaines difficultés critiques auxquelles il faut répondre pour préparer l’EES, notamment des retards de la part du contractant de l’eu-LISA et des conséquences pour les essais au niveau national et pour le niveau de préparation aux points de passage frontaliers. La plupart des États membres ont indiqué être sur la bonne voie pour la mise en service de l’ETIAS, et des travaux sur le VIS sont en cours en vue d’une mise en place du système au plus vite. La Commission encourage les États membres et l’eu-LISA à faire remonter tout risque sérieux de retard aux organes de gestion concernés et à l’échelon politique afin de prendre pleinement en considération les risques les plus importants au vu du calendrier, de la gouvernance et des délais convenus au plan politique pour la mise en place de la nouvelle architecture informatique. Sur la base des progrès énoncés et des principales difficultés soulevées par les États membres et l’eu-LISA, le Conseil «Justice et affaires intérieures» a confirmé les modifications du calendrier de la mise en œuvre lors de sa réunion du 11 juillet 2022.
4.Besoins en formation
Une formation coordonnée de manière centralisée au niveau de l’Union est essentielle pour assurer une mise en œuvre et une utilisation correctes et efficaces de l’interopérabilité. Les règlements sur l’interopérabilité prévoient que l’eu-LISA est tenue d’offrir une formation relative à l’utilisation technique des éléments d’interopérabilité et font obligation aux autorités des États membres et des agences de l’Union qu’elles proposent un programme de formation sur la sécurité des données, la qualité des données et les règles de protection des données ainsi que sur les procédures applicables au traitement des données 9 .
La Commission a continué de soutenir les États membres et les agences de l’Union en ce qui concerne la formation, notamment en leur fournissant les documents et informations nécessaires relatifs à l’utilisation des éléments et du cadre d’interopérabilité lors de réunions consacrées à ce sujet. La Commission qui participe régulièrement au processus de détermination des besoins en formation, soutient en particulier le CEPOL à cet égard, et a offert des formations relatives au cadre d’interopérabilité. Plus précisément, la Commission a appuyé les travaux du nouveau centre de connaissances du CEPOL sur la coopération en matière répressive, l’échange d’informations et l’interopérabilité (CKC INT), notamment en nommant des experts dans les axes de travail correspondants.
La Commission a également organisé deux ateliers thématiques sur l’interopérabilité axés sur divers processus commerciaux pour aider les États membres à préparer la mise en œuvre de l’interopérabilité.
5.Fonds de l’Union
Selon la fiche financière législative annexée aux propositions de la Commission européenne pour les deux règlements portant établissement d’un cadre pour l’interopérabilité des systèmes d’information de l’Union dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, un budget total de 461 millions d’EUR est nécessaire pour la période 2019-2027. Ce montant comprend le budget approprié destiné aux États membres (136,3 millions d’EUR) pour l’adaptation de leurs systèmes nationaux et pour la formation des utilisateurs finaux, pour le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (4,8 millions d’EUR) pour la mise à niveau nécessaire des systèmes informatiques de l’agence, pour le CEPOL (2 millions d’EUR) pour la formation du personnel opérationnel, et pour l’eu-LISA (261,3 millions d’EUR) pour les coûts de développement et de maintenance des éléments d’interopérabilité ainsi que pour les activités liées à la migration des données, à la mise à jour, au réseau, à la formation et aux réunions 10 . Les dépenses actuelles se situent en-deçà des montants estimés dans la fiche financière législative et aucun risque de dépassement n’a été relevé à ce jour.
Conformément à la proposition de la Commission pour les règlements sur l’interopérabilité, l’incidence du développement de l’interopérabilité sur les dépenses opérationnelles de l’eu-LISA est estimée à 45,2 millions d’EUR pour l’année 2021 et à 57,9 millions en 2022 11 . Selon le 5e rapport sur l’état d’avancement de l’interopérabilité de l’eu-LISA, au 11 novembre 2021, un montant de 5,1 millions d’EUR a été utilisé pour externaliser les activités de développement et de mise en œuvre nécessaires, le contrat relatif au développement ayant été signé en décembre 2021. Selon l’agence, la pandémie de COVID-19, entre autres, a eu une incidence négative sur les plans d’engagement budgétaire en 2021 du fait de ses répercussions sur la passation de marchés et les activités de sous-traitance. En conséquence, l’eu-LISA a dû raccourcir la durée de certaines activités planifiées et augmenter le nombre d’activités parallèles 12
Les États membres sont encouragés à consacrer à la mise en œuvre des règlements sur l’interopérabilité les ressources disponibles au titre de leurs programmes relevant du Fonds pour la sécurité intérieure. Les États membres sont également invités à donner la priorité aux actions de développement et de poursuite de la mise en œuvre de l’interopérabilité des systèmes d’information de l’Union au titre des nouveaux programmes des fonds «Affaires intérieures» pour la période 2021-2027, en particulier au titre du programme de l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV). En outre, la Commission a créé une action spécifique au titre de l’IGFV par laquelle un budget de 31,75 millions d’EUR est mis à disposition pour aider les États membres à se conformer à la mise en œuvre du cadre juridique de l’interopérabilité. Plus précisément, des fonds au titre de cette action spécifique peuvent être utilisés pour des activités telles que l’adaptation des processus commerciaux nationaux, des notices et manuels nationaux, la formation des utilisateurs finaux, entre autres. La grande majorité des États membres ont sollicité ce financement spécifique en 2022 (21 États membres sur les 26 pouvant y prétendre) 13 .
6.Conclusion
La mise en œuvre de l’interopérabilité est essentielle pour permettre à l’Union européenne d’assurer l'adéquation de son système de gestion des frontières européennes à l’usage prévu et de le rendre capable de contribuer à une vérification plus ferme des flux migratoires et à la lutte contre l’immigration illégale, le terrorisme et les autres infractions graves.
D’après le calendrier révisé qui a reçu l’aval politique, tous les nouveaux systèmes d’information liés à la gestion des frontières extérieures seront achevés d’ici fin 2023 conformément à l’objectif stratégique global. En ce qui concerne les éléments d’interopérabilité, les retards après la fin de 2023 devraient être ramenés au minimum, l’objectif étant la livraison de ces éléments avant juin 2024.
La Commission continuera de surveiller de près les progrès réalisés et d’évaluer les risques relatifs à la mise en place de la nouvelle architecture des systèmes d’information de l’Union pour les frontières, la migration, la sécurité et leur interopérabilité. Elle poursuivra ses contacts réguliers avec toutes les parties prenantes, y compris dans le cadre de RAP-IT, afin de coordonner les actions et d’en assurer le suivi, de déterminer les domaines de préoccupation potentielle et de réduire au minimum les risques liés à la mise en œuvre de l’interopérabilité, ainsi que de contribuer à une mise en œuvre en temps utile et efficace de l’initiative dans le respect du calendrier convenu sur le plan politique.
Règlements (UE) 2019/817 et 2019/818.
En vertu de l’article 78, paragraphe 5, du règlement (UE) 2019/817 et de l’article 74, paragraphe 5, du règlement (UE) 2019/818, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l’état d’avancement des préparations pour la mise en œuvre complète des règlements. Conformément aux règlements sur l’interopérabilité, ce rapport devrait contenir des informations détaillées sur les coûts encourus ainsi que des informations relatives à tout risque susceptible d’avoir une incidence sur les coûts globaux. La Commission doit soumettre des rapports sur l’état d’avancement des préparations pour la mise en œuvre complète chaque année, jusqu’à ce que les dates de mise en service des éléments d’interopérabilité soient fixées par la voie des actes d’exécution de la Commission visés à l’article 72 du règlement (UE) 2019/817 et à l’article 68 du règlement (UE) 2019/818.
Conformément à l’article 74, paragraphe 2, des règlements d’interopérabilité, l’eu-LISA a publié des rapports réguliers sur les progrès accomplis en matière de développement de l’interopérabilité: 2019-307, 2020-148, 2020-373, 2021-155 et 2021-390 REV2.
COM(2020) 428 final.
COM(2021) 688 final.
La Commission prépare actuellement un acte d’exécution établissant des règles relatives à une fonctionnalité pour la gestion centralisée de listes d’autorités à la fois pour les systèmes d’entrée/de sortie et pour le système d’information sur les visas.
Conformément à l’article 290, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, un acte délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par l’acte législatif, le Parlement européen ou le Conseil n’exprime pas d’objections.
Du fait de l’existence de deux règlements sur l’interopérabilité, deux séries d’actes délégués et d’exécution au contenu similaire ont dû être adoptées. Dès lors, le nombre total d’actes adoptés est multiplié par deux.
Article 76 du règlement (UE) 2019/817, article 72 du règlement (UE) 2019/818.
COM(2018) 478 final.
COM(2018) 478 final.
5e rapport de l’eu-LISA sur l’état d'avancement de l’interopérabilité 2021-390 REV2.
Tous les États membres de l’espace Schengen qui gèrent des frontières extérieures sont visés par cette action spécifique. L’Irlande et le Liechtenstein en sont donc exclus, contrairement aux pays associés à l’espace Schengen.