| CELEX | 52022IE5830 |
| Type | Initiative législative |
| Date | jeudi 27 avril 2023 |
| 29.6.2023 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 228/1 |
Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Recommandations du CESE pour une réforme vigoureuse du semestre européen»
(avis d’initiative)
(2023/C 228/01)
| Rapporteurs: | Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER |
| Décision de l’assemblée plénière | 27.10.2022 |
| Base juridique | Article 52, paragraphe 2, du règlement intérieur |
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| Avis d’initiative |
| Compétence | Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section | 18.4.2023 |
| Adoption en session plénière | 27.4.2023 |
| Session plénière no | 578 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 226/2/6 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Malgré ses faiblesses, le semestre européen a joué un rôle important dans la coordination des politiques économiques nationales au sein de l’Union européenne (UE). Ses modalités n’ont toutefois pas permis aux citoyens et aux acteurs politiques, économiques et sociaux des États membres de participer de manière satisfaisante à son processus et à l’élaboration de ses recommandations. Dans une majorité d’États membres, le niveau de participation de la société civile organisée au semestre européen est insuffisant et sa qualité est médiocre. Bien que la consultation sur l’élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR) se soit légèrement améliorée, elle n’a pas été consolidée, et certains pays, pour des raisons politiques, sont récemment revenus sur les engagements qu’ils avaient pris en faveur d’un soutien accru à cette participation. |
| 1.2. | La communication de la Commission européenne sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE (1), soutenue par le Comité économique et social européen (CESE) (2), établit un cadre budgétaire plus souple et différencié qui demandera des négociations et des accords entre les institutions de l’Union et les États membres. Pour que ceux-ci soient fructueux, l’appropriation nationale du processus et des engagements pris est essentielle. À cette fin, il est indispensable de réformer les procédures et les calendriers du semestre européen. |
| 1.3. | Le CESE estime que l’appropriation par les États membres n’est possible que moyennant une participation concrète et structurelle des acteurs politiques, économiques et sociaux au processus du semestre européen. Le CESE est d’avis que la participation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile (OSC), tout comme celle des parlements nationaux et des collectivités locales et régionales, doit devenir l’un des piliers de cette réforme du semestre européen. Les compétences du Parlement européen devraient être renforcées de manière à lui conférer davantage de droits de codécision en ce qui concerne les orientations de politique économique et les propositions de nature européenne. |
| 1.4. | Le CESE propose de réformer le semestre européen afin de le rendre plus transparent et démocratique, de renforcer la participation de la société civile organisée et de garantir un fonctionnement plus efficace, en lien avec les objectifs de croissance économique, d’emplois de qualité, de cohésion sociale et de convergence entre les États membres, ainsi que d’accélération des transitions écologique et numérique. Il y a lieu de revoir les systèmes d’indicateurs existants, de les compléter et d’assurer leur cohérence, ce qui permettra d’améliorer les procédures d’évaluation. |
| 1.5. | Le CESE estime que les principaux instruments du semestre européen, en particulier les recommandations par pays, devraient couvrir une période de trois ans, et faire l’objet d’évaluations et de réexamens annuels. Cette proposition rejoint la communication de la Commission sur une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE et facilitera les processus d’appropriation nationale et de participation de la société civile organisée. |
| 1.6. | C’est le respect des recommandations par pays qui permet d’évaluer la validité et l’efficacité du semestre européen. Par conséquent, le CESE estime que l’incitation la plus appropriée est de lier leur mise en œuvre au budget de l’UE, qui devrait fournir une partie des fonds nécessaires, sur le modèle de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). |
| 1.7. | Le CESE propose d’associer les partenaires sociaux et les organisations de la société civile au moyen d’une procédure de consultation formelle structurée, à la fois au niveau européen et national, couvrant non seulement les phases d’élaboration et de prise de décision, mais aussi celles de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation. Cette procédure devrait se dérouler au sein d’un organisme créé à cette fin ou d’un organisme existant qui se verrait confier officiellement de telles fonctions. Les conseils économiques et sociaux nationaux existants devraient également jouer un rôle important dans ce processus. |
| 1.8. | Le CESE estime qu’il convient de définir dans un règlement de l’UE les principes et les caractéristiques générales d’une participation structurée et permanente de la société civile organisée aux différentes étapes du semestre européen, tout en gardant à l’esprit qu’il appartient à la législation nationale de préciser les procédures et les organes dans lesquels cette consultation est menée, et dans le respect de critères d’ouverture, de transparence et de représentativité. |
| 1.9. | De l’avis du CESE, ce règlement devrait établir les critères et principes de base concernant, entre autres, les questions suivantes: les calendriers (liés à ceux de la FRR et du semestre européen), la formalisation des réunions et l’accès du public à la documentation dans les formes et délais requis, les procès-verbaux, la communication publique des propositions et des réponses du gouvernement et une feuille de route pour la mise en œuvre des accords. |
| 1.10. | Le CESE considère qu’il y a lieu d’approfondir le débat sur la capacité budgétaire et les ressources propres de l’UE. Selon le Comité, les défis géopolitiques, économiques, sociaux et environnementaux auxquels l’Union devra faire face dans les années à venir nécessiteront le financement de biens communs européens. |
2. Introduction
| 2.1. | L’objectif du présent avis est d’encourager la réflexion et la formulation de propositions de réforme des procédures du semestre européen afin de rendre la gouvernance économique de l’Union plus transparente, plus démocratique et plus efficace et d’y associer plus concrètement la société civile organisée. |
| 2.2. | Notre analyse et nos propositions tiennent compte du contenu de la gouvernance économique de l’UE, de la communication de la Commission européenne définissant des orientations pour un cadre révisé de gouvernance économique de l’UE, ainsi que de l’avis du CESE sur cette communication et des résolutions du Comité sur la participation de la société civile organisée à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans nationaux pour la reprise et la résilience (2021 et 2022) (3). |
| 2.3. | Comme lors de la préparation des résolutions précitées, nous avons procédé à une large consultation des représentants de la société civile organisée, par l’intermédiaire des délégations nationales du groupe «Semestre européen» (composé de trois membres par pays — un pour chaque groupe). Cette consultation s’est déroulée sous la forme d’un questionnaire et de sept visites de terrain (tables rondes). Les résultats de la consultation figurent en annexe (4) et sont résumés au point 5 du présent avis. |
3. Contexte
| 3.1. | Le semestre européen est né après la crise de 2008, en tant qu’instrument de gouvernance économique de l’UE. Initialement axé sur la stabilité financière des États membres, il a, au fil du temps, intégré les questions sociales et d’emploi en plus des politiques économiques et budgétaires. Il constitue aujourd’hui un cycle semestriel de coordination des politiques économiques, sociales, budgétaires et de l’emploi: les États membres alignent leurs budgets et leurs politiques économiques sur les objectifs et les règles convenus au niveau de l’Union. Depuis son instauration en 2011, il a évolué en un forum bien établi pour examiner, suivant un calendrier annuel commun, les difficultés que rencontrent les États membres de l’UE en lien avec leurs politiques budgétaires, économiques et de l’emploi. Une plus grande coordination était nécessaire entre les États membres compte tenu des répercussions économiques et sociales de la pandémie de 2020 et de la guerre déclenchée par l’invasion injustifiée et non provoquée de l’Ukraine par la Fédération de Russie. Par conséquent, en 2021, le semestre européen a été adapté pour tenir compte de la création de la FRR. La mise en œuvre des plans nationaux pour la reprise et la résilience sous-tendra les programmes de réforme et d’investissement pour les années à venir. Le semestre européen, avec son champ d’application élargi et la surveillance multilatérale qu’il implique, complète utilement cette mise en œuvre. |
| 3.2. | Conformément à l’article 18, paragraphe 4, point q), du règlement relatif à la FRR (5), en vue de la préparation et de la mise en œuvre des plans nationaux pour la reprise et la résilience, ceux-ci doivent contenir une synthèse du processus de consultation mené conformément au cadre juridique national, ainsi qu’une brève explication de la manière dont les contributions des parties prenantes sont prises en compte dans le PNRR. Parmi ces parties prenantes figurent entre autres les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, les organisations de la société civile et les organisations de jeunesse. Toutefois, comme l’a souligné le CESE dans sa résolution de mai 2022, la participation de la société civile organisée a jusqu’à présent été généralement perçue comme insatisfaisante, même si l’on tient compte des différences naturelles entre les pays en ce qui concerne les processus de consultation existants. |
| 3.3. | Les quatre principaux objectifs du semestre européen sont les suivants: 1) prévenir les déséquilibres macroéconomiques excessifs dans l’UE; 2) garantir la solidité et la viabilité des finances publiques (pacte de stabilité et de croissance); 3) soutenir les réformes structurelles visant à stimuler la croissance économique, l’emploi et les politiques sociales (Europe 2020, pacte vert, objectifs de développement durable, socle européen des droits sociaux); et 4) stimuler les investissements. À la suite de la crise de la COVID-19 et de l’adoption de NextGenerationEU, le semestre européen a désormais également pour but d’assurer le suivi des plans nationaux pour la reprise et la résilience. |
| 3.4. | En novembre 2022, la Commission européenne a publié une communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE (6), dans laquelle elle propose de maintenir les valeurs de référence du pacte de stabilité et de croissance (un déficit budgétaire de 3 % du PIB et un taux d’endettement de 60 % du PIB) et d’établir des procédures de réduction de la dette différenciées par pays et négociées avec les gouvernements (avec des trajectoires budgétaires nationales à moyen terme). Ce cadre révisé serait plus simple, plus transparent et plus efficace, et permettrait une plus grande appropriation nationale et une meilleure application de la législation. Dans le cadre de cette architecture révisée, les plans budgétaires des États membres les plus endettés seraient établis pour une période de quatre ans (pouvant éventuellement être prolongée de trois années supplémentaires); ces États suivraient un ensemble spécifique et convenu d’investissements et de réformes, qui serait soumis à une évaluation annuelle de la conformité. Cette proposition reflète ce qui a été décrit comme l’«esprit de NextGenerationEU». Les conclusions du Conseil «Affaires économiques et financières» (Ecofin) du 14 mars 2023 (7) détaillent les nombreux domaines de convergence de vues entre les États membres et les domaines dans lesquels il convient de poursuivre les travaux sur un cadre réformé. Elles constituent des orientations politiques pour la Commission européenne en vue de l’élaboration de propositions législatives pertinentes. En particulier, le Conseil déclare que les États membres devraient faire participer systématiquement les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées, de façon significative et en temps utile, à toutes les étapes du cycle du semestre européen et d’élaboration des politiques, car il s’agit d’un élément essentiel au succès de la coordination et de la mise en œuvre des politiques économiques, sociales et de l’emploi. Cette approche a également été approuvée par le Conseil européen le 23 mars. |
| 3.5. | Grâce à cet instrument de coordination, le CESE s’est constamment efforcé de renforcer la participation de la société civile organisée aux décisions susceptibles de la concerner. Son objectif était de renforcer la légitimité démocratique de la société civile et sa confiance dans les institutions de l’UE, et d’assurer une mise en œuvre plus efficace des plans et programmes nationaux susmentionnés. Cette consultation a donc été menée pour dégager les recommandations de la société civile organisée dans les États membres, de manière à renforcer son rôle dans ces processus. La consultation a tenu compte des changements en cours concernant le semestre européen (mise en œuvre de la FRR, intégration du chapitre REPowerEU et révision du cadre de gouvernance économique de l’UE). |
4. Méthodologie utilisée pour cette consultation
| 4.1. | Les données et les informations nécessaires à l’élaboration du présent avis ont été recueillies entre décembre 2022 et mars 2023. Au total, le Comité a reçu 23 contributions nationales (sous la forme de réponses au questionnaire et/ou de l’organisation d’une table ronde) (8). Les consultations se sont appuyées sur les connaissances propres des membres et ont été menées auprès de partenaires sociaux et d’organisations de la société civile. Dans certains pays, les conseils économiques et sociaux nationaux ou des institutions similaires y ont participé, tandis que dans d’autres, des représentants du gouvernement ont également été consultés. |
| 4.2. | Le présent avis s’appuie également sur des sources externes, telles que des publications de groupes de réflexion, des études comparatives de recherche et des débats nationaux. En outre, le questionnaire a été transmis à quelques organisations de la société civile européenne, à des membres du groupe de liaison du CESE et à d’autres représentants des trois groupes du CESE. |
5. Observations relatives aux résultats de la consultation
Section I: Suivi de nos travaux antérieurs sur les plans nationaux pour la reprise et la résilience
5.1. Question 1 — État des lieux de la participation de la société civile organisée à la mise en œuvre du PNRR
D’une manière générale, aucun changement majeur n’est intervenu. Les principaux obstacles sont le manque de volonté politique des gouvernements, l’absence d’une approche systématique et uniforme du contrôle et l’absence de procédures et de structures permanentes et formelles pour l’information et le dialogue. La société civile organisée propose la création d’une plateforme centrale sur le semestre européen qui comprendrait toutes les informations nationales, ainsi que la création de mécanismes normalisés de consultation et de suivi qui prévoiraient un rôle plus actif pour les conseils économiques et sociaux nationaux (et les organes équivalents).
Section II: Points de vue des OSC sur le semestre européen
Question 2 — Consultation de la société civile organisée dans le cadre du semestre européen
La consultation de la société civile organisée dans le cadre du semestre européen est généralement considérée comme insuffisante et/ou inefficace, une simple formalité, avec un faible taux d’acceptation de ses propositions. Les parties prenantes nationales interrogées proposent un cycle de consultation bien défini et régulier, avec un meilleur accès à la documentation et une plus grande transparence, la publication des résultats, un calendrier aligné sur le cycle du semestre européen et la visibilité du processus auprès du public.
5.2. Question 3 — Efficacité et légitimité du semestre européen en tant qu’outil de coordination des politiques économiques et budgétaires
La majorité des représentants de la société civile organisée évaluent positivement le rôle du semestre européen dans la coordination des politiques économiques et de l’emploi — bien que les lacunes signalées nuisent à son efficacité et à sa légitimité — mais ils estiment que l’interactivité du processus est entravée par la charge administrative et l’absence d’une méthode de consultation structurée et uniforme. Ils critiquent également le faible taux d’adoption des recommandations par pays et le fait que le socle européen des droits sociaux et les indicateurs sociaux soient peu intégrés dans les mécanismes d’évaluation. Une majorité d’entre eux propose que la réforme du semestre européen donne la priorité aux objectifs à moyen et long termes.
5.3. Question 4 — Recommandations par pays
La majorité des répondants estiment que les recommandations par pays sont cohérentes par rapport aux défis à moyen et long termes, bien qu’elles soient trop générales ou trop axées sur la viabilité budgétaire et négligent des questions telles que la santé, l’éducation et l’inclusion sociale, et ne reflètent que partiellement les intérêts des partenaires sociaux et des OSC. Pour que les recommandations par pays soient mieux respectées, elles devraient être mieux alignées sur les priorités du gouvernement et des citoyens et assorties de mécanismes de suivi et d’évaluation plus transparents et participatifs, ainsi que d’un système plus efficace d’incitations et de sanctions.
5.4. Question 5 — Pilier(s) du semestre européen à renforcer en priorité
La priorité des réformes structurelles et de la croissance a été renforcée par la pandémie. Les réformes structurelles favorisent la résilience de l’économie et nécessitent des investissements, la deuxième priorité du semestre européen. Les investissements devraient soutenir le développement économique et la cohésion sociale. Le renforcement du dialogue social et la participation de la société civile organisée au semestre européen doivent être garantis par une législation européenne. La viabilité des finances publiques, qui est un élément essentiel, ne doit pas être opposée aux investissements qui favorisent la convergence économique et sociale vers le haut.
5.5. Question 7 — Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)
La majorité des répondants estiment nécessaire de renforcer le lien entre les Fonds ESI et la mise en œuvre des recommandations par pays, ainsi que les dialogues politiques et sociaux et les synergies entre les organismes nationaux chargés de la gestion du semestre européen et des Fonds ESI afin d’établir une feuille de route pour la mise en œuvre des recommandations par pays. Il convient de promouvoir une meilleure intégration et une plus grande convergence des objectifs, des politiques et des ressources au niveau national, une meilleure articulation des fonds avec les politiques européennes et une meilleure utilisation des ressources pour soutenir le développement des régions défavorisées.
Section III: Points de vue des OSC sur la gouvernance économique européenne
5.6. Question 6 — Éléments à renforcer pour améliorer la mise en œuvre de la gouvernance économique européenne
La transparence et la responsabilité sont les éléments jugés les plus importants pour améliorer la mise en œuvre de la gouvernance économique européenne. Il importe de veiller à ce que toutes les parties prenantes aient accès aux informations sur les recommandations de politique économique et leur mise en œuvre, et de créer des indicateurs macroéconomiques, des seuils et des objectifs clairs afin que le cadre de gouvernance économique de l’UE et le semestre européen soient plus détaillés, plus ciblés et plus tangibles. Un autre point de vue est que la participation du Parlement européen, des parlements nationaux, des partenaires sociaux et des organisations de la société civile devrait être renforcée afin de garantir que les politiques économiques reflètent les besoins et les préoccupations d’un large éventail de parties prenantes.
6. Observations générales
Le réexamen du cadre de gouvernance économique
| 6.1. | Le CESE soutient les propositions de la Commission visant à réformer la gouvernance économique (9) et demande que les instruments législatifs soient adoptés rapidement afin qu’ils puissent entrer en vigueur en 2024, lorsque la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera également levée. |
| 6.2. | Les modifications proposées dans la communication de la Commission, en particulier celles relatives à la réduction du niveau de la dette publique dans les États membres en vertu des principes de différenciation et de flexibilité (10), entraîneront nécessairement des modifications dans les procédures du semestre européen. Le CESE estime que cette réforme doit aussi inévitablement s’accompagner d’une participation accrue des acteurs politiques, économiques et sociaux nationaux afin de garantir une représentation démocratique valable de la société dans son ensemble. La diversité des points de vue et des intérêts, qui sont particulièrement bien représentés par les partenaires sociaux et les organisations de la société civile, devrait être dûment prise en compte dans ce domaine important de la politique économique. La Commission souligne l’importance de l’appropriation nationale. Dans ce contexte, il est essentiel que les trajectoires budgétaires nationales à moyen terme s’appuient sur les travaux menés dans le cadre des plans pour la reprise et la résilience et les renforcent, et il convient donc de prévoir un article similaire à l’article 18, paragraphe 4, point q), du règlement relatif à la FRR, créant une obligation de contrôle accru de la manière dont les États membres consultent la société civile organisée et intègrent ses demandes dans les plans. Il est crucial de recueillir le point de vue des partenaires sociaux et des organisations de la société civile sur les réformes et les investissements proposés dans ces plans et sur leur mise en œuvre. |
| 6.3. | La Commission vient de publier une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» (11). Celle-ci découle de la nécessité d’assurer le respect des objectifs du pacte vert, de mettre en œuvre le concept d’autonomie industrielle stratégique européenne et de prendre des mesures visant à renforcer la compétitivité de l’industrie verte européenne face aux conséquences de la loi sur la réduction de l’inflation promulguée par le gouvernement américain. L’une des propositions du plan industriel du pacte vert pour l’Europe est la création d’un Fonds européen de souveraineté dans le cadre du réexamen du cadre financier pluriannuel 2021-2027, afin d’investir dans les technologies les plus innovantes dans le domaine des transitions écologique et numérique, en «préservant ainsi la cohésion et le marché unique contre les risques que pose la disponibilité inégale des aides d’État» (12). |
| 6.4. | Le débat politique et universitaire sur la gouvernance économique de l’Union porte sur des questions telles que la mise en place d’une capacité budgétaire centrale permanente de l’UE ainsi que le niveau et le type de ressources propres dont l’UE devrait disposer. Le présent avis n’a pas pour objet de commenter ces questions. Le CESE estime que les institutions de l’UE devraient mener d’urgence une réflexion approfondie sur ces sujets et sur des modèles d’intégration plus poussée des politiques monétaire, budgétaire et fiscale. Toutefois, le CESE estime exprimer la voix de la majorité de la société civile organisée européenne lorsqu’il affirme qu’il est essentiel de trouver des solutions européennes communes et de construire des biens européens communs pour relever les défis géopolitiques, économiques, environnementaux et sociaux auxquels l’UE et ses États membres sont confrontés et pour réussir à mettre en œuvre les transformations écologique et numérique de manière à aboutir à un modèle économique plus productif, compétitif et durable sur le plan environnemental et social. Le CESE est d’avis qu’une politique industrielle européenne commune est indispensable pour combler le fossé technologique avec les États-Unis et la Chine et renforcer les chaînes de valeur. L’autonomie stratégique réclamée par les institutions européennes, dans des domaines allant de la politique étrangère et de défense aux politiques industrielle, technologique et commerciale, en passant par la santé, les compétences et la recherche-développement, nécessite des solutions européennes communes et des biens européens communs. Les solutions nationales fondées sur la capacité budgétaire de chaque État membre ne suffisent pas, et pourraient gravement compromettre le bon fonctionnement de l’une des meilleures réalisations de l’UE: le marché unique. |
| 6.5. | Le CESE estime que pour financer correctement les biens communs européens, il faut commencer par œuvrer en faveur d’une utilisation adéquate, efficiente et efficace des ressources financières existantes, en tirant le meilleur parti de toutes les ressources offertes par les instruments d’investissement et de financement publics et public-privé dont dispose l’UE. À cette fin, le CESE plaide en faveur d’une flexibilité maximale dans la mise en œuvre des programmes ainsi que dans les synergies et les transferts de fonds entre eux, parallèlement à l’application de systèmes rigoureux d’évaluation et de suivi. La participation de la société civile peut améliorer la transparence et l’efficacité de ce processus. |
| 6.6. | Nonobstant ce qui précède, l’ampleur des besoins d’investissement, en matière de biens communs et de soutien aux investissements à réaliser par les États membres, demandera un financement européen supplémentaire. En outre, il convient de créer les conditions nécessaires pour garantir un niveau approprié d’investissements privés et le cadre réglementaire le plus adéquat à long terme. Tel était le point de vue exprimé par le CESE dans sa résolution de 2022 sur les plans nationaux pour la reprise et la résilience, citée précédemment, concernant la réalisation des objectifs du pacte vert et l’accélération de la transition énergétique. Nous devons être conscients que l’une des conditions nécessaires pour progresser dans cette direction est avant tout la mise en œuvre réussie des plans nationaux pour la reprise et la résilience. |
| 6.7. | Le CESE estime qu’une bonne gouvernance économique et budgétaire doit résoudre le plus rapidement possible la question du système de recettes propres de l’UE, en respectant les engagements pris dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et NextGenerationEU et en jetant les bases d’un renforcement du budget européen à long terme. |
Le semestre européen et ses procédures
| 6.8. | Malgré ses lacunes, le semestre européen a joué un rôle important dans la coordination des politiques économiques nationales. Ses modalités ne permettent toutefois pas aux citoyens et aux acteurs politiques, économiques et sociaux des États membres de participer de manière suffisamment claire et régulière à son processus et à l’élaboration de ses recommandations. Pendant la grande récession de ce siècle, le semestre européen a été le canal de transmission de politiques clairement procycliques, bien entendu dérivées des principes d’économie politique selon lesquels il était géré. Dans la réponse très différente apportée par les institutions européennes à la crise de la COVID-19, les procédures du règlement sur la FRR ont remplacé celles du semestre européen. Grâce à l’incitation positive de ses subventions et prêts, la FRR a façonné, par l’intermédiaire des PNRR, un certain modèle de planification indicative des investissements et des réformes structurelles. À l’expiration de la FRR, il ne sera pas possible de revenir au modèle précédent du semestre européen. D’où la nécessité de la réforme proposée par le CESE. |
| 6.9. | Les problèmes de fonctionnement du semestre européen et de la FRR mis en évidence par la société civile organisée sont évidemment de nature et d’intensité variables selon les États membres. Cependant, la plupart d’entre eux ont critiqué en particulier les aspects suivants:
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| 6.10. | Les procédures de la FRR ont amélioré la situation à certains égards. Bien que son évaluation à mi-parcours n’ait pas encore commencé (13), les consultations menées par le CESE dans le contexte des deux résolutions susmentionnées et du présent avis ont montré un niveau significatif de conformité avec les réformes requises. Cette situation est sans aucun doute liée à l’incitation positive apportée par la réception des fonds de la FRR. Toutefois, le niveau de mise en œuvre des investissements laisse à désirer. Le niveau de participation de la société civile organisée s’est amélioré aux premières étapes de la mise en œuvre des PNRR par rapport à celui atteint lors de la phase de préparation et par rapport au niveau habituel de participation au semestre européen. Toutefois, aucune amélioration n’a été observée en 2022 et de graves reculs ont été constatés dans certains pays, en raison de changements politiques. |
| 6.11. | Une réforme du cadre de gouvernance économique telle que proposée par la Commission européenne appelle clairement une adaptation du semestre européen. Le cadre budgétaire commun révisé offrira un instrument plus souple et différencié qui demandera des négociations et des accords entre les institutions de l’Union et les États membres. Il impliquera des changements dans les calendriers et les procédures du semestre européen. Pour que celui-ci reste efficace et fructueux, il devra faciliter l’appropriation nationale du processus et des engagements pris, ce qui ne pourra être réalisé qu’au moyen d’une participation plus large des acteurs politiques, économiques et sociaux au processus. Pour le CESE, la participation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile doit donc être l’un des piliers du semestre européen révisé. La participation des parlements nationaux et des collectivités locales et régionales est également essentielle. |
| 6.12. | Le CESE a déjà plaidé en faveur d’une législation européenne visant à réglementer la participation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile au semestre européen. L’article 18, paragraphe 4, point q), du règlement relatif à la FRR pourrait être considéré comme un embryon de la disposition que le CESE appelle de ses vœux. Le CESE suggère qu’elle prenne la forme d’un règlement définissant les principes de base et les caractéristiques de la consultation des organisations de la société civile. De cette manière, les traditions et les procédures nationales de la participation sociale seraient respectées, mais celle-ci devrait être mise en œuvre conformément aux principes et caractéristiques de base définis dans le règlement européen. |
| 6.13. | La Commission européenne a annoncé la publication prochaine d’une communication sur le renforcement du dialogue social et d’une recommandation sur le rôle du dialogue social au niveau national. Le CESE estime que, si cette initiative devait aboutir à l’adoption d’une législation, celle-ci devrait être complémentaire au règlement qu’il réclame. |
7. Propositions de réforme du semestre européen
| 7.1. | Le CESE propose de réformer le semestre européen afin de renforcer les principes, les valeurs et les tendances que sont la transparence, la démocratie, la participation des partenaires sociaux et de la société civile organisée, un fonctionnement efficace et favorisant la croissance économique et des emplois de qualité, une contribution à la cohésion sociale et à la convergence entre les États membres, et l’achèvement des transitions écologique et numérique de l’économie de l’Union. |
| 7.2. | À cette fin, les systèmes d’indicateurs existants — économiques et de l’emploi, sociaux et environnementaux — doivent être renouvelés, complétés et rendus cohérents afin de renforcer les procédures d’évaluation, qui devraient également associer les partenaires sociaux et les organisations de la société civile. |
| 7.3. | Le CESE plaide en faveur d’un semestre européen qui tienne toujours compte de la dimension sociale des décisions économiques lors de la coordination des économies de l’UE et de la formulation de propositions visant à stimuler leur croissance durable. Les mesures promues par le semestre européen doivent accorder la priorité tant à la capacité d’innovation et à la croissance de la productivité qu’à la réalisation de transitions justes dans le cadre des transformations écologique et numérique de l’économie européenne et à la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. Tel est l’équilibre payant que l’on a appelé «durabilité compétitive» et qui a été pleinement soutenu par le CESE dans ses deux derniers avis sur l’examen annuel de la croissance durable. |
| 7.4. | Le CESE estime que les principaux instruments du semestre européen, à savoir la stratégie annuelle pour une croissance durable, les plans nationaux de réforme et les recommandations par pays, devraient avoir une durée de trois ans, et être assortis d’évaluations et de réexamens annuels. Cela permettrait également d’améliorer le processus de participation des acteurs politiques, économiques et sociaux, d’accroître l’appropriation nationale et de favoriser une meilleure mise en œuvre de ces instruments. |
| 7.5. | Le respect des recommandations par pays dans la perspective à moyen terme préconisée par le CESE aidera à évaluer la validité et l’efficacité du semestre européen. La consultation menée dans le cadre du présent avis a notamment permis de dégager les avis de la société civile organisée sur l’intérêt de sanctions en cas de non-respect des recommandations et sur les types de sanctions les plus efficaces. Le CESE estime que l’approche la plus appropriée consiste à prévoir des incitations à respecter des engagements nationaux en les liant au budget de l’UE et à la perception de certains fonds par les États membres, sur le modèle de la FRR. Pour que ces engagements soient équilibrés et en cohérence avec tous les piliers de la gouvernance économique, il est essentiel que le processus d’appropriation nationale soit démocratique et qu’il associe les acteurs politiques et sociaux. |
| 7.6. | Un semestre européen plus démocratique implique que les organes politiques démocratiques européens et nationaux soient associés à ses procédures et, dans certains cas, à ses décisions. Le CESE fait ici référence au Parlement européen et aux parlements nationaux ainsi qu’aux institutions politiques locales et régionales. Le présent avis n’a pas pour objectif de proposer des formules ou des compétences spécifiques. Il convient toutefois de souligner que le processus d’appropriation nationale des recommandations et des mesures du semestre européen, tellement nécessaire à leur efficacité, exige que ces institutions nationales jouent un rôle important tant dans l’élaboration des plans et des recommandations que dans leur évaluation. De même, les compétences du Parlement européen devraient être renforcées de manière à lui conférer des droits de codécision en ce qui concerne les grandes orientations de politique économique et les propositions de nature européenne. |
| 7.7. | Le CESE propose d’associer les partenaires sociaux et les organisations représentatives de la société civile au moyen d’une procédure de consultation formelle structurée, tant au niveau européen qu’au niveau national. Cette participation devrait avoir lieu non seulement au stade de l’élaboration des lignes directrices, des recommandations et des mesures, mais aussi à celui de la mise en œuvre et de l’évaluation. Un organe spécifique, éventuellement préexistant, devrait être officiellement et légalement chargé de la consultation dans le cadre du semestre européen et de la participation de la société civile à son évaluation. Dans de nombreux pays, les conseils économiques et sociaux nationaux pourraient jouer un rôle important dans la consultation sur le semestre européen et son évaluation. Cette question continue toutefois de relever de la compétence de chaque État membre, conformément à ses traditions et à sa législation. À l’heure actuelle, chaque pays décide également si les partenaires sociaux et les organisations de la société civile sont associés au moyen de la même procédure et du même organe ou par des processus distincts. |
| 7.8. | Le CESE estime que la participation des partenaires sociaux et de la société civile organisée aux différentes étapes du semestre européen devrait être établie au moyen d’un règlement de l’UE définissant les valeurs, les principes et les principales caractéristiques à respecter, en laissant aux législations nationales le soin de préciser les procédures et les organes chargés de leur mise en œuvre. De l’avis du CESE, un processus de consultation formel efficace au niveau national demande qu’un tel règlement pose les principales exigences suivantes:
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| 7.9. | Le CESE estime qu’il convient d’appliquer des critères similaires aux procédures de dialogue social et de dialogue avec la société civile et aux organes qui les soutiennent au niveau européen. Il va de soi que certaines adaptations devraient être apportées en raison de différences de portée, de contenu et de calendrier. |
Bruxelles, le 27 avril 2023.
Le président du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE [COM(2022) 583 final].
(2) Avis du CESE sur la «Communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE» (JO C 146 du 27.4.2023, p. 53).
(3) Résolutions du CESE sur «La participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience — Ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas», adoptée en février 2021 (JO C 155 du 30.4.2021, p. 1), et sur le thème «Comment améliorer la participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience?», adoptée en mai 2022 (JO C 323 du 26.8.2022, p. 1).
(4) Annexe à l’avis d’initiative «Recommandations du CESE pour une réforme vigoureuse du Semestre européen».
(5) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).
(6) COM(2022) 583 final.
(7) Semestre européen 2023 — Rapport de synthèse du secrétariat général du Conseil de l’Union européenne (20 mars 2023).
(8) AT, BE, BG, CZ, IE, IT, EL, ES, FI, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE et DK.
(9) Avis du CESE sur la «Communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE» (JO C 146 du 27.4.2023, p. 53).
(10) Le CESE a notamment présenté une proposition de flexibilité aux paragraphes 3.6 et 3.7 de l’avis précité.
(11) COM(2023) 62 final.
(12) S’exprimant lors de la session plénière du CESE du 24 janvier 2023, Margrethe Vestager, vice-présidente exécutive de la Commission européenne, a indiqué que la majeure partie des 677 milliards d’euros alloués aux entreprises par les États membres depuis le début de la pandémie a été versée en Allemagne (50 %) et en France (25 %).
(13) Rapport d’évaluation du CESE sur l’«Évaluation à mi-parcours des FRR» (adoption prévue en septembre 2023).
Initiative législative — 52023IE0430
14/12/2023
Initiative législative — 52023IE0848
14/12/2023
Initiative législative — 52023IE1864
14/12/2023
Initiative législative — 52023IE1906
14/12/2023